rechtlichen Zulässigkeit der Initiative Schutz vor Passivrauchen

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1 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt An den Grossen Rat JD/P Basel, 20. Februar 2008 Regierungsratsbeschluss vom 19. Februar 2008 Bericht zur rechtlichen Zulässigkeit der Initiative Schutz vor Passivrauchen Den Mitgliedern des Grossen Rates des Kantons Basel-Stadt zugestellt am 22. Februar 2008

2 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 2 A. 1. Vorprüfung Am 8. Februar 2007 hat die Staatskanzlei aufgrund von 4 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes betreffend Initiative und Referendum vom 16. Januar 1991 (IRG) ( ) vorprüfungsweise durch Verfügung festgestellt, dass die Unterschriftenliste der Initiative Schutz vor Passivrauchen den gesetzlichen Formvorschriften entspricht. Diese Verfügung ist gemäss 4 Abs. 3 IRG am 3. März 2007 mit Titel und Text der Initiative im Kantonsblatt veröffentlicht worden. 2. Zustandekommen Aufgrund von 10 IRG hat die Staatskanzlei nach Prüfung der Stimmrechtsbescheinigungen am 30. August 2007 durch Verfügung festgestellt, dass die Initiative Schutz vor Passivrauchen mit 4'347 gültigen Unterschriften die vorgeschriebene Zahl der gültigen Unterschriften aufweist und damit zustandegekommen ist. Diese Verfügung ist im Kantonsblatt vom 5. September 2007 veröffentlicht worden. Die Rechtsmittelfrist von 10 Tagen ist am Montag, dem 17. September 2007 unbenutzt abgelaufen. 3. Zulässigkeitsvoraussetzungen Wenn das Zustandekommen der Initiative feststeht, überweist die Staatskanzlei sie gemäss 13 IRG an den Regierungsrat. Dieser stellt dem Grossen Rat innerhalb von sechs Monaten (in Zukunft aufgrund der am 23. September 2007 von den Stimmberechtigten gutgeheissenen, formulierten Initiative für eine zügige Behandlung von Initiativen (Initiativen vors Volk!) innerhalb von drei Monaten) Antrag, sie für zulässig oder unzulässig zu erklären. Gemäss 14 IRG ist eine Initiative zulässig, wenn sie höherstehendes Recht beachtet, sich nur mit einem Gegenstand befasst und nichts Unmögliches verlangt. 4. Initiativtext 4.1. Initiativtext (veröffentlicht im Kantonsblatt vom 3. März 2007) Initiative Schutz vor Passivrauchen Gestützt auf 47 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 und auf das Gesetz betreffend Initiative und Referendum (IRG) vom 16. Januar 1991 reichen die unterzeichneten, im Kanton Basel-Stadt Stimmberechtigten folgende Initiative ein:

3 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 3 Das kantonale Gastgewerbegesetz vom 15. September 2004 wird wie folgt geändert: 34 (neu) Rauchverbot in Innenräumen In öffentlich zugänglichen Räumen ist das Rauchen verboten. Zum Zweck des Rauchens eigens abgetrennte, unbediente und mit eigener Lüftung versehene Räume (sog. Fumoirs) sind vom Rauchverbot ausgenommen. Auf Rauchverbote ist deutlich hinzuweisen Geltendes Recht Am 18. Oktober 2006 hat der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt einen revidierten 34 beschlossen. Diese neue Fassung wird in der folgenden synoptischen Darstellung den von der Initiative Schutz vor Passivrauchen verlangten Bestimmungen gegenübergestellt. Gesetz über das Gastgewerbe vom 15. September 2004 Initiative Schutz vor Passivrauchen in der am 18. Oktober 2006 beschlossenen Fassung Gastgewerbegesetz Von der Initiative begehrte Neuerungen V. Wirtschaftspolizei Angebot für Nichtrauchende 34. Soweit es die Betriebsverhältnisse zulassen, sind für Nichtraucherinnen und Nichtraucher Bereiche mit einer genügenden Anzahl von Plätzen in separaten Räumen oder Nichtraucherzonen zu reservieren. 2 Die Fachverbände sorgen für ein ausreichendes Angebot für Nichtrauchende in den diesem Gesetz unterstellten Betrieben V. Wirtschaftspolizei Rauchverbot in Innenräumen 34. In öffentlich zugänglichen Räumen ist das Rauchen verboten. Zum Zweck des Rauchens eigens abgetrennte, unbediente und mit eigener Lüftung versehene Räume (sog. Fumoirs) sind vom Rauchverbot ausgenommen. Auf Rauchverbote ist deutlich hinzuweisen. 3 Auf Angebote für Nichtrauchende soll am Eingang des jeweiligen Betriebs deutlich hingewiesen werden. Diese sollen insbesondere umfassen: a. bei mehr als einem Gastraum mindestens einer von diesen, welcher für Nichtrauchende eingerichtet ist; b. Zonen für Nichtrauchende, welche als solche bezeichnet und von Zonen für Rauchende baulich und technisch klar abgegrenzt und mit einer guten Lüftung mit Zu- und Abluft ausgerüstet sind. 4 Gasträume, in denen geraucht wird, sollen über eine Lüftung gemäss Abs. 3 verfügen. 5 Das Nähere wird durch Verordnung geregelt.

