Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich

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1 Auszug aus dem Protokoll des Regierungsrates des Kantons Zürich Sitzung vom 25. Mai Asylfürsorgeverordnung (AfV) (Erlass) A. Ausgangslage Gemäss Art. 80 Abs. 1 des Asylgesetzes vom 26. Juni 1998 (AsylG; SR ) gewährleisten die Kantone die Fürsorge für Personen, die sich gestützt auf das AsylG in der Schweiz aufhalten, wobei sie die Erfüllung dieser Aufgabe ganz oder teilweise Dritten übertragen können. Jeder Kanton ist für diejenigen Personen zuständig, die ihm gemäss Art. 27 Abs. 3 AsylG vom Bund zugewiesen worden sind. Für die Ausrichtung von Fürsorgeleistungen gilt kantonales Recht (Art. 82 Abs. 1 AsylG). Die Kantone haben die Befugnis, über den Aufenthaltsort und die Unterkunft der Betroffenen zu entscheiden (Art. 28 AsylG). B. Anlass für den Erlass der Verordnung Die Sozialhilfezuständigkeit allgemein und damit auch diejenige für die Unterbringung, Betreuung und Unterstützung von Asylsuchenden (die so genannte Asylfürsorge) im Besonderen liegt nach kantonalem Recht grundsätzlich bei den Gemeinden ( 22 der Kantonsverfassung vom 18.April 1869, KV, LS 101; 1 Abs. 1 und 32 f. des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981, SHG, LS 851.1). Zur Entlastung und Unterstützung der Gemeinden hat der Kanton für eine erste, zeitlich begrenzte Phase die Unterbringung und Betreuung von Asylsuchenden zentral organisiert. In dieser werden die Betroffenen in Durchgangszentren untergebracht, welche auf vertraglicher Grundlage von Dritten betrieben werden. In einer zweiten Phase werden die Asylsuchenden vom Kanton den Gemeinden zugewiesen, wobei sich die Verteilung nach der Einwohnerzahl richtet. Für die von den Gemeinden in der zweiten Phase erbrachten Aufwendungen entrichtet der Kanton Beiträge. Dieses so genannte Zwei-Phasen-System hat sich bewährt und soll weitergeführt werden. Am 4. November 2002 verabschiedete der Kantonsrat eine Revision des Sozialhilfegesetzes, wobei spezifische Bestimmungen über die Asylfürsorge erlassen wurden ( 5 a und 5 b SHG). Diese halten zunächst fest, dass sich die Hilfe für Personen des Asylrechts nach besonderen, von den Vorschriften des SHG abweichenden Bestimmungen richtet. Die übrigen Bestimmungen des Sozialhilfegesetzes sind somit im Asylbereich nicht anwendbar. Ferner wird der Regierungsrat gemäss 5 a SHG ermächtigt, mittels einer Verordnung die wesentlichen Fragen der Asylfürsorge (Zuständigkeit, Verfahren, Ausgestaltung der Sozialhilfe

2 2 und die Finanzierung) zu regeln. Zudem enthält das Gesetz die Grundsätze für die Bemessung und Ausgestaltung der Hilfe ( 5 b SHG). Die neuen Bestimmungen des SHG sind am 1. Januar 2003 in Kraft getreten. Bisher wurden die wesentlichen innerkantonalen Regelungen betreffend die Asylfürsorge mittels Regierungsratsbeschlüssen festgelegt. So wurden über die Zuweisung von Asylsuchenden an die Gemeinden, die Aufnahmequote der Gemeinden, die obligatorische Krankenversicherung, die Schaffung einer Zentralstelle für den Vollzug von vormundschaftlichen Massnahmen im Asylbereich, die Finanzierung und das Unterbringungs- und Betreuungskonzept entsprechende Beschlüsse gefasst. Weitere und ergänzende Fragen wurden hingegen auf der Stufe von Weisungen der Direktion für Soziales und Sicherheit oder des kantonalen Sozialamtes geregelt. C. Der Inhalt der Verordnung im Überblick Die Regelung der Zuständigkeiten und Verfahren sowie der Finanzierung der Unterbringung, Betreuung und Unterstützung von Asylsuchenden entspricht den bisher dazu ergangenen Beschlüssen des Regierungsrates und der ansonsten geübten Praxis. Auch die Bestimmungen über die Ausgestaltung der den Asylsuchenden