LIBERALISIERUNG DES MESSWESENS?

Transkript

1 LIBERALISIERUNG DES MESSWESENS? Zunehmender Handlungsbedarf für Netzbetreiber Markus Flatt Dr. oec. HSG, Partner, Aarau, Lukas Lang Lic. oec. HSG, Leitender Berater, Aarau, 27. Oktober 2017 Lead Bis anhin messen ausschliesslich die Verteilnetzbetreiber (VNB) den Stromverbrauch bzw. die Netzeinspeisung ihrer Endkunden sowie der Produzenten. Das Messwesen wurde als Monopolaufgabe wahrgenommen und die Kosten mehrheitlich integriert als Teil der Netznutzung verrechnet. Gemäss dem neuen Bundesgerichtsurteil vom 14. Juli 2017 gilt das Messwesen nach geltendem Recht jedoch nicht als Teil des Monopols. Vielmehr kann sich gemäss Bundesgericht der im konkreten Fall klagende Produzent bei der Wahl des Messdienstleisters auf die Wirtschaftsfreiheit berufen und seinen Messdienstleister frei wählen. Dieses Urteil bestärkt die bereits bestehenden Liberalisierungsentwicklungen im Messwesen im Rahmen des Eigenverbrauchs und kann, je nach Auslegung, als relevanter Liberalisierungsschritt interpretiert werden. National- und Ständerat diskutieren aktuell, inwiefern diesem Urteil die Rechtsgrundlage entzogen oder aber der Markt für die Messdienstleistungen teilweise liberalisiert werden soll. Unabhängig von den Ergebnissen der Urteilsauslegung und der politischen Diskussion sollten sich die VNB mit ihrer künftigen Rolle im Bereich des Messwesens aktiv auseinandersetzen. 1 EINLEITUNG Die Erhebung und der Umgang mit Messdaten stellen zentrale Aspekte des heutigen und des zukünftigen Strommarktes dar. Die durch die Messung gewonnenen Energie- und Leistungsdaten bilden die Grundlage für zahlreiche Prozesse im teilliberalisierten Strommarkt. Mit der Digitalisierung, dem Einsatz von Smart Metern und der Dezentralisierung der Stromproduktion steigen die technischen Möglichkeiten rasch und die Anforderungen an die Datenerhebung, -übermittlung, -sicherung, -verarbeitung und -bereitstellung an alle Marktakteure werden deutlich erhöht. Entsprechend ist das vorliegende Thema für sämtliche Akteure von hoher Relevanz und mögliche Anpassungen der Rahmenbedingungen Gegenstand von intensiven Diskussionen.

2 Abbildung 1 - Technische und kaufmännische Geschäftsprozesse im Messwesen (auf Basis Metering Code Schweiz (2016) Anhang 1) Mit dem Bundesgerichtsurteil vom 14. Juli wurde die Frage der Liberalisierung des Messwesens entgegen der Erwartung vieler neu lanciert. Mit einem weiteren Piloturteil zur Stromversorgungsgesetzgebung hat das Bundesgericht klargestellt, dass das Messwesen nicht Teil des Netzbetriebs und damit nicht Teil des Monopols sei. Das Bundesgericht gab dem Kläger, einem grösseren PV-Anlagenbetreiber, Recht und bestätigte mit Verweis auf die verfassungsrechtliche Wirtschaftsfreiheit seine freie Wahl eines Messdienstleisters. Abhängig von der weiteren Auslegung dieses Urteils bzw. seiner Wirkung auf andere Fälle wurde damit der Markt für Messdienstleistungen nach geltendem Recht zumindest teilweise geöffnet (zum Urteil im Detail siehe Kapitel 3 nachstehend). Unabhängig von diesem neuen Urteil hat das Messwesen aufgrund der Teilliberalisierung des Strommarktes sowie der Zunahme der dezentralen Produktion von erneuerbaren Energien deutlich an Bedeutung gewonnen. Mit der ab 1. Januar 2018 neu geltenden Eigenverbrauchsregelung gemäss Art. 18 Abs. 1 des neuen Energiegesetzes (neng), wonach Eigenverbrauchsgemeinschaften (EVG) als ein Endverbraucher gelten und damit die Messung innerhalb der EVG selber organisieren können, wird ein weiterer Liberalisierungsschritt im Bereich des Messwesens Realität. 