4 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 4 Wir beehren uns, Ihnen zur Frage der Zulässigkeit dieser Initiative wie folgt zu berichten: 1. Formulierte Initiative B. Gemäss 1 Abs. 1 IRG enthalten formulierte Initiativen einen ausgearbeiteten Verfassungs-, Gesetzes- oder Beschlussestext. Sofern sie geltendes Recht aufheben oder ändern wollen, müssen sie gemäss 1 Abs. 2 IRG den betroffenen Erlass oder Beschluss sowie den oder die betroffenen Paragraphen bezeichnen. Aufgrund von 2 Abs. 1 IRG gelten Initiativen als unformuliert, sofern sie die Voraussetzungen gemäss 1 nicht erfüllen. Die vorliegende Initiative möchte im Gesetz über das Gastgewerbe (Gastgewerbegesetz) vom 15. September 2004 ( ) 34 ändern. Die mit der Initiative begehrte Änderung ist ausformuliert. Die Voraussetzung einer formulierten Initiative ist somit gegeben. 2. Unumgängliche Ergänzung 2.1. Gesetzliche Grundlage In 47 Abs. 3 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 ( ) heisst es, dass formulierte Initiativen einen ausgearbeiteten Verfassungs-, Gesetzes- oder Beschlusstext enthalten, und in 49 Abs. 2, dass formulierte Initiativen den Stimmberechtigten unverändert zur Abstimmung vorzulegen sind. Der Begriff unverändert ist aber nicht absolut zu verstehen. Gemäss 20 Abs. 2 IRG dürfen bei einer formulierten Initiative offensichtlich redaktionelle Versehen im Text behoben und sachlich unumgängliche Ergänzungen angebracht werden. Im Ratschlag N 8175 und Entwurf vom 30. Januar / 27. März 1990 zu einer Revision der 28, 39 und der (alten) Kantonsverfassung und zu einem Gesetz betreffend Initiative und Referendum wird erläutert, was unter unumgänglichen Ergänzungen verstanden werden kann: So gehören etwa zu einem formulierten Umzonungsbeschluss notwendigerweise ein Plan und zu einem formulierten Gesetz notwendigerweise ein Titel und eine Schlussbestimmung. Der Grosse Rat muss darum weiterhin die Möglichkeit haben, solche sachlich unumgänglichen Ergänzungen, die inhaltlich an der formulierten Initiative nichts ändern, anzubringen. (Seite 53). Aufgrund dieser Überlegungen ist dem Grossen Rat zunächst zu beantragen, in einem Grossratsbeschluss I an der Initiative Schutz vor Passivrauchen die folgende unumgängliche Änderung vorzunehmen Schlussbestimmung über den Zeitpunkt der Wirksamkeit Gemäss 5 Abs. 1 der Verordnung betreffend Publikation, Wirksamkeit und Aufhebung allgemeinverbindlicher Erlasse (Publikationsverordnung) vom 3. Januar 1984 ( ) wer-

