Daten und Fakten zum Erhalt des geltenden Glücksspielgesetzes Das geltende österreichische Glücksspielgesetz (GSpG) gilt international als vorbildlich, weil es wirtschaftliche Liberalität bei einem Höchstmaß an öffentlicher Sicherheit mit bestmöglichem Schutz für die Konsumenten verbindet. Nach diesem Gesetz behält sich der Bund das Monopol auf Glücksspiele vor, wobei das Recht zur Durchführung über behördliche Bewilligungen an Lizenznehmer derzeit Casinos Austria, bzw. die Österreichischen Lotterien weiter gegeben werden kann. Eine Liberalisierung des Glücksspiels für private Anbieter erfordert eine Änderung dieses Gesetzes und hätte weit reichende Folgen für eine große Zahl von Betroffenen. Wettbewerb steigert Spielsucht Liberalisierung bringt Verlust an Steuereinnahmen Liberalisierung erschwert Kampf gegen Geldwäsche und Betrug Für weitere Informationen: Mag. Dietmar Hoscher, Vorstandsdirektor Casinos Austria, 01/ 534 40-0 Dipl.-Ing. Friedrich Stickler, Generaldirektor-Stv. Österreichische Lotterien, 01/ 790 70-0 Walter Osztovics, Kovar & Köppl Public Affairs Consulting, 01/ 522 922 014 Dr. Peter Köppl, M.A., Kovar & Köppl Public Affairs Consulting, 01/ 522 922 012 Mag. Christian Thonke, M.A., Kovar & Köppl Public Affairs Consulting, 01/ 522 922 017 Stand: April 2007
(I) Rechtslage in der EU Keine Liberalisierung Schutz der Konsumenten geht vor Die EU zählt Glücksspiel generell zu den Dienstleistungen. Alle gesetzlichen Regelungen, die das Glücksspiel betreffen, sind Sache der Mitgliedsstaaten. Das wurde bereits 1992 auf dem Gipfel von Edinburgh festgelegt. Da in diesem Bereich ordnungs- und sozialpolitische Fragen im Vordergrund stehen, bleibt es jedem Staat überlassen, in welchem Ausmaß er Glücksspiele zulässt, reguliert oder gänzlich verbietet. Es gibt also keine EU-Zuständigkeit und auch keine politische Absicht, den Glücksspielmarkt EU-weit zu liberalisieren. Im Gegenteil hat das Europäische Parlament (EP) im Februar 2006 im Rahmen der Beschlussfassung über die Dienstleistungsrichtlinie mit großer Mehrheit eine Ausnahme für Glücksspiele, inklusive Lotterien, Casinos und Wetttransaktionen beschlossen. Das EP begründet die Tatsache, dass die Richtlinie auf Glücksspiele nicht anzuwenden sei, mit der spezifischen Natur von Glücksspielen etwa in Hinblick auf öffentliche Ordnung und Konsumentenschutz und hebt hervor, dass es vollkommen unmöglich sei, im Bereich des Glücksspiels einen fairen, grenzüberschreitenden Wettbewerb herzustellen. Auch der EuGH hat bereits in mehreren Urteilen (Schindler 1994, Lärää 1999, Zenatti 1999, Anomar 2003 und Gambelli 2003) festgehalten, dass Monopole der einzelnen Mitgliedsstaaten zulässig sind, weil es sich um eine besondere Art der Dienstleistung handelt. Der jüngste Spruch erging im März 2007 zum Fall Placanica. In all diesen Urteilen hebt der EuGH hervor, dass der Schutz der Konsumenten vor Spielsucht sowie der Kampf gegen Kriminalität nationalstaatliche Reglementierungen des Glücksspielmarktes bis hin zum Monopol rechtfertigen. Im Placanica-Urteil fügt der EuGH noch klärend hinzu: Der Kampf gegen illegales Glücksspielangebot bedingt auch, dass die lizenzierten Anbieter oder Monopolanbieter eine breite Palette an Spielmöglichkeiten offerieren, Werbung treiben, neue Vertriebstechniken wie Internet nutzen und in kontrolliertem Ausmaß expandieren. Somit liegt das geltende österreichische Glücksspielmonopol des Bundes rechtlich und politisch im Einklang mit der EU, sodass auch für die Zukunft kein Änderungsbedarf besteht. Das Glücksspielmonopol ist EU-konform. Es ist ein Modell für die Zukunft. Seine Struktur bietet die beste Form für ein sowohl kundenorientiertes und zeitgemäßes als auch sozial und gesellschaftspolitisch optimales Angebot. Es gibt daher keine Notwendigkeit zur Liberalisierung. Schutz vor Spielsucht und Kampf gegen Organisierte Kriminalität rechtfertigen Monopole. Monopole dürfen auch werben, expandieren und neue Angebote erschließen. EU-Parlament beschließt: Das Glücksspiel ist aus der Dienstleistungsrichtlinie ausgenommen. 2/7
