Fracking Rechtlicher Rahmen: Interventionsmöglichkeiten der Gemeinden und der Öffentlichkeit

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1 Bad Segeberg, 10. März 2014 Rechtsanwältin Dr. Roda Verheyen Fracking Rechtlicher Rahmen: Interventionsmöglichkeiten der Gemeinden und der Öffentlichkeit

2 Grundsätzliches Fracking in fast allen Bundesländern grds. technisch möglich, Ressourcen vorhanden Wirtschaftliche oder energiepolitische Bedeutung in Europa momentan kaum abschätzbar, Boom in USA ebbt ab, aber laut IEA wird Schiefergasproduktion weltweit bis 2040 steigen Keine Regelungslücke: BBergGund Wasserrecht (Bund/Land) anwendbar (anders als damals bei CO2 Endlagern (strittig)) Bisher: Kein Verbot auf EU Ebene oder in Deutschland, also grundsätzlich genehmigungsfähig: Baden-Württemberg, Niedersachsen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen- Anhalt, Thüringen haben Erlaubnisse bzw. Bewilligungen nach BBergGerteilt, in Schleswig-Holstein insgesamt 12. Hessen hat Antrag abgelehnt (Klage vor Hess.VGH läuft). 2

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4 Umweltauswirkungen und -risiken beim Fracking Errichtung der Infrastruktur für die Förderung (Lärm- und Luftemissionen, Verkehr) Flächenverbrauch (pro Bohrplatz ca. 2 ha) Erhebliche Wasserentnahme für Fracking-Vorgang Überirdische Lagerung von Chemikalien (Störfall) Verbindung verschiedener Grundwasserleiter (hydraulischer Kurzschluss) Eintrag von Chemikalien ins Grundwasser (ca. 600 verschiedene möglich, etwa Octylphenolund Petroleum, Risikoabschätzung nach REACH tw. nicht vorhanden) Eintrag von Erdgas ins Grundwasser Entsorgung von Frack-und Lagerstättenwasser inkl. Verbleib im Untergrund 4

5 ÜBERSICHT 1. Rechtlicher Rahmen: Bergrecht 2. Aktuelle Lage (rechtlich): Bund und EU 3. Verwaltungsverfahren für ein Fracking-Vorhaben 4. Konkret: Feld Bad Bramstedt 5. SUP Pflicht für Erlaubnis/Bewilligung? 6. Inhaltliche Voraussetzungen nach Bergrecht 7. Inhaltliche Voraussetzungen nach Wasserrecht 8. Spielräume der Verwaltung 9. Politische Möglichkeiten Land/Gemeinde 10. Rechtliche Optionen bzw. Klagewege 5

6 Rechtlicher Rahmen: Bergrecht (BBergG) Gas = bergfreier Bodenschatz gem. 3 Abs. 3 BBergG: Eigentum am Grundstück umfasst nicht das Gas. Aufsuchung = die auf die Entdeckung oder Feststellung der Ausdehnung von Bodenschätzen gerichtete Tätigkeit. Erlaubnis, 7 BBergG. Gewinnung = Lösen oder Freisetzen. Bewilligung, 8 BBergG. BBergG unterscheidet nicht zwischen Fördertechniken (konventionell/unkonventionell). Gesetzliche Anforderungen für alle Methoden gleich. Eingriffe in den Boden wie Bohrungen oder gar das Einbringen von toxischen Substanzen sind mit Aufsuchungs-oder Bewilligungserlaubnissen nicht verbunden, notwendig ist immer ein Betriebsplanverfahren nach 51 ff. BBergG BBergG seit Jahren kritisiert für Intransparenz, Verfahrensablauf, (fehlende) Rechtsschutzmöglichkeiten, Betreiberfreundlichkeit. 6