5 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 5 den Erlasse, die der Volksabstimmung unterstehen, mit dem Eintritt der Rechtskraft, d. h. am Tag nach unbenutztem Ablauf der Referendumsfrist oder am Tag nach ihrer Annahme durch das Volk, wirksam, sofern im Erlass selber nicht etwas anderes bestimmt ist. Da die vorliegende Initiative keine Schlussbestimmung enthält, in der etwas anderes bestimmt ist, würde sie am Tag nach ihrer Annahme durch die Stimmberechtigten wirksam. Der Ausgang einer Volksabstimmung ist naturgemäss ungewiss und die Betreiberinnen und Betreiber von Gastgewerbebetrieben und die nicht rauchenden Gäste und die rauchenden Gäste wüssten bis zum Abend des Abstimmungssonntages nicht, ob am nächsten Montagmorgen das Rauchverbot in den Innenräumen von Gastgewerbebetrieben wirksam wird oder nicht. Richten Gastwirtinnen und Gastwirte schon vorsorglich allfällige Fumoirs ein, hätten sie dies bei einer Ablehnung der Initiative vergeblich getan; tun sie es hingegen nicht und wird bei einer Annahme der Initiative das Rauchverbot sofort wirksam, können sie allfällige eigens abgetrennte, unbediente und mit eigener Lüftung versehene Fumoirs nicht über Nacht einrichten. Um diese sachlich nicht gerechtfertigte missliche Folge der fehlenden Schlussbestimmung zu beheben, beantragen wir dem Grossen Rat, dass er die formulierte Initiative Schutz vor Passivrauchen als unumgängliche Änderung um eine Schlussbestimmung ergänzt, wonach der Regierungsrat den Zeitpunkt der Wirksamkeit des 34 des Gastgewerbegesetzes bestimmt. Dies erlaubt es, den Beginn der Wirksamkeit des Rauchverbotes auf einen vernünftigen Zeitpunkt, zum Beispiel einen 1. Januar oder einen 1. Juli festzusetzen und so den Betreiberinnen und Betreibern eine Frist für die erforderlichen Vorbereitungen, Umstellungen und Anpassungen einzuräumen. Demgemäss ist die formulierte Initiative Schutz vor Passivrauchen mit der folgenden unumgänglichen Schlussbestimmung zu ergänzen: Schlussbestimmung zu 34 Der Regierungsrat bestimmt den Zeitpunkt der Wirksamkeit. 3. Das Anliegen der Initiative Das Anliegen der Initiative ist es, mit der von ihr begehrten Gesetzesbestimmung Menschen, die sich zum Genuss von Speis und Trank in öffentlich zugänglichen Räumen von Gastwirtschaften aufhalten, wirksamer davor zu bewahren, gezwungen zu sein, den ungesunden Tabakrauch einzuatmen. 4. Die Prüfung der Zulässigkeit der Initiative 4.1. Die Beachtung höherstehenden Rechts Die Beachtung des Bundesrechts Bundesrecht im Bereich des Schutzes der Gesundheit Unter der Marginalie Schutz der Gesundheit bestimmt Art. 118 Abs. 1 der Bundesverfassung, dass der Bund im Rahmen seiner Zuständigkeiten Massnahmen zum Schutz der Gesundheit trifft. Gemäss Art. 118 Abs. 2 lit. b. erlässt der Bund Vorschriften über die Bekämpfung übertragbarer, stark verbreiteter oder bösartiger Krankheiten von Menschen und Tie-

