Eidgenössiches Finanzdepartement EFD

Eidgenössiches Finanzdepartement EFD Umsetzung der FATF / GAFI-Empfehlungen in andern Ländern und wirtschaftliche Auswirkungen der Empfehlungen; Bericht in Erfüllung der Postulate 05.3175 und 05.3456, Stähelin, vom 17. März und 17. Juni 2005 Mai 2006

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Index Index... 2 Abkürzungen... 5 Zusammenfassung... 8 Einführung... 11 I Rechtsvergleichende Aspekte...14 1 Einleitung... 14 2 Gesetzesentwürfe zur Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen in den untersuchten Ländern... 15 2.1 FATF... 15 2.2 Europäische Union... 15 2.3 Andere Länder... 20 3 Vortaten der Geldwäscherei... 21 3.1 FATF... 21 3.2 Schweiz... 22 3.3 Europäische Union... 22 3.4 Andere Länder... 25 4 Geltungsbereich des Dispositivs zur Bekämpfung der Geldwäscherei... 26 4.1 Ausweitung auf die Terrorismusfinanzierung... 26 4.1.1 FATF... 26 4.1.2 Schweiz... 26 4.1.3 Europäische Union... 26 4.1.4 Weitere Länder... 28 4.2 Unterstellte Tätigkeiten und Berufe ausserhalb des Finanzsektors... 28 4.2.1 FATF... 28 4.2.2 Schweiz... 29 4.2.3 Europäische Union... 30 4.2.4 Weitere Länder... 35 5 Sorgfaltspflichten... 38 5.1 FATF... 38 5.2 Schweiz... 38 5.3 Europäische Union... 41 5.4 Andere Länder... 55 6 Bewilligung und Aufsicht über die Tätigkeiten und Berufe ausserhalb des Finanzsektors... 61 6.1 FATF... 61 6.2 Schweiz... 62 6.3 Europäische Union... 62 2

6.4 Andere Länder... 72 7 Transparenz bei juristischen Personen... 74 7.1 FATF... 74 7.2 Schweiz... 75 7.3 Europäische Union... 76 7.4 Weitere Länder... 78 8 Cash courriers: Stand der Umsetzung der Spezialempfehlung IX... 78 8.1 FATF... 78 8.2 Schweiz... 79 8.3 Europäische Union... 79 8.4 Andere Länder... 81 9 Anwendbarkeit der Bestimmungen der Europäischen Gemeinschaft auf unabhängige und assoziierte Staatsgebiete der Mitgliedstaaten... 82 10 Übersicht... 83 II Wirtschaftliche Auswirkungen der FATF-Empfehlungen...92 1 Einführung... 92 2 Das geltende Schweizer Dispositiv zur Abwehr von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung... 93 2.1 Einleitung... 93 2.2 Wirksamkeit des Dispositivs... 93 2.2.1 Meldungen an die Meldestelle für Geldwäscherei MROS und ihre Auswirkungen... 95 2.2.2 Verurteilungen und Sanktionen wegen Geldwäscherei in der Schweiz (Art. 305bis StGB)... 98 2.2.3 Meldungen von Vermögenswerten mit terroristischem Hintergrund... 101 3 Kosten und Nutzen der Bekämpfung von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung... 102 3.1 Einleitung... 102 3.2 Kostenstellen... 103 3.2.1 Aufwand für die Behörden: Direkte Aufsichtskosten... 104 3.2.2 Kosten für die beaufsichtigten Marktteilnehmer... 105 3.3 Nutzenfaktoren... 107 4 Abschätzung der wirtschaftlichen Auswirkungen zusätzlicher Anforderungen aus den FATF-Empfehlungen... 108 4.1 Einleitung... 108 4.2 Vortaten der Geldwäscherei... 109 4.3 Bargeldverkehr im Handel... 109 4.3.1 Übersicht über die Massnahmen... 109 4.3.2 Anzahl Betroffener in den Branchen... 111 4.3.3 Beurteilung der ökonomischen Wirkungen der Neuunterstellung von bestimmten Handelstätigkeiten unter ein spezielles Geldwäschereiregime für Handelstätigkeiten... 112 4.4 Transparenz bei Inhaberaktien... 115 3

4.4.1 Übersicht über die Massnahmen... 115 4.4.2 Anzahl Betroffener... 116 4.4.3 Beurteilung der ökonomischen Wirkungen der Einführung einer Meldepflicht für die an der Generalversammlung teilnehmenden beherrschenden Inhaberaktionäre... 116 5 Fazit aus der wirtschaftlichen Analyse... 118 Wortlaut der Postulate Stähelin... 120 Literaturhinweise... 123 4

Abkürzungen 1. EU-Richtlinie Richtlinie 91/308/EWG des Rates vom 10. Juni 1991 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche 2. EU-Richtlinie Richtlinie 2001/97/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Dezember 2001 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche 3. EU-Richtlinie Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung AG Aktiengesellschaft AML/CFT Anti-Money Laundering And Combating Financing of Terrorism (Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung) AML/CFT-System System der Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung BAFin Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht BFT Bureau Financieel Toetzicht BPV Bundesamt für Privatversicherungen BSA Bank Secrecy Act BSA Manual Bank Secrecy Act Anti-Money Laundering Examination Manual CBFA Commission bancaire, financière et des assurances CDD Customer due diligence CIP Customer identification program CMF Code Monétaire et Financier CMIR Reports of International Transportation of Currency and Monetary Instruments CRF Cellule de renseignement financier (luxemburgische, im Justizministerium angesiedelte FIU) CTIF-CFI Cellule de traitement des informations financières (belgische FIU) CTR Currency Transaction Reports Decreto Legge 197/1991 Decreto legislativo 1999/374 Decreto legislativo 2005/56 DGwG DNB EBK EHRA EJPD ESBK EU FATF FFIEC FinCEN FIOD-ECD Decreto Legge 3 maggio 1991 n. 143 convertito con modificazioni in legge 5 luglio 1991 n. 197 Provvedimenti urgenti per limitare l uso del contante e dei titoli al portatore nelle transazioni e prevenire l utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio Decreto Legislativo 25 settembre 1999 n. 374 Estensione delle disposizioni in materia di riciclaggio dei capitali di provenienza illecita ad attività finanziarie particolarmente suscettibili di utilizzazione a fini di riciclaggio, a norma dell articolo 15 della legge 6 febbraio 1996 n. 52 Decreto Legislativo 20 febbraio 2004 n. 56 Attuazione della direttiva 2001/97/CE in materia di prevenzione dell uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi da attività illecite Deutsche Geldwäschebekämpfungsgesetz De Nederlandsche Bank Eidgenössische Bankenkommission Eidgenössisches Amt für das Handelsregister Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement Eidgenössische Spielbankenkommission Europäische Union Financial Action Task Force on Money Laundering Federal Financial Institutions Examination Council Financial Crimes Enforcement Network (FIU der Vereinigten Staaten) Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst Economische Control Dienst 5

