Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode 1 Drucksache 18/XXXX Bundesministerium für Gesundheit (BMG) (Einzelplan 15) 53 Entwicklung des Einzelplans 15 Kat. A 53.1 Überblick Das BMG hat die Aufgabe, die Leistungsfähigkeit der Gesetzlichen Kranken- und Pflegeversicherung sicherzustellen und deren rechtliche Rahmenbedingungen zu gestalten. Es bezuschusst über den Gesundheitsfonds die Krankenkassen als Träger der Gesetzlichen Krankenversicherung. Regelungskompetenzen hat es auch bei den Heilberufen, Apotheken, Arzneimitteln, Medizinprodukten, Betäubungsmitteln sowie beim Infektions- und Gesundheitsschutz und der Krankheitsbekämpfung. Beim BMG sind außerdem die Geschäftsstellen der Drogenbeauftragten und des Patientenbeauftragten sowie Pflegebevollmächtigten der Bundesregierung angesiedelt. Die Gesamtausgaben im Einzelplan 15 beliefen sich im Haushaltsjahr 2014 auf 11,1 Mrd. Euro dies entspricht 3,7 % der Gesamtausgaben des Bundeshaushalts. Davon entfiel mit 10,5 Mrd. Euro der überwiegende Anteil auf Zahlungen an den Gesundheitsfonds. Die Einnahmen betrugen 134 Mio. Euro, vor allem aus Gebühren bei Arzneimitteln und Medizinprodukten. Der Einzelplan 15 wird mit dem Bundeshaushalt 2016 neu strukturiert (vgl. Vorbemerkung Nr. 5). Die Angaben für die Jahre 2014 und 2015 in Tabelle 53.1 sind an die veränderte Struktur des Jahres 2016 angepasst.
Drucksache 18/XXXX 2 Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode Tabelle 53.1 Übersicht über den Einzelplan 15 Bundesministerium für Gesundheit 2014 Soll 2014 Ist a Abweichung 2015 Ist/Soll b Soll 2016 Haushaltsentwurf Veränderung 2015/ 2016 b in Mio. Euro in % Ausgaben des Einzelplans 11 052,7 11 057,2 4,6 12 066,9 14 574,2 +20,8 darunter: Gesetzliche Krankenversicherung Pflegevorsorge und soziale Sicherung Prävention und Gesundheitsverbände Forschungsvorhaben und -einrichtungen Internationales Gesundheitswesen Bundesministerium (einschließlich Öffentlichkeitsarbeit) 10 500,1 10 500,0-0,1 11 500,1 14 000,1 +21,7 43,2 36,8-6,3 58,4 49,3-15,5 44,0 40,7-3,3 40,7 44,7 +9,8 64,3 58,3-6,0 79,5 73,6-7,1 28,8 29,6 0,9 28,8 35,0 +21,5 64,7 61,1-3,6 65,9 68,0 +3,0 Einnahmen des Einzelplans 99,5 135,0 35,4 107,0 110,9 +3,6 darunter: Gebühren (Arzneimittel und Medizinprodukte) Sponsoring 93,3 103,7 +10,4 100,8 104,6 +3,8 0 13,9 +13,9 0 0 0 Verpflichtungsermächtigungen 252,1 c 240,6-11,5 75,5 69,9-7,4 Planstellen/Stellen in % Personal 2 022 1 967 d, e -55 2 058 2 115 +2,8 Erläuterungen: a Bereinigt um haushaltstechnische Verrechnungen (vgl. Haushaltsrechnung 2014, Übersicht Nr. 4.9). b Aus den Ursprungswerten berechnet; Rundungsdifferenzen möglich. c Einschließlich über- und außerplanmäßiger Verpflichtungsermächtigungen. d Ist-Besetzung am 1. Juni. e Ohne außerhalb der Stellenpläne geführtes wissenschaftsnahes Personal (Ist-Besetzung am 1. Juni: 563). Quelle: Einzelplan 15. Für das Jahr 2014: Haushaltsrechnung; für das Jahr 2015: Haushaltsplan; für das Jahr 2016: Haushaltsentwurf.
Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode 3 Drucksache 18/XXXX Der Geschäftsbereich des BMG umfasst fünf nachgeordnete Stellen, vgl. Tabelle 53.2. Während das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte und das Paul-Ehrlich-Institut Arzneimittel, Medizinprodukte, Impfstoffe und Sera prüfen, zulassen und überwachen, ist das Robert Koch-Institut besonders in der Gesundheitsberichterstattung sowie der Erforschung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten tätig. Die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung (BZgA) informiert die Öffentlichkeit über Themen der Gesundheitsvorsorge und die Risiken von Drogenmissbrauch und Suchterkrankungen. Das Deutsche Institut für Medizinische Dokumentation und Information betreibt medizinische Datenbanken. Tabelle 53.2 Behörden im Geschäftsbereich des Bundesministeriums für Gesundheit Einnahmen 2014 (Ist) Ausgaben 2014 (Ist) Planstellen/ Stellen (Ist) am 1. Juni 2014 in Mio. Euro Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung Deutsches Institut für Medizinische Dokumentation und Information 1,0 31,2 104 a 1,5 12,6 100 Paul-Ehrlich-Institut 25,1 74,4 434 a Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte 89,1 76,5 805 a Robert Koch-Institut 11,5 114,6 571 a Erläuterung: a Einschließlich wissenschaftsnahem Personal außerhalb des Stellenplans (Titel 428 02). Quelle: Einzelplan 15: Haushaltsrechnung für das Jahr 2014 und Haushaltsplan für das Jahr 2015. 53.2 Haushaltsstruktur und -entwicklung Die Zahlungen an den Gesundheitsfonds machten mit 95 % der Gesamtausgaben auch im Jahr 2014 den größten Posten des Einzelplans 15 aus. Weitere Ausgabenblöcke bildeten die Pflegevorsorge, die Förderung der gesundheitlichen Prävention, die Ressortforschung sowie Ausgaben für internationale Aufgaben. Im Jahr 2014 entfielen von letzteren 25 Mio. Euro auf den Beitrag zur Weltgesundheitsorganisation (WHO). Deutschland ist mit einem Finanzierungsanteil von 7 % drittgrößter Beitragszahler der WHO. Die Entwicklung der Ausgaben hängt vor allem vom Wechselkurs des Euro zu US-Dollar und Schweizer Franken ab, in denen der WHO-Beitrag zu zahlen ist. 53.3 Wesentliche Ausgabenbereiche 53.3.1 Gesundheitsfonds Zum 1. Januar 2015 gab es 124 Krankenkassen als Träger der Gesetzlichen Krankenversicherung (Krankenkassen). In ihnen waren 70 Millionen Menschen versichert. Die Krankenkassen werden über Zuweisungen aus dem Gesundheitsfonds sowie ggf. über Zusatzbeiträge der Mitglieder finanziert. In den Gesundheitsfonds fließen die Beitragseinnahmen der Krankenkassen ohne die Zusatzbeiträge. Hinzu kommen seit dem Jahr 2004 Zuschüsse des Bundes aus Steuermitteln, die eingeführt wurden, um die Aufwendungen
Drucksache 18/XXXX 4 Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode der Krankenkassen für versicherungsfremde Leistungen pauschal abzugelten (vgl. Bemerkung Nr. 2.4.5). 53.3.1.1 Bundeszuschuss an den Gesundheitsfonds Die Höhe des Bundeszuschusses wurde durch das Haushaltsbegleitgesetz 2014 neu geregelt. Für das Jahr 2014 wurde der Bundeszuschuss von 14 Mrd. Euro auf 10,5 Mrd. Euro und für das Jahr 2015 auf 11,5 Mrd. Euro abgesenkt. Im Jahr 2016 soll er einmalig 14 Mrd. Euro und ab dem Jahr 2017 jährlich 14,5 Mrd. Euro betragen. 