6 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 6 ren. Hierunter sind jegliche Krankheiten zu verstehen, die für Mensch und Tier unmittelbar oder mittelbar ansteckend sind, die nicht rein lokal auftreten, sondern wegen ihrer tatsächlichen oder möglichen Verbreitung eine Bekämpfung auf nationaler Ebene angezeigt erscheinen lassen und die eine erhebliche Beeinträchtigung der Gesundheit oder gar eine Bedrohung des Lebens zur Folge haben können. Die Prävention stellt eine Form der Bekämpfung dar. Das Passivrauchen stellt eine Gefahr für die Gesundheit dar und wurde von der IARC (International Agency for Research on Cancer) 2002 als krebserregend deklariert 1. Die Krebserkrankung stellt eine Krankheit dar, welche beim heutigen Stand der Wissenschaft als Bedrohung des Lebens erachtet werden muss. Demzufolge hat der Bund die Aufgabe, zum Schutz vor dem Passivrauchen zu regulieren. Ausser im Bereich des Schutzes der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer hat der Bund von dieser Zuständigkeit keinen Gebrauch gemacht, so dass die Kantone für den Schutz der Gesundheit zuständig sind Bundesrecht im Bereich der Arbeit Gemäss Art. 110 Abs. 1 lit. a. der Bundesverfassung kann der Bund Vorschriften erlassen über den Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer. Gestützt auf diese und eine Anzahl weiterer Verfassungsbestimmungen hat der Bund das Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz) vom 13. März 1964 (SR ) erlassen. Art. 6 Abs. 1 Satz 1 des Arbeitsgesetzes verpflichtet die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber, zum Schutz der Gesundheit der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer alle Massnahmen zu treffen, die nach der Erfahrung notwendig, nach dem Stand der Technik anwendbar und den Verhältnissen des Betriebes angemessen sind. Gemäss Art. 6 Abs. 4 des Arbeitsgesetzes wird durch Verordnung bestimmt, welche Massnahmen für den Gesundheitsschutz in den Betrieben zu treffen sind. Gestützt auf diese Bestimmung hat der Bundesrat die Verordnung 3 vom 18. August 1993 zum Arbeitsgesetz (Gesundheitsvorsorge, ArGV 3) (SR ) erlassen, wo unter der Marginalie Nichtraucherschutz Art. 19 bestimmt, dass die Arbeitgeberin und der Arbeitgeber im Rahmen der betrieblichen Möglichkeiten dafür zu sorgen hat, dass die Nichtraucherinnen und Nichtraucher nicht durch das Rauchen anderer Personen belästigt werden. Die Initiative Fumée passive et santé ist vom Grossen Rat des Kantons Genf am 22. Juni 2006 für rechtlich zulässig erklärt worden. Sie verlangt eine neue Bestimmung in der Kantonsverfassung über ein Rauchverbot für öffentlich zugängliche Innenräume und für geschlossene Räume, unter anderen für solche, die der Gesetzgebung über das Gastgewerbe unterstehen. In der dagegen erhobenen staatsrechtlichen Beschwerde ist gerügt worden, dass die Initiative mit ihrem Begehren nach einem Rauchverbot weit über das, was die Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz in Art. 19 über den Nichtraucherschutz verlange, hinausgehe und damit gegen den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts verstosse. Im Bundesgerichtsentscheid 133 I 110 hat das Bundesgericht in der Erwägung 4.1. ausgeführt, dass ein kantonales Gesetz selbst dann, wenn die Gesetzgebung des Bundes in einem gegebenen Bereich als abschliessend erachtet wird, im gleichen Bereich bestehen bleiben kann, wenn sie einen anderen Zweck verfolgt als die Bundesgesetzgebung. In der Erwägung 4.5. hat das Bundesgericht dargelegt, dass die Bundesgesetzgebung den Schutz der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer verfolge, das Initiativbegehren nach einem Rauchverbot hingegen den Schutz des Publikums in seiner Gesamtheit anstrebe. Das Bundesgericht hat nicht verkannt, dass das Rauchverbot in öffentlichen Räumen gewisse Auswirkungen auf den Schutz der Arbeitnehmerschaft hat. Auch wenn sich das Rauchverbot nebenbei mit dem 1 Bericht des Bundesamt für Gesundheit,

7 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 7 durch das Bundesgesetz vorgesehenen Schutz der Arbeitnehmerschaft überschneiden könne, komme es der Verwirklichung des Arbeitsgesetzes nicht in die Quere, sondern verstärke es eher. Folglich hat das Bundesgericht die Beschwerde abgewiesen. Nach dem Gesagten ist auch das von der baselstädtischen Initiative Schutz vor Passivrauchen verlangte Rauchverbot für Innenräume von Gastgewerbebetrieben mit dem Arbeitsgesetz des Bundes vereinbar Bundesrecht im Bereich der persönlichen Freiheit und weiterer Grundrechte Weiter haben die staatsrechtlichen Beschwerdeführenden vor dem Bundesgericht gerügt, die Initiative verletze die in Art. 10 Abs. 2 der Bundesverfassung garantierte persönliche Freiheit, daneben auch die in Art. 13 der Bundesverfassung geschützte Privatsphäre. Das Bundesgericht ging davon aus, dass die Tragweite der persönlichen Freiheit nicht allgemein umgrenzt werden kann, sondern von Fall zu Fall zu präzisieren ist, und dass die Genfer Initiative das Rauchverbot auf öffentlich zugängliche Räume beschränken wollte. Wenn es zweifelhaft ist, erwog das Bundesgericht, ob das Rauchen zur persönlichen Freiheit gehört, dann ist es noch zweifelhafter, ob das Verfassungsrecht der persönlichen Freiheit die blosse Möglichkeit, an allen Orten und zu jedem Zeitpunkt zu rauchen, schütze. Das Bundesgericht liess diese Frage und ebenso die Frage der Verletzung des Schutzes der Privatsphäre offen, da die Voraussetzung, die Art. 36 der Bundesverfassung für Einschränkungen von Grundrechten verlangt, mit der vom Grossen Rat des Kantons Genf vorgesehenen Auslegung der Initiative erfüllt seien Bundesrecht im Bereich der Wirtschaftsfreiheit Das Bundesgericht hatte sich auch mit dem von den staatsrechtlichen Beschwerdeführern erhobenen Vorwurf der Verletzung der in Art. 27 der Bundesverfassung garantierten Wirtschaftsfreiheit auseinanderzusetzen. Das Rauchverbot in öffentlich zugänglichen Einrichtungen wie Restaurants, Bars und Hotels beeinträchtige diese in der freien Ausübung ihres Gewerbes nicht. Dass ein Rauchverbot zu einem Rückgang des Umsatzes führe, sei nicht nachgewiesen. Ein Rauchverbot verunmögliche zunächst den Betrieb eines ausschliesslich dem Tabakkonsum gewidmeten Lokals wie einer Zigarrenclubs oder eines Wasserpfeifensalons. Da solche Lokale ausschliesslich von rauchenden Personen (abgesehen von den durch die Verordnung 3 zum Arbeitsgesetz geschützten Angestellten) aufgesucht werde, stelle sich das Problem des Passivrauchens nicht in gleicher Weise, was eine Ausnahmeregelung im (Ausführungs-) Gesetz zur von der Initiative verlangten Bestimmung der (Genfer) Kantonsverfassung rechtfertigen könnte. Der (Genfer) Gesetzgeber verfüge somit über einen weiten Ermessensspielraum, um das Rauchverbot auf die verschiedenen Situationen umzusetzen. Das Bundesgericht hat die Beschwerde abgewiesen. Da die baselstädtische Initiative Schutz vor Passivrauchen im Wirtschaftsgesetz ausdrücklich eine Ausnahme vom Rauchverbot für Fumoirs vorsieht, ist ein Verstoss gegen höherstehendes Bundesrecht auch im Bereich der Wirtschaftsfreiheit nicht auszumachen Die Beachtung kantonalen Rechts Ein Verstoss gegen höherstehendes kantonales Recht ist nicht ersichtlich.

