EU-Dienstleistungsrichtlinie

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1 EU-Dienstleistungsrichtlinie Position der CDU/CSU Gruppe im Europäischen Parlament Zusammenfassung 1. CDU und CSU treten für eine Öffnung des Marktes für Dienstleistungen und für fairen Wettbewerb ein. Dieses Ziel des Vorschlags der Kommission halten wir für richtig. Jedoch schießt der Entwurf an einigen Stellen über das Ziel hinaus und kann deshalb so nicht umgesetzt werden. Mit entsprechenden Korrekturen jedoch kann und muss die Richtlinie sozialen, ökologischen und Qualitätsanforderungen genügen. Deutschland muss seine Interessen bei der Beratung der Richtlinie kraftvoll vertreten und berechtigten Schutz einfordern. Angstmache und Fundamentalopposition gegen die Richtlinie sind verfehlt. Es darf nicht ausgeblendet werden: Von einer Liberalisierung wird die leistungsfähige deutsche Dienstleistungsbranche stark profitieren. Derzeit sind wir Nettoimporteur von Dienstleistungen. So wie wir der größte Exporteur von Waren europa- und weltweit sind, können wir auch einen Spitzenplatz beim Handel mit Dienstleistungen einnehmen. Durch unsere Vorschläge wollen wir einen gangbaren Weg für die Liberalisierung von Dienstleistungen aufzeigen, und der durch die Horrorszenarien entstandenen Verunsicherung mit konstruktiven und konkreten Alternativen begegnen. 2. Wir halten eine generelle Regelung für alle Dienstleistungen durch eine EU- Rahmenrichtlinie (horizontaler Ansatz) für das richtige Mittel, den europäischen Binnenmarkt für Dienstleistungen zu schaffen. Denn die bürokratischen Barrieren sind ihrer Art nach in allen Branchen ähnlich. 1

2 3. Wir unterstützen das Ziel, die Gründung von grenzüberschreitenden Niederlassungen zu vereinfachen. Lässt sich ein Unternehmen dauerhaft in einem anderen Mitgliedstaat nieder, so muss es selbstverständlich alle Anforderungen dieses Landes erfüllen. Die Niederlassung eines ausländischen Dienstleistungsunternehmens ist vom Herkunftslandprinzip ausdrücklich nicht erfasst. 4. Will ein Unternehmen nur vorübergehend eine Dienstleistung erbringen, so soll nach dem Richtlinienvorschlag für die Art und Weise der Berufsausübung im Grundsatz das Herkunftslandprinzip gelten. Das wird von CDU und CSU unterstützt. Zu Recht sieht bereits der Kommissionsvorschlag davon jedoch 30 Ausnahmen vor, um öffentlichen und sozialen Interessen Rechnung zu tragen. Dazu zählen etwa die Arbeitsbedingungen, der Arbeitsschutz, der Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Für die Anerkennung von Berufsqualifikationen gilt das Herkunftslandprinzip ebenfalls nicht. Mit diesen Abweichungen vom Herkunftslandprinzip trägt der Richtlinienentwurf dem Bedürfnis nach fairem Wettbewerb bereits in Teilen Rechnung. Entgegen vieler Befürchtungen kann mit weiteren Ausnahmen erreicht werden, dass die Richtlinie nicht zu einer Nivellierung der Standards nach unten führt. 5. Wir lehnen es ab, ganze Dienstleistungssektoren pauschal aus dem Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips auszunehmen. Sozial- und Verbraucherschutz sowie Qualitätsstandards können auch ohne komplette Bereichsausnahmen gewährleistet werden. Wenn begonnen wird, ganze Sektoren auszuschließen, wird am Ende von der Richtlinie nicht mehr viel übrig bleiben. 6. Klärungs- und Änderungs- und Klärungsbedarf sieht die CDU/CSU-Gruppe u. a. an folgenden Stellen: Es muss klargestellt werden, dass die Erbringung von Leistungen der Daseinsvorsorge durch Staaten, Regionen und Kommunen nicht eingeschränkt 2