2 So treten bereits seit einigen Jahren neue Mitbewerber im Markt auf, welche sich innerhalb der traditionellen Wertschöpfungskette der Verteilnetzbetreiber (VNB) auf den Bereich des Messstellenbetreibers und Messdienstleisters spezialisieren. Auch positionieren sich grössere VNB als Anbieter für Messdienstleistungen und versuchen damit, ihren Marktanteil im Kontext der notwendigen Skaleneffekte zu vergrössern. 2 BISHERIGE PRAXIS DER ELCOM Auch die Regulierungsbehörde ElCom hat das Thema Messwesen seit mehreren Jahren auf ihrer Agenda. Erstmals hat das Fachsekretariat der ElCom seine Positionen zum Thema Messwesen bzw. 1 Vgl. BGE_2c_ Vgl. (2017), Auswirkungen der neuen Eigenverbrauchsregelung. Erhältlich unter Seite 2 / 9

3 Messkosten am 12. Mai 2011 in Form einer Mitteilung festgehalten. 3 Dabei wurde insbesondere auf die Kostentragung der Zusatzkosten für die Lastgangmessung bei Endverbrauchern, die von ihrem Anspruch auf Netzzugang Gebrauch machen, im Sinne von Art. 8 Abs. 5 Stromversorgungsverordnung (StromVV) hingewiesen und eine Mehrfachverrechnung gleicher Kosten ausgeschlossen. Als nicht auffällige Kosten der Messstelle wurden die berühmten CHF 600 pro Messstelle und Jahr genannt, ohne dabei die konkrete Art der Messung und die Herleitung darzulegen. Weiter wurde mehr Transparenz bei der Abrechnung durch getrennten Ausweis der Messtarife gewünscht, obwohl hierzu eine verpflichtende Rechtsgrundlage im geltenden Recht fehlt. Letztlich wurde mit Verweis auf Art. 8 Abs. 2 StromVV darauf hingewiesen, dass es zur Erbringung von Messdienstleistungen durch Dritte der Zustimmung des VNB bedürfe, diese jedoch nur verweigert werden könne, wenn dadurch der sichere Netzbetrieb gefährdet sei. Diese damalige Position der ElCom wurde von Branchenvertretern als rechtlich unzulässige Teilmarktliberalisierung kritisiert. Demgegenüber hat die ElCom im Rahmen des letztlich mittels dem nachstehend diskutierten Bundesgerichtsentscheid vom 14. Juli 2017 entschiedenen Verfahrens am 15. Oktober als erste Instanz verfügt, dass der Netzbetreiber ohne Angabe von Gründen die Zustimmung zum Wechsel von Messdienstleistern verweigern darf. 5 Somit hat die ElCom aufgrund der in diesem Verfahren vorgenommenen Auslegung ihre bisherige Rechtsauffassung zu Art. 8 Abs. 2 StromVV vollständig korrigiert. Unabhängig von dieser Anpassung der Rechtsauffassung zum Thema des Wechsels des Messdienstleisters, führte die ElCom ihre Erhebungen zu den aus ihrer Sicht zulässigen Messkosten weiter. In einem Bericht führte die ElCom die Herleitung der von ihr als zulässig erachteten Kosten einer Lastgangmessung gemäss Art. 8 Abs. 5 StromVV von CHF 600 pro Jahr detailliert aus. 6 Dabei wurden die Kosten der Messstelle sowie die Kosten der Messdienstleistung (im engeren Sinne) voneinander getrennt und anhand von Listen- und Richtpreisen erhoben. Zentrales Element der Argumentationslinie der ElCom waren die Skaleneffekte in Form von sinkenden Messkosten pro Zähler und Jahr bei steigender Anzahl an Messpunkten. Auf dieser Basis beurteilte das Fachsekretariat der ElCom die Effizienz- bzw. Kostenobergrenze im Bereich Messwesen bzw. bei einzelnen Teilprozessen (Messstellenbetrieb, Messdienstleistung, Datenübertragung). Eine effektive Durchsetzung dieser Obergrenze von Messkosten fand jedoch bisher nicht statt. Dies ist insbesondere damit begründet, dass das Messwesen bei den VNB im Sinne des