Der Weg zu einer einheitlichen kommunalen Bevölkerungsstatistik - Ziele und Ergebnisse einer DST-Umfrage vom Herbst

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1 7 Der Weg zu einer einheitlichen kommunalen Bevölkerungsstatistik - Ziele und Ergebnisse einer DST-Umfrage vom Herbst Manfred von Schaewen Kleinräumig gegliederte Bevölkerungsstatistiken gehören seit jeher zu den wichtigsten Informationsgrundlagen all jener Institutionen, deren Planungen und Maßnahmen sich auf der lokalen Ebene am Bedarf der Bevölkerung orientieren. Das kommunale Melderegister ist dafür die zentrale Datenquelle. Viele Gemeinschaftsvorhaben der kommunalen Statistik und Planung bauen auf dieser Datengrundlage auf. Es verwundert daher nicht, daß die Kommunalstatistik unter dem Dach des Deutschen Städtetages nun endlich den Schritt zu einer Standardisierung der Ausgangsbasis unternehmen will und dazu die Unterstützung der Träger des Meldewesens und der dafür eingesetzten Automationsverfahren sucht. Worum es dabei geht und was bei einer DST-Umfrage unter den großen Städten zur Klärung der Voraussetzungen für ein solches Gemeinschaftsvorhaben herausgekommen ist, beschreibt im folgenden der langjährige Leiter des Stuttgarter Statistischen Amtes (bis 1988 auch mit Melderegister) Manfred von Schaewen. Sein Ergebnisbericht fußt auf den Befragungsunterlagen, die Friedrich von Klitzing, Bonn, im Auftrag des Deutschen Städtetages und des KOSIS-Verbundes erarbeitet hat. Die Veröffentlichung erfolgt im Einvernehmen mit dem KOSIS-Verbund. Aktuelle und fundierte Informationen über ihre Bevölkerung, deren Zahl, Struktur, Veränderungen und mutmaßliche Entwicklung sind für jede Stadt und Gemeinde das A und O für eine gemeinwohlorientierte Kommunalpolitik. Aktuell, fundiert und in kleinräumiger Gliederung sind diese Informationen nicht flächendeckend vergleichbar vorhanden. Entsprechende Bevölkerungsstatistiken für Gemeinden stehen auch nicht in den Aufgabenplänen des Statistischen Bundesamtes und der Statistischen Landesämter. Deshalb hat sich die Kommunalstatistik seit Jahren bemüht, auf der örtlichen Ebene kleinräumige Bevölkerungsstatistiken zu liefern. Es ist nun an der Zeit, endlich zu einem einheitlichen und vergleichbaren Verfahren zu kommen, das den Informationsbedarf von Politik und Planung wirklich differenziert deckt, aktuell und kompetent ist und weitgehend flächendeckende Bevölkerungsstatistiken liefert. Basis für die Erzeugung dieser kommunalen Bevölkerungsstatistiken ist das Melderegister, das aufgrund des Melderechtsrahmengesetzes (MRRG) in allen Gemeinden der Bundesrepublik Deutschland bis auf wenige ergänzende länderspezifische Daten mit einheitlichen Inhalten geführt wird. Die Melderegister der Städte bilden die Grundlage zur Bevölkerungsstatistik auf der örtlichen Ebene Voraussetzungen für notwendige Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit sind:...