3 wird. Die Mitgliedstaaten bleiben für die Organisation des Gesundsheitswesens und die medizinische Versorgung verantwortlich. Der Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips sollte in Form einer Positivliste präzisiert werden. Für andere Bereiche gilt entweder das Recht des Bestimmungslandes, eine gegenseitige Anerkennung, mit Mindeststandards oder europäisch harmonisiertes Recht. Das auf Verträge anwendbare Recht richtet sich nach den allgemeinen Regeln und nicht nach dem Herkunftslandprinzip. Es muss deutlich hervortreten, dass sich die Anerkennung von Berufsqualifikationen nicht nach den Regeln des Heimatstaates richtet. Die Verantwortlichkeit und die Satzungsautonomie der Kammerorganisationen für Qualität und Kontrolle dürfen nicht beeinträchtigt werden. Spezielle EU-Regeln gehen dem Herkunftslandprinzip vor, etwa die Richtlinien zu Telekommunikation, Fernsehen, Rechtsberatung. Die Kontrolle der Unternehmen muss durch die örtlichen Behörden erfolgen. Die Geltung zum Beispiel des Entsendegesetzes darf nicht durch Beschränkungen der Kontrollmöglichkeiten vor Ort unterlaufen werden. Die neuen administrativen Verfahren und Überprüfungen dürfen nicht zu unnötigem Verwaltungsaufwand führen. Begründung: I. Das Problem: Marktabschottung im Dienstleistungssektor behindert deutsche Exporte Dienstleistungen sind gegenwärtig der Motor des Wirtschaftswachstums. Die Branche macht in der Mehrheit der Mitgliedstaaten über zwei Drittel des 3

4 Bruttosozialproduktes und der Arbeitsplätze aus. Der deutsche Dienstleistungsbereich ist einer der wettbewerbsfähigsten. Er gewinnt ständig an Bedeutung. Das Wachstumspotential der Dienstleistungsbranche kann derzeit jedoch nicht ausgeschöpft werden, da grenzüberschreitenden Dienstleistungen im Binnenmarkt eine Vielzahl von bürokratischen Schranken entgegenstehen. Die verschiedenen Dienstleistungsbranchen sind eng mit einander verbunden und in weiten Bereichen in die Produktion von Waren einbezogen. Deshalb wirkt sich die Beschränkung des Binnenmarktes für Dienstleistungen in allen Wirtschaftszweigen aus. Sie pflanzt sich in einer Kettenreaktion in andere Dienstleistungsbereiche und in das produzierende Gewerbe fort. Vom deutschen Bruttoinlandsprodukts werden schon heute 74 % im Dienstleistungsbereich erwirtschaftet. Zwei Drittel der Erwerbstätigen sind im Dienstleistungsbereich beschäftigt. Die Anzahl der Arbeitsplätze ist in den letzten zehn Jahren um 15 % gestiegen. Der Dienstleistungsmarkt ist so auch in Deutschland in jeder Hinsicht ein Wachstumssektor. Er wächst in sich und sein Anteil am Bruttoinlandsprodukt nimmt beständig zu. Der Dienstleistungssektor wird hauptsächlich von mittelständischen Unternehmen getragen. Ein Dienstleistungsunternehmen beschäftigt im Schnitt 10 Personen. Im krassen Gegensatz zu dazu steht, dass der gegenwärtige Anteil der Dienstleistungen am deutschen Export nur 12,3% beträgt. Obwohl deutsche Dienstleistungserbringer im europäischen Vergleich überdurchschnittlich produktiv sind, werden jährlich Dienstleistungen im Wert von 47,78 Mrd. mehr eingeführt als ausgeführt. Der deutsche Dienstleistungssektor hat also ein enormes Exportpotential, das derzeit nicht annähernd ausgeschöpft wird. Dies lässt sich nur dadurch erklären, dass das deutsche Gewerberecht im europäischen Vergleich sehr liberal ist und es ausländischen Dienstleistern schon heute sehr einfach macht, in Deutschland tätig zu sein. Hingegen sind deutsche Unternehmen, die in anderen EU-Staaten tätig werden wollen, stark von bürokratischen Hürden betroffen. 4

