Teilrevision Bau- und Zonenordnung

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1 Teilrevision Bau- und Zonenordnung 6. März 2018 Art. 62, Abstellplätze für Fahrzeuge Erläuternder Bericht gemäss Art. 47 RPV inkl. Bericht zu den nicht berücksichtigten Einwendungen Festsetzungsakten

2 1. Ausgangslage und Handlungsbedarf Auslöser dieser Teilrevision der Bau- und Zonenordnung ist, dass vermehrt Anfragen und Gesuche für Parkierungsdienste - sogenanntes Off-Airportparking - in der Flughafenregion Zürich gestellt werden. Aufgrund von laufenden Rechtsmittelverfahren in Bezug auf abgewiesene Off-Airport-Parkplätze herrscht zurzeit Handlungsbedarf. Es wird dabei insbesondere auf den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich, VB vom 23. März 2017, verwiesen (veröffentlicht in der Entscheiddatenbank des Verwaltungsgerichts Zürich), in welchem in Ziffer 4.4 ausgeführt wird, dass die Stadt Kloten den Ausführungen im kantonalen Richtplan zum Off-Airportparking (vgl. Ziffer lit. b und c) in der Nutzungsplanung Nachachtung zu verschaffen habe. Dieser Entscheid wurde vom Bundesgericht mit Entscheid vom 15. Januar 2018 bestätigt. Der Flughafen Zürich verfügt über umfangreiche Parkierungsanlagen für die Selbstnutzung durch die Fluggäste. Zurzeit sind rund Parkplätze in Betrieb, weitere rund 3'000 Abstellplätze wurden vom Bund bewilligt, sind jedoch noch rechtshängig. Zusätzlich wird von Drittfirmen ein sogenanntes Valet- oder Off- Airportparking betrieben, bei dem verschiedene Anbieter die Fahrzeuge der Fluggäste am Flughafen abholen und an gesonderten Standorten parkieren. Am letzten Reisetag wird das Fahrzeug wieder an den Flughafen gebracht und die Rückgabe erfolgt wiederum auf dem Gelände des Flughafens Zürich. Ein Teil dieser Parkplätze befindet sich im Flughafenperimeter selber, weitere Parkierungsanlagen sind in den umliegenden Gemeinden verteilt, wobei für die meisten dieser Parkplätze nie eine Nutzungsänderung bewilligt worden ist. Teilweise werden die Fahrzeuge von den Fluggästen auch direkt an den Standort gebracht und dann mittels Shuttlebussen an den Flughafen geführt und wieder abgeholt. Bei den Anbietern ist noch zwischen denjenigen zu unterscheiden, welche seitens der Flughafen Zürich AG konzessioniert sind, Fahrzeuge an eigens dafür vorgesehenen Publikumsschaltern im Parkhaus entgegen zu nehmen und solche, welche über keine solche Konzession verfügen (umgangssprachlich Wilde Off-Airportparking-Anbieter ). Diese Unterscheidung hat aber auf Parkierungsanlagen ausserhalb des Flughafenperimeters keinen Einfluss, da die Konzession lediglich das Verhältnis zwischen der Flughafen Zürich AG und des betreffenden Anbieters betrifft. Wie diverse andere Gemeinden rund um den Flughafen ist auch die Flughafengemeinde Kloten selbst von den Auswirkungen des Off-Airportparkings stark betroffen. So werden in Spitzenzeiten sogar öffentliche Parkplätze (wie z.b. der Parkplatz bei der Panzerpiste ), private Parkgaragen oder Privatstrassen benutzt. Viele Flächen (z.b. Kiesplätze) werden zudem ohne Bewilligung umgewidmet. In der Flughafenregion ist insgesamt von mehreren tausend Parkplätzen auszugehen, wobei die genaue Anzahl nicht bekannt ist. 2. Ziel Ziel dieser Teilrevision ist es, Rechtsicherheit herzustellen und eine Rechtslücke zu schliessen. Mit der Revision soll die gemäss kantonalem Richtplan und Verwaltungs- bzw. Bundesgerichtsentscheid notwendige kommunale Bestimmung erlassen werden. Wichtig ist dabei der Umstand, dass es nicht zum Vornherein darum geht, Off-Airportparking zu verbieten. Die aktuellen Entwicklungen führen aber zu einer unkontrollierten Ausbreitung des Off-Airportparkings. Mit der Vorlage sollen die Spielregeln nun geklärt werden. Die Anpassung verhindert zudem eine schleichende Umwandlung von Gewerbeflächen und deren Verdrängung durch wertschöpfungsstärkere Nutzungen.