(II) Volkswirtschaftliche Auswirkungen einer Gesetzesänderung Mehr Anbieter weniger Steuereinnahmen Derzeit tragen Casinos Austria und die Österreichischen Lotterien maßgeblich zur Finanzierung des Staatshaushaltes bei. Abgaben wie Spielbankenabgabe, Konzessionsabgabe und Wettgebühr erbrachten im Jahr 2005 rund 550 Millionen Euro für das Budget. Alleine die Lotterien haben in den 20 Jahren ihres Bestehens 6,5 Mrd an Steuern an die Republik abgeliefert. Im Jahr 2006 flossen dem österreichischen Sport frei verfügbare Mittel über die Österreichischen Lotterien in Höhe von rund 55 Millionen Euro zu. Darin sind die zusätzlich geleisteten Sponsor- und Werbegelder durch die konzessionierten Glücksspielbetreiber nicht erfasst. Eine Studie des Institus für Höhere Studien (IHS) vom März 2007 zeigt, dass im Falle einer Liberalisierung des Glücksspiels diese Einnahmen sinken würden: Die umsatzabhängigen Steuern (Spielbankenabgabe, Wettgebühr, Konzessionsabgabe etc.) berechnen sich nach den Jahresbrutto-Einnahmen des Konzessionsnehmers und sind für einen wesentlichen Teil der Glücksspiele progressiv gestaffelt. Wenn sich das vorhandene Marktvolumen also auf mehrere Anbieter aufteilt, erreicht niemand davon die höchste Progressionsstufe. Es lässt sich erwarten, dass das Auftreten neuer Anbieter tatsächlich eine Aufsplitterung in viele Marktteilnehmer zur Folge haben wird, und nicht ein Anwachsen des Gesamtmarktes. Vor allem bei Lotterien steigt die Attraktivität mit der möglichen Gewinnsumme, sodass viele kleinere Lotterien in Summe meist weniger Umsätze generieren als eine große. Steigender Wettbewerb in einem weitestgehend gesättigten Markt erfordert hohen Aufwand für Marketing und Werbung. Dieser Druck schadet primär dem vulnerablen Spieler. Der Aufwand schmälert jedoch auch die Erträge, weshalb auch die gewinnbezogenen Abgaben insgesamt sinken würden. Eine Untersuchung des Instituts für Wirtschaftsmathematik weist überdies nach, dass die Casinos und Lotterien lediglich im juristischen Sinn ein Monopol sind, sich jedoch nicht im ökonomischen Sinn wie ein solches verhalten. Das bedeutet, dass eine Liberalisierung nicht wie bei anderen Märkten größere Vielfalt und niedrigere Tarife für die Konsumenten zur Folge hätte. In einer Wettbewerbssituation würde lediglich das vorhandene Angebot mengenmäßig ausgeweitet, was jedoch gesundheits- und gesellschaftspolitisch negative Folgen hätte. Casinos und Lotterien sind lediglich im juristischen Sinn Monopole, nicht im ökonomischen Sinn. Die Öffentliche Hand wäre der große Verlierer einer Liberalisierung des Glücksspiels. Die Steuereinnahmen würden sinken und müssten durch die unpopuläre Maßnahme der Einführung bzw. Erhöhung von anderen Steuern kompensiert werden. Die Liberalisierung führt zur Umverteilung von Mitteln, die der Gemeinschaft nützen, in das private Vermögen einiger weniger gewinnorientierter Glücksspielbetreiber. 3/7
(III) Gesundheitspolitische Auswirkungen einer Gesetzesänderung Wettbewerb schwächt Selbstkontrolle und steigert Spielsucht Der Begriff Sucht ist hier keineswegs im übertragenen Sinn zu verstehen: In der medizinischen Wissenschaft ist das pathologische Spielen seit vielen Jahren als ernstzunehmende Erkrankung unstreitig anerkannt. Es gehört deshalb zu den Aufgaben eines verantwortungsvollen Glücksspielbetreibers, alles ihm Mögliche zu unternehmen, um gefährdete Personen vor einem Abgleiten in diese Sucht zu schützen. Die wichtigsten Instrumente dafür sind Zurückhaltung bei der Werbung, das Anbieten von Selbstkontrollmöglichkeiten für den Kunden und sinnvolle Selbstbeschränkungen seitens des Betreibers Kunden mit offensichtlich pathologischem Spielverhalten oder mit potenziell ruinöser Spielfrequenz müssen erkannt, beschränkt oder vom Spiel ausgeschlossen werden. Anerkannte Suchtspezialisten konnten im Bereich des Kleinen Glücksspiels empirisch nachweisen, dass zunehmendes Angebot in hohem Maße mit steigender Spielsucht korreliert. So zeigt eine Studie von Prim. Univ.