5 So verlangen z.b. österreichische Behörden von deutschen Bauunternehmen einen behördlichen Nachweis, dass gegen die Firma kein Insolvenzverfahren läuft ein Dokument, dass die deutsche Verwaltung gar nicht kennt. In Großbritannien müssen deutsche Beschäftigte auf Baustellen eine dreitägige Sicherheitsschulung absolvieren. Die Mittel, mit denen ausländische Anbieter von den heimischen Märkten ferngehalten werden, ähneln sich: Es sollen Dokumente, Versicherungen, Genehmigungen und Lehrgänge nachgewiesen werden, die nur mit enormen Kosten- und Zeitaufwand zu beschaffen sind. Besonders kleinere und mittlere Unternehmen, die in Deutschland 90% des Dienstleistungssektors ausmachen, scheitern an den schikanösen Anforderungen. Durch die Marktabschottungen werden viele an sich leistungsfähige deutsche Unternehmen gehindert, grenzüberschreitend tätig zu werden. Die Öffnung des europäischen Marktes für Dienstleistungen würde deshalb zu enormen Absatzchancen für deutsche Unternehmen im europäischen Ausland führen. Nur so kann das Exportpotential des an sich wettbewerbsfähigen deutschen Dienstleistungssektors ausgeschöpft werden. Nach Schätzungen würde dies in Deutschland zur Schaffung von mehreren Arbeitsplätzen führen. Diese Chance darf nicht vertan werden. Andererseits hat auch Deutschland dem Modell der sozialen und ökologischen Marktwirtschaft entsprechend Grundregeln für die Erbringung von Dienstleistungen aufgestellt. Weitere gesetzliche Vorschriften dienen der Qualitätssicherung, dem Verbraucherschutz sowie der öffentlichen Sicherheit und Gesundheit. Solche Regeln haben ihre Berechtigung und Legitimation; sie sichern auch das hohe Leistungsniveau. Ihnen muß bei einer Liberalisierung Rechnung getragen werden. II. Der Richtlinienvorschlag der Kommission: Der von der EU-Kommission vorgelegte Vorschlag für eine "Richtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt" ist Teil des wirtschaftlichen Reformprozesses, den der Europäische Rat auf seiner Tagung in Lissabon eingeleitet hat. Ziel ist es, die EU zum wettbewerbfähigsten und dynamischsten wissensbasiertem Wirtschaftsraum 5

6 der Welt zu machen. Für die Verwirklichung dieses Zieles ist die Vollendung eines Binnenmarktes für Dienstleistungen unerlässlich. Wir unterstützen dieses Ziel und treten für eine Liberalisierung des europäischen Dienstleistungsmarktes ein, allerdings zu fairen Wettbewerbsbedingungen. Gerade die deutsche Wirtschaft mit ihrem hoch entwickelten Dienstleistungssektor gewinnt dadurch neue Absatzchancen. So entstehen neue Arbeitsplätze. Natürlich wird die Liberalisierung Wettbewerbern auch den Zutritt zum deutschen Markt erleichtern. Das führt zu günstigeren Preisen und mehr Angeboten für den Verbraucher. Wie jedoch die hohen Importquoten zeigen, sind wegen der geringen Zutrittshürden bei uns ohnehin schon eine hohe Zahl von Dienstleistern aktiv. Deshalb braucht die leistungsfähige deutsche Branche weiteren Wettbewerb aus unserer Sicht nicht zu fürchten. Wir halten eine generelle Regelung für alle Dienstleistungen durch eine EU- Rahmenrichtlinie (horizontaler Ansatz) für das richtige Mittel, den europäischen Binnenmarkt für Dienstleistungen zu schaffen. Denn die bürokratische Barrieren sind ihrer Art nach in allen Branchen ähnlich. Nur so kann vermieden werden, dass erst eine Flut von sektoralen Richtlinien in langwierigen Verfahren für jede einzelne Branche erlassen werden muss. Der Rahmencharakter des Richtlinienvorschlags lässt genügend Spielraum für die notwendigen Anpassungen bei der Umsetzung. Er wird durch bereits bestehende sektorale Richtlinien z.b. für besonders sensible Berufe wie Ärzte oder Rechtsanwälte ergänzt. Niederlassungsfreiheit Wir unterstützen das Ziel, die Gründung von grenzüberschreitenden Niederlassungen zu vereinfachen. Insbesondere die Idee des "One-stop-shop", bei der ein Dienstleistungsunternehmen die dazu notwendigen Verwaltungsverfahren und Formalitäten gebündelt, bei einem Ansprechpartner abwickeln kann, entspricht unserem Bild von einer bürgernahen und serviceorientierten Verwaltung. Viele CDU/CSUregierte Länder führen dieses Konzept schon jetzt schrittweise ein. 6