StromVG bisher als Teil des Netzbetriebs geführt und keine vollständige buchhalterische Trennung notwendig ist. Zwar besteht mit Art. 7 Abs. 3 lit. f StromVV die Vorgabe, die Kosten für das Mess- und Informationswesen in der Kostenrechnung separat ausweisen zu können. Jedoch sind diese Kosten, nicht zuletzt im Kontext der Wesentlichkeit aus Sicht des jeweiligen VNB, vielfach nicht derart differenziert, dass eine vollständige Vor- und Nachkalkulation der einzelnen Prozessschritte im Bereich Messwesen und damit entsprechender Messprodukte / -tarife möglich wäre. Die aus dem Jahr 2014 stammende Branchenempfehlung Messkosten (MK-CH) an welcher die Autoren selber mitgearbeitet haben wurde innerhalb der Branche daher bisher nur sehr spärlich bzw. zurückhaltend umgesetzt. Eine auf Effizienzkriterien basierte Detailregulierung des Messwesens ist damit von der ElCom weder ohne hohen Regulierungsaufwand noch im Rahmen der geltenden Gesetzgebung umsetzbar. 3 Vgl. Fachsekretariat ElCom (2011) Messkosten und Zugriff auf Messdaten. Mitteilung vom 12. Mai Erhältlich unter 4 ElCom (2015) Verfügung (aufgehoben). Erhältlich unter 5 ElCom (2015) Verfügung (aufgehoben), Ziff Fachsekretariat ElCom (2015) Kosten einer Lastgangmessung gemäss Artikel 8 Absatz 5 StromVV. Seite 3 / 9

4 Im Sommer 2017 hat das Fachsekretariat der ElCom nun eine Vollerhebung der detaillierten Messkosten bei allen Schweizer VNB durchgeführt. Dabei dürfte die Aussagekraft der Erhebung aufgrund der bestehenden Datenqualität, der unterschiedlichen Strukturen des Messwesens bei den jeweiligen VNB sowie aufgrund der angelaufenen Smart Meter-Einführungen sehr eingeschränkt sein. Bisher hat sich die ElCom weder zu Ergebnissen noch zur Verwendung dieser Daten geäussert. 3 MÖGLICHE AUSWIRKUNGEN DES BUNDESGERICHTSURTEILS Aufgrund der revidierten Meinung der ElCom und dem analogen Bundesverwaltungsgerichtsentscheid vom 8. November 2016 erwarten wohl nur wenige ein derart klares, anderslautendes Bundesgerichtsurteil zur Frage des Wechsels des Messdienstleisters. Entsprechend klar ist auch, dass die Meinungen über die Wirkungen des Bundesgerichtsurteils vom 14. Juli nun auseinandergehen. Der Branchenverband VSE kritisiert das Urteil, plädiert für eine enge Auslegung auf grosse Produzenten und warnt vor möglichen negativen Kostenfolgen. 8 Demgegenüber beurteilen die betroffenen Messdienstleister das Urteil als Teilmarktöffnung, welche für alle Stromproduzenten und für freie Strommarktkunden gilt. 9 Denkbar ist, dass auch andere Endverbraucher sich auf dieses Urteil beziehen und ihrerseits Anspruch auf die Wahl des Messdienstleisters stellen werden. Klar ist, dass das Urteil nur im konkreten Fall eine direkte Wirkung hat und sich andere VNB bzw. Messkunden nur indirekt auf die Argumentation des Bundesgerichts beziehen können. Das Bundesgericht argumentierte in seinen Erwägungen jedoch sehr grundsätzlich mit der verfassungsrechtlichen Wirtschaftsfreiheit. Dabei präzisierte das Bundesgericht, dass nicht eine gesetzliche Grundlage für die Liberalisierung des Messwesens zu bestehen hat, sondern im Gegenteil im Falle eines Monopols eine gesetzliche Grundlage für eine Einschränkung dieser Freiheit vorhanden sein müsse. 10 Das ist gemäss Bundesgericht im geltenden StromVG nicht der Fall, da das Messwesen nicht zum Netzbetrieb und damit nicht zum rechtlichen Monopol gehört. Dabei präzisiert das Bundesgericht mit Verweis auf die Vorinstanz, dass hier nur die Verrechnungsmessung gemeint sei. Demgegenüber gehört die betriebliche Messung des VNB zum Netzbetrieb, da diese der Sicherstellung des reibungslosen Netzbetriebs dient. Demgegenüber betrifft die Verrechnungsmessung die Messeinrichtungen bei den Kunden bzw. Erzeugern. 