3 3. Revisionsvorlage und Kontext Der Kantonale Richtplan ist seit dem 29. April 2015 in Rechtskraft. In Ziff des Richtplanes steht unter Parkierung und verkehrsintensive Einrichtungen/Massnahmen/Gemeinden: Die Gemeinden überprüfen die Bau- und Zonenordnung, den Erschliessungsplan, die Sondernutzungspläne sowie die Parkierungsverordnung und passen sie nötigenfalls den Zielsetzungen gemäss Pt , den regionalen Richtplänen und den Erkenntnissen aus den regionalen Gesamtverkehrskonzepten an. Im Baubewilligungsverfahren für Anlagen des ruhenden Verkehrs ist auf einen haushälterischen Umgang mit der Ressource Boden zu achten. Im Bewilligungsverfahren für verkehrsintensive Einrichtungen sind zudem die Anforderungen gemäss Pt a [Ziele] zu berücksichtigen. Die Gemeinden bewilligen Parkierungsanlagen für Parkplätze ausserhalb des Flughafenperimeters für Passagiere des Flughafens Zürich nur an den in den regionalen Richtplänen festgelegten Standorten. Gemäss Kantonalem Richtplan haben sich die Gemeinden bei der Erstellung von Parkierungsanlagen an den Zielsetzungen des Richtplans zu orientieren. Wenn ausserhalb des Flughafenperimeters eine Parkierungsmöglichkeit für Passagiere des Flughafens Zürich erstellt werden soll, können diese nur mit der Auflage bewilligt werden, dass der Transport der Flugpassagiere zum und vom Flughafen mit öffentlichen Verkehrsmitteln erfolgt. Die Betreiber sind zur Berichterstattung über das mit den Anlagen verbundene Verkehrsaufkommen zuhanden der Standortgemeinde, der Flughafenbetreiberin und des Gesamtverkehrscontrollings des Kantons Zürich verpflichtet. Zum heutigen Zeitpunkt sind im Regionalen Richtplan keine solchen Standorte verzeichnet. Die Delegiertenversammlung (DV) der Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) hat am 29. März 2017 die Gesamtrevision des Regionalen Richtplans Glattal zuhanden der Festsetzung durch den Regierungsrat des Kantons Zürich verabschiedet. In diesem ist unter den Zielvorgaben zur Parkierung folgendes festgesetzt worden: Ausserhalb des SIL-Perimeters ist kein Valetparking (Parkierung für Dritte gegen Entgelt) zulässig ohne regionalen Richtplaneintrag. Im Richtplan der Planungsregion Glattal sind aktuell keine solchen Einträge vorhanden. In der kommunalen Bauordnung sollen aufgrund des Verwaltungsgerichts- bzw. Bundesgerichtsurteils zu dieser Thematik Vorschriften in der kommunalen Bauordnung gemacht werden. Im Verwaltungsgerichtsurteil wird darauf hingewiesen, dass Richtpläne nicht rechtsetzend, sondern behördenverbindlich sind. Daher bedarf es einer Regelung in der Bau- und Zonenordnung, die die Lücke zwischen dem Eintrag im regionalen Richtplan und der fehlenden Aussage in der (eigentümerverbindlichen) Nutzungsordnung schliesst. Das Bundesgericht hat mit Entscheid 1C_290/2017 vom 15. Januar 2018 bestätigt, dass die bestehenden Bestimmungen zu selbständigen Parkierungsanlagen wie Valet Parking in der Bau- und Zonenordnung und der Parkplatzverordnung nicht ausreichen. Die Bau- und Zonenordnung wird deshalb unter Art. 62 mit folgendem Text ergänzt: Die Vorschriften betreffend Abstellplätze für Motorfahrzeuge, die in der baulichen Nutzung des Grundstücks begründet sind, sowie Abstellplätze für Fahrräder sind im Parkplatzreglement abschliessend geregelt. Kommerziell betriebene Parkierungsanlagen für Motorfahrzeuge (Parkierung für Dritte gegen Entgelt), die nicht in der baulichen Nutzung des Grundstücks begründet sind, sind nur zulässig, wenn sie im Richtplan eingetragen sind. Die Vorschrift regelt: Parkplätze im Zusammenhang mit baulichen Nutzung des Grundstücks: Die Pflicht zur Erstellung von Abstellplätzen im Zusammenhang mit der baulichen Nutzung des Grundstücks ist unter 243 Abs. 1 PBG und folgende geregelt. Die Vorschrift besagt, dass mit der baulichen Nutzung des Grundstücks ausreichend Abstellplätze bereitgestellt werden sollen und dass diese auf dem Baugrundstück oder in nützlicher Entfernung davon liegen müssen. Das Parkplatzreglement der Stadt Kloten regelt die Erstellungspflicht und maximale Beschränkung für Abstellplätze im Zusammenhang mit einer baulichen Nutzungen. Bei der Betreibung von Off-Airportparking-Flächen ist eine bauliche Nutzung jedoch gerade nicht vorhanden.