7 Insbesondere begrüßen wir die Auflistung von bürokratischen Voraussetzungen, die künftig bei grenzüberschreitenden Niederlassungen nicht mehr verlangt werden dürfen. Es handelt sich dabei um Anforderungen, die sich im grenzüberschreitenden Handel mit Dienstleistungen als besonders schikanös erwiesen haben. Wo sie heute dem Allgemeinwohl dienen, können sie beibehalten werden. Wo sie dazu eingesetzt werden, deutsche Anbieter vom europäischen Markt fernzuhalten, sind sie künftig unzulässig. Die Überprüfung kann auch in Deutschland gute Ansätze für Entbürokratisierung und Abbau von Vorschriften geben. Lässt sich ein Unternehmen dauerhaft in einem anderen Mitgliedstaat nieder, so muss es selbstverständlich alle Anforderungen dieses Landes erfüllen. Die Niederlassung eines ausländischen Dienstleistungsunternehmens ist vom Herkunftslandprinzip ausdrücklich nicht erfasst. Dienstleistungsfreiheit Will ein Unternehmen nur vorübergehend grenzübergreifend eine Dienstleistung erbringen, so gilt nach dem Richtlinienvorschlag für die Art und Weise der Berufsausübung im Grundsatz das Herkunftslandprinzip. Allerdings sieht bereits der Kommissionsvorschlag davon 30 Ausnahmen vor, um öffentlichen und sozialen Belangen Rechnung zu tragen. Beides wird von CDU und CSU unterstützt. Im Bereich des freien Warenverkehrs hat sich das Prinzip des Herkunftslandes seit Jahrzehnten bewährt. Für den Dienstleistungssektor ist es jedoch neu. Es erleichtert den grenzüberschreitenden Handel mit Dienstleistungen enorm und trägt dazu bei, unnötigen bzw. doppelten bürokratischen Aufwand zu vermeiden. Denn für ein Unternehmen bedeutet es eine enorme Belastung, wenn es zusätzlich zu den Bedingungen seines Herkunftslandes jede Art von Anforderungen des Ziellandes erfüllen muss. Mit Blick auf Sozialschutz, Qualitätssicherung und Verbraucherschutz kann das Herkunftslandprinzip jedoch in Bereichen problematisch sein, in denen es noch keine 7

8 europäischen Mindeststandards gibt. Deshalb sieht schon der Richtlinienentwurf in besonders sensiblen Bereichen eine Reihe von Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip vor. Wir begrüßen insbesondere folgende Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip: Das Herkunftslandprinzip ist nicht auf die gegenseitige Anerkennung von Berufsqualifikationen anwendbar. Das ist Regelungsgegenstand einer anderen Richtlinie. Diese stellt sicher, dass eine im Ausland erworbene Berufsqualifikation im Inland nur dann zur Ausübung des Berufes berechtigt, wenn sie ein vergleichbares Niveau hat. Ist eine ausreichende Qualifikation nicht gewährleistet, so kann der Mitgliedstaat auf Eignungsprüfungen und Anpassungslehrgänge bestehen. Diese Richtlinie sollte alsbald umgesetzt werden. Die hohen Ausbildungsanforderungen, die das deutsche Recht für viele Berufe vorsieht, werden von der Dienstleistungsrichtlinie also nicht unterlaufen. Deshalb ist auch die Befürchtung, der Meisterbrief werde gefährdet, nicht berechtigt. Vom Herkunftslandprinzip ausgenommen sind die Anforderungen, die unter die Entsenderichtlinie fallen. Das bedeutet, dass in den Bereichen Mindestlohn, Höchstarbeitszeit, Mindestruhezeit, bezahlter Jahresmindesturlaub, Mindestlohnsätze, Bedingungen für die Überlassung von Arbeitskräften, Sicherheit, Gesundheitsschutz und Hygiene am Arbeitsplatz, Schutzmaßnahmen für Schwangere, Kinder und Jugendliche, Gleichbehandlung von Männern und Frauen die Bestimmungen des Landes gelten, in dem der Dienstleister mit seinen Arbeitskräften tätig wird. Für den Arbeitsschutz sieht der Vorschlag der Kommission sogar ausdrücklich die Anwendung der Ortsregeln vor. Ein ausländisches Unternehmen ist in all diesen Bereichen, genauso wie ein inländischer Anbieter, allein dem deutschen Recht unterworfen. Soziales Dumping ist deshalb nicht zu befürchten. Deutschland wendet die Entsenderichtlinie derzeit allerdings nur auf die Baubranche an. Gegebenenfalls müssen weitere Sektoren einbezogen werden. 8