-Prof. Dr. Herwig Scholz am Beispiel der stationär behandelten Spielsüchtigen im Krankenhaus de La Tour in Treffen, Kärnten: 68,4 Prozent der Patienten in der Klinik de La Tour kommen aus Bundesländern, in denen Automatenspiele bereits seit mehr als zwei Jahren freigegeben sind, nämlich Wien, Steiermark und Kärnten. Bei den Patienten aus Kärnten hat sich die Zahl der Fälle nach der Freigabe 1997 versechsfacht: Vor 1997 gab es 6 Patienten, seit 1997 bereits 37. Dabei ist zu beachten, dass es sich hier bereits um besonders schwere Fälle handelt, die einen stationären Aufenthalt erforderlich machen. Bei der ambulanten Suchtberatung der Stadt Klagenfurt standen vor der Freigabe des Kleinen Glücksspiels 6 Klienten wegen Spielsucht in Beratung und Therapie. Von 1997 bis 2006 ist diese Zahl auf 233 hochgeschnellt. Auch in Villach musste wegen des steigenden Bedarfs ambulante Betreuungsarbeit für Spielsuchtfälle eingerichtet werden. In der Gruppenarbeit wurden bis März 2007 bereits 635 Teilnahmen registriert. Es liegt auf der Hand, dass bei steigendem Wettbewerb die Bereitschaft der Glücksspielanbieter sinkt, auf Konsumentenschutz und medizinische Bedenken Rücksicht zu nehmen. Wie internationale Beispiele gezeigt haben, sinkt im Wettbewerb die Möglichkeit der Glücksspielanbieter, ordnungspolitische Zielsetzungen zu verfolgen und Glücksspiel mit Verantwortung zu betreiben. Jeglicher Wettbewerb bringt einen großen Akquisitions- und Werbedruck für die Konsumenten mit sich. Nur die Wirtschaftsstruktur des Monopols erlaubt es, den Markt nicht gänzlich auszuschöpfen und sinnvolle Beschränkungen umzusetzen. Die das Bundesmonopol bewirtschaftenden Konzessionäre verhalten sich ökonomisch nicht wie Monopolisten, da sie nicht nach Gewinnmaximierung streben, sondern vielmehr im Glücksspiel die Strukturen des einzelnen Anbieters nützen, um ein volkswirtschaftliches Optimum zu erreichen. Von den Konzessionären wird im Glücksspielgesetz ein bestmöglicher Schutz der Spielteilnehmer gefordert. Die finanziellen Aspekte stehen im Hintergrund. So wird der beste Abgabenertrag, der unter Beachtung der ordnungspolitischen Auflagen erzielbar ist, gefordert und keine Umsatzmaximierung, wie sie bei einer Liberalisierung des Marktes in einer Konkurrenzsituation mehrerer Anbieter zwangsläufig zu erwarten ist. Spielsucht ist ein ernstes gesellschaftliches Problem. Diesem kann nur entgegengewirkt werden, wenn die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen für die Monopolanbieter rigoros kontrolliert und strikt eingehalten werden sowie eine entsprechende Selbstkontrolle stattfindet. Niemand kann sagen, wie eine solche Selbstkontrolle in einem liberalisierten Markt durchgesetzt werden soll. Besondere Suchtgefahr geht vom Kleinen Automatenspiel aus. Dort ist das Tempo am höchsten und die Kontrolle am geringsten. Dort würde bei weiterer Liberalisierung auch der Wettbewerb am lebhaftesten. Wettbewerb bringt großen Akquisitions- und Werbedruck für die Konsumenten mit sich und heizt damit die Spielsucht an. 4/7