FIU GAFI Gesetz v. 11.1.1993 Gesetz vom 12.11.04 Financial Intelligence Unit (Melde- und Analysestelle für Geldwäscherei) Groupe d action financière sur le blanchiment de capitaux Belgisches Gesetz vom 11. Januar 1993 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung Luxemburgisches Gesetz vom 12. November 2004 zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung GwG GwV EBK IRS JAFIO JMLSG KMU Kreisschreiben CSSF 05/211 LCI Bundesgesetz vom 10. Oktober 1997 zur Bekämpfung der Geldwäscherei im Finanzsektor (Geldwäschereigesetz, GwG; SR 955.0) Verordnung der Eidgenössischen Bankenkommission zur Verhinderung von Geldwäscherei Internal Revenue Service Japan Financial Intelligence Office (japanische FIU) Joint Money Laundering Steering Group (Grossbritannien) Klein- und Mittelunternehmen Kreisschreiben CSSF 05/211 der Aufsichtskommission des luxemburgischen Finanzsektors über die Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung und die Verhinderung der Nutzung des Finanzsektors zum Zwecke der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung Law on customer identification and retention of records on transactions by financial institutions (japanisches Gesetz zur Identifizierung und Aufbewahrung von Dokumenten im Zusammenhang mit Transaktionen durch die Finanzinstitute) Monetary Authority of Singapore MAS MLR Money Laundering Regulations 2003 MROS NCIS N.V. Patriot Act POCL Revidierte Empfehlungen SAR Spezialempfehlungen Money Laundering Reporting Office Switzerland (Schweizer FIU) (Meldestelle für Geldwäscherei) National Criminal Intelligence Service (britische FIU) Naamloze vennootschap Uniting and strengthening America by providing appropriate tools to intercept and obstruct terrorism Act Law for the Punishment of Organised Crimes, Control of Crime Proceeds and Other Matters 40 im Jahre 2003 revidierte GAFI-Empfehlungen Suspicious Activity Reports (Verdachtsmeldungen) Spezialempfehlungen der FATF zur Terrorismusfinanzierung SRO Selbstregulierungsorganisation StGB Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937 (StGB; SR 311.0) STRO Suspicious Transactions Reporting Office (FIU von Singapur) TCSP Trust and company service provider (Trust- und Unternehmensdienstleister) Titel VI des CMF Titel VI von Buch V des Code Monétaire et Financier français, lautend auf "Obligations relatives à la lutte contre le blanchiment de capitaux" TRACFIN Traitement du Renseignement et Action contre les Circuits Financiers Clandestins (französische FIU) UIC Ufficio italiano dei Cambi (italienische FIU) Vorlage IDA GAFI Vom Bundesrat am 12. Januar 2005 in Vernehmlassung geschickter Gesetzesentwurf zur Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen ins Schweizer Recht VSB Sorgfaltspflichtvereinbarung (Vereinbarung über die Sorgfaltspflicht der Banken bei der Entgegennahme von Geldern) Wet MOT Wet Melding Ongebruikelijke Transacties (holländisches Gesetz über die Meldepflicht für Finanztransaktionen) 6

WID Wet Identificatie bij Dienstverlening (Gesetz über die Identifizierung von Finanzdienstleistern) 7

Zusammenfassung Mit dem vorliegenden Bericht werden zwei in einem sachlichen und zeitlichen Zusammenhang stehende Postulate 1 beantwortet und dem Parlament zur Abschreibung beantragt. Mit diesen Postulaten wurde der Bundesrat einerseits aufgefordert darzustellen, wie die Empfehlungen der FATF/GAFI 2 von einzelnen Staaten Europas sowie von den wichtigeren Finanzplätzen ausserhalb Europas umgesetzt werden. Andererseits wurde der Bundesrat beauftragt, die Kosten und Nutzen für die Normadressaten, die Verwaltung sowie die Wirtschaft aus den Massnahmen zur Umsetzung der Empfehlungen der FATF in der Schweiz darzulegen. Teil I dieses Berichts vergleicht die Umsetzung verschiedener FATF-Empfehlungen in folgenden Ländern: Belgien, Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Italien, Japan, Luxemburg, Niederlande, Singapur und Vereinigte Staaten. Aus Ressourcengründen sind in der rechtsvergleichenden Studie einerseits die Kernempfehlungen der FATF (Definition der Vortaten, Sorgfaltspflichten bezüglich der Kunden, Meldesystem) vertieft analysiert worden und anderseits diejenigen revidierten Empfehlungen, deren Umsetzung in der Schweiz von grösserer Tragweite ist. Summarisch wird auch die Umsetzung in den unabhängigen und assoziierten Territorien der EU behandelt. Aufgrund ihrer Bedeutung als Rahmengesetzgebung für die EU-Länder beinhaltet der Vergleich ebenfalls relevante Aspekte des EU-Rechts. Die Analyse beruht auf Informationen, die bis Anfang März 2006 erhältlich waren. Die Entwicklung der Gesetzgebung in den untersuchten Ländern wird im Rahmen der verfügbaren Ressourcen weiterverfolgt. Wegen unterschiedlichen Rechtssystemen und unterschiedlich ausgestalteten nationalen Abwehrdispositiven sind solche Ländervergleiche schwierig. Zudem lässt die oben erklärte Beschränkung auf gewisse für die Schweiz besonders relevante Aspekte der FATF-Empfehlungen keine umfassende Beurteilung der Abwehrsysteme gegen Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung zu. Der Vergleich zeigt jedoch, dass alle einbezogenen Länder bereits über relativ umfassende Systeme zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung verfügen. Weite Teile der früheren und Teile der im Jahre 2003 revidierten FATF-Empfehlungen sind bereits umgesetzt. Der Stand der Umsetzung variiert je nach Empfehlung von Land zu Land (vgl. zusammenfassende Tabelle in Teil I, Ziffer 10 des Berichts). In einigen Ländern sind weitere Umsetzungsarbeiten im Gang. Die wichtigsten Unterschiede in der Umsetzung auf nationaler Ebene betreffen die folgenden Aspekte: Vortaten zur Geldwäscherei: Alle untersuchten Länder, so auch die Schweiz, verfügen über ein breites Spektrum von Delikten, die als Vortaten zur Geldwäscherei qualifiziert werden. Sie erfüllen damit weitgehend die in den GAFI-Empfehlungen festgelegte Minimalliste von Deliktskategorien. In der Schweiz gelten, im Gegensatz zu den meisten anderen untersuchten Ländern, namentlich Börsendelikte, Menschenschmuggel und Schmuggel nicht als Vortaten. Die EU-Gesetzgebung betrachtet alle schweren Delikte einschliesslich gewisse Steuerdelikte als Vortaten. Die Umsetzung muss deshalb, sofern in den EU-Mitgliedstaaten noch nicht erfolgt, im Rahmen der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Verhinderung 1 Postulat Stähelin vom 17. März 2005 Umsetzung der FATF-Empfehlungen in anderen Ländern (05.3175) und Postulat Stähelin vom 17. Juni 2005 Kosten, Nutzen und Erfolg der FATF-Empfehlungen (05.3456). 2 Financial Action Taskforce / Groupe d'action Financière. 8