4 Kommerzielle Parkplätze ohne Zusammenhang einer baulichen Nutzung des Grundstücks: Kommerzielle Parkplätze werden als entgeltliche Parkierungsanlagen für einen unbestimmten Kreis an Personen genutzt und betrieben. Ihre Nutzung ist durch ein Interesse an einer Gewinnerzielung motiviert. Eine begründete bauliche Nutzung des Baugrundstücks fehlt. Unter diese Kategorie fallen das Off-Airportparking und gegebenenfalls weitere Parkhäuser / Parkierungsanlagen beispielsweise für Park and Ride oder Freizeit- und Erholungsnutzungen. Der Terminus "begründete bauliche Nutzung des Baugrundstücks" stellt in diesem Zusammenhang sicher, dass mit der neuen Bestimmung die Berechnung der Maximalzahl an Abstellplätzen gemäss Art. 62 BZO nicht beschnitten wird, d.h. dass nicht über die Hintertür die Parkplatzordnung ausgehebelt wird. Die Vorschrift regelt nicht: Autohandel: Hierbei handelt es sich um Verkaufsflächen, die nicht der Parkierung im eigentlichen Sinne dienen. Die dort ausgestellten Fahrzeuge sind nicht immatrikuliert und werden zum Zweck des Verkaufs abgestellt. Autogarage: Die Autogarage dient dem Reparieren von Fahrzeugen. Bei dieser Nutzung handelt es sich um Gewerbe- und nicht um Parkierungsflächen. Autovermietung: Die Dienstleistung einer Autovermietung ist nicht das Parkieren von Motorfahrzeugen, sondern die Abgabe und Bewirtschaftung von Mietobjekten. Parkierung im öffentlichen Grund (weisse und blaue Parkplätze) Weisse und blaue Parkplätze sind strassenpolizeirechtlich geregelt. Öffentlich bewirtschaftete Parkierungsangebote (Benützungsgebühren oder Lenkungsabgaben) decken einzig den Aufwand ab, welcher dem Gemeinwesen durch die Bereitstellung der Einrichtung erwachsen ist (Kostendeckungsprinzip). Es wird keine Gewinnerzielung verfolgt. Somit handelt es sich daher nicht um ein kommerzielles und gewinnerzielendes Angebot. 4. Mitwirkung und Vorprüfung; Bericht zu den nicht berücksichtigten Einwendungen Die Revisionsvorlage wurde vom 1. September 2017 bis 31. Oktober 2017 öffentlich aufgelegt und den überund nebengeordneten Planungsträger (u.a. Kanton, Region, Nachbargemeinden) zur Stellungnahme zugestellt. Einwendungen Die Flughafen Zürich AG (FZAG) hat mit Schreiben vom 5. September 2017 zur Vorlage wie folgt Stellung genommen: Die FZAG unterstütze die Absicht, das Off-Airportparking rechtlich weitergehend zu regeln. Damit könne ein "Schatten"-Angebot an Flughafenparkplätzen verhindert werden, dessen Umweltauswirkungen ungeklärt sei. Da es sich bei der Vorlage lediglich um eine Verweisnorm handle, erscheine es jedoch fraglich, ob das im Verwaltungsgerichtsentscheid erwähnte Grundproblem, dass eine direkte Anwendbarkeit des kantonalen Richtplans ausser Betracht falle, gelöst werde. Es erscheine auch angezeigt, dass die Frage des Off-Airportparkings auch auf regionaler Stufe angegangen werde und im regionalen Richtplan aus einer übergeordneten, ganzheitlichen Sicht die nötigen Vorgaben gemacht würden.