11 Auch hält das Bundesgericht fest, dass die VNB zwar verantwortlich für das Messwesen seien, diese Verantwortlichkeit alleine jedoch kein Monopol an den entsprechenden Tätigkeiten begründe. 12 Genau hier sieht die Branche die Problematik einer Liberalisierung im Messwesen, in dem bei gleichbleibender gesetzlicher Verantwortung die Zuständigkeit auf neue Messdienstleister ausgeweitet wird. Weiter und hier bezieht sich das Bundesgericht ausschliesslich auf die Produzenten wird 7 Vgl. BGE_2c_ VSE (2017) Messwesen: Ein Trugschluss droht. Erhältlich unter 9 Vgl. Gehrig, Valentin (2017) Liberalisierung des Strom-Messwesens wie weiter? Erhältlich unter swissmetering.ch 10 Vgl. BGE_2c_ , Ziff Vgl. BGE_2c_ , Ziff Vgl. BGE_2c_ , Ziff Seite 4 / 9

5 klargestellt, dass weder StromVG noch EnG noch EnV eine Grundlage für eine einseitige Auferlegung von Messdienstleistungskosten durch den Netzbetreiber an den Produzenten enthalten. 13 Zumindest der Produzent kann damit den Messdienstleister sofern damit der sichere Netzbetrieb nicht gefährdet werde unter geltendem Recht frei wählen. Anfang November 2017 werden die Beschwerdeführer des durchlaufenen Gerichtsverfahrens zusammen mit der ElCom die Umsetzung des Bundesgerichtsurteils diskutieren. 14 Falls im konkreten Fall der von den Beschwerdeführern vorgesehene Messdienstleister die notwendigen Voraussetzungen erfüllt bzw. die Beauftragung eines Dritten den sicheren Betrieb des Netzes nicht gefährdet, wird die ElCom die Beschwerdegegnerin anzuweisen haben, dem Beschwerdeführer die Zustimmung zum Wechsel des Messdienstleisters zu erteilen. 4 STAND DER POLITISCHEN DISKUSSIONEN Die politische Reaktion auf das brisante Bundesgerichtsurteil liess nicht lange auf sich warten. Die zuständige Kommission des Ständerats sowie der Ständerat im Plenum haben bei der Beratung der Teilrevision des StromVG im Rahmen der Strategie Stromnetze im Herbst 2017 bereits eine Gesetzesanpassung vorgeschlagen, welche den Monopol-Zustand im Messwesen sicherstellen soll. 15 Demgegenüber hat der Nationalrat den Antrag Nantermod gutgeheissen, welche die Liberalisierung des Messwesens gesetzlich verankern will. 16 Im Rahmen der nun notwendigen Differenzbereinigung zwischen Stände- und Nationalrat waren verschiedene Votanten der Meinung, dass die Regulierungen im Bereich Messwesen weder vom Ständerat noch vom Nationalrat übers Knie gebrochen werden sollten. Die zuständige Kommission erwartet, dass beide Regulierungsansätze sorgfältig und auch mit entsprechenden Vernehmlassungsprozessen geprüft werden und bei der anstehenden Revision des Stromversorgungsgesetzes im Detail beraten werden können. 17 Im Rahmen der nun notwendigen Einigungskonferenz beider Räte in der kommenden Wintersession ist das Ergebnis daher offen. Gut möglich, dass der Status quo (ohne Gesetzesanpassung in Bezug auf das Messwesen) bestehen bleibt und somit das neue Bundesgerichtsurteil zumindest für Produzenten, evtl. auch für freie Endkunden, bereits Anwendung findet. Bei der Revision des StromVG beabsichtigt das Bundesamt für Energie (BFE), die Teilmarktöffnung des Messwesens (Messstellenbetrieb und Messdienstleistung) für freie Endkunden (> 100 MWh/a) und für grössere Produzenten (>30 kva) gesetzlich zu verankern. 