7 Aktuelle Lage Rechtlich Gesetzesentwurf der alten BReg vom Februar 2013 gescheitert: Sollte Fracking in Wasserschutzgebieten grundsätzlich verbieten und klarstellen, dass es sich um eine Gewässerbenutzung handelt (Änderung des WHG) Sollte UVP verpflichtend einführen (UVP-V Bergbau: Tiefbohrung) Bundesratsinitiative S-H vom April 2013: 55a BBergGneu: Ein Aufbrechen von Gesteinen mit hydraulischem Druck ist verboten, wenn die beim Aufbrechen eingesetzte Flüssigkeit wassergefährdende, human-oder ökotoxische Stoffe enthält. B90/Grüne Mai 2013 Vorschlag im Bundestag: Wie S-H. BUND e. V. Vorschlag Mai 2013: 49a BBergGneu: Die Aufsuchung und Gewinnung von Bodenschätzen mittels Hydraulic Fracturing ist verboten. Schleswig Holstein: Veränderungssperre nach 14 Abs. 2 ROG (Kabinettsbeschluss v ) 7

8 Aktuell: Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Braunkohlentagebau Garzweiler (Dez. 2013) Grundsätzlich kein Novellierungsbedarf beim BBergGaber: Eigentümerinteressen müssen im bergrechtlichen Verfahren so früh wie möglich berücksichtigt werden, weil das Genehmigungsverfahren (und damit der Rechtsschutz) im Bergrecht stark abgestuft ist. Die grundsätzlichen Entscheidungen der Genehmigungsbehörden müssen vom Grundeigentümer angefochten werden können Die Notwendigkeit der Gewinnung von bergfreien Ressourcen muss wegen der erheblichen Auswirkungen auf die Eigentümerinteressen und die Umwelt gerechtfertigt werden können (Abwägung) BVerfG stärkt tendenziell die Position der Nicht-Bergbaubeteiligten (Gemeinden waren am Rechtsstreit nicht beteiligt) 8

9 Aktuelles EU- Ebene: Januar 2014: KOM Mitteilung und Empfehlung (2014/70/EU) der Kommission: Kein Verbot/Gebot Pflicht zur UVP (Einzelfallprüfung) Strategische Umweltprüfung vor Erteilung von Lizenzen (= Erlaubnis bzw. Bewilligung nach BBergG) erforderlich ( sollen durchführen ) Risikobewertung des Standorts durch Antragssteller/Behörde Eingesetzte Chemikalien: Schnittstelle zur REACH Verordnung (VO 1907/2006 zur Registrierung, Bewertung, Zulassung und Beschränkung chemischer Stoffe) Anforderungen an die aktive Veröffentlichung v. Informationen für Betreiber (über UIG / IFG SH hinausgehend) Behörden (hier: LBEG) sollten bis Informationen auf Website bereitstellen: Bohrlöcher, Anzahl, Betreiber, Auflagen, Informationen über Ausgangszustand Nach Berichten der MS im Dez Überprüfung, ob Rechtsvorschriften der EU ergänzend notwendig sind. 9

10 Verwaltungsverfahren zur Durchführung von Frackingvorhaben Verfahren Beteiligung UVP (dann immer Beteiligung) Erlaubnis, 7 BBergG Bewilligung, 8 BBergG Betriebsplan gem. 51 ff. BBergG WHG und LWG SH -Entnahme(Erlaubnis) -Einleitung ins Grundwasser ( 9 Abs. 1 Nr. 4 WHG) Bebauungsplan (überirdische Anlagen) weitere: Baugenehmigung Leitungsbau Straßenbau Ohne Öffentlichkeitsbeteiligung, kein Drittschutz, Behörden und Gemeinden sind zu beteiligen. Nach BVerwG (1999) aber keine Klagemöglichkeit, wenn das Verfahrensrecht beeinträchtigt wird. Behörden und Gemeinden sind zu beteiligen, sofern Aufgabenbereich berührt ( 54 Abs. 2 BBergG) Rahmenbetriebsplan mit UVP Pflicht nach UVP BergbauVOnur bei mehr als m2 Förderung täglich Beteiligung Behörden und Gemeinden, bei UVP Pflicht auch Beteiligung der Öffentlichkeit Beteiligung der Öffentlichkeit nach BauGB, durch Gemeinde aufzustellen, im Einklang mit Raumordnung/F-Plan Vorhaben im Außenbereich, ohne Bebauungsplan ggf. nach 35 Abs. 1 privilegiert, aber dann Einvernehmen, 36 BauGB Nein Nach Empfehlung KOM: SUP durchzuführen Strittig, europarechtlich + (direkte Anwendbarkeit) Gebunden an das Vorhaben, s.o. Strategische Umweltprüfung I.d.R. Nein. 10