9 Keine Anwendung findet das Herkunftslandprinzip dann, wenn eine Dienstleistung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit oder zum Schutz der Gesundheit unter ein generelles Verbot fällt. Damit ist sichergestellt, dass solche Verbote auch von ausländischen Unternehmen nicht umgangen werden können. Auch Verträge mit Verbrauchern sind vom Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips ausgenommen. Das bedeutet, dass ein Verbraucher der eine Dienstleistung in Deutschland in Anspruch nimmt, sicher sein kann, dass sich etwa Gewährleistungs- oder Schadensersatzansprüche nach deutschem Recht richten. Mit diesen Ausnahmen vom Herkunftslandprinzip trägt der Richtlinienentwurf den Bedürfnissen nach fairem Wettbewerb bereits in weiten Teilen Rechnung. Entgegen vieler Befürchtungen ist also gewährleistet, dass das Herkunftslandprinzip in diesen Bereichen nicht zu einer Nivellierung der Standards nach unten führt. Die Systematik dieses Regel-Ausnahme-Verhältnis ist allerdings relativ kompliziert, was zu vielerlei Fehlinterpretationen Anlass gegeben und für unnötige Verunsicherung gesorgt hat. Wir lehnen es jedoch ab, deshalb ganze Dienstleistungssektoren pauschal aus dem Anwendungsbereich des Herkunftslandprinzips auszunehmen. Sozial- und Verbraucherschutz sowie Qualitätsstandards können auch ohne Branchenausnahmen gewährleistet werden. Wenn begonnen wird, komplette Dienstleistungssektoren auszuschließen, wird am Ende von der Richtlinie nicht mehr viel übrig bleiben, da von jedem Mitgliedstaat andere Ausnahmen verlangt werden. III. Änderungsbedarf aus Sicht der CDU/CSU-Gruppe CDU/CSU begrüßen den Richtlinienentwurf als einen entscheidenden Beitrag zur Herstellung eines europäischen Binnenmarktes für Dienstleistungen, halten jedoch einige Korrekturen für notwendig. 9

10 Es muss explizit klargestellt werden, dass die Dienstleistungsrichtlinie die Mitgliedstaaten nicht zur Privatisierung von Dienstleistungen der Daseinsvorsorge zwingt. Die Richtlinie darf nicht das Recht der Mitgliedstaaten einschränken, Leistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zur Verfügung zu stellen, zu organisieren, zu finanzieren und dafür spezifische Verpflichtungen festzulegen. Die CDU/CSU-Gruppe setzt sich für eine Präzisierung des Anwendungsbereiches des Herkunftslandprinzips ein. So könnte etwa in Form einer Positivliste klar gesagt werden, für welche Regeln das Herkunftslandprinzip eigentlich gilt (z.b. Unternehmensgründung, Buchführung etc.) Für andere Bereiche gilt entweder das Recht des Bestimmungslandes oder eine gegenseitige Anerkennung, nachdem Mindeststandards erlassen worden sind. Dabei könnten die Unterscheidung zwischen produktbezogenen und verhaltensbezogenen Anforderungen und zeitliche Staffelungen hilfreich sein. So wird gewährleistet, dass das Herkunftslandprinzip einerseits nicht zur Aushöhlung von nationalen Standards in sensiblen Bereichen führt, andererseits aber bei weniger problematischen Regelungen zur Anwendung kommen kann. Die unübersichtlichen, unbestimmten teils zu engen und teils zu weiten Ausnahmen im Kommissionsvorschlag könnten so in ein flexibles System überführt werden. Um den Bedenken des Handwerks und der freien Berufe Rechnung zu tragen, muss klargestellt werden, dass sich die Anerkennung einer Berufsqualifikation ausschließlich nach der Qualifikationsrichtlinie und nicht etwa nach dem Herkunftslandsprinzip richtet. Die bewährte Kammerorganisation mit ihren Regelungsbefugnissen darf durch die Richtlinie nicht unterlaufen werden, Normenkollisionen müssen vermieden werden. Die CDU/CSU Gruppe fordert, dass das Herkunftslandprinzip sich auch über den Verbraucherbereich hinaus nicht auf die Fragen des anwendbaren Vertragsrechts erstreckt. Im Bereich des Internationalen Privatrechts, also der 10