18 Dabei soll der Bundesrat die 13 Vgl. BGE_2c_ , Ziff Gehrig, Valentin (2017) Liberalisierung des Strom-Messwesens wie weiter? Erhältlich unter swissmetering.ch. 15 Der Ständerat schlägt eine Anpassung der Begriffsdefinition Elektrizitätsnetz in Art. 4 Abs. 1 lit. a StromVG durch Inkludierung des Messwesens vor. Erhältlich unter 16 Neuer Art. 17a Abs. 4 StromVG mit folgenden Wortlaut: Der Verkauf, die Platzierung und die Installation der Mess- und Steuersysteme sind nicht den Netzbetreibern vorbehalten. Erhältlich unter 17 Votum NR Nussbaumer vom 25. September 2017 im Rahmen der Herbstsession. Erhältlich unter 18 Elsenbast, W. (2017) Revision StromVG: Überblick zum Stand der Diskussion & Auswirkungen. Bundesamt für Energie. Präsentation anlässlich des Regulierungsseminars der Swisspower vom 26. September Seite 5 / 9

6 Grenzen absenken oder ganz aufheben können. Gleichzeitig sollen die Messkosten nicht mehr Teil der Netzkosten sein und den Endkunden, sofern die Messdienstleistung durch den VNB erbracht wird, getrennt verrechnet werden müssen. Die Messkosten bzw. -tarife sollen in der Sunshine-Regulierung integriert und Preisobergrenzen festgelegt werden können. Die Vernehmlassung der Revision StromVG wird 2018 erfolgen. 5 HANDLUNGSEMPFEHLUNGEN FÜR VNB Auch ohne abschliessende Rechtssicherheit bezüglich des aktuellen Umfangs und der künftigen Entwicklung der Liberalisierung des Messwesens darf angenommen werden, dass der Druck auf erhöhte Transparenz, insbesondere bezüglich der Messkosten, zunehmen wird. Parallel dazu werden Themen um die Rollen und Verantwortlichkeiten, Datenhoheit und -schutz sowie bezüglich der Angemessenheit und der Tragung der (infolge Smart Metering zumindest vorerst steigenden) Messkosten spätestens im Rahmen der Revision des StromVG vertieft diskutiert. Trotz der aktuellen Ungewissheit können die VNB schon heute Vorkehrungen treffen, um auf weitere politische oder regulatorische Änderungen vorbereitet zu sein und zeitnah reagieren zu können. Empfehlenswert ist die Überprüfung der technischen und kaufmännischen Geschäftsprozesse des Messwesens bzw. der einzelnen Teilprozesse nach folgendem Vorgehensmodell: Abbildung 2: Vorgehensmodell zur Überprüfung der Geschäftsprozesse im Messwesen 1) Ist-Analyse durchführen In einem ersten Schritt werden die technischen und kaufmännischen Geschäftsprozesse des Messwesens einer Ist-Analyse unterzogen. Ziel dieses Arbeitsschrittes ist einerseits die Erlangung von Kostentransparenz bzw. Kostenwahrheit pro Messpunkt / Messstelle, aufgeschlüsselt über die einzelnen Prozessschritte des Messwesens. Insbesondere müssen dabei auch die bereits geplanten oder noch offenen Aspekte des notwendigen Smart-Meter-Rollouts berücksichtigt werden. Andererseits werden die einzelnen Aktivitäten und Abläufe auch auf Effizienz und Effektivität überprüft. Als Endergebnis können Optimierungspotentiale und / oder Flexibilisierungsmöglichkeiten im Rahmen der einzelnen Prozessschritte identifiziert werden (= Handlungsfelder). 2) Entscheidungsgrundlage vorbereiten In einem nächsten Schritt werden Kriterien definiert, um die Erkenntnisse aus der Analysephase pro Handlungsfeld zu bewerten und Optionen sowie Empfehlungen zu erarbeiten. Die folgende Seite 6 / 9

7 Tabelle zeigt beispielhafte quantitative und qualitative Kriterien, welche zur Bewertung der einzelnen Aktivitäten angewandt werden können: Seite 7 / 9