2 8 1. Automatisierte Führung 2. Rechtliche Zulässigkeit 3. Mitwirkung des Meldewesens 4. Definition und Akzeptanz einheitlicher Standards 5. Kooperation und gemeinschaftliche Verfahrensentwicklung Das Ziel ist eine einheitliche Statistikschnittstelle, die... Die verbesserte Erschließung des Melderegisters für die Statistik im Sinne vorstehender Zielsetzung ist von folgenden Voraussetzungen abhängig: Das Melderegister muß maschinell (automatisiert) geführt werden. Es ist nicht der primäre Zweck bzw. die Aufgabe des Meldewesens, Bevölkerungsstatistiken zu erstellen. Doch die Rechtsgrundlagen in Bund und Ländern (MRRG, LMG, BStatG, LStatG, LDSG) erlauben es, das Melderegister als Datenquelle für Bevölkerungsstatistiken zu nutzen. Nur mit Unterstützung des Meldewesens ist es möglich, für jede Kommune nach vorgegebenen bzw. vereinbarten sachlichen und räumlichen Kategorien den Bevölkerungsbestand, seine Veränderungen und die Bevölkerungsbewegungen vergleichbar darzustellen. Um tatsächlich interkommunal vergleichbare Datensätze zu erhalten, mit denen die Anforderungen der Bevölkerungsstatistik sowohl inhaltlich als auch qualitativ erfüllt werden können, ist es notwendig die Datensätze einheitlich zu definieren (Standard-Statistik- Datensätze), ihre Erzeugung aus den Meldedaten inhaltlich und verfahrensmäßig zu standardisieren (standardisierte Einwohner-Basisdateien für Bevölkerungsbestände und Bevölkerungsbewegungen), die Bevölkerungsbestands- und -bewegungsstatistiken in kleinräumiger Gliederung zu standardisieren (Erzeugung standardisierter Makrodateien, Tabellen und Exportdateien). Auf der kommunalen Ebene läßt sich das Ziel, einheitliche und vergleichbare Bevölkerungs- und Haushaltsstatistiken möglichst flächendeckend bereitzustellen, nur durch interkommunale Kooperation und gemeinschaftliche Verfahrensentwicklungen erreichen. Für ein solches Vorgehen sprechen aber nicht zuletzt auch die Kosten der Verfahrensentwicklung und die knappen Haushaltsmittel. Die Bevölkerungs- und Haushaltsstatistiken gewinnen auch erst durch ihre überörtliche Vergleichbarkeit einen wirklichen Wert. Nicht zuletzt diese Erkenntnis hat den Deutschen Städtetag bewogen, die Kommunen aufzufordern, in einem Gemeinschaftsvorhaben ein solches Informationsangebot zu schaffen. Will man vergleichbare Ergebnisse erzeugen, muß man an der Basis ansetzen. Diese Basis soll durch eine einheitliche Statistikschnittstelle entstehen, auf der alle weiteren Auswertungen aufsetzen können. Für die Teilnahme an der Kooperation zum Aufbau einer koordinierten Haushalts- und Bevölkerungsstatistik auf der Basis des Meldewesens ist es nicht erforderlich, daß die jeweilige Kommune eine abgeschottete Statistikstelle hat. Denn Ziel der Kooperation ist es ja gerade, ausgehend von der einheitlichen Statistikschnittstelle die Da- Statistik und Informationsmanagement Monatsheft 71996

3 9 tenaufbereitung aus dem Melderegister weitestgehend zu standardisieren und damit von jeweiliger fachlicher Betreuung zu entlasten. Erhält die Stadt bzw. Gemeinde über die Statistikschnittstelle ihres Einwohnerwesens die standardisierten Einwohner-Basisdateien für Bevölkerungsbestände und Bevölkerungsbewegungen, hat sie die Möglichkeit, für alle, die Bevölkerungsstatistiken und -strukturen benötigen, die entsprechende Nachfrage so zu erfüllen, daß die Ergebnisse auch mit anderen Kommunen vergleichbar sind. Für jeden Kooperationspartner, der auf den standardisierten Datensätzen aufsetzt und die Basisdateien verarbeiten will, sind die Auswertungsprogramme entweder bereits vorhanden oder werden unter dem Dach des DST nach vereinbarten Standards weiterentwickelt. Damit können dann die folgenden Arbeiten zügig und methodisch sicher erledigt werden, wie Untersuchungen der Bevölkerungsstruktur, Nachweise der Veränderungen im Bevölkerungsbestand und ihrer Ursachen (Geburten, Sterbefälle, Zu- und