der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung (nachstehend 3. EU-Richtlinie) bis Ende 2007 vorgenommen werden. Anwendung des schweizerischen Dispositivs im Nichtbankenbereich: Mit der Unterstellung des Nichtbankensektors unter das Geldwäschereigesetz hat die Schweiz Pionierarbeit geleistet. Keines der untersuchten Länder hat bisher eine mit der Schweiz vergleichbare Beaufsichtigung dieses Sektors aufgebaut. Hingegen unterstellt die Schweiz wie Japan, Singapur und die USA Kunst-, Edelmetall- und Immobilienhändler nicht oder nur teilweise der Gesetzgebung. Bargeldverkehr bei Handelstätigkeiten: Die Annahme von grossen Bargeldbeträgen in gewissen Branchen (Kunsthandel sowie Edelstein- und Edelmetallhandel) ist in den untersuchten EU- Mitgliedstaaten im Gegensatz zur Schweiz gewissen Sorgfaltspflichten unterstellt. Die 3. EU- Richtlinie erweitert die Unterstellung von Bargeldzahlungen in erheblichem Ausmass auf sämtliche Handelstätigkeiten, ungeachtet des Sektors. Feststellung des wirtschaftlich Berechtigten durch Finanzintermediäre: Mit Ausnahme von Belgien, Luxemburg und Singapur kennen die untersuchten Staaten formelle Anforderungen, die weniger weit gehen als diejenigen der Schweiz. Sie beschränken sich vor allem auf Kunden, die gegenüber dem Finanzintermediär nicht auf eigene Rechnung handeln. Die EU-Mitgliedstaaten müssen jedoch im Rahmen der Umsetzung der 3. EU-Richtlinie verschärfte Anforderungen zur Feststellung des wirtschaftlich Berechtigten erlassen. Transparenz bei juristischen Personen: Im Bericht wurde ausschliesslich die Frage der Transparenz bei Inhaberaktien untersucht. Von den zehn Vergleichsländern kennen drei (Singapur, Japan und Italien) keine Inhaberaktien. Belgien hat die Abschaffung der Inhaberaktien beschlossen. Von den Ländern mit Inhaberaktien inklusive der Schweiz hat nur Belgien bisher ein System, welches einen bestimmten Zugang zu Informationen über den wirtschaftlich Berechtigten dieser Titel auch bei Gesellschaften vorsieht, die nicht an der Börse kotiert sind. Die 3. EU- Geldwäschereirichtlinie sieht vor, dass der wirtschaftlich Berechtigte einer Gesellschaft also auch der Halter von Inhaberaktien ermittelt werden muss, sofern der Aktienanteil mehr als 25% beträgt. System zur Meldung verdächtiger Geschäftsbeziehungen und Transaktionen: Die Mehrzahl der analysierten Länder hat eine relativ hohe Anzahl von Meldungen bei Verdacht auf Geldwäscherei. Bei diesen Ländern beruhen die Meldungen auf der Basis eines normalen Verdachts. Durch die hohe Anzahl Meldungen im Ausland werden jedoch nicht generell mehr Strafverfahren als in der Schweiz ausgelöst. Mit Ausnahme von Luxemburg und der Schweiz untersagen alle Staaten den Finanzintermediären absolut und zeitlich unlimitiert, Kunden über eine Verdachtsmeldung zu informieren. Auch in diesen Staaten können allerdings von Strafbehörden angeordnete Blockierungen zur Information des Kunden führen. Schliesslich kennt nur Deutschland ein mit der Schweiz in etwa vergleichbares System, wonach die Verdachtsmeldung den Finanzintermediär auch verpflichtet, die verdächtigen Vermögenswerte für 5 (in Deutschland 2) Tage automatisch zu blockieren. In den anderen Ländern kann eine solche Sperre von den Behörden (teilweise innert kurzer Fristen) angeordnet werden. 9

Deklarationspflicht für Bargeld beim Grenzübertritt: Italien, Frankreich, die USA und Japan kennen eine Pflicht für grössere Bargeldbeträge schon heute. Alle EU-Staaten müssen bis Mitte Juni 2007 eine solche Pflicht für Bargeldtransporte von und in Drittstaaten vorsehen. Länder des Schengen- Raums wie die Schweiz (nicht aber EWR-Länder wie Liechtenstein) gelten als Drittstaaten. Die FATF-Empfehlungen sehen neben der Einführung eines Deklarationssystems auch die Möglichkeit eines Auskunftssystems (Auskunft auf Anfrage an der Grenze) vor. Die Schweiz kennt weder ein Deklarations- noch ein Auskunftssystem. Teil II des Berichtes befasst sich mit den wirtschaftlichen Auswirkungen der Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen in der Schweiz. Dabei geht er auch auf die Wirksamkeit des heutigen, umfassenden Dispositivs zur Abwehr von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung ein. Die Analyse vertieft zwei Massnahmen, die im Rahmen der Vernehmlassung umstritten waren. Es sind dies vorgeschlagene Anpassungen in den Bereichen des Bargeldverkehrs bei Handelstätigkeiten und des Aktienrechts. Die wichtigsten Inhalte lassen sich wie folgt zusammenfassen: Die FATF-Mitgliedländer haben der Schweiz im Rahmen der Länderprüfung 2005 bescheinigt, dass sie im Allgemeinen über ein umfassendes und effizientes System zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung verfügt. Die Schweiz ist zudem in weiten Teilen konform mit den revidierten FATF-Empfehlungen; gleichzeitig ortet der FATF-Bericht jedoch auch Lücken im schweizerischen Abwehrdispositiv (siehe Teil I). Für die Wirksamkeit des Dispositivs sprechen einige Anhaltspunkte. Schweizer Finanzintermediäre machten in den letzten Jahren jährlich zwischen 500 und 900 Verdachtsmeldungen. Etwa drei Viertel der Meldungen wurden den Strafverfolgungsbehörden weitergeleitet. Rund 2 Prozent der (erledigten) Meldungen führten zu einem Gerichtsurteil. Nur der kleinere Teil von Strafuntersuchungen und Verurteilungen für Geldwäscherei erfolgt jedoch über den Kanal von Verdachtsmeldungen der Finanzintermediäre. Zwischen 1994 und 2004 wurden gesamtschweizerisch knapp 1 000 Personen wegen Geldwäscherei verurteilt, davon rund 900 zu Gefängnisstrafen von durchschnittlich etwa 2 Jahren. Die Wirksamkeit des Geldwäschereidispositivs hängt jedoch auch von der präventiven Beeinflussung des Verhaltens der Finanzintermediäre und ihrer Kunden ab. Statistische Angaben können dies nur unvollständig abbilden. Bezüglich der Abschätzung der Kosten und des Nutzens des Schweizer Abwehrdispositivs müssen die Erwartungen realistisch sein. Aufgrund von fehlendem Zahlenmaterial vorab bei den Adressaten der Geldwäschereibekämpfung bleibt die Beurteilung von Kosten und Nutzen unvollständig und liefert in erster Linie qualitative Beurteilungselemente. Auf der Kostenseite kann unterschieden werden zwischen direkten Kosten (z.b. Kosten der Aufsichtsorgane), indirekten Kosten (u.a. Aufwendungen der Marktteilnehmer zur Sicherstellung der Regelkonformität) sowie Opportunitätskosten (u.a. entgangene Gewinne). Es sind hierzu gewisse Anhaltspunkte für quantitative Aussagen vorhanden. Insgesamt wenig ins Gewicht fallen die bei den Aufsichtsbehörden anfallenden direkten Kosten in der Grössenordnung von geschätzten 15 20 Mio. Franken pro Jahr für alle Aufsichtsbehörden und Selbstregulierungsorganisationen (SRO). Da diese direkten Kosten im grossen Ganzen den Unterstellten in der Form von Aufsichtsabgaben belastet werden, sind sie ein Kostenfaktor für die Finanzindustrie und die Wirtschaft insgesamt. Wesentlicher dürften die bei den beaufsichtigten Finanzintermediären anfallenden indirekten 10

