VERTRAG VON NIZZA UND KONVENT ÜBER DIE ZUKUNFT EUROPAS Durch den Vertrag von Nizza sollten die in Amsterdam offen gebliebenen Fragen gelöst werden. Allerdings wurde die Europäische Union durch diesen Vertrag nur zum Teil auf die umfassende Ost- und Süderweiterung vom 1. Mai 2004 bzw. 1. Januar 2007 vorbereitet. Im Nachgang zu den Fragen, die in der Erklärung von Laeken vom 15. Dezember 2001 aufgeworfen wurden, bemühte sich der Konvent über die Zukunft Europas daher, eine neue Rechtsgrundlage für die Union in Form des Vertrags über eine Verfassung für Europa zu schaffen. Infolge des negativen Ausgangs der Referenden in zwei Mitgliedstaaten kam es allerdings nicht zur Ratifizierung dieses Vertrags. DER VERTRAG VON NIZZA Der Vertrag wurde am 26. Februar 2001 unterzeichnet und trat am 1. Februar 2003 in Kraft. A. Ziele Gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Helsinki im Jahr 1999 musste die EU in der Lage sein, ab Ende 2002 die Beitrittsländer aufzunehmen, die für einen Beitritt bereit waren. Da nur zwei beitrittswillige Länder eine höhere Einwohnerzahl aufwiesen als der Durchschnitt der damaligen Mitgliedstaaten, hätte das politische Gewicht der bevölkerungsschwächeren Staaten erheblich zugenommen. Ziel des Vertrags von Nizza war es daher, die Effizienz und Legitimierung der EU-Organe zu erhöhen und die Union auf die nächste große Erweiterung vorzubereiten. B. Hintergrund Mehrere institutionelle Probleme waren bereits von den Regierungskonferenzen (RK) von Maastricht und Amsterdam behandelt worden (1.1.3), ohne dass jedoch eine zufriedenstellende Lösung gefunden werden konnte (diese werden als die drei in Amsterdam offen gebliebenen Fragen bezeichnet): Größe und Zusammensetzung der Europäischen Kommission, Stimmengewichtung im Rat und Ausweitung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit. Auf der Grundlage eines Berichts des finnischen Vorsitzes beschloss der Europäische Rat von Helsinki Ende 1999, dass sich eine Regierungskonferenz mit den offen gebliebenen Fragen sowie allen sonstigen zur Vorbereitung der Erweiterung erforderlichen Änderungen beschäftigen sollte. C. Inhalt Die Regierungskonferenz nahm ihre Arbeit am 14. Februar 2000 auf und schloss sie am 10. Dezember 2000 in Nizza ab. Sie führte zu einer Vereinbarung über die genannten institutionellen Fragen und zu einer Reihe weiterer Punkte: Neuverteilung der Sitze im Europäischen Parlament, verstärkte und flexiblere Zusammenarbeit, Überwachung der Grundrechte und Werte in der EU und Stärkung des Justizwesens der EU. Kurzdarstellungen über die Europäische Union - 2017 1
1. Stimmengewichtung im Rat Die Regierungskonferenz sah das Abstimmungsverfahren im Rat, die Zusammensetzung der Kommission und teilweise auch die Sitzverteilung im Europäischen Parlament als zusammenhängende Themen an und erkannte daher, dass die Änderung des relativen Gewichts der Mitgliedstaaten das Hauptanliegen war, das seit dem Vertrag von Rom von keiner anderen Regierungskonferenz behandelt worden war. Zwei Methoden zur Bestimmung der qualifizierten Mehrheit wurden in Betracht gezogen: eine Neugewichtung der Stimmen zur Anpassung des bestehenden Systems oder, entsprechend dem vom Parlament unterstützten Lösungsvorschlag der Kommission, die Einführung einer doppelten Mehrheit (von Stimmen und Bevölkerung). Die Regierungskonferenz entschied sich für die erste Lösung. Die Zahl der