Wegzüge), Bevölkerungsprognosen, die Gewinnung von Haushaltsdaten mit Hilfe der bereitgestellten Generierungsprogramme.... standardisierte Einwohner-Basisdateien liefert und auf die gemeinschaftlich entwickelte Auswertungsprogramme zugreifen können Der Start in die Kooperation ist schon vollzogen. Es hat sich im Rahmen des KOSIS-Verbunds eine Gemeinschaft von Städten gebildet mit dem Ziel, die Standards für die Erzeugung der standardisierten Datensätze und Bevölkerungsstatistiken zu entwickeln sowie die Träger der DV-Verfahren des Einwohnerwesens zu unterstützen, diese Datensätze zu erzeugen. Um zu ermitteln, welche Voraussetzungen vor Ort für ein kooperatives Vorgehen gegeben sind, wie groß das Interesse daran ist und inwieweit und in welcher Form schon jetzt kommunale Bevölkerungsstatistik mit Melderegisterdaten betrieben wird, hat der Deutsche Städtetag (DST) im September 1995 in 110 Städten mit mehr als Einwohnern die Statistikstellen mittels eines fünfseitigen Fragebogens befragt. Die wichtigsten Ergebnisse werden verkürzt zusammengefaßt nachfolgend dargestellt. DST-Umfrage bestätigt gute Realisierungschancen und liefert Ergebnisse über:... Von 110 Städten (ohne Berlin, Hamburg, Bremen) haben 103 geantwortet, und zwar gegliedert nach Größenklassen (Einwohnerstand ): Größenklasse befragt Zahl der Städte Rücklauf Städte mit und mehr 9 8 Städte mit bis unter Städte mit bis unter Stadte mit bis unter Insgesamt

4 10 1. Automatisierungsgrad 2. Statistikstellen und Zugang zum Einwohnerwesen 3. Verfügbarkeit, Straßenschlüssel und kleinräumige Gliederung 4. Einzeldaten für die Bestandsstatistik 5. Einzeldaten für die Bewegungsstatistik In den 110 befragten Städten wohnen 22 Mio. Einwohner. Werden die Kooperationsziele erreicht und von den maßgeblichen Einwohner-Automationsverfahren die standardisierten Basisdateien für die Bevölkerungsstatistik bereitgestellt, dann darf davon ausgegangen werden, daß weit mehr als nur die befragten Städte die koordinierte und damit vergleichbare Bevölkerungsstatistik betreiben werden. In allen 110 Städten gibt es ein Automationsverfahren des Einwohnerwesens. In 87 Städten ist die Statistikstelle nach Landesrecht abgeschottet, weitere 15 Städte haben eine nicht abgeschottete Statistikstelle, eine Stadt hat keine Organisationseinheit für Kommunalstatistik. Regelung des Zugangs der Statistikstellen zu Daten aus dem Einwohnerwesen (EWO): 43 Städte haben für die Datenübermittlung eine Regelung, und zwar 22 Städte durch Satzung, 16 Städte durch Dienstanweisung, eine Stadt durch Geschäftsanweisung, eine Stadt durch Vereinbarung, drei Städte ohne Angabe der Art der Regelung. 79 Städte können in den Statistikstellen Einzeldaten verarbeiten, 24 Städte grundsätzlich nicht. In allen 103 Städten stehen im EWO Straßenschlüssel-Nummern zur Verfügung. Kleinräumige Gliederung ist in 101 Städten vorhanden, in einer Stadt (unter Einwohnern) in Arbeit, in einer Stadt (unter Einwohnern) noch nicht entschieden. Nur in 11 Städten können zur Festsetzung der Müllgebühr zusammengehörige Personen ("Müllhaushalte") bestimmt werden. In 76 Städten erhalten die Statistikstellen periodisch oder auf Anforderung Einzeldaten in Form von Statistikdaten zur eigenen Auswertung. In 74 von 76 Städten erhalten die Statistikstellen Bestands- Einzeldaten übermittelt, und zwar für folgende Merkmale (hier nur eine Auswahl): Alter/Geburt 74 Städte = 100 % Staatsangehörigkeit 74 Städte = 100 % Familienstand 70 Städte = 95 % Datum des Beziehens der Wohnung 50 Städte = 68 % frühere Wohngemeinde 37 Städte = 50 % frühere Wohnung 30 Städte = 41 % Stellung im lohnsteuerrechtlichen Familienverband 43 Städte = 58 % In 62 von 76 Städten erhalten die Statistikstellen Bewegungs- Einzeldaten übermittelt, und zwar für folgende Merkmale (hier nur eine Auswahl): Statistik und Informationsmanagement Monatsheft 71996

