Das BMBF trägt die Verantwortung für den sachgerechten Einsatz seiner Zuwendungen. Es hat jährlich zu prüfen, ob die Forschungseinrichtungen

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1 Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) (Einzelplan 30) 23 Finanzierung von Forschungseinrichtungen Bundesministerium für Bildung und Forschung muss seine Verantwortung für die Prüfung der Mittelverwendung besser wahrnehmen 23.0 Das BMBF finanziert außeruniversitäre Forschungseinrichtungen mit jährlich mehr als 4 Mrd. Euro. Es verzichtet weitgehend darauf, selbst zu überprüfen, ob diese Zuwendungen zweckentsprechend und wirtschaftlich eingesetzt werden. Stattdessen lässt das BMBF diese ureigene Aufgabe des Zuwendungsgebers von Wirtschaftsprüfern wahrnehmen und übernimmt deren zumeist pauschale und wenig aussagekräftige Bewertung Zuwendungen an Forschungseinrichtungen Der Bund finanziert zusammen mit den Ländern den Betrieb und die Investitionen außeruniversitärer Forschungseinrichtungen mit Zuwendungen (institutionelle Förderung). Der Bundesanteil liegt dabei zwischen 50 und 90 %. In den Jahren 2014 bis 2016 erhielten die Forschungseinrichtungen jährlich mehr als 4 Mrd. Euro aus dem Haushalt des BMBF. Das BMBF trägt die Verantwortung für den sachgerechten Einsatz seiner Zuwendungen. Es hat jährlich zu prüfen, ob die Forschungseinrichtungen wie die Helmholtz-Gemeinschaft Deutscher Forschungszentren, die Max-Planck-Gesellschaft und die Fraunhofer- Gesellschaft die Mittel zweckentsprechend und wirtschaftlich verwenden sowie die zuwendungsrechtlichen Vorgaben einhalten. Dabei hat es auch zu prüfen, ob Anhaltspunkte für Rückforderungsansprü-

2 2 che bestehen. Über den Umfang und das Ergebnis seiner Prüfung hat das BMBF einen Prüfungsvermerk zu fertigen. Der Bundesrechnungshof hat in den Jahren 2015 und 2016 untersucht, wie das BMBF seinen Prüfungspflichten als Zuwendungsgeber nachgekommen ist. BMBF verlässt sich weitgehend auf Wirtschaftsprüfer Der Bundesrechnungshof stellte fest, dass sich das BMBF bei seiner Prüfung der Mittelverwendung weitgehend auf Erkenntnisse von Wirtschaftsprüfern stützte. Diese erhielten von den zuständigen Gremien der Forschungseinrichtungen den Auftrag, neben dem Jahresabschluss auch die zweckentsprechende und wirtschaftliche Verwendung der Zuwendungsmittel zu prüfen. Grundlage für die Prüfung der Mittelverwendung war ein Fragenkatalog des BMBF. In nahezu allen vom Bundesrechnungshof betrachteten Fällen schlossen die Wirtschaftsprüfer ihre Prüfungen ohne Beanstandungen oder kritische Hinweise ab. In einem Fall gaben sie eine positive Gesamtbewertung ab, obwohl sie selbst Verstöße gegen das Vergaberecht festgestellt hatten. Auch der Bundesrechnungshof sah bei dieser Forschungseinrichtung Anlass zu Beanstandungen. Die Wirtschaftsprüfer bestätigten auch den wirtschaftlichen Einsatz der Mittel, obwohl ihre Prüfungstätigkeit hierfür keinen Ansatzpunkt bot. Die Prüfungsergebnisse waren zudem häufig pauschal und wenig aussagekräftig. So verwiesen die Wirtschaftsprüfer vielfach nur auf die zuwendungsrechtlichen Vorschriften, ohne darauf einzugehen, ob sie tatsächlich eingehalten wurden. Zudem stützten sie sich teilweise nur auf mündliche Auskünfte und Wertungen der jeweiligen Forschungseinrichtungen. Häufig blieb offen, ob und in welchem Umfang die Wirtschaftsprüfer Sachverhalte überprüft hatten. Bei den Zentren der Helmholtz-Gemeinschaft wurden die Ergebnisse der Wirtschaftsprüfer in Jahresabschlusssitzungen der jeweiligen Einrichtungen erörtert. Das BMBF nahm daran teil und wertete dies