Stimmen wurde für alle Mitgliedstaaten erhöht, doch zugleich wurde der Anteil der bevölkerungsstärksten Mitgliedstaaten verringert: Dieser Anteil betrug früher 55 % der Stimmen und ging nun nach dem Beitritt der zehn neuen Mitgliedstaaten auf 45 % und zum 1. Januar 2007 weiter auf 44,5 % zurück. Daher wurde das demografische Sicherheitsnetz eingeführt: Jeder Mitgliedstaat kann beantragen, dass überprüft wird, ob die qualifizierte Mehrheit mindestens 62 % der Gesamtbevölkerung der Union entspricht. Sollte dies nicht der Fall sein, gilt der Beschluss als nicht gefasst. 2. Die Europäische Kommission a. Zusammensetzung Seit 2005 stellt jeder Mitgliedstaat ein Kommissionsmitglied. Der Rat kann einstimmig die Zahl der Kommissionsmitglieder und die Bestimmungen zu einem Rotationssystem beschließen, sofern jede Kommission die unterschiedlichen demografischen und geografischen Merkmale der Mitgliedstaaten widerspiegelt. b. Interne Organisation Durch den Vertrag von Nizza erzielt der Präsident der Kommission die Befugnis, die Zuständigkeiten auf die Kommissionsmitglieder aufzuteilen und diese Aufteilung im Laufe seiner Amtszeit zu ändern, die Vizepräsidenten zu wählen und deren Anzahl zu bestimmen. 3. Europäisches Parlament a. Zusammensetzung Im Vertrag von Amsterdam wurde die Höchstzahl der Mitglieder des Europäischen Parlaments auf 700 festgesetzt. In Nizza erschien dem Rat im Hinblick auf die Erweiterung jedoch eine Überprüfung der Zahl der Abgeordneten jedes Mitgliedstaats notwendig. Die neue Zusammensetzung des Parlaments wurde auch genutzt, um ein Gegengewicht zur geänderten Stimmengewichtung im Rat zu schaffen. Die Höchstzahl der Mitglieder des Parlaments wurde daher auf 732 festgelegt. b. Befugnisse Das Parlament ist nunmehr wie der Rat, die Kommission und die Mitgliedstaaten berechtigt, wegen Unzuständigkeit, Verletzung wesentlicher Formvorschriften, Verletzung des Vertrags oder einer bei seiner Durchführung anzuwendenden Rechtsnorm oder wegen Ermessensmissbrauchs gegen die Maßnahmen des Rates, der Kommission oder der Europäischen Zentralbank Rechtsmittel einzulegen. Entsprechend einem Vorschlag der Kommission wurde Artikel 191 in eine operative Rechtsgrundlage umgewandelt, welche die Annahme eines Statuts der europäischen politischen Kurzdarstellungen über die Europäische Union - 2017 2
Parteien und von Bestimmungen über ihre Finanzierung im Mitentscheidungsverfahren ermöglicht. Die Gesetzgebungsbefugnisse des Parlaments wurden durch die geringfügige Erweiterung des Anwendungsbereichs für das Mitentscheidungsverfahren sowie durch die Notwendigkeit einer Billigung der verstärkten Zusammenarbeit durch das Parlament in Bereichen erweitert, in denen die Mitentscheidung gilt. Darüber hinaus muss das Parlament zur Stellungnahme aufgefordert werden, wenn sich der Rat zur Gefahr einer schweren Verletzung der Grundrechte in einem Mitgliedstaat äußert. 4. Reform des Justizwesens a. Der Gerichtshof der Europäischen Union Der Gerichtshof der EU erhielt die Möglichkeit, künftig in verschiedenen Gremien zusammenzukommen: so kann er in Kammern mit drei oder fünf Richtern, als Große Kammer mit elf Richtern oder auch als Plenum tagen. Der Rat kann einstimmig die Zahl der Generalanwälte erhöhen. Der Gerichtshof der EU bleibt für Vorabentscheidungssachen zuständig, kann jedoch gemäß seiner Satzung andere als in Artikel 225 EGV angeführte Gruppen von Klagen an das Gericht erster Instanz übertragen. b. Gericht erster Instanz Die Zuständigkeiten des Gerichts erster Instanz wurden um bestimmte Kategorien von Vorabentscheidungen erweitert. Gerichtliche Kammern können auf einstimmigen Beschluss des Rates gebildet werden. Alle diese Vorschriften über die Arbeitsweise, vor allem die Zuständigkeiten des Gerichts, waren nunmehr im Vertrag selbst enthalten. 