53.3.1.2 Finanzielle Lage des Gesundheitsfonds Der Gesundheitsfonds überwies im Jahr 2014 an die Krankenkassen 199,6 Mrd. Euro (ohne landwirtschaftliche Krankenkasse). Da sich die Einnahmen des Gesundheitsfonds im Jahr 2014 auf 198,5 Mrd. Euro beliefen, musste der Gesundheitsfonds ein Defizit von 1,1 Mrd. Euro verbuchen das erste Defizit seit dem Jahr 2009. Es konnte jedoch durch eine entsprechende Entnahme aus der Liquiditätsreserve ausgeglichen werden. Für das Jahr 2015 geht der Schätzerkreis wieder von einem Defizit des Gesundheitsfonds aus: Er veranschlagt Einnahmen von 195,8 Mrd. Euro und Zuweisungen an die Krankenkassen von 198,3 Mrd. Euro. Der Liquiditätsreserve müssten daher rund 2,5 Mrd. Euro als Kompensation für eine entsprechende Absenkung des Bundeszuschusses zur Deckung der Zuweisungen an die Krankenkassen entnommen werden. Die Liquiditätsreserve wird zum Ende des Jahres 2015 demnach noch 10,1 Mrd. Euro nach 12,6 Mrd. Euro Ende des Jahres 2014 betragen. Die Zuweisungen an die Krankenkassen werden im Jahr 2015 nicht ausreichen, um deren voraussichtlichen Ausgaben (209,5 Mrd. Euro) zu decken. Die Finanzierungslücke beträgt rund 11,2 Mrd. Euro. Mit dem Gesetz zur Weiterentwicklung der Finanzstruktur und Qualität in der Gesetzlichen Krankenversicherung sind die Finanzen in der Gesetzlichen Krankenversicherung im Jahr 2015 neu strukturiert worden. Der allgemeine Beitragssatz beträgt nunmehr 14,6 % (2014: 15,5 %). Kommen die Krankenkassen mit den insoweit reduzierten Zuweisungen aus dem Gesundheitsfonds nicht aus, erheben sie von den Mitgliedern einen einkommensabhängigen Zusatzbeitrag. Die vom Schätzerkreis ermittelte Finanzierungslücke von 11,2 Mrd. Euro im Jahr 2015 bedeutet umgerechnet einen durchschnittlichen Zusatzbeitragssatz aller Krankenkassen von 0,9 %. Diesen Wert hat auch das BMG festgestellt und bekannt gegeben. Ohne Kompensation des abgesenkten Bundeszuschusses durch Zuführung aus der Liquiditätsreserve hätte der durchschnittliche Zusatzbeitragssatz bereits im Jahr 2015 bei etwa 1,1 % gelegen. 53.3.1.3 Finanzreserven der Krankenkassen Sämtliche Krankenkassen verbuchten im Jahr 2014 Einnahmen in Höhe von 204,2 Mrd. Euro. Dem standen Ausgaben von 205,5 Mrd. Euro gegenüber (vgl. Bemerkung Nr. 2.4.5). Die Krankenkassen erzielten im Jahr 2014 ein Defizit von 1,3 Mrd. Euro, 0,7 Mrd. Euro davon durch Prämienzahlungen an die Krankenkassenmitglieder. Die Krankenkassen sind gesetzlich verpflichtet, eine Rücklage zu bilden, um ihre Leistungsfähigkeit sicherzustellen. Die Rücklage muss mindestens ein Viertel einer durchschnittlichen Monatsausgabe (2015 rund 4,4 Mrd. Euro) betragen. Zum Ende des Jahres 2014 betrugen die Finanzreserven aller Krankenkassen 15,7 Mrd. Euro. Dies entspricht etwa 90 % einer durchschnittlichen Monatsausgabe aller Krankenkassen. Damit sind die Krankenkassen aktuell finanziell gut ausgestattet. Allerdings setzen einige Krankenkassen ihre Rücklagen zum Teil oder vollständig ein, um den Zusatzbeitrag für das Jahr 2015 und darüber hinaus niedrig zu halten, insbesondere 0,9 % oder darunter. Damit soll verhindert werden, dass die Mitglieder einen höheren Beitrag als im Jahr 2014 leisten müssen. Dieses Verhalten wird aller Voraussicht nach zu einem massiven und schnellen Abbau der Finanzreserven der Krankenkassen bis zur Mindestrücklage führen.
Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode 5 Drucksache 18/XXXX 53.3.1.4 Voraussichtliche Entwicklung Bei etwa gleich bleibenden Einnahmeentwicklungen des Gesundheitsfonds und stabilen Ausgabenzuwächsen bei den Krankenkassen ist eine jährliche Entnahme aus der Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds notwendig, wenn ein Anstieg des Zusatzbeitrags verhindert werden soll. Die Liquiditätsreserve wird dadurch abschmelzen. Zusätzlich wird die Liquiditätsreserve des Gesundheitsfonds mit bereits verabschiedeten und geplanten Gesetzen belastet. Die Höhe der Liquiditätsreserve ist gesetzlich an die Ausgaben des Gesundheitsfonds gebunden. Sie wird in den Folgejahren steigen, da auch die Ausgaben des Gesundheitsfonds steigen. Durch den ab dem Jahr 2016 wieder erhöhten Bundeszuschuss wird der Anstieg der Zusatzbeiträge abgefedert. Wenn der Bundeszuschuss zur Entlastung des Bundeshaushalts abgesenkt werden sollte, sollte dies nur geschehen, wenn Konsolidierungsmaßnahmen im Bereich der Gesetzlichen Krankenversicherung vorgenommen werden. Die Ausgaben der Krankenkassen werden weiterhin stärker steigen als die Einnahmen (vgl. Bemerkungen 2014, Bundestagsdrucksache 18/3300 Nr. 53). Auf die Krankenkassen werden durch die ab dem Jahr 2015 wirkenden oder geplanten gesetzlichen Änderungen weitere Belastungen zukommen. Daher werden die Zusatzbeiträge bei den meisten Krankenkassen ansteigen müssen, sobald die über die vorgeschriebene Mindestrücklage hinausgehenden Finanzreserven verbraucht sind. 53.3.1.5 Wesentliche Prüfungsfeststellungen des Bundesrechnungshofes In seinen Bemerkungen 2014 (vgl. Bundestagsdrucksache 18/3300 Nr. 54) hat der Bundesrechnungshof beanstandet, dass der Rechtsvorgänger eines Landesverbandes der Betriebskrankenkassen 86 Original-Kunstwerke für rund 200 000 Euro gekauft hat. Der Landesverband hat damit die ihm treuhänderisch anvertrauten Beiträge nicht wirtschaftlich und sparsam verwendet. In einem weiteren Verfahren (vgl. Bundestagsdrucksache 18/4650 Nr. 1) hat der Bundesrechnungshof beanstandet, dass die Krankenkassen nicht nachweisen können, welche Kosten ihnen beim Einzug des Sozialversicherungsbeitrages entstehen. Ob die Vergütung angemessen ist, die sie von den anderen Sozialversicherungsträgern für den Einzug des Beitrages bekommen (derzeit 853 Mio. Euro), können sie ebenfalls nicht nachweisen. Seit Jahren streiten die Spitzenorganisationen der Sozialversicherungsträger über die Höhe der Vergütung. Daher sollten das BMG und das Bundesministerium für Arbeit und Soziales auf eine baldige Einigung hinwirken. Gelingt dies nicht, werden gesetzgeberische Maßnahmen erforderlich. Ein Prüfungsschwerpunkt des Bundesrechnungshofes war die Mehrarbeit von Gutachtern des Medizinischen Dienstes der Krankenversicherung. Dabei hat er festgestellt, dass die Medizinischen Dienste häufig nur mit Mehrarbeit oder externen Gutachtern in der Lage waren, ihre Aufgaben zu erfüllen. Ein Grund für die angespannte Arbeitssituation war die zum Teil unzureichende Personalausstattung. Die Krankenkassen bleiben aufgefordert, bei begründetem Personalmehrbedarf die Haushaltsmittel zur Verfügung zu stellen. 