11 Bestimmung derjenigen Rechtsordnung, die auf einen Sachverhalt Anwendung findet, gibt es bereits speziellere gemeinschaftsrechtliche Regelungen, die auch im Dienstleistungsbereich sachgerechte Lösungen ermöglichen. Wir wollen sicherstellen, dass das staatliche Gesundheitssystem durch das Herkunftslandprinzip nicht ausgehöhlt wird. Die Finanzierung der gesetzlichen Krankenkassen beruht auf dem Solidarprinzip und ist also solches nicht marktbezogen organisiert. Es muss deutlich festgelegt werden, dass die Richtlinie nur subsidiär gegenüber anderen EU-Regeln gilt. Den etwa in der Fernsehrichtlinie getroffenen Regeln zur Vermeidung von Medienkonzentration oder den in der Anwaltsrichtlinie festgelegten Vorschriften zur Rechtspflege liegen bereichsspezifische Abwägungen zugrunde, die nicht durch die allgemeinen Regeln unterlaufen werden dürfen. Für die Kontrolle der Unternehmen vor Ort müssen entgegen dem Kommissionsentwurf die lokalen Behörden zuständig bleiben. Ansonsten müsste sich der Mitgliedstaat, in dem die Dienstleistung erbracht wird, erst in einem langwierigen Verfahren an das Herkunftsland wenden, bevor gegen den Dienstleister vorgegangen werden kann. Das ist jedoch realitätsfremd. Die Behörden des Herkunftslandes sind weder dazu in der Lage, noch haben sie ein wirkliches Interesse daran, Dienstleister im Ausland zu überwachen. CDU/CSU fordern deshalb die Kontrollverantwortung und -befugnis bei dem Mitgliedsstaat zu belassen, in dem die Dienstleistung erbracht wird. Die Entsenderichtlinie darf nicht durch die Einschränkung von Kontrollmöglichkeiten der Dienstleister ausgehöhlt werden. Den Kampf gegen illegale Beschäftigung und Schwarzarbeit darf die Richtlinie nicht erschweren. Der Vorschlag der Kommission sieht umfassende Prüfungs-, Monitoring- und Berichtspflichten der Mitgliedstaaten vor. Dies darf nicht zu überflüssigem 11

12 Verwaltungsaufwand führen. CDU und CSU schlagen deshalb eine Entschlackung der Evaluationsvorschriften der Richtlinie vor. IV. Fazit CDU und CSU treten für eine Öffnung des Marktes für Dienstleistungen und für fairen Wettbewerb ein. Der Vorschlag der Kommission strebt dies an, ist aber an einigen Stellen noch verbesserungsbedürftig. Zu Sozial- und Umweltdumping oder einer Nivellierung von Qualitätsstandards wird die Marktöffnung dann nicht führen. Angstmache und Fundamentalopposition gegen die Richtlinie sind deshalb verfehlt. Schon gar nicht sollte die Kommission ihren Vorschlag zurückziehen. Es darf nicht ausgeblendet werden: Von einer Liberalisierung wird die leistungsfähige deutsche Dienstleistungsbranche stark profitieren. So wie wir der größte Exporteur von Waren europa- und weltweit sind, können wir auch einen Spitzenplatz beim Handel mit Dienstleistungen einnehmen. 12