(IV) Öffentliche Sicherheit Kriminalität: Geldwäsche, kriminelle Organisationen Geldwäsche ist eine Begleiterscheinung fast jeder kriminellen Tätigkeit, wobei die höchsten Summen im Drogen- und Waffenhandel sowie in der Schlepperei erwirtschaftet werden. Typischerweise ist Geldwäsche daher Teil der Tätigkeit krimineller Organisationen. Um die Einkünfte, die dort illegal erzielt werden, für die Organisation zu waschen, ist es nötig, durch verschleiernde Transaktionen eine legale Herkunft vorzutäuschen. Spielbanken wären für Geldwäsche theoretisch sehr gut geeignet: Ein Spieler könnte große Summen illegales Bargeld in Jetons tauschen, sich längere Zeit im Casino aufhalten, ohne zu spielen und sich zu guter Letzt für die Jetons einen Bankscheck geben lassen. Diesen Scheck könnte er dann als Spielgewinn deklarieren und ganz offen auf ein legales Konto einzahlen. Auch der Betreiber von Glücksspielen kann sein Unternehmen zur Geldwäsche missbrauchen, indem er hohe Beträge an ursprünglich illegalem Geld als Gewinn verbucht. Geldwäsche in Spielbanken lässt sich nur durch scharfe Kontrolle verhindern: Die Identität der Spieler muss registriert werden, größere Gewinntransaktionen müssen nachverfolgbar sein, die Umsätze des Casinos selbst müssen strengen Aufzeichnungsund Kontrollpflichten unterliegen. Die Betreiber selbst müssen höchst integer, ihre Mittelherkunft restlos überprüft sein. Bei Casinos Austria sind solche Kontrollen Standard. Es gab noch keinen einzigen Fall, wo ein Betrieb von Casinos Austria auch nur in den Verdacht geraten wäre, für Geldwäsche benutzt worden zu sein. Bei mehreren Marktteilnehmern wäre ein vergleichbar hohes Niveau aber nur mehr erschwert durchzusetzen. Experten für Organisierte Kriminalität in Europa und den USA fordern deshalb einhellig enge Beschränkungen und strenge Auflagen für Glücksspielbetreiber. In Österreich würde eine Liberalisierung des Glücksspiels einen Rückschritt von einem bereits erreichten hohen Standard bedeuten. Gewerbsmäßiger Betrug Für die Kunden von Glücksspielbetreibern spielt der Schutz vor Betrug eine große Rolle. Spielglück ist schwer kontrollierbar. Die Spieler an Roulettetischen oder gar Spielautomaten sowie im Internet haben kaum Möglichkeiten, Manipulationen aufzudecken. Bei Lotterien ist es für Spieler noch schwerer nachprüfbar, ob die Gewinner fair ermittelt werden und in welcher Höhe das eingesetzte Spielkapital tatsächlich ausgezahlt wird. Eine Liberalisierung des Glücksspiels macht die Kontrolle der Anbieter und ihrer Praktiken schwierig. Die Konsumenten hätten deshalb Nachteile bei einer Änderung der derzeitigen Gesetzeslage. Glücksspiel ist international eng mit Organisierter Kriminalität verwoben. Dass in Österreich ein Eindringen der Organisierten Kriminalität im Glücksspiel derzeit unmöglich ist, ist vor allem Verdienst der strengen Monopol-Regelungen. In einem liberalisierten Markt stößt die Überprüfungsmöglichkeit hinsichtlich der Eigentümer an Grenzen. Den optimalen Schutz garantiert ausschließlich die strenge Monopolkontrolle. Die Unsicherheit steigt auch für die Spieler selbst: Wie soll der Schutz vor Betrug und die gerichtliche Durchsetzung in einem liberalisierten Markt garantiert werden? 5/7
(V) Folgen einer zusätzlichen Konzession nach 12a GSpG Das österreichische Glücksspielmonopol basiert auf dem verfassungsrechtlichen Kompetenztatbestand Monopolwesen. Jede Änderung in der Struktur bedeutet daher eine Aufhebung des Monopols. Das trifft auch auf die allfällige Vergabe einer weiteren Konzession im Bereich etwa elektronischer Medien zu. Jede Form der weiteren Erteilung einer Konzession für das Internet-Glücksspiel hat die Aufgabe des Monopols zur Folge. Ein solcher Schritt müsste zwangsläufig zu einer völligen Liberalisierung des Marktes (mit allen negativen gesellschafts- und ordnungspolitischen Konsequenzen) führen. Da die Österreichische Verfassung und erst recht die EU ein Duopol oder Oligopol nicht kennen, wäre es unzulässig, ausländische Anbieter aus EWR-Staaten vom Marktzugang abzuhalten, wenn sie die innerstaatlichen Voraussetzungen für eine Konzession erbringen. Sobald also