zu gewährenden Hilfe sind inhaltlich nicht neu oder stellen dort, wo Neuerungen erfolgen, Konkretisierungen der in 5b SHG aufgestellten Grundsätze der Bemessung der Hilfe dar. D. Zu den einzelnen Bestimmungen I. Allgemeines 1 Begriff Die Verordnung gilt für Personen des Asylrechts, soweit sie dem Kanton gestützt auf Art. 27 Abs. 3 AsylG zugewiesen worden sind. Personen, welche gemäss Art. 27 Abs. 4 AsylG keinem Kanton zugewiesen oder deren Verfahren rechtskräftig mit einem Nichteintretensentscheid erledigt worden sind, fallen unter den Geltungsbereich der Verordnung über den Vollzug von Nichteintretensentscheiden im Asylverfahren vom 14. April 2004 (LS ). Personen, deren Asylgesuch gutgeheissen bzw. denen der Flüchtlingsstatus zuerkannt worden ist und die gestützt darauf eine ordentliche Aufenthaltsbewilligung erhalten haben, fallen ebenfalls nicht unter den Geltungsbereich der vorliegenden Verordnung. Dies gilt auch für vorläufig aufgenommene Flüchtlinge (vgl. Art. 55 AsylG). 2 Leistungen an Asylsuchende Asylsuchende erhalten die Sozialhilfeleistungen nach Möglichkeit in Form von Sachleistungen und nur so weit, als sie ihren Lebensunterhalt nicht selber bestreiten können oder vertraglich vereinbarte bzw. gesetz-

3 3 lich vorgesehene Leistungen von dritter Seite nicht oder nicht rechtzeitig erhältlich sind (vgl.art. 81 AsylG). In der ersten Phase erfolgt die Unterbringung in der Regel in einem durch den Kanton bzw. in dessen Auftrag betriebenen Durchgangszentrum. In der zweiten Phase gewährleisten die Gemeinden die Sozialhilfe der ihnen zugewiesenen Asylsuchenden nach kantonalen Vorgaben und tragen die entsprechenden Kosten, soweit diese nicht durch Abgeltungen des Kantons gedeckt sind (vgl. 6). 3 Bemessung der Unterstützung Um eine einheitliche Handhabung der Unterstützung zu gewährleisten, erlässt die Direktion für Soziales und Sicherheit auf der Grundlage der vom Bund festgelegten Beiträge Weisungen über die für deren Bemessung massgeblichen Kriterien. Die Unterstützung hat sich einerseits nach dem Status gemäss 1, dem Stand des Asylverfahrens und dem Verhalten der Personen im Asylverfahren, anderseits nach ihrem Verhalten gegenüber den zuständigen Behörden und Organisationen ( 5 b SHG) zu richten. 4 Vollzug Unter Vorbehalt der Zuständigkeit des Amtes für Jugend und Berufsberatung gemäss 13 sorgt das kantonale Sozialamt für den Vollzug der sozialhilferechtlichen Vorschriften für die Asylsuchenden. Es erlässt die dazu notwendigen Weisungen. Insbesondere bestimmt es die Bemessung und Ausgestaltung der Hilfe und die Anforderungen für die Unterbringung, Betreuung, Gesundheitsversorgung, Ausbildung sowie für Beschäftigungs- und Rückkehrprojekte. Es legt die Abgeltungsansätze für die Leistungserbringer fest und regelt die finanzielle Abwicklung mit Bund und Leistungsträgern. Ferner sorgt es für die erforderliche Zahl von Unterbringungsplätzen in der ersten Phase sowie für den Erhalt und die Förderung der Rückkehrfähigkeit der Asylsuchenden. Im Weiteren ist das kantonale Sozialamt für die Bearbeitung von Umplatzierungsgesuchen und die Erteilung der entsprechenden Bewilligungen zuständig. Es ist für die Koordination zwischen Bund, Kanton, Gemeinden und Leistungsträgern verantwortlich und wirkt beim Meldefluss und Datenaustausch zwischen den involvierten Stellen mit. Schliesslich ist es für die Information der mit der Sozialhilfe im Asylbereich befassten Stellen zuständig. Die Information der Öffentlichkeit über Belange der Asylfürsorge ist Sache der Direktion für Soziales und Sicherheit und des kantonalen Sozialamtes. 5 Aufsicht Der Vollzug der sozialhilferechtlichen Vorschriften untersteht der Aufsicht der Direktion für Soziales und Sicherheit.