5 11 Geburten/Sterbefälle 57 Städte = 92 % Wanderungen der Hauptwohnungs-Bevölkerung 60 Städte = 97 % Wanderungen der Nebenwohnungs-Bevölkerung 50 Städte = 81 % Wanderungen in der Stadt 55 Städte = 89 % Eheschließungen/-scheidungen 46 Städte = 74 % Staatsangehörigkeitsänderungen 38 Städte = 61 % In mehr als 70 Prozent der Städte, die geantwortet haben, wird die Bevölkerungsstruktur nach Alter, Geschlecht, Staatsangehörigkeit und Familienstand nachgewiesen. Mehr als 50 Prozent der Städte erweitern die Strukturnachweise um die Wohndauer in der derzeitigen Wohnung, im Falle eines Zuzugs um den Herkunftsort sowie um den Nachweis der Stellung im lohnsteuerrechtlichen Familienverband als der bisher einzigen Möglichkeit, etwas über die Haushaltsgrößen aussagen zu können. Statistische Auswertungen über die Veränderungskomponenten der Bevölkerung (Bewegungsstatistiken) werden bisher nur in 60 Prozent der antwortenden Städte erarbeitet, und zwar werden insbesondere die Geburten und Sterbefälle sowie die Wanderungen (Zuzüge, Wegzüge, innerstädtische Umzüge) aufbereitet. Statistiken über Eheschließungen und -scheidungen, Staatsangehörigkeitsänderungen, Änderungen rechtlicher Zugehörigkeiten zu Religionsgemeinschaften sowie die für die Bevölkerungsfortschreibung erforderlichen Fälle von Registerbereinigungen und technischen Zu- /Wegzügen gibt es nach den Antworten bisher in weniger als 50 Prozent der Städte. In 42 Städten (= 41 %) werden kleinräumige Bevölkerungsprognosen durchgeführt, und zwar um so häufiger, je größer die Stadt ist. In 26 von diesen 42 Städten wird mit dem KOSIS-Prognoseverfahren SIKURS gearbeitet. Die Notwendigkeit der Vorausschau auf die künftige Bevölkerungsentwicklung liegt auf der Hand. Wegen der politischen Bedeutung solcher Prognosen ist es um so wichtiger, daß mit einem Verfahren gearbeitet wird, welches viele Städte und verwandte Institutionen einsetzen, mit einem Verfahren, das sich bewährt hat und das es ermöglicht, Steuer-Parameter an veränderte Trends oder Annahmen anzupassen, so daß bei Bedarf kurzfristig erneut oder alternativ eine Prognose gerechnet werden kann. Wegen der herausragenden politischen Bedeutung dieser Vorausschau ist ein kooperatives Vorgehen der Städte bei dieser Arbeit sinnvoll. Aber auch der hohe Aufwand, den die Erzeugung der Eingabedateien für das Prognoseverfahren verursacht, spricht dafür, standardisierte Basisdateien und standardisierte Aufbereitungsprogramme einzusetzen, wie sie nun auf dieser Grundlage angeboten werden sollen. In 46 Städten (= 45 %) erhalten die Statistikstellen Daten über Familienverbände (z. B. lohnsteuerrechtliche Familienverbände) aus Melderegisterdaten für statistische Zwecke. Wie bei der kleinräumigen 6. Verfügbare Angaben zur Bevölkerungsstruktur 7. Verfügbare Veränderungskomponenten der Bewegungsstatistik 8. Durchführung kleinräumiger Bevölkerungsprognosen

6 12 9. Gewinnung von Haushaltsdaten DST-Umfrage unterstreicht Interesse an Kooperation,... Bevölkerungsprognose gibt es wiederum ein Gefälle nach der Gemeindegrößenklasse. Je größer die Stadt, desto größer die Wahrscheinlichkeit, daß bisher bereits Daten über Familienverbände aus Melderegisterdaten für statistische Zwecke zur Verfügung gestellt bzw. hergeleitet wurden. Die von den Städten genannten Zwecke, Aufgaben und Projekte, für die diese Familienverbandsdaten benötigt werden, umfassen fast alle Felder der Kommunalpolitik. Um so wichtiger ist es, statt der in der Aussagequalität unzureichenden Daten über lohnsteuerrechtliche Familienverbände zu Daten über Zahl und Größe der Haushalte zu kommen. Der Bedarf an Haushaltsdaten ist evident, sie werden nicht nur für die kommunale Aufgabenerfüllung benötigt, sie sind z. B. auch die wichtigste Bestimmungsgröße für den Wohnungsmarkt und für Marktanalysen der Wirtschaft. Genaue Haushaltsdaten sind bislang nur bei Volkszählungen erhoben worden. Die Abstände dieser Zensen sind so groß und der