5 Weiterhin offen bleibe auch der Umgang mit der in den letzten Jahren erfolgten schleichenden Umnutzung. Eine konsequente Aufarbeitung sei wünschenswert. Das Schreiben der FZAG enthält zwar keine konkreten Anträge, es wird aber dennoch auf die einzelnen Punkte eingegangen: Die Bedenken zur rechtlichen Robustheit wurden nochmals übergeprüft. Die Prüfung hat ergeben, dass die Bedenken nicht geteilt werden. Die Ausführungen des Verwaltungsgerichts beziehen sich insbesondere auf ein vollständiges Verbot von Off-Airportparking (vgl. Ziff. 4.2 des Verwaltungsgerichtsentscheides), was weder in der Richtplanung, noch in der hier zu beurteilenden Vorlage angestrebt wird. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass Off-Airportparking-Anlagen als eigenständige Betriebe (ohne eigene Grundnutzung) beurteilt werden können, die nicht den Regelungen des Parkplatzreglementes unterstellt sind, welches an einer Grundnutzung anknüpft. Da für Parkplätze ohne zugehörige Grundnutzung eine Regelung fehlt, soll die Abwägung, ob solche Anlagen raumplanerisch und umweltrechtlich zulässig sind, im übergeordneten (regionalen) Richtplanverfahren erfolgen. Aus diesem Grund reicht die nutzungsplanerische Verknüpfung des Tatbestandes "keine Grundnutzung" mit dem Richtplaneintrag aus, um Rechtssicherheit zu erlangen. Auch das Amt für Raumentwicklung hat die (noch etwas umformulierte) Bestimmung in ihrem Vorprüfungsbericht für gut befunden. Mit dem neuen Art. 62 BZO wird der behördenverbindliche Richtplaneintrag in die eigentümerverbindliche Nutzungsplanung übertragen, wie dies in den Gerichtsentscheiden verlangt wurde. Der regionale Richtplan wurde am 29. März 2017 von der Delegiertenversammlung abgenommen und dem Kanton zur Genehmigung eingereicht. Im Rahmen dieser Vorlage kann darauf keinen Einfluss genommen werden. Es ist der FZAG aber zuzustimmen, dass es wünschenswert wäre, wenn Kriterien für Off-Airportparking-Standorte im Richtplan enthalten wären. Es ist dem Stadtrat bewusst, dass die schleichende Umnutzung ein grosses Problem darstellt. Die Stadt Kloten geht deshalb bereits seit Jahren vehement gegen solche illegale Anlagen vor. Mit dem angepassten Art. 62 BZO kann nun die bisher fehlende rechtliche Grundlage geschaffen werden, um solche Anlagen beurteilen zu können. Insofern wird die Einwendung der FZAG nicht berücksichtigt. Kantonale Vorprüfung Mit Stellungnahme vom 25. Oktober 2017 hat die Baudirektion die Revisionsvorlage geprüft. Die Anregungen, die ursprüngliche Terminologie der Bestimmung "Abstellplätze mit/ohne dazugehörige Grundnutzung zu präzisieren resp. Zu ersetzen, wurde übernommen und in begründete/unbegründete bauliche Nutzung des Baugrundstücks geändert. Stellungnahme über- und nebengeordneter Planungsträger Die Zürcher Planungsgruppe Glattal (ZPG) begrüsst gemäss Schreiben vom 28. September 2017 die Revisionsvorlage und hat bringt keine Vorbehalte an. Ebenso stellen die Gemeinden Dietlikon, Lufingen, Nürensdorf, Rümlang und Winkel keine Anträge. --