Umsetzungskosten für die Compliance mit den staatlichen Regeln zur Geldwäschereibekämpfung sein. Dazu, sowie zu den Opportunitätskosten, lassen sich jedoch heute keine verlässlichen Aussagen machen. Der Nutzen aus der Geldwäschereiregulierung ergibt sich einerseits aus der Verringerung von Risikofaktoren für die einzelnen Institute wie Geschäftsrisiken, Anlageverluste, oder Reputationsschäden. Dies resultiert aus der präventiven Wirkung des Systems und aus der konsequenten Sanktionierung von Missbräuchen bzw. Verstössen gegen Aufsichtsmassnahmen. Eine Regulierung und Aufsicht, die sich an international anerkannten Standards orientiert, ermöglicht zudem gleiche Wettbewerbsbedingungen im internationalen Geschäft. Dies ist die Voraussetzung dafür, dass im Zielland keine Diskriminierung erfolgt (individueller Nutzen). Andererseits zielt die Missbrauchsregulierung auf die Verbesserung der Funktionsfähigkeit und Stärkung der Integrität des Marktes ab, was zu Effizienzgewinnen führen dürfte. Sie trägt damit auch massgeblich zur Systemstabilität bei (kollektiver Nutzen). Insgesamt können mit einem wirksamen Missbrauchsdispositiv die Risiken für die Finanzintermediäre und für das Finanzsystem verringert werden. Dieser Absicherungsaspekt ist angesichts der Bedeutung des Finanzsektors für die Gesamtwirtschaft Beschäftigungsanteil von über 5% und Wertschöpfungsbeitrag von rund 14% von grosser (realwirtschaftlicher) Relevanz. Für eine Bezifferung der Nutzenelemente fehlen die Datengrundlagen jedoch vollständig. In zwei Bereichen, den Bargeldzahlungen bei Handelstätigkeiten und der Transparenz bei Inhaberaktien besteht aus Sicht der FATF Anpassungsbedarf für die Schweiz. Die in der IDA GAFI- Vorlage vorgeschlagenen Massnahmen, welche in der Vernehmlassung zum Teil auf Kritik gestossen sind, wurden einer vertieften Analyse ihrer wirtschaftlichen Aspekte unterzogen. Diese Analyse deutet darauf hin, dass daraus ein wohl begrenzter Mehraufwand für die Betroffenen resultieren würde. Diesem wäre die präventive Wirkung gegen Missbräuche und im Allgemeinen der Rufschutz als wichtige Zielsetzung der Finanzmarktpolitik gegenüber zu stellen. Einführung Am 14. Juni 2005 hat der Ständerat das Postulat Stähelin vom 17. März 2005 zur Umsetzung der FATF-Empfehlungen in anderen Ländern (05.3175) angenommen. Darin wird der Bundesrat aufgefordert darzustellen, wie die Empfehlungen der FATF von den einzelnen Staaten Europas und ihren assoziierten Gebieten sowie von den wichtigeren Finanzplätzen ausserhalb Europas umgesetzt werden. Im Weiteren hat der Ständerat am 28. September 2005 ein zweites Postulat Stähelin vom 17. Juni 2005 bezüglich Kosten, Nutzen und Erfolg der FATF-Empfehlungen (05.3456) überwiesen. Der Bundesrat wird darin beauftragt, die Kosten und Nutzen für die Normadressaten, die Verwaltung sowie die Wirtschaft aus den Massnahmen zur Umsetzung der Empfehlungen der FATF in der Schweiz in einem Bericht darzulegen. Zudem soll der Erfolg der bisherigen Instrumente der Geldwäschereibekämpfung aufgezeigt werden. Insbesondere interessiert der zu erwartende Aufwand für die Branchen, welche neu dem Geldwäschereigesetz unterstellt werden sollen. Der Wortlaut der zwei Postulate findet sich in Anhang 1. 11

Die beiden Postulate Stähelin stehen in einem sachlichen und zeitlichen Zusammenhang. Aufgrund dieses inneren Bezugs und aus Ressourcengründen hielt der Bundesrat in seiner Antwort zum zweiten Postulat (05.3456) fest, dass die Anliegen beider Postulate zusammen behandelt werden. Zudem wies er darauf hin, dass die Erläuterungen zu den im zweiten Postulat erhobenen Fragen gestützt auf verfügbare Daten und Informationen sowie unter Berücksichtigung der mit der Beantwortung verbundenen Kosten verfasst werden. Mit dem vorliegenden Bericht werden die beiden Postulate Stähelin (05.3175 und 05.3456) beantwortet und dem Parlament zur Abschreibung beantragt. Der Bundesrat bekennt sich zu einem sauberen und integren Finanzplatz Schweiz, der über ein entsprechend griffiges und glaubwürdiges Dispositiv zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung verfügen muss. Er setzt sich dafür ein im Wissen, dass Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung grenzüberschreitenden Charakter haben und eine weltweite Bedrohung darstellen, von welcher die Schweiz nicht ausgeschlossen ist. Bei der Ausgestaltung des Dispositivs ist aber auf ein vernünftiges, für die Finanzindustrie tragbares Verhältnis zwischen den Kosten und dem Nutzen der Regulierung zu achten. Die Schweiz hat sich von Beginn weg seit der Erfassung des Phänomens der Geldwäscherei aktiv für ihre Bekämpfung eingesetzt. So ist die Schweiz Gründungsmitglied der 1989 gebildeten Financial Action Task Force on Money Laundering/Groupe d'action financière sur le blanchiment de capitaux (FATF/GAFI). Ziel dieses internationalen Gremiums ist es, die Zusammenarbeit bei der Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung sicherzustellen und Empfehlungen zu erarbeiten. So hat die FATF 40 Empfehlungen formuliert, welche heute den international anerkannten und massgeblichen internationalen Standard in den genannten Bereichen darstellen. Die Schweiz hat ihr Geldwäscherei-Abwehrdispositiv seit Jahren im Einklang mit den FATF-Empfehlungen aufgebaut und weiterentwickelt. Die Empfehlungen wurden bis Mitte 2003 vollständig überarbeitet und an der Plenarversammlung im Juni 2003 von der FATF verabschiedet 3. Im Nachgang zu den Terroranschlägen in den USA vom 11. September 2001 wurden zusätzlich neun Spezialempfehlungen betreffend die Terrorismusfinanzierung verabschiedet (SR I IX) 4. Ihre Einhaltung stärkt die Reputation eines Landes wie der Schweiz mit einem international bedeutenden Finanzplatz. Die neuen FATF-Empfehlungen sind insbesondere bezüglich der Vortaten der Geldwäscherei in die neue Geldwäschereikonvention des Europarates von 2005 aufgenommen worden; sie sind damit in diesem Bereich Inhalt einer völkerrechtlich verbindlichen Konvention geworden. Die Schweiz hat bei den Vortaten der Geldwäscherei gemessen an den FATF-Empfehlungen Lücken. Solange sie diese Lücken nicht schliesst, kann die Schweiz diese Europaratskonvention nicht unterzeichnen und ratifizieren. Der Bundesrat hat im Juni 2003 die revidierten FATF-Empfehlungen begrüsst und in der Folge das EFD beauftragt, eine Vorlage zur Umsetzung dieser Empfehlungen zu erarbeiten. Im ersten 3 40 FATF-Empfehlungen http://www.fatf-gafi.org/document/23/0,2340,fr_32250379_32236920_34920215_1_1_1_1,00.html 4 9 FATF-Spezialempfehlungen http://www.fatf-gafi.org/document/51/0,2340,fr_32250379_32236920_35280947_1_1_1_1,00.html 12