5. Legislativverfahren Trotz der beträchtlichen Anzahl (27) neuer Strategien und Maßnahmen, über die der Rat mit qualifizierter Mehrheit abstimmen muss, wurde das Mitentscheidungsverfahren nur auf einige unbedeutende Bereiche ausgedehnt (früherer Artikel 13, 62, 63, 65, 157, 159 und 191 EGV). Für die unter den früheren Artikel 161 fallenden Bereiche ist dagegen weiterhin die Zustimmung des Parlaments erforderlich. 6. Verstärkte Zusammenarbeit Der Vertrag von Nizza enthält wie der Vertrag von Amsterdam allgemeine Bestimmungen, die für den gesamten Bereich der verstärkten Zusammenarbeit gelten, sowie gesonderte Bestimmungen für die jeweilige Säule. Während die verstärkte Zusammenarbeit im Vertrag von Amsterdam der ersten und der dritten Säule vorbehalten war, sieht der Vertrag von Nizza diese Möglichkeit für alle drei Säulen vor. Im Vertrag von Nizza wurden weitere Änderungen vorgenommen: eine Verweisung an den Europäischen Rat war nicht mehr möglich und das Konzept des vertretbaren Zeitraums wurde näher erläutert. In allen Bereichen, in denen sich die verstärkte Zusammenarbeit auf eine Frage bezieht, die der Mitentscheidung unterliegt, wurde die Zustimmung des Parlaments erforderlich. 7. Schutz der Grundrechte Zu Artikel 7 EUV wurde ein Absatz hinzugefügt, der sich auf die Fälle bezieht, in denen eine eindeutige Gefahr der Verletzung der Grundrechte besteht, ohne dass die Verletzung dieser Rechte tatsächlich stattgefunden hätte. Der Rat beschließt mit der Mehrheit von vier Fünfteln seiner Mitglieder nach Zustimmung des Europäischen Parlaments, das Vorliegen einer solchen Gefahr festzustellen und für den jeweiligen Mitgliedstaat geeignete Kurzdarstellungen über die Europäische Union - 2017 3
Empfehlungen auszusprechen. Eine nicht bindende Charta der Grundrechte wurde verkündet (siehe Kurzdarstellung 1.1.6). D. Rolle des Europäischen Parlaments Das Parlament hat wie bei vorangegangenen Regierungskonferenzen aktiv an der Vorbereitung der Konferenz im Jahr 2000 mitgewirkt. Es äußerte sich zur Tagesordnung sowie zum Ablauf und zu den Zielen der Konferenz. Darüber hinaus brachte es seine Auffassung über den Inhalt und die rechtliche Bedeutung der Charta der Grundrechte zum Ausdruck (siehe Kurzdarstellung 1.1.6.). Es forderte, dass die nächste Regierungskonferenz ein transparenter Prozess sein sollte, bei dem europäische und nationale Abgeordnete und die Kommission einbezogen und die Beiträge der Bürger berücksichtigt werden sollten. Die Ergebnisse sollten in einem Dokument mit Verfassungscharakter zusammengefasst werden. DER KONVENT ÜBER DIE ZUKUNFT EUROPAS A. Grundlage und Ziele In Übereinstimmung mit der Erklärung Nr. 23 zum Vertrag von Nizza beschloss der am 14. und 15. Dezember 2001 tagende Europäische Rat von Laeken, einen Konvent einzuberufen, dem die Hauptakteure der Debatte über die Zukunft der Europäischen Union angehören sollten. Ziel des Konvents war eine möglichst transparente Vorbereitung der nächsten Regierungskonferenz und die