4 4 II. Aufgaben von Kanton und Gemeinden 6 Zuständigkeit für Leistungen gemäss 2 Diese Bestimmung umfasst das seit Langem praktizierte und bewährte so genannte Zwei-Phasen-System in der Asylfürsorge. Die Sozialhilfezuständigkeit für Asylsuchende liegt grundsätzlich bei den Gemeinden (Art. 22 KV; 1 Abs.1 und 32f. SHG). Da die inhaltlich wesentlich vom Bundesrecht bestimmte Sozialhilfe für Asylsuchende besondere Anforderungen stellt, hat der Kanton zur Unterstützung und Entlastung der Gemeinden für eine erste Phase die Unterbringung und Betreuung zentral organisiert. Die Unterbringung und Betreuung in der ersten Phase wird gegenwärtig im Auftrag des Kantons durch die Arbeitsgemeinschaft Asyl (Zusammenschluss der Asylorganisation der Stadt Zürich, der Asylkoordination der Stadt Winterthur und des Sozialdienstes des Bezirks Affoltern) und die ORS Service AG wahrgenommen. Der zweite Satz von Abs. 1 hält fest, dass für die Errichtung der benötigten Unterkünfte keine besondere Zustimmung der Gemeinde erforderlich ist. Vorbehalten bleiben aber die in anderen Gesetzen vorgesehenen Bewilligungen. Nach heutiger Praxis gelten für die Zuweisung an die Gemeinden folgende zeitliche Rahmenbedingungen: Wird das asylrechtliche Verfahren während des Aufenthalts in einer Unterbringungsstruktur der ersten Phase abgeschlossen und der Ausreisetermin festgesetzt, erfolgt, wenn der Aufenthalt in der ersten Phase die Dauer eines Jahres nicht überschreitet, keine Umplatzierung in eine Gemeinde. Steht der Vollzug der Wegweisung kurz bevor, kann im Ausnahmefall der Aufenthalt in der ersten Phase auch über diese Höchstdauer hinaus verlängert werden. Nach Ablauf der ersten Phase werden die Asylsuchenden vom kantonalen Sozialamt als für den Vollzug zuständige Behörde den Gemeinden zugewiesen, die ab diesem Zeitpunkt für die Unterbringung, Betreuung und Unterstützung zuständig sind (zweite Phase). Die Gemeinden können sich für die optimale Erfüllung dieser Aufgabe regional zusammenschliessen, wobei derartige Bestrebungen vom Kanton unterstützt und gefördert werden. 7 Zuweisung Das kantonale Sozialamt hat bei der Zuweisung die Einheit der Familie zu beachten, wobei die Verteilungskriterien im Übrigen dem Grundsatz der Gleichbehandlung Rechnung zu tragen haben. Ohne Zustimmung des kantonalen Sozialamtes darf der zugewiesene Aufenthaltsort nicht verändert werden. Vorbehalten bleiben besondere Anordnungen des kantonalen Migrationsamtes im Zusammenhang mit ausländerrechtlichen Zwangsmassnahmen.