Halbjahr 2005 wurde zu einem Vorentwurf ein Vernehmlassungsverfahren durchgeführt 5. Der vorliegende Bericht stellt auf die geltende Gesetzgebung sowie die Vernehmlassungsvorlage ab. Dazu ist festzuhalten, dass der Bundesrat aber noch nicht im Einzelnen entschieden hat, welche Massnahmen er zur Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen dem Parlament beantragen will. Ein Vergleich mit dem Ausland sowie Überlegungen zu den wirtschaftlichen Auswirkungen stellen wichtige Entscheidelemente dar. Deshalb wird der Bundesrat die notwendigen materiellen Entscheide nicht nur gestützt auf das Vernehmlassungsergebnis, sondern auch auf den vorliegenden Bericht sowie den Bericht der FATF von 2005 über das Länderexamen der Schweiz fällen 6. Dieses Länderexamen hat bestätigt, dass die Schweiz grundsätzlich über ein umfassendes und effizientes System zur Abwehr der Geldwäscherei verfügt. Die Schweiz ist in weiten Teilen konform mit den revidierten FATF-Empfehlungen. Gleichzeitig bestehen jedoch auch Lücken, weil gewisse Empfehlungen nicht oder nur ungenügend umgesetzt sind. Im Vergleich zu den Beurteilungen der bereits evaluierten Länder liegt die Schweiz im Mittelfeld. Für die vorliegende Analyse, wie die FATF-Empfehlungen im Ausland umgesetzt werden, wird auf dort geltendes Recht und in Einzelfällen auf Vorlagen, die kurz vor der Inkraftsetzung stehen, abgestellt. Für rechtsvergleichende Analysen können Vorentwürfe, die erst am Anfang des Gesetzgebungsprozesses stehen, nur begrenzt einbezogen werden. Auch die Beurteilung der wirtschaftlichen Auswirkungen der Empfehlungen in der Schweiz geht von der heute geltenden Rechtslage aus. 5 Pressemitteilung vom 12.01.2005, Eröffnung des Vernehmlassungsverfahren http://www.efd.admin.ch/dokumentation/medieninformationen/00467/index.html?lang=de&msg-id=126 6 3. FATF-Länderexamen der Schweiz 2005 http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/29/11/35670903.pdf 13

I Rechtsvergleichende Aspekte 1 Einleitung Die rechtsvergleichende Analyse konzentriert sich auf bestimmte Aspekte der Systeme zur Geldwäschereibekämpfung und befasst sich vor allem mit der Umsetzung der revidierten FATF- Empfehlungen in folgenden Ländern: Deutschland, Belgien, Vereinigte Staaten, Frankreich, Italien, Japan, Luxemburg, Niederlande, Grossbritannien und Singapur. Aus Ressourcengründen sind in der rechtsvergleichenden Studie einerseits die Kernempfehlungen der FATF (Definition der Vortaten, Sorgfaltspflichten bezüglich der Kunden, Meldesystem) vertieft analysiert worden und anderseits diejenigen revidierten Empfehlungen, deren Umsetzung in der Schweiz von grösserer Tragweite ist. Es geht also nicht darum, das ganze System zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung (nachstehend AML/CFT-System) in jedem der untersuchten Länder vollständig zu beurteilen. Zum einen wurden diese Staaten wegen ihrer Bedeutung als konkurrierende Finanzplätze oder Handelspartner der Schweiz ausgewählt; zum andern ging es darum, bei den spezifischen Fragestellungen die unterschiedlichen Ansätze namentlich unter Einbezug einiger Länder mit angelsächsischem Rechtssystem möglichst umfassend abzudecken. Der Bericht beleuchtet zu jedem einzelnen Thema kurz die Situation auf der Ebene der FATF und in der Schweiz und behandelt anschliessend jedes der untersuchten Länder. Die Länderanalyse stützt sich hauptsächlich auf das geltende Recht und die Praxis der zuständigen Behörden, sofern sie bestimmbar und klar ist. Die europäische Regelung wird aufgrund ihrer Bedeutung als Rahmengesetzgebung ebenfalls dargestellt. Folgende Quellen wurden herangezogen: Umfragen bei den Schweizer Botschaften; vertiefte Studie der geltenden Gesetze und Bestimmungen sowie allfälliger Gesetzesvorlagen und in Einzelfällen Gespräche mit Vertretern von zuständigen Behörden der untersuchten Länder. Die Analyse beruht auf Informationen, die bis Anfang März 2006 erhältlich waren. Die Entwicklung der Gesetzgebung in den untersuchten Ländern wird im Rahmen der verfügbaren Ressourcen weiterverfolgt. Aufgrund der unterschiedlichen Ansätze und des ungleichen Entwicklungsstandes der Rechtslage in den erwähnten Ländern erweist sich ein objektiver Vergleich der untersuchten AML/CFT- Systeme als schwierig. Die wichtigsten Untersuchungsergebnisse werden gleichwohl in einer Tabelle zusammengefasst. Die Anwendbarkeit der Normen der Europäischen Union in den assoziierten Gebieten der Mitgliedstaaten wird in einem separaten Kapitel in groben Zügen erörtert. 14