3 3 als eigene Prüfung der Mittelverwendung. Es erklärte die Sitzungsprotokolle in einem sogenannten Transfervermerk zum haushaltsrechtlich geforderten Prüfungsvermerk, ohne erkennbar eine eigenständige Prüfung und Gesamteinschätzung vorgenommen zu haben. Das BMBF nutzte nicht die ihm als Zuwendungsgeber eingeräumten Möglichkeiten, um sich ein eigenes Bild über die Verwendung der Zuwendungsmittel zu verschaffen. So verzichtete es weitgehend darauf, Unterlagen von den Forschungseinrichtungen anzufordern oder Vor-Ort-Prüfungen durchzuführen Der Bundesrechnungshof hat beanstandet, dass das BMBF seiner Verpflichtung zu einer sachgerechten Prüfung der Mittelverwendung nicht hinreichend nachgekommen ist. Es hat sich weitgehend auf die Ergebnisse der Wirtschaftsprüfer verlassen. Obwohl diese häufig pauschal, wenig aussagekräftig und überwiegend unkritisch waren, hat das BMBF sich die Ergebnisse unverändert zu eigen gemacht. Stattdessen hätte es eigene Bewertungen vornehmen müssen. Dies gilt auch für die Frage der wirtschaftlichen Verwendung der Zuwendungsmittel. Der Bundesrechnungshof hat bezweifelt, dass die häufig unkritischen und oberflächlichen Aussagen der Wirtschaftsprüfer ausreichen, um den Einsatz der Zuwendungsmittel bewerten zu können. Er hat vor diesem Hintergrund die Einschätzung geäußert, dass die vertragliche Abhängigkeit der Wirtschaftsprüfer von den Forschungseinrichtungen ihre neutrale Haltung erschweren kann. Ein Interessenkonflikt könnte sich beispielsweise ergeben, wenn der Wirtschaftsprüfer das BMBF über zweckwidrige Mittelverwendungen informieren müsste. Denn dies könnte Rückforderungsansprüche zulasten seines Auftraggebers auslösen. Der Bundesrechnungshof hat daher in Frage gestellt, dass die Interessen der Zuwendungsgeber ausreichend wahrgenommen werden. Er hat

4 4 darauf verwiesen, dass die Prüfung der Mittelverwendung grundsätzlich dem Zuwendungsgeber obliegt und nicht durch eine Prüfung Dritter ersetzt werden kann. Der Bundesrechnungshof hat dem BMBF empfohlen, den Einsatz von Wirtschaftsprüfern kritisch zu hinterfragen. Es sollte deren Prüfungsergebnisse allenfalls als eine Informationsgrundlage verwenden. Seine Bewertung sollte es künftig schwerpunktmäßig auf eigene Erkenntnisse und Prüfungshandlungen stützen. Dabei sollte es alle geeigneten Informationen und Unterlagen auswerten. Das Ergebnis seiner Prüfung muss das BMBF in einem aussagefähigen und umfassenden Prüfungsvermerk dokumentieren. So reicht es nicht, Sitzungsprotokolle der Jahresabschlusssitzungen als Transfervermerk zum Ergebnis der zuwendungsrechtlichen Prüfung zu deklarieren. Der Bundesrechnungshof hat dem BMBF empfohlen, jährlich themen- oder einrichtungsbezogene Prüfungen durchzuführen. Diese sollte das BMBF durch regelmäßige Vor-Ort-Prüfungen ergänzen Das BMBF hat den Feststellungen des Bundesrechnungshofes widersprochen. Es verlagere die Prüfung der Mittelverwendung keineswegs auf Dritte. Vielmehr setze es sich mit den Aussagen der Wirtschaftsprüfer intensiv auseinander und hole im Bedarfsfall zusätzliche Erläuterungen ein. Zuwendungsrechtliche Würdigungen nähmen ausschließlich die Zuwendungsgeber vor. Insofern gehe die Leistung der Wirtschaftsprüfer über eine Unterstützungsleistung nicht hinaus. Es bestehe auch keine Interessenkollision. Die Wirtschaftsprüfer seien an die Pflichten ihres Berufsstandes gebunden, die ihnen sachliche Neutralität und fachliche Unabhängigkeit auferlege. Das BMBF hat betont, dass es sich keinesfalls die Feststellungen der Wirtschaftsprüfer zu eigen mache, ohne eigene Prüfungshandlungen