5 5 Von den Asylsuchenden können Platzierungsentscheide analog der bundesrechtlichen Regelung in Art. 27 Abs. 3 AsylG nur mit der Begründung angefochten werden, der Entscheid verstosse gegen den Grundsatz der Einheit der Familie. 8 Aufnahmequote Das vom Bund gegenüber den Kantonen angewandte Zuteilungsverfahren richtet sich nach der Einwohnerzahl. Dabei sind gemäss Art. 27 Abs. 3 AsylG die schützenswerten Interessen der Kantone und der Asylsuchenden zu beachten. Diese Kriterien gelten grundsätzlich auch innerkantonal. Die Personenzahl, welche den Gemeinden zuzuweisen ist, hängt unter anderem von der Anzahl der vom Bund neu zugewiesenen Asylsuchenden ab. Für die ganz oder teilweise sozialhilfeabhängigen Personen bestimmt der Regierungsrat eine Aufnahmequote. Diese wurde letztmals mit RRB Nr. 1635/2004 auf 0,7% der Wohnbevölkerung festgelegt. Um eine gleichmässige Verteilung zu gewährleisten, werden die bereits in einer Gemeinde wohnenden sozialhilfeabhängigen Asylsuchenden wie auch die Anzahl Plätze eines im Auftrag des Kantons geführten Durchgangszentrums, einer Einrichtung für unbegleitete minderjährige Asylsuchende oder einer Notunterkunft nach heutiger Praxis berücksichtigt. 9 Verletzung der Aufnahmepflicht Die Gemeinden werden nach heutiger Praxis nach Möglichkeit drei Monate zum Voraus informiert, dass sie Asylsuchende aufzunehmen haben. Werden die zugewiesenen Personen von der Gemeinde nicht unterstützt oder beherbergt, werden sie im Sinne einer Ersatzvornahme anderweitig untergebracht und unterstützt. Die betroffenen Gemeinden tragen die dadurch verursachten Kosten, einschliesslich der entstehenden Verwaltungskosten. 10 Beiträge des Kantons Die Abgeltung der Gemeinden erfolgt aus den Pauschalen des Bundes nach Massgabe von Verteilschlüsseln. 11 Gesundheitsversorgung Asylsuchende müssen im Rahmen der obligatorischen Krankenpflegeversicherung gegen die Folgen von Krankheit, Unfall und Mutterschaft versichert sein. Die Versicherung beginnt rückwirkend auf den Zeitpunkt der Gesuchstellung um Asyl oder vorläufige Aufnahme. Für ganz oder teilweise sozialhilfeabhängige Personen sorgt der Kanton für die Kranken- und Unfallversicherung, wobei er die Wahl des Versicherers und der Leistungserbringer gemäss Art. 26 Abs. 4 der Asylverordnung 2 einschränken kann. Die eingeschränkte Wahl des Leistungserbringers erfolgt nach den Grundsätzen des Gatekeeping gemäss Art. 41 Abs. 4 des Bundesgesetzes über die Krankenversicherung vom 18. März 1994 (KVG; SR ).

6 6 12 Asylsuchende mit besonderen Bedürfnissen In die Zuständigkeit der kantonalen bzw. kommunalen Asylfürsorge fallen auch Personen, die eine spezifische Betreuung, Begleitung, Beratung oder stationäre Unterbringung benötigen. Unter anderem handelt es sich dabei um Personen mit schweren psychischen Störungen, Personen mit psychosozialen Schwierigkeiten, die sich in unterschiedlicher Art zeigen (z. B. familiäre Probleme und Erziehungsprobleme, Verwahrlosung, Dissozialität, Kleindelinquenz, Trauma, Sucht, Gewalt) oder Personen, die die Kooperation mit den Behörden verweigern oder ein renitentes Verhalten an den Tag legen. Um diese Personen angemessen unterzubringen und zu betreuen, kann der Kanton geeignete Einrichtungen zur Verfügung stellen. Die Platzierung bzw. Überweisung von Asylsuchenden in eine Sonderunterbringungseinrichtung erfolgt ausschliesslich durch die kantonale Platzierungsstelle. Die Unterbringung von Asylsuchenden, die einer Gemeinde zugewiesen wurden, in eine Einrichtung für besondere Bedürfnisse bewirkt jedoch keine Änderung der Sozialhilfezuständigkeit. Die Gemeinde, welcher die betroffene Person zugewiesen wurde, bleibt diesbezüglich für sie zuständig (vgl. dazu auch 35 SHG). 