2 Gesetzesentwürfe zur Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen in den untersuchten Ländern 2.1 FATF Die ersten FATF-Empfehlungen zur Geldwäscherei gehen auf das Jahr 1990 zurück. 1996 wurden sie teil- und 2003 totalrevidiert, um den veränderten Geldwäschereimethoden, der wachsenden Bedeutung und Beachtung dieses Problems auf internationaler Ebene und der Problematik der Terrorismusfinanzierung Rechnung zu tragen. Die ersten beiden Ausgaben der Empfehlungen waren je Gegenstand eines Länderberichts (die Schweiz war 1993 und 1998 an der Reihe). Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 hat die FATF ihren Auftrag auf die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung ausgeweitet und acht Spezialempfehlungen zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung herausgegeben. Eine neunte Spezialempfehlung wurde im Oktober 2004 verabschiedet. Die Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen in den Mitgliedstaaten ist Gegenstand einer dritten Evaluationsrunde, die im Jahr 2004 begann. Die Evaluationen gründen auf einer neuen Methode, mit der die AML/CFT-Systeme der einzelnen Länder einer detaillierteren und strengeren Prüfung unterzogen werden. Mit dieser Methode soll auch die Wirksamkeit der umgesetzten Massnahmen beurteilt werden. Wie schon erwähnt, wurde der Evaluationsbericht der Schweiz im November 2005 7 veröffentlicht. Der Umsetzungsprozess der revidierten FATF-Empfehlungen befindet sich in den untersuchten Ländern in sehr unterschiedlichen Stadien. Wir haben grundsätzlich nur diejenigen Umsetzungsprojekte ausführlich dargelegt, die genügend weit konkretisiert sind (zum Beispiel Publikation eines Gesetzesentwurfs). Der Umsetzungsstand in der Schweiz ist in der allgemeinen Einführung zu diesem Bericht beschrieben. 2.2 Europäische Union Die erste europäische Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäscherei wurde 1991 8 erlassen. Sie wurde im Jahr 2001 geändert, mit der Verabschiedung der Richtlinie 2001/97/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 4. Dezember 2001 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche (2. EU-Richtlinie), die insbesondere den Geltungsbereich der Sorgfaltspflichten auf gewisse Tätigkeiten und Berufe ausserhalb des Finanzsektors ausweitete und den Begriff der Vortat der Geldwäscherei auf alle schweren Delikte ausdehnte. Der Inhalt der 2. EU-Richtlinie wird im Bericht nur insoweit erörtert, als es sachdienlich ist. Es sei daran erinnert, dass sich die meisten der heutigen Regelungen in den untersuchten europäischen Ländern aus der Umsetzung dieser Richtlinie herleiten. 7 Die vollständige Version des Evaluationsbericht der FATF zur Schweiz kann unter folgender Adresse abgerufen werden: http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/29/11/35670903.pdf. Eine Zusammenfassung findet sich unter: http://www.fatf-gafi.org/dataoecd/29/9/35671304.pdf. 8 Richtlinie 91/308/EWG des Rates vom 10. Juni 1991 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche. 15

Mit der Verabschiedung der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung (nachstehend 3. EU-Richtlinie) wollte man insbesondere den revidierten FATF-Empfehlungen Rechnung tragen und die europäische Regelung ausdrücklich auf die Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung ausweiten. Einzelne Bestimmungen der 3. EU-Richtlinie lehnen sich direkt an die revidierten Empfehlungen an. Die 3. EU-Richtlinie ersetzt die bis anhin geltende europäische Geldwäscherei-Regelung (d.h. die 1. EU-Richtlinie und deren Änderungen aus der 2. EU-Richtlinie). Die 3. EU-Richtlinie bringt folgende Neuerungen: Die Definition der Vortaten der Geldwäscherei wird explizit erweitert 9, insbesondere auf die Terrorismusfinanzierung. Der Begriff der Vortat der Geldwäscherei wird klarer definiert. Die in der 3. EU-Richtlinie definierten Pflichten werden auf die Verhinderung der Terrorismusfinanzierung ausgedehnt. Anonyme Konten und Sparhefte und deren weitere Verwendung ohne Identifizierung von Inhabern und Berechtigten werden ausdrücklich verboten. Die Definition der Sorgfaltspflichten gegenüber den Kunden der Unternehmen und Berufe, die der Richtlinie unterstehen, wird breiter gefasst und präzisiert. Die 3. EU-Richtlinie führt zum Beispiel den Begriff des wirtschaftlich Berechtigten (bénéficiaire effectif) ein und erweitert die Sorgfaltspflichten über die Identifizierung im engeren Sinne hinaus. Bei der Umsetzung der Sorgfaltspflichten wird ein risikobasierter Ansatz eingeführt. Es werden Sachverhalte mit erhöhter Sorgfaltspflicht eingeführt: Fehlender direkter Kundenkontakt, grenzüberschreitende Korrespondenzbankbeziehungen, Beziehungen zu politisch exponierten Personen. Die Mitgliedstaaten werden verpflichtet, alle geeignete Massnahmen zu ergreifen, damit Personen oder Angestellte von Instituten, die der 3. EU-Richtlinie unterstellt sind und eine Meldung erstattet haben, vor Bedrohungen oder Anfeindungen geschützt sind. Für Wechselstuben, Dienstleistungserbringer für Trusts und Gesellschaften sowie Finanztransfer-Gesellschaften wird eine Melde- oder Genehmigungspflicht eingeführt; ferner werden die Fähigkeiten und Ehrbarkeit der Unternehmensleiter und der tatsächlich Berechtigten überprüft. Die Mitgliedstaaten werden explizit verpflichtet, die zuständigen Behörden aufzufordern, die der 3. EU-Richtlinie unterstellten Institute und Personen zur Erfüllung ihrer Pflichten und zum Einsatz der notwendigen Massnahmen anzuhalten. Für Tätigkeiten und Berufe ausserhalb des Finanzsektors (mit Ausnahme der Kasinos) kann die Kontrolle der Behörden aufgrund einer Risikoabschätzung erfolgen. Die Mitgliedstaaten müssen die erforderlichen gesetzlichen, reglementarischen und administrativen Bestimmungen zur Anpassung an die 3. EU-Richtlinie bis zum 15. Dezember 2007 in Kraft setzen. 9 Es handelt sich dabei um einen Rahmenbeschluss des EU-Rates vom 13. Juni 2002 (2002/475/JAI, der in die 3. EU-Richtlinie integriert wurde. 16

Die aktuelle und zukünftige europäische Regelung wird im Rahmen der Analyse der spezifischen Punkte genauer erläutert. a) Deutschland Bisher liegt noch kein konkreter Entwurf zur Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen oder der 3. EU-Richtlinie vor. Gemäss deutschen Behörden bedarf es zur Umsetzung nur geringfügiger Änderungen, da die geltende Regelung bereits einen grossen Teil der Bestimmungen der 3. EU- Richtlinie abdeckt. Die zuständigen Behörden haben die entsprechenden ersten Diskussionen begonnen. Das "Geldwäschebekämpfungsgesetz" (nachstehend DGwG) ist Deutschlands Eckpfeiler bei der Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung; es definiert die Pflichten, die für die dem Gesetz unterstellten Rechtssubjekte gelten. b) Belgien Das Gesetz zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung vom 11. Januar 1993 (nachstehend Gesetz vom 11. Januar 1993) wurde im Januar 2004 an die revidierten FATF-Empfehlungen angepasst. Das Gesetz legt allgemein die Sorgfaltspflichten der ihm unterstellten Unternehmen und Berufe fest. Die Banken-, Finanz- und Versicherungskommission [Commission bancaire, financière et des assurances (CBFA)] als Aufsichtsbehörde der meisten Finanzinstitute hat im Juli 2005 ein neues Reglement erlassen, das die geltenden Sorgfaltspflichten aufführt. Das Gesetz vom 11. Januar 1993 und das Reglement lehnen sich stark an die revidierten FATF-Empfehlungen an. Belgien hat sich im Jahr 2005 einem FATF-Länderexamen unterzogen. Die Beurteilung des AML/CFT-Systems fiel bei dieser Gelegenheit sehr positiv aus. Dennoch wird es nach Massgabe der Empfehlungen im FATF-Bericht sowie aufgrund der 3. EU-Richtlinie sein AML/CFT-System überprüfen. c) Frankreich Frankreich hat im Jahr 2004 die letzten Gesetzesanpassungen zur Umsetzung der 2. EU- Geldwäschereirichtlinie verabschiedet. Die Europäische Kommission hat beschlossen, Frankreich bezüglich der 2. EU-Richtlinie vor den Europäischen Gerichtshof zu zitieren, da es die Bestimmungen dieser 2. EU-Richtlinie nur teilweise in nationales Recht überführt hat. Probleme wirft vor allem die Verabschiedung einer Durchführungsbestimmung auf; ein entsprechender Dekretsentwurf wurde von den Anwälten vehement bekämpft. Er wurde jedoch vor kurzem vom französischen Conseil d'etat (Verfassungsrat) geprüft und dürfte bald verabschiedet werden. Eine Arbeitsgruppe ist mit der Überführung der 3. EU-Richtlinie ins französische Recht betraut worden. Sie hat ihre Tätigkeit eben erst aufgenommen. Bisher liegt noch kein konkreter Entwurf vor. Die Sorgfaltspflichten von Rechtssubjekten, die dem AML/CFT-Regime unterstellt sind, sind im Code Monétaire et Financier (CMF), Buch V, Titel VI, lautend auf "Obligations relatives à la lutte 17