53.3.2 Pflegevorsorge und sonstige soziale Sicherung Größter Posten dieses Ausgabenbereichs ist der Zuschuss, mit dem der Bund den Abschluss privater Pflegevorsorgeversicherungen fördert. Die Ist-Ausgaben hierfür lagen im Jahr 2014 bei 18,8 Mio. Euro. Der Soll-Ansatz sinkt von 45,6 Mio. Euro im Jahr 2015 auf 39 Mio. Euro im Jahr 2016. Dies erklärt im Wesentlichen den in Tabelle 53.1 dargestellten Rückgang des Ausgaben-Solls in diesem Zeitraum für den gesamten Aufgabenbereich. Mittlerweile ist genauer abschätzbar, wie sich die Abschlusszahlen förderfähiger Pflegevorsorgeversicherungen entwickeln werden. Das BMG erwartet, dass die Ist-Ausgaben für das Jahr 2016 über denen des Jahres 2015 liegen werden. Seit dem Jahr 2014 können Versicherte der sozialen Pflegeversicherung eine Zulage von 60 Euro jährlich zu ihrer Prämie für eine Pflege-Zusatzversicherung erhalten. Ähnlich wie bei der Riester-Rente zahlt eine Verwaltungsstelle bei der Deutschen Rentenversicherung Bund (DRV Bund) die Leistungen direkt an die Versicherungsunternehmen aus. Auf Empfehlung des Bundesrechnungshofes
Drucksache 18/XXXX 6 Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode weist das BMG nunmehr die Verwaltungskosten, die der DRV Bund aus dem Einzelplan 15 erstattet werden, in den Erläuterungen aus. 53.3.3 Prävention und Gesundheitsverbände Der Ausgabenbereich umfasst vor allem die gesundheitliche Aufklärung der Bevölkerung sowie die Aufklärung über sexuell übertragbare Krankheiten und den Drogen- und Suchtmittelmissbrauch. Das BMG fördert die gesundheitliche Prävention durch Informationskampagnen, die vor allem die BZgA durchführt, und durch finanzielle Förderung von Verbänden und Projekten. Im Jahr 2014 lagen die Ausgaben bei 40,7 Mio. Euro. Der Soll-Ansatz steigt vom Jahr 2015 auf das Jahr 2016 an (vgl. Tabelle 53.1), vor allem aufgrund neuer Projekte zur besseren Bekämpfung des Diabetes mellitus. Im Jahr 2014 hat der Bundesrechnungshof die Anwendung des elektronischen Stichprobenverfahrens zur Prüfung von Verwendungsnachweisen durch das BMG untersucht. Empfänger von Zuwendungen müssen ihrem Geldgeber nachweisen, dass sie die Mittel zweckgemäß verwendet haben. Um die Prüfung zu erleichtern, kann das BMG als Zuwendungsgeber die vertieft zu prüfenden Verwendungsnachweise auf eine Auswahl beschränken. Dazu nutzt es ein mit dem Bundesrechnungshof abgestimmtes IT-gestütztes Verfahren. Der Bundesrechnungshof stellte bei seiner Prüfung fest, dass die ausgewählten Nachweise den vereinbarten Umfang des zu prüfenden Fördervolumens nicht erreichten. Bei der Auswahl wurden beispielsweise nicht das tatsächliche Fördervolumen eines Projekts, sondern die mitunter deutlich darüber liegenden Gesamtausgaben berücksichtigt. Durch seine Empfehlungen konnte der Bundesrechnungshof erreichen, dass diese Mängel mittels verfahrenstechnischer Änderungen abgestellt wurden. Der Bundesrechnungshof hat in einer anderen Prüfung die Verwendung der Zuwendungen der BZgA an einen Dachverband für Präventionsarbeit und Gesundheitsförderung (Verein) untersucht. Hierbei stellte er fest, dass die BZgA über viele Jahre die Verwendungsnachweise des Vereins nicht oder nicht rechtzeitig geprüft hatte. Zudem hatte die BZgA die Finanzkraft und Einnahmesituation des Vereins bei Gewährung der Zuwendungen über einen langen Zeitraum nicht berücksichtigt und damit gegen das zuwendungsrechtliche Subsidiaritätsprinzip verstoßen. Einzelheiten werden in der Bemerkung Nr. 54 dargestellt. 