11 Feld Bad Bramstedt Aufsuchungserlaubnis erteilt an PRD Energy am (LBEG) Befristet bis Arbeitsprogramm im Detail bisher unbekannt, Inhalt grob: LK Segeberg schlägt Mindestabstand von 5 km zu Trinkwasserbrunnen vor (nicht umgesetzt) Beteiligung der Gemeinden unterlassen, obwohl im Rahmen von 15 BBergGerforderlich. Keine UVP oder SUP, kein Antrag auf Betriebsplan 11

12 SUP Pflicht für Aufsuchung und Bewilligung? SUP insbesondere für Standortsuche und grundsätzliche Entscheidungen (Art des Vorhabens) geeignet, also naheliegend. SUP Pflicht nach EU-RL 2001/42, umgesetzt in BauGB, UVPG gilt nach dt. Recht nicht für bergrechtliche Konzessionen Pläne und Programme, die von einer Behörde auf nationaler, regionaler oder lokaler Ebene ausgearbeitet und/oder angenommen werden und die aufgrund von Rechts-oder Verwaltungsvorschriften erstellt werden müssen (hier: Arbeitsprogramm, 11 BBergG?) EuGH kürzlich(inter-environnementbruxelles): Auch Pläne, die nicht verpflichtend sind, können SUP pflichtig sein. Aber: Vorliegend wohl keine Planungsgrundlage, Konzessionsvergabe lediglich auf Antrag, BBergGenthält keine Ressourcennutzungsplanung. Vorschlag der KOM in Deutschland wohl nur gesetzgeberisch umsetzbar. 12

13 Inhaltliche Anforderungen Bergrecht: Versagung auf allen Stufen möglich Erlaubnis für Aufsuchen und Bewilligung für Gewinnung Grundsätzlich Anspruch Kaum inhaltliche Anforderungen Ausschluss nur, wenn überwiegende öffentliche Interessen die Aufsuchung im gesamten zuzuteilenden Feld ausschließen ( 11 BBergG) Betriebsplan Grundsätzlich Anspruch ( 55 Abs. 1 BBergG) 22 BImSchG Vermeidung schädlicher Umwelteinwirkungen 48 Abs. 2 BBergG: keine Zulassung, wenn überwiegende öffentliche Interessen entgegenstehen. Umfassende Abwägung von Eigentümerinteressen (BVerfG) BNatSchG: Insbesondere: Ausschluss von erheblichen Beeinträchtigungen von Schutzgebieten (FFH) 13

14 Inhaltliche Anforderungen Wasserrecht: Versagung auf allen Stufen möglich 12 WHG: Erlaubnis nur wenn schädliche Gewässerveränderungen nicht zu erwarten sind, Verschlechterungsverbot nach WRRL 48 Absatz 1 WHG: Besorgnisgrundsatz für Grundwasser 13 Grundwasserverordnung 52 WHG und Verordnungen über Wasserschutzgebiete: Verbot (Befreiungen möglich) Fracking = Risiko-Technik, nicht erprobt. Parallele zu CCS: Stand von Wissenschaft und Technik zu fordern nach Bewirtschaftungsermessen kann abgelehnt werden Restrisiko ist rechtlich nicht hinnehmbar, nur im Atomrecht (Rechtsprechung), Störfälle müssen sicher ausgeschlossen werden können. Abweichungen gem. 82 WHG möglich. 14