13 Unbegleitete minderjährige Asylsuchende Die gemäss RRB Nr. 851/2003 bei der Bildungsdirektion (Amt für Jugend und Berufsberatung) angesiedelte Zentralstelle des Kantons zur Vertretung und Betreuung von unbegleiteten minderjährigen Ausländerinnen und Ausländern begleitet die Minderjährigen im Asylverfahren im Sinne von Art. 7 Abs. 2 der Asylverordnung 1 über Verfahrensfragen vom 11. August 1999 (AsylV 1; SR ). Nachdem vormundschaftliche Aufgaben grundsätzlich den Gemeinden obliegen, erhebt das Amt für Jugend und Berufsberatung für die Übernahme dieser Aufgabe von den Gemeinden einen Beitrag (vgl. auch 14 Abs. 2). Dieser beläuft sich gegenwärtig auf 34 Rappen pro Einwohnerin oder Einwohner. 14 Aufgabenübertragung Gemäss Art. 80 Abs. 1 AsylG können die Kantone die Fürsorgeaufgaben ganz oder teilweise Dritten übertragen. Dies soll auch für die Gemeinden gelten. Die Übertragung von Aufgaben an Dritte hat sich im Bereich der Asylfürsorge bewährt. So werden die Unterkünfte der ersten Phase im Auftrag des Kantons von Dritten geführt. Die Abgeltung erfolgt dabei aus den Pauschalen des Bundes und wird in der entsprechenden Leistungsvereinbarung festgelegt. Teilweise haben auch Gemeinden die Betreuung und Unterbringung von Asylsuchenden Dritten übertragen. Erbringt der Kanton an Stelle der Gemeinden Leistungen, kann er von diesen entsprechende Beiträge erheben. Der Beitrag für die Übernahme vormundschaftlicher Aufgaben bei den unbegleiteten minderjährigen Asylsuchenden ist in 13 Abs. 2 geregelt.

7 7 15 Informationsaustausch und Meldepflicht Um die verschiedenen Aufgaben im Asylwesen erfüllen zu können, sind die zuständigen Stellen darauf angewiesen, sich gegenseitig über die dazu notwendigen Tatsachen und Ereignisse zu informieren und die erforderlichen Daten auszutauschen. Im Rahmen der Vollzugskompetenz von 4 erlässt das kantonale Sozialamt die erforderlichen Detailweisungen. Die Gemeinden sind verpflichtet, dem Kanton Veränderungen in den persönlichen Verhältnissen der Asylsuchenden unverzüglich zu melden. Diese Informationspflicht ist insbesondere dort von Bedeutung, wo finanzielle Folgen mit einer Veränderung in den persönlichen Verhältnissen von Asylsuchenden verbunden sind, so zum Beispiel bei der Aufnahme einer Erwerbstätigkeit, welche die vollständige oder teilweise Sozialhilfeunabhängigkeit zur Folge hat.wird ein solcher Umstand dem Kanton nicht umgehend gemeldet, kann dieser seinerseits der Meldepflicht gegenüber dem Bund nicht nachkommen. Dies kann dazu führen, dass ihm Bundesbeiträge ausgerichtet werden, auf die kein Anspruch besteht und die der Kanton nachträglich zurückerstatten muss. Kosten dieser Art sind dem Kanton von der betreffenden Gemeinde zu ersetzen. Von der Bestimmung erfasst werden aber auch Kosten, die dem Kanton mangels rechtzeitiger Information durch eine Gemeinde direkt, d. h. unabhängig vom Bezug von Bundesbeiträgen, entstehen. III. Pflichten der Asylsuchenden 16 Wahrung von Ruhe und Ordnung Die Asylsuchenden haben in den Asylunterkünften Ruhe und Ordnung zu wahren. Dazu werden Hausordnungen erlassen, an die sich die Asylsuchenden zu halten haben. Diese Hausordnungen bedürfen der Genehmigung der für die Unterbringung zuständigen Behörde. Die für die Asylunterkunft verantwortlichen Personen als Inhaberinnen und Inhaber des Hausrechts ergreifen die zur Gewährleistung der Sicherheit des Personals, der Mitbewohnerinnen und Mitbewohner oder zur Aufrechterhaltung der Ordnung erforderlichen Massnahmen. Dazu kann die Erteilung eines Hausverbots gegenüber dem fehlbaren Asylsuchenden gehören. 