8 Kategorie Kriterium Zu beantwortende Kernfragen Regulierung Opportunität Finanzen Umsetzung Make or Buy (Out- / Insourcing) Nach erfolgter Durchführung der Bewertung sind für jedes der identifizierten Handlungsfelder grundsätzlich folgende Optionen denkbar, welche in einer Entscheidungsgrundlage aufbereitet werden: a) Beibehaltung Status Quo; b) Interne Optimierung; c) Einzelne Aktivitäten / Prozessschritte des Messwesens auch an Dritte anbieten; d) Make-or-Buy Entscheid einzelner Prozessschritte (oder des Messwesens insgesamt). 3) Entscheid treffen Regulatorische Bedingungen Chancen und Risiken Kosten und Nutzen Implementierungsaufwand Strategische Bedeutung Kernkompetenz Verfügbarkeit Barrieren Kooperationen Abbildung 3 Mögliche Bewertungskriterien Basierend auf der Entscheidungsgrundlage lässt sich pro Handlungsfeld eine Entscheidung über das weitere Vorgehen treffen und die anstehenden Arbeiten zur erfolgreichen Umsetzung in Projekt-Pakete bündeln. Die Umsetzung wird mittels Programm- / Projektauftrag gestartet. 4) Projekt durchführen Die Programm- / Projektplanung wird im Detail ausgearbeitet, die Projekt-Ressourcen sichergestellt und eine Governance-Struktur aufgesetzt. Fortschritte werden mittels regelmässiger Status-Updates durch die Programm- / Projektleitung rapportiert. 5) Controlling etablieren Wie wird die Entwicklung der regulatorischen Bedingungen kurz-, mittel- und langfristig eingeschätzt? Welche Chancen und Risiken lassen sich identifizieren? Mit welchen Mitteln lassen sich die Risiken mindern? Wie hoch ist das heutige oder zu erwartende Kosten- und Nutzenverhältnis der Aktivität? Wie hoch wird der Implementierungsaufwand eingeschätzt? Sind die finanziellen, personellen und IT-bezogenen Ressourcen verfügbar? Inwieweit ist die Aktivität für das Unternehmen von strategischer Bedeutung? Welche Wertschöpfungstiefe soll im Bereich des Messwesens erreicht werden? Ist die Aktivität bereits heute eine Kernkompetenz des Unternehmens oder soll diese dazu entwickelt werden? Ist die Aktivität in der gewünschten Qualität am Markt / über Dritte verfügbar? Existieren Eintritts- oder Auslagerungs-Barrieren, welche eine erfolgreiche Umsetzung erschweren? Sind Kooperationen denkbar welche einzelne Aktivitäten, einzelne Prozessschritte, den ganzen Bereich des Messwesens oder Teile der Infrastruktur oder der Software betreffen? Wie lassen sich die Schnittstellen organisatorisch führen? Nach Projektende stellt das kontinuierliche Controlling sicher, dass die Projektergebnisse auch tatsächlich erbracht bzw. eingehalten werden. Seite 8 / 9

9 6 AUSBLICK Bemühungen um eine weitere Liberalisierung des Messwesens werden in den kommenden Jahren weiterhin zur Diskussion stehen. Der Druck auf die VNB wird so oder so zunehmen sei es im Fall einer Regulierung durch die ElCom oder im Fall einer (Teil-)Liberalisierung durch entsprechende Mitbewerber. Auch wenn aktuell noch keine Abschätzung vorgenommen werden kann, ob und wann eine weitgehende (Teil-) Liberalisierung des Messwesens tatsächlich Realität wird, ist es empfehlenswert, schon heute die technischen und kaufmännischen Geschäftsprozesse im Messwesen einer Überprüfung zu unterziehen. Dies nicht zuletzt aufgrund der neuen Anforderungen des neng in Bezug auf Eigenverbrauchsgemeinschaften sowie im Kontext von wesentlichen Investitions- und Organisationsentscheidungen im Kontext der verpflichtenden Smart-Meter-Rollouts. Eine Strategie, die steigenden Messkosten einfach überwälzen zu wollen, erscheint vor diesem Hintergrund für die betroffenen VNB als zunehmend riskant. ********** Seite 9 / 9