contre le blanchiment de capitaux" (nachstehend Titel VI des CMF) definiert. Im Januar 2006 trat das Gesetz zur Terrorismusbekämpfung in Kraft, welches verschiedene Bestimmungen über die Sicherheit und die Grenzkontrollen enthält. Dieses neue Gesetz fügt dem oben erwähnten Titel VI, der sich auf die Sperre der für den Terrorismus bestimmten Vermögenswerte bezieht, ein weiteres Kapitel an. d) Italien Bis heute existiert kein konkretes Projekt zur Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen oder der 3. EU-Richtlinie. Italien hat einen grossen Teil der Massnahmen zur Implementierung der 2. EU- Geldwäschereirichtlinie nicht umgesetzt (siehe Definition der für Tätigkeiten und Berufe ausserhalb des Finanzsektors geltenden Massnahmen). Italien war 2005 Gegenstand eines Berichts des IWF über die AML/CFT-Standards Italiens; es wurde die gleiche Methode wie für das Länderexamen der Schweiz durch die FATF angewandt. Der Bericht wurde an der Plenarsitzung der FATF im Oktober 2005 diskutiert. Der IWF hat ihn bis heute nicht veröffentlicht. Das "Decreto Legge 3 maggio 1991 n. 143 convertito con modificazioni in legge 5 luglio 1991 n. 197 Provvedimenti urgenti per limitare l uso del contante e dei titoli al portatore nelle transazioni e prevenir l utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio" (nachstehend Decreto Legge 197/1991) bildet die Grundlage für das italienische Dispositiv zur Bekämpfung der Geldwäscherei. Es wurde wiederholt geändert, insbesondere durch das "Decreto Legislativo 25 settembre 1999 n. 374 Estensione delle disposizioni in materia di riciclaggio dei capitali di provenienza illecita ad attività finanziarie particolarmente suscettibili di utilizzazione a fini di riciclaggio, a norma dell articolo 15 della legge 6 febbraio 1996 n. 52" (nachstehend Decreto Legislativo 374/1999) und durch das "Decreto Legislativo 20 febbraio 2004 n. 56 Attuazione della direttiva 2001/97/CE in materia di prevenzione dell uso del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi da attività illecite" (nachstehend Decreto Legislativo 56/2004). In beiden Fällen wurde der Geltungsbereich erweitert. e) Luxemburg Luxemburg hat am 12. November 2004 das Gesetz zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung verabschiedet (nachstehend Gesetz vom 12. November 2004). Damit wird die 2. EU-Geldwäschereirichtlinie umgesetzt. Zur Zeit existiert kein konkretes Projekt zur Umsetzung der 3. EU- Geldwäschereirichtlinie. Im Gesetz vom 12. November 2004 sind gewisse Aspekte der revidierten Empfehlungen jedoch schon berücksichtigt. Die Commission de surveillance des luxemburgischen Finanzsektors hat im Oktober 2005 das Zirkular CSSF 05/211 (nachstehend Zirkular) über die Bekämpfung der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung und die Verhinderung der Nutzung des Finanzsektors zum Zwecke der Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung herausgegeben. Das Zirkular berücksichtigt ausdrücklich die 18

revidierten FATF-Empfehlungen; die übrigen betroffenen Bereiche lehnten sich bei der Umsetzung des Gesetzes vom 12. November 2004 stark an dieses Zirkular. Im Bericht werden deshalb seine Grundzüge dargelegt. f) Niederlande Die Niederlande haben 2004 die letzten Gesetzesänderungen im Zusammenhang mit der Umsetzung der 2. europäischen Richtlinie über die Geldwäscherei verabschiedet (Einführung eines Bewilligungs- und Aufsichtssystems für Dienstleistungserbringer für Trusts und Gesellschaften). Die Melde- und Identifizierungspflichten sind in den beiden folgenden Gesetzen geregelt: Wet Melding Ongebruikelijke Transacties (nachstehend Wet MOT), das die Durchführungsbestimmungen über die Meldepflicht regelt; Wet Identificatie bij Dienstverlening (nachstehend WID), das den Identifizierungspflichten gewidmet ist. Diese beiden Gesetze sind zurzeit in Revision. Die Gesetzesvorlage wurde dem niederländischen Parlament im Januar 2006 vorgelegt und dürfte Ende Frühjahr 2006 in Kraft treten. Die wichtigsten Änderungen betreffen die Aufsicht über die Kasinos sowie über die Dienstleistungserbringer für Trusts und Gesellschaften. g) Grossbritannien Das britische Schatzamt (Treasury) hat im September 2005 eine Wirksamkeitsstudie ("Regulatory Impact Assessment") zur Einführung der 3. EU-Richtlinie veröffentlicht. Eine gewisse Anzahl von Regeln ist schon in Kraft, hat aber nur unverbindlichen Charakter (self-regulation). Die Studie geht davon aus, dass die notwendigen Anpassungen bis Mai/Juni 2007 verabschiedet werden können. Ein Dokument mit den konkreten anvisierten Massnahmen soll im Mai 2006 publiziert werden. Folgende Bereiche sind von der Umsetzung der 3. EU-Richtlinie betroffen: Einführung einer Aufsichtsregelung für die Dienstleistungserbringer für Trusts und Gesellschaften ("Trust and company service providers", TCSP) und Immobilienhändler. Die britischen Behörden sind zur Zeit in Diskussion, wie die Umsetzung einer solchen Aufsicht gelöst werden kann. Eine Unterstellung der Immobilienhändler unter eine Registrierungs- oder Bewilligungspflicht ist nicht vorgesehen (in der 3. EU-Richtlinie nicht vorgesehen); Einführung eines "fit and proper test" für bestimmte Tätigkeiten und Berufe ausserhalb des Finanzsektors ("money service businesses", wie z.b. Wechselstuben und Finanztransfer- Geschäft wie die TCSP). Für die TCSP geht es auch darum, eine neue Registrierungs- oder Bewilligungspflicht einzuführen; Aufnahme eines grossen Teils der Regeln aus dem "customer due diligence", die heute auf Selbstregulierung beruhen, ins positive Recht. Die "Money Laundering Regulations 2003" (MLR) definieren auf sehr allgemeine Weise die Pflichten der "customer due diligence" (CDD) für Berufe, die dem Dispositiv zur Bekämpfung der Geldwäscherei unterstellt sind. Die Pflichten der CDD sind in den "Guidance Notes for the UK Financial Sector" der "Joint Money Laundering Steering Group" (JMLSG) festgehalten. Es handelt sich dabei 19