17 Einhaltung weiterer Pflichten Die Asylsuchenden sind verpflichtet, mit den Behörden zusammenzuarbeiten. Insbesondere bei Missachtung der gesetzlichen Mitwirkungspflicht, fehlenden oder falschen Angaben gegenüber den Behörden, unzweckmässiger Verwendung von Sozialhilfeleistungen,Verstoss gegen Auflagen oder Weisungen der Behörden entscheidet die für die Sozialhilfe zuständige Behörde nach vorgängiger Androhung über die Anordnung von Sanktionen. In Frage kommen dabei neben der Kürzung der

8 8 Unterstützungsleistungen auf ein vertretbares Minimum die Beschränkung auf Nothilfe für eine angemessene Dauer, die Verweigerung eines individuellen Wohnraums oder des Zugangs zu Beschäftigungs- und Ausbildungsprogrammen. Nach Möglichkeit erfolgt ferner die Umplatzierung in eine für die betreffende Person des Asylrechts geeignete Unterbringungsstruktur. Zudem sieht Abs. 3 den Antrag an die verantwortliche Behörde vor, den Asylsuchenden den Zugang zum Arbeitsmarkt zu verwehren. Analog der Regelung im Sozialhilfegesetz (vgl. 24 Abs. 2 SHG) kann die Androhung mit Anordnungen, Auflagen oder Weisungen der zuständigen Stelle verbunden werden. 18 Rückerstattung von Leistungen Die Pflicht zur Rückerstattung und Sicherheitsleistung bestimmt sich in erster Linie nach Bundesrecht (Art. 85 ff. AsylG). Die vom Asylsuchenden verursachten Kosten werden mit den auf dem Sicherheitskonto geäufneten Mitteln verrechnet. Darüber hinaus sind die rückerstattungspflichtigen Kosten auch aus Nachzahlungen Dritter oder einem Vermögensanfall zu begleichen. Davon ausgenommen sind Genugtuungsleistungen. Zu Unrecht bezogene Sozialhilfeleistungen können in der Weise zurückgefordert werden, dass die laufenden Unterstützungszahlungen auf ein vertretbares Minimum gekürzt werden. Die für die Sozialhilfe zuständige Behörde kann von Sozial- oder Privatversicherungen sowie von haftpflichtigen oder anderen Dritten verlangen, dass rückwirkende Leistungen im rückerstattungspflichtigen Umfang direkt an sie ausbezahlt werden. 19 Abtretung von Ansprüchen Analog der Regelung im Sozialhilfegesetz können Leistungen davon abhängig gemacht werden, dass der Asylsuchende bestehende oder künftige vermögensrechtliche Ansprüche gegenüber Dritten bis zur Höhe der empfangenen Leistungen an die für die Sozialhilfe zuständige Behörde abtritt, soweit eine Abtretung zulässig ist. E. Kostenfolgen/Inkrafttreten Die Verordnung fasst die bisher geübte Praxis ins Recht. Entsprechend hat sie keine Auswirkungen hinsichtlich der Kosten der Asylfürsorge. Das Inkrafttreten der Verordnung ist auf den 1. Juli 2005 festzulegen. F. Aufzuhebende Beschlüsse des Regierungsrates Mit Erlass der vorliegenden Verordnung werden die Beschlüsse des Regierungsrates betreffend das Zwei-Phasen-Konzept (RRB Nr. 2650/ 1998 und RRB Nr. 1010/2000) hinfällig. Sie können daher aufgehoben werden.

9 9 Auf Antrag der Direktion für Soziales und Sicherheit beschliesst der Regierungsrat: I. Es wird eine Asylfürsorgeverordnung erlassen (siehe in der Gesetzessammlung). II. RRB Nrn. 2650/1998 und 1010/2000 werden mit Inkrafttreten der Verordnung aufgehoben. III. Mitteilung an die Bildungsdirektion und die Direktion für Soziales und Sicherheit. Vor dem Regierungsrat Der Staatsschreiber: Husi