15 Ausnutzung der Spielräume der Verwaltung Zuständigkeit in S-H. Landesamt für Bergbau, Energie und Geologie (LBEG, auch zuständig für Nds. und HH), Rechts-und Fachaufsicht durch Ministerium (fachlich begründete Weisungen möglich) Kritik an mangelnder Zuständigkeit, jetzt klargestellt (Landesverordnung über die zuständigen Behörden nach dem Bundesberggesetz) Rücknahme der rechtswidrigen Erlaubnisse/Bewilligungen, seit 2006 nach 116 LVwGwg. Zuständigkeit? Wohl Heilung. Widerruf der Erlaubnisse und Bewilligungen aufgrund der Sperre nach ROG ( 18 BBergG), ggf. ohne Schadenersatz Wasserrecht: Wasserbehörden für Erlaubnisse zuständig (Landkreise), Bewirtschaftungsermessen liegt dort! Prüfung der Privilegierung 35 Abs. 2 BauGB für überirdische Infrastruktur durch Bauaufsichtsbehörden öffentliche Interessen beeinträchtigt? 15

16 Politische Möglichkeiten Land /Gemeinde Verbot: Nur bundesgesetzlich möglich, ggf. politisches Moratorium kurzfristig Raumordnung Begrenzung von möglichen Förderfeldern in RROP oder LEP möglich, aber Verhinderungsplanung problematisch Ggf. Landes-Bergverordnung nach 68 BBergGfür zusätzliche Anforderungen zulässig (etwa: besondere Standortprüfung) Landesrechtliche Regelung für generelle UVP oder SUP Pflicht möglich? Jedenfalls Erlass an LBEG, UVP bei jedem Betriebsplanverfahren durchzuführen (in direkter Anwendung der UVP-RL) Ggf. Bebauungspläne der Gemeinde im Hinblick auf Verbot von Bohrplätzen und überirdischer Förderstruktur, aber: reine Verhinderungsplanung unzulässig Prüfung der räumlichen Ausweitung von Landschaftsschutzgebietsverordnungen 16

17 Ausweitung Wasserschutzgebiete: Ausweitung von Wasserschutzgebieten durch Rechtsverordnung, 4 LWG) durch das MELUR Inhaltliche Voraussetzungen: Wohl der Allgemeinheit: Festsetzung muss vernünftigerweise geboten sein, um dauerhaft eine Beeinträchtigung der Eignung des Grundwassers für derzeit bestehende oder künftige öffentliche Trinkwasserzweckezu vermeiden und entsprechende Restrisiken zu vermindern. Zu beachten: Klimaprognosen: Zunahme der Mitteltemperatur, steigende Verdunstung und abnehmender Abfluss. Ermessensspielraum (WHG und LWG) Ggf. Überprüfungen und Ausweitungen möglich, weitere Festsetzungen laufen derzeit in S-H. 17

18 Ansonsten: rechtliche/ Klagewege Grundeigentümer (ggf. auch Gemeinden!): - Keine Zustimmung zur Aufsuchung, 39 BBergG - Klage gg. Aufsuchung/Bewilligung unzulässig - Klage gg. Unternehmen, wenn Aufsuchungszustimmung überschritten - Klage gg. evtl. behördliche Entscheidung zur Aufsuchung auf Grundstücken ohne bzw. mit ungenügender Zustimmung - Klage im Grundabtretungsverfahren zulässig, Berufung auf öffentliche Interessen möglich, - Klage gg. Betriebsplan (zulässig, Eigentümerbelange abzuwägen, BVerfG) - Klage gg. WHG Erlaubnis wohl unzulässig (Allgemeingut Grundwasser), aber strittig Gemeinden gg. jede Entscheidung (bergrechtlich oder wasserrechtlich), aber reduziertes Prüfprogramm (Art 28 Abs. 2 GG) Allgemeinheit: Wenig Chancen, reduziertes Prüfprogramm Umweltverbände nach UmwRG 18

19 FRAGEN? WEITERE FRAGEN? RAin Dr. Roda Verheyen (London) Rechtsanwälte Günther Mittelweg Hamburg Tel Fax