Bedarf an kleinräumig gegliederten Haushaltsdaten so erheblich, daß sogar der BMBau entsprechende Forschungsvorhaben der Städtestatistik zur Haushaltsgenerierung aus dem Melderegister gefördert hat. Die ersten Ergebnisse sind vielversprechend. So ist es plausibel, daß der KOSIS-Verbund in Kooperation dieses Verfahren erproben, die Abbildungsgenauigkeit verbessern und das Verfahren weiterentwickeln wird. Auch für diese Gemeinschaftsaufgabe sind standardisierte Statistik- Basisdateien zwingende Voraussetzung. Aus den Antworten der Städte auf die Frage, wie die Software zur Erzeugung standardisierter Statistik-Basisdateien bezogen auf die DV- Lösung des jeweiligen Einwohnerwesens realisiert werden könnte, sprachen sich 38 Städte für ein KOSIS-Projekt aus, weitere 4 Städte forderten, im Verbund der Anwender standardisierte Statistik- Schnittstellen durchzusetzen bzw. zu realisieren. Diese Antworten ermutigen zur Kooperation.... an der es bisher noch sehr mangelt Die Antworten der Städte auf die Frage nach der bisherigen interkommunalen Zusammenarbeit sind ernüchternd. Obwohl 54 Städte angeben, daß die umgebenden Gemeinden überwiegend ein und dasselbe Einwohnerverfahren verwenden, gibt es interkommunal abgestimmte Bevölkerungsstatistiken auf der Grundlage eines gemeinsamen Statistik-Verfahrensteils des EWO nur bei 16 Städten. Dessen ungeachtet nennen die Städte auf die Frage, welche Möglichkeiten gesehen werden, die statistische Informationsgewinnung aus Melderegistern zu fördern, am häufigsten die "Standardisierung". Die Aufgabenstellung ist damit nicht strittig: Es ist auf der Basis definierter Standards für Bestands- und Bewegungsdaten aus dem Melderegister dafür zu sorgen, daß Standard-Statistikdatensätze in den wichtigsten Verfahren des automatisierten Einwohnerwesens bereitgestellt werden. Statistik und Informationsmanagement Monatsheft 71996

7 13 Die Betreiber der EWO-Verfahren können sicher überzeugt werden, daß die Realisierung der standardisierten Statistik-Basisdateien für die Kommunen - und nicht nur für diese - von größter Wichtigkeit ist; denn sachgerechte kommunalpolitische Entscheidungen sind nun einmal ohne fundierte Informationen nicht möglich. Und die interkommunale Vergleichbarkeit ist dafür eine wichtige Voraussetzung. Dies bedeutet, daß die Melderegisterdaten in standardisierter Form für statistische Zwecke genutzt werden müssen, wenn die Informationslücken geschlossen und das Informationspotential der stets aktuellen Melderegister im kommunalen wie im allgemeinen öffentlichen Interesse endlich optimal genutzt werden sollen. Fazit: Es ist als gemeinsame Aufgabe zu begreifen, standardisierte Statistik- Basisdateien im Einwohnerwesen bereitzustellen,... Verbreitung der Automationsverfahren in den befragten Städten Name des Automationsverfahrens Zahl der befragten Städte Einwohner in 1000 in den befragten Städten Verfahren, die im September 1995 in mehr als einer der befragten Gemeinden eingesetzt wurden: Duisburger Verfahren EWO-Neu (Hessen, Bayern) KEWIS-NRW LEWIS (Baden-Württemberg, neue Länder) KEWIS-Nds AB-DATA EWOIS (Rheinland-Pfalz) AKDB-Alt (Bayern), auslaufend 1) EWO-Alt (Hessen), auslaufend 2) KDOS KOMPAKT-EWO ELISE EWOS-IVE Verfahren, die im September in nur einer der befragten emeinden und in weiteren nicht befragten Gemeinden eingesetzt wurden NUKIS KDO-Direkt Kienzle 1 90 EIS-CS (= K3) 1 88 EWOS-KAI damit das Informationspotential der aktuellen Melderegister endlich optimal genutzt werden kann Verfahren, die im September 1995 nur in einer der befragten Gemeinden und sonst (vermutlich) in keiner weiteren eingesetzt wurden: Spezielle Eigenentwicklungen Spezielle EIS-Weiterentwicklungen (SchH) Befragte Städte insgesamt: ) Vermutlich werden diese Gemeinden bald übergehen zu dem neuen AKDB-Verfahren ELAN. 2) Eine der Gemeinden wechselt demnächst zu EWO-Neu, die andere zum neuen AKDB- Verfahren ELAN.