Behandlung der vier wesentlichen Fragen, die die künftige Entwicklung der Europäischen Union betreffen: bessere Aufteilung der Zuständigkeiten, Vereinfachung der Instrumente der Union, mehr Demokratie, Transparenz und Effizienz, Erarbeitung einer Verfassung für die Unionsbürger. B. Organisatorische Maßnahmen Der Konvent bestand aus einem Vorsitzenden (Valéry Giscard d'estaing), zwei stellvertretenden Vorsitzenden (Giuliano Amato und Jean-Luc Dehaene), 15 Vertretern der Staats- und Regierungschefs der Mitgliedstaaten, 30 Mitgliedern der nationalen Parlamente (zwei aus jedem Mitgliedstaat), 16 Mitgliedern des Europäischen Parlaments und zwei Mitgliedern der Kommission. Die Beitrittsländer konnten gleichberechtigt an den Beratungen teilnehmen, durften einen zwischen den Mitgliedstaaten erzielten Konsens jedoch nicht blockieren. Insgesamt zählte der Konvent somit 105 Mitglieder. Neben dem Vorsitzenden und den stellvertretenden Vorsitzenden umfasste das Präsidium neun Mitglieder des Konvents und einen von den Beitrittsländern benannten geladenen Vertreter. Dem Präsidium fiel die Aufgabe zu, Anstöße für den Konvent zu geben, und es erstellte eine Arbeitsgrundlage. C. Ergebnis Die Arbeiten des Konvents umfassten eine Phase des Zuhörens, in der die Erwartungen und Bedürfnisse der Mitgliedstaaten und der Bürger Europas erfasst wurden, eine Phase zur Prüfung der eingegangenen Vorstellungen und eine Phase zur Erarbeitung von Empfehlungen anhand des Fazits der Beratungen. Ende 2002 unterbreiteten die elf Arbeitsgruppen dem Konvent ihre Schlussfolgerungen. Im ersten Halbjahr 2003 wurde vom Konvent ein Text verfasst und diskutiert, der dann zum Entwurf des Vertrags über eine Verfassung für Europa wurde. Die Teile I (Grundsätze und Institutionen, 59 Artikel) und II (Charta der Grundrechte, 54 Artikel) des Vertrages wurden dem Europäischen Rat von Thessaloniki am 20. Juni 2003 vorgelegt. Die Teile III (Politikbereiche, 338 Artikel) und IV (Schlussbestimmungen, 10 Artikel) wurden dem italienischen Ratsvorsitz am 18. Juli 2003 vorgelegt. Auf einer weiteren Regierungskonferenz Kurzdarstellungen über die Europäische Union - 2017 4
wurde dieser Text am 18. Juni 2004 angenommen. Die Struktur des Entwurfs des Konvents blieb dabei jedoch trotz erheblicher Änderungen im Wesentlichen erhalten. Infolge des negativen Ausgangs des Referendums in Frankreich und in den Niederlanden wurde der Ratifizierungsprozess für den Vertrag über eine Verfassung für Europa nicht zum Abschluss gebracht (siehe Kurzdarstellung 1.1.5). D. Rolle des Europäischen Parlaments Nach Ansicht der meisten Beobachter übten die Mitglieder des Europäischen Parlaments entscheidenden Einfluss auf die Arbeit des Europäischen Konvents aus. Dank verschiedener Aspekte, wie ihrer Verhandlungserfahrung in einem internationalen Umfeld und der Abhaltung der Konventstagungen in den Parlamentsgebäuden, waren die Mitglieder des Parlaments in der Lage, die Aussprachen und Ergebnissen des Konvents nach ihren Vorstellungen zu beeinflussen. Zudem trugen sie aktiv zu der Bildung politischer Gruppierungen bei, die aus den Mitgliedern des Europäischen Parlaments und der nationalen Parlamente bestanden. Das Parlament hat demnach einen Großteil seiner ursprünglichen Ziele durchgesetzt; die meisten wurden in den Vertrag von Lissabon übernommen. Petr Novak 10/2016 Kurzdarstellungen über die Europäische Union - 2017 5