im Glücksspielbereich Wettbewerb zwischen einzelnen Anbietern zugelassen wird, muss dieser Wettbewerb alle im EWR-Raum ansässigen Glücksspielbetreiber umfassen. Eine weitere unmittelbare Konsequenz einer Veränderung des Glücksspielmonopols besteht darin, dass damit automatisch das Glückspiel in die Kompetenz der Länder übertragen wird, da es historisch nicht zum Gewerberecht zählt. Die Verländerung des Glücksspieles führt auch zur Verschiebung der Steuereinhebungskompetenz vom Bund weg hin zu den Ländern, wie in Deutschland oder aber im Bereich des kleinen Glücksspieles. Das bedeutet, dass gemessen an der bestehenden Situation ein erheblicher Mehraufwand für die Kontrolltätigkeit im Bereich der Konzessionsvergabe wie der laufenden Aufsicht entsteht. Den Glücksspielmarkt nur ein bisschen zu öffnen, ist rechtlich nicht möglich. Österreichische Verfassung und EU kennen kein Duopol. Liberalisierung bedeutet offenen Marktzugang für alle Anbieter aus dem EU-Raum. Auch die Vergabe einer Internetkonzession an einen neuen Konzessionär wäre de jure eine Aufhebung des Monopols. Mit der Aufhebung des Monopols wird das Glücksspiel automatisch Ländersache, was Ordnungspolitik und Kontrollen zusätzlich erschwert. 6/7
(VI) Negative Erfahrungen mit Liberalisierung in anderen Ländern Beispiel Ungarn Anfang der 1990er Jahre hat der ungarische Staat den Markt für Sofort-Lotterien geöffnet und ein System von Konzessionen eingeführt (Sofortlotterien sind Glücksspiele, bei denen die Teilnehmer sofort nach dem Kauf eines Loses erfahren, ob und wie viel sie gewonnen haben Brieflos und Rubbellos sind typische Beispiele). In Ungarn stellte sich heraus, dass angesichts der großen Zahl von Konzessionsnehmern deren Seriosität nicht wirksam überprüft werden konnte. Eine ganze Reihe von Anbietern wurde tatsächlich illiquid, sodass Gewinne nicht ausbezahlt werden konnten. Das führte zum totalen Vertrauensverlust unter den Konsumenten, der Lotterienmarkt in Ungarn brach völlig zusammen. Die Liberalisierung wurde wieder aufgehoben. Aber auch danach hielt der Vertrauensverlust an erst sieben Jahre nach Aufhebung der Liberalisierung wurde wieder das Umsatzniveau aus der Zeit davor erreicht. Beispiel Norwegen In Norwegen wurde 2003 ein nationales Monopol für Spielautomaten neu eingeführt, nachdem Mitte der 1990er Jahre liberalisiert worden war. Grund dafür waren enorme Probleme mit den Anbietern im liberalisierten Markt. Gesetzliche Auflagen wurden nicht eingehalten, Jugendschutzbestimmungen permanent verletzt, ein Wildwuchs von Automaten machte die Kontrolle nahezu unmöglich. Gleichzeitig nahm die Verbreitung von Spielsucht beunruhigende Ausmaße an. Inzwischen darf nur mehr die staatliche Gesellschaft Norsk Tipping Automaten betreiben, ihre Zahl ist auf etwa 10.000 beschränkt. Wegen der Re-Monopolisierung wurde Norwegen 2006 von der EFTA-Überwachungsbehörde mit Hinweis auf die Dienstleistungsfreiheit verklagt. Der EFTA-Gerichtshof erklärte die Maßnahme im März 2007 aber für zulässig: Sie steht nicht im Widerspruch zu den Vier Freiheiten (Waren, Dienstleistungen, Personen, Finanzen), wie sie im EWR-Vertrag vorgesehen sind. Im Zuge dieses Verfahrens erklärte die EU-Kommission, dass sie keinerlei Bedenken gegen die Einführung eines Monopols habe, weil es der Suchtbekämpfung dient. In Ungarn musste die Liberalisierung im Bereich Sofortlotterien rückgängig gemacht werden, weil die Anbieter Gewinne nicht auszahlten und Konkurse anmeldeten. Kontrolle war wegen des unübersichtlichen Marktes nicht möglich Norwegen führte als Mittel gegen die Spielsucht ein Monopol bei Spielautomaten neu ein. Laut EFTA-Gerichtshof ist diese Maßnahme mit dem Prinzip des Freien Dienstleistungsverkehrs vereinbar. Auch von der EU-Kommission wurde die Maßnahme in einer Stellungnahme gut geheißen. 7/7