53.3.4 Forschungsvorhaben und -einrichtungen Das BMG finanziert sechs Wissenschaftsinstitute der Leibniz-Gemeinschaft und eine weitere Forschungseinrichtung jeweils zur Hälfte, die übrigen Kosten trägt das jeweilige Sitzland. Die Ausgaben des Bundes betrugen im Jahr 2014 insgesamt 39,8 Mio. Euro. Daneben fördert es Forschungs- und Modellvorhaben, etwa zu Fragen des Drogen- und Suchtmittelmissbrauchs, zu AIDS oder neuen Infektionskrankheiten, und unterstützt Projekte beispielsweise im Rahmen des Nationalen Krebsplans. Einer Anregung des Bundesrechnungshofes folgend weist das BMG nunmehr Ausgaben für Projektträgerleistungen zur Verwaltung seiner Forschungsmittel gesondert aus. Die Haushaltstransparenz wird dadurch verbessert. 53.4 Wesentliche Einnahmenbereiche Die Einnahmen im Einzelplan 15 stammen vor allem aus Gebühren bei der Prüfung und Zulassung von Arzneimitteln, Impfstoffen und Medizinprodukten. Im Haushaltsjahr 2014 nahmen das Paul-Ehrlich-Institut 16 Mio. Euro und das Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte 87,7 Mio. Euro an Gebühren ein. Für das Jahr 2016 sind Einnahmen aus Gebühren im Arzneimittelbereich von 104,6 Mio. Euro veranschlagt. Auf den Geschäftsbereich des BMG entfällt seit Jahren mehr als die Hälfte aller Geld-, Sachund Dienstleistungen, die der Bund als Sponsoring erhält. Im Jahr 2014 flossen 13,9 Mio. Euro an Geldleistungen Privater in den Einzelplan 15. Der größte Anteil der Sponsoringleistungen entfällt auf den Verband der privaten Krankenversicherung. Im Haushaltsplan ausgewiesen werden nur die tatsächlichen Einnahmen aus Sponsoringleistungen; ein Haushalts-Soll wird nicht dargestellt. Ebenfalls nicht erfasst sind gewährte Sach- und
Deutscher Bundestag 18. Wahlperiode 7 Drucksache 18/XXXX Dienstleistungen wie kostenlose Plakatwände oder Sendezeiten. Diese fasst die Bundesregierung in ihrem zweijährlichen Sponsoring-Bericht zusammen. 53.5 Ausblick Die Entwicklung des Einzelplans 15 ist wesentlich geprägt von der Höhe des Bundeszuschusses an den Gesundheitsfonds (vgl. Nr. 53.3.1.1). Der Deutsche Bundestag hat am 18. Juni 2015 das Gesetz zur Stärkung der Gesundheitsförderung und der Prävention verabschiedet. Danach steigen etwa die Ausgabenrichtwerte für Leistungen der Krankenkassen zur Primärprävention und zur Gesundheitsvorsorge ab dem Jahr 2016 auf 7 Euro jährlich pro Versichertem. Geschätzt entstehen den Krankenkassen damit jährliche Mehrausgaben von 250 bis 300 Mio. Euro, denen jedoch nach der Gesetzesbegründung mittel- und langfristig Einsparungen durch die Vermeidung von Krankheitskosten gegenüberstehen. Der Spitzenverband Bund der Krankenkassen beauftragt die BZgA mit der Entwicklung, Einführung und Evaluation kassenübergreifender Leistungen. Sie erhält dazu etwa 31,5 Mio. Euro vor allem für Präventionsmaßnahmen in Kinder- und Senioreneinrichtungen. Tabelle 53.4 Finanzplanung Ausgaben Einzelplan 15 2015 2016 2017 2018 2019 in Mio. Euro 12 066,9 14 574,2 15 086,7 15 103,4 15 115,4 Quelle: Bundesregierung.