5 5 vorzunehmen. Die Zuwendungsgeber und die internen Kontrollinstanzen der Forschungseinrichtungen steuerten und kontrollierten ganzjährig die Mittelverwendung. So greife das BMBF zuwendungsrechtliche Aspekte bereits bei der Aufstellung der Wirtschaftspläne und deren anschließendem Vollzug auf. Durch diese enge Begleitung erhalte es eigene Erkenntnisse, die es auch für die Prüfung der Mittelverwendung nutze. Sofern dies im Einzelfall erforderlich sei, nutze das BMBF alle ihm zur Verfügung stehenden Informationsquellen. Es habe in der Vergangenheit vereinzelt auch Vor-Ort-Prüfungen durchgeführt. Zu regelmäßigen Vor-Ort-Prüfungen sei es im Übrigen nicht verpflichtet. Die Gesamtheit dieses Kontroll-, Prüf- und Steuerungssystems stelle eine regelkonforme und sachgerechte Prüfung der Mittelverwendung sicher. Der Prüfungsaufwand müsse zudem in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. So sei beispielsweise eine Forschungseinrichtung mit überschaubaren personellen und finanziellen Ressourcen anders zu behandeln als eine große Forschungseinrichtung mit mehreren Tausend Beschäftigten. Zudem käme es darauf an, dass in den Einrichtungen selber entsprechende Strukturen und Kontrollmechanismen etabliert seien und dass die Zuwendungsgeber diese systemischen Voraussetzungen prüften. Das BMBF hat eingeräumt, dass es seine Prüfungshandlungen möglicherweise zum Teil nicht hinreichend dokumentiert habe. Es werde seiner Dokumentationspflicht künftig besser nachkommen Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Kritik, dass das BMBF seiner Verpflichtung, die Verwendung der Zuwendungsmittel zu prüfen, nicht ausreichend nachkommt. Er stimmt zwar mit dem BMBF überein, dass die ganzjährige haushaltsmäßige Begleitung sowie die Kontrollmechanismen der Forschungseinrichtungen von großer Bedeutung sind. Insofern ist es auch wichtig, die Wirksamkeit dieser Mechanismen im Auge zu behalten. Dies reicht aber nicht aus, um

6 6 die zweckentsprechende und wirtschaftliche Mittelverwendung umfassend beurteilen zu können. Es genügt auch nicht, sich bei dieser Beurteilung auf formelhaft wiedergegebene positive Bewertungen Dritter zu verlassen. Eine standardisierte Übernahme von Bewertungen der Wirtschaftsprüfer und der Jahresabschlusssitzungen ist nicht sachgerecht. Dies gilt auch dann, wenn der Zuwendungsgeber ergänzende Erläuterungen eingeholt haben sollte. Der Bundesrechnungshof bleibt bei seiner Auffassung, dass es insbesondere dann zu Interessenkollisionen kommen kann, wenn die Wirtschaftsprüfer Feststellungen zum Nachteil ihrer Auftraggeber treffen müssten. Es ist die Verantwortung des Zuwendungsgebers, sich ein eigenständiges, umfassendes und transparentes Urteil über die Verwendung der institutionellen Fördermittel zu bilden. Dieser Verantwortung ist das BMBF durch die weitgehende Übernahme der Prüfungsergebnisse der Wirtschaftsprüfer nicht gerecht geworden. Dies zeigt auch die vom BMBF eingeräumte mangelhafte Dokumentation seiner eigenen Aktivitäten. Das BMBF sollte künftig auf die standardisierte Übernahme von Prüfungsergebnissen der Wirtschaftsprüfer verzichten, im erforderlichen Umfang eigene Prüfungshandlungen vornehmen, dabei risikoorientierte Schwerpunkte setzen und alle Informationsgrundlagen für seine Bewertung nutzen, Vor-Ort-Kontrollen vornehmen und eine angemessene Prüfungsintensität sicherstellen sowie die Ergebnisse seiner Prüfungen umfassend und aussagefähig dokumentieren.