um Selbstregulierungsbestimmungen. Die Richtlinien sind Treasury genehmigt worden und stellen eine "best practice" dar; darauf stützen sich die Behörden bei ihrer Evaluation der Massnahmen, die von den dem MLR unterstellten Einrichtungen ergriffen werden. Die letzte Änderung dieser "Guidance" ist im März 2006 angenommen worden. Die Meldepflichten sind u.a. im "Proceeds of Crime Act 2002" und im "Terrorist Act 2000" geregelt. 2.3 Andere Länder h) USA Die Vereinigten Staaten haben kein umfassendes Projekt zur Umsetzung der revidierten FATF- Empfehlungen lanciert. Ein Teil der Empfehlungen ist über den Titel III des "United and strengthening America by providing appropriate tools to incercept and obstruct terrorisme Act", bekannt unter dem Namen "Patriot Act" bereits implementiert. Nach einer Zeit der relativ intensiven Regulierung befinden sich die Vereinigten Staaten nun in einer Phase der Konsolidierung und Überwachung der Umsetzung der verabschiedeten Massnahmen. Die Kontrollbestrebungen zeigen sich unter anderem darin, dass die fünf Aufsichtsgremien im Bankensektor 10, die unter der Aegide des Federal Financial Institutions Examination Council (FFIEC) und FinCEN stehen (siehe unten), im Juni 2005 das "Bank Secrecy Act Anti-Money Laundering Examination Manual" (BSA Manual) erlassen haben. Das amerikanische AML/CFT-System basiert auf zwei wichtigen Gesetzen, dem "Money Laundering Control Act" für die strafrechtlichen Aspekte und dem "Bank Secrecy Act" (nachstehend BSA) aus dem Jahre 1970 für die reglementarischen Aspekte. Diese beiden Gesetze erfuhren im Oktober 2001 im Nachgang zu den Anschlägen vom 11. September 2001 erhebliche Anpassungen mit der Verabschiedung des III. Titels "Patriot Act". i) Japan Die "Headquarters for promotion of measures against transnational organized crime and other relative issues and international terrorism" haben im Dezember 2004 einen "Action plan for the prevention of terrorism" publiziert. Dieser Plan zielt unter anderem auf die Umsetzung der FATF- Empfehlungen, insbesondere auf die Ausdehnung der Sorgfaltspflichten auf Tätigkeiten und Berufe ausserhalb des Finanzsektors. Im August 2005 hat das japanische Finanzministerium beantragt, folgende Tätigkeiten und Berufe ausserhalb des Finanzsektors den Sorgfaltspflichten (Identifizierung und Meldung) zu unterstellen: Bijoutiers, Edelmetallhändler, Immobilienhändler, Rechtsanwälte, Notare, weitere juristische Berufe und Buchhalter. Gegenwärtig prüfen und evaluieren die zuständigen Behörden, inwieweit die FATF-Empfehlungen auf diese Berufe anzuwenden sind, insbesondere bezüglich ihres Risikos. Mit den betroffenen Berufsgattungen sind Gespräche im Gang. Ein Reglementsentwurf soll dem japanischen Parlament Anfang 2007 unterbreitet werden. Bisher wurde noch kein Entwurf veröffentlicht. Es wird eine verwaltungstechnische Regelung angestrebt, 10 Board of Governors of the Federal Reserve System, Federal Deposit Insurance Corporation, National Credit Union Administration, Office of the Comptroller of the Currency, Office of Thrift Supervision. 20

um den Aufsichtsbehörden die Möglichkeit zu lassen, die Bestimmungen an besondere oder neue Situationen anzupassen. Die Sorgfaltspflichten sind im "Law on customer identification and retention of records on transactions by financial institutions" (LCI) festgehalten. Das "Foreign Exchange & Foreign Trade Law", das die Massnahmen zur Verhinderung der Terrorismusfinanzierung sowie die damit zusammenhängenden internationalen Sanktionen umsetzt, sieht im Übrigen die Pflicht zur Identifizierung des Kunden vor für Kapitaltransfergeschäfte zwischen Japan und dem Ausland, die 2 Millionen JPY übersteigen. Es ist vorgesehen, diesen Grenzwert zu senken oder ganz aufzuheben. j) Singapur Singapur hat sich im Rahmen der Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen auf Projekte für zwei Gesetzesänderungen konzentriert. Der erste betrifft die Unterstellung unter die AML/CFT- Pflichten von "Trust Companies", welche Dienstleistungen als Trustee oder für die Errichtung und/oder Verwaltung von Trusts anbieten. Diese Art von Dienstleistungen muss von nun an durch die "Monetary Authority of Singapore" (MAS) bewilligt werden und unterliegt ihrer Aufsicht auch in Bezug auf die Geldwäscherei. Das zweite Projekt zielt auf eine verbesserte Regelung für das Finanztransfer-Geschäft, die im Verlauf dieses Jahres 2006 implementiert werden soll. Der "Trust Companies Act" sollte im Jahre 2006 in Kraft gesetzt werden. Die MAS wird eine für die "Trust Companies" geltende "Notice" herausgeben. Anfang 2005 hat die MAS zudem einen Revisionsentwurf ihrer "Notices", welche die Sorgfaltspflichten der Banken definieren, in Vernehmlassung gegeben. Aufgrund der ersten Reaktionen plant die MAS, dieses Jahr einen zweiten Entwurf in Vernehmlassung zu geben. Obgleich die Berufsorganisationen gewisser Berufssparten im Jahr 2004 ihre Mitglieder konsultiert haben, liegt bisher noch kein konkretes Projekt zur Unterstellung bestimmter Handelstätigkeiten (z.b. Edelmetall- oder Edelsteinhandel) oder des Immobilienhandels vor. 3 Vortaten der Geldwäscherei 3.1 FATF Die FATF-Empfehlung Nr. 1 lässt hinsichtlich der Definition der Vortaten der Geldwäscherei mehrere Ansätze zu: Alle Delikte gelten als Vortaten (sog. "all crimes-ansatz"); Die Definition der Vortat stützt sich auf einen Schwellenwert, der entweder von einer bestimmten Kategorie schwerer Delikte oder vom Ausmass der Freiheitsstrafe abhängt, mit der die Vortat belegt ist (Schwellenwert-Ansatz); Es kommt eine Vortaten-Liste zur Anwendung (sogenannter "Listen-Ansatz"). 21