8 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite Einheit der Materie Gemäss Art. 75 Abs. 2 des Bundesgesetzes über die politischen Rechte vom 17. Dezember 1976 (SR 161.1) ist die Einheit der Materie gewahrt, wenn zwischen den einzelnen Teilen einer Initiative ein sachlicher Zusammenhang besteht. Die vorliegende Initiative verlangt ein Rauchverbot für öffentlich zugängliche Innenräume von Gastgewerbebetrieben. Des Weiteren haben Räume, die vom Rauchverbot ausgenommen sind, eigens abgetrennt, unbedient und mit eigener Lüftung versehen zu sein. Die beiden Teilgehalte der Initiative haben einen inneren Zusammenhang, den Schutz der Gesundheit der nicht rauchenden Personen. Die Einheit der Materie ist gegeben Durchführbarkeit Die Initiative verlangt nichts Unmögliches und ist durchführbar. 5. Antrag Aufgrund dieser Ausführungen und gestützt auf 20 Abs. 2 IRG und 13 Satz 2 IRG stellt der Regierungsrat dem Grossen Rat die beiden Anträge: 5.1. dem beiliegenden Entwurf zu einem Grossratsbeschluss I über eine unumgängliche Änderung der formulierten Initiative Schutz vor Passivrauchen zuzustimmen und damit die Initiative um eine Schlussbestimmung zu ergänzen; und 5.2. dem beiliegenden Entwurf zu einem Grossratsbeschluss II zuzustimmen und damit die formulierte Initiative Schutz vor Passivrauchen für rechtlich zulässig zu erklären. Im Namen des Regierungsrates des Kantons Basel-Stadt Dr. Guy Morin Präsident Dr. Robert Heuss Staatsschreiber

9 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 9 Grossratsbeschluss I über eine unumgängliche Änderung der formulierten Initiative Schutz vor Passivrauchen (vom 2008) Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt, auf Antrag des Regierungsrates, beschliesst: Die im Kantonsblatt vom 3. März 2007 mit Titel und Text veröffentlichte und inzwischen mit 4'347 Unterschriften zustandegekommene formulierte Initiative Schutz vor Passivrauchen wird wie folgt geändert: Der mit der Initiative Schutz vor Passivrauchen begehrte 34 Rauchverbot in Innenräumen des Gesetzes über das Gastgewerbe (Gastgewerbegesetz) vom 15. September 2004 wird um folgende Schlussbestimmung ergänzt: Schlussbestimmung zu 34 Der Regierungsrat bestimmt den Zeitpunkt der Wirksamkeit. Dieser Beschluss ist zu publizieren.

10 Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt Seite 10 Grossratsbeschluss II über die rechtliche Zulässigkeit der Initiative Schutz vor Passivrauchen (vom 2008) Der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt, auf Antrag des Regierungsrates, beschliesst: Die mit Unterschriften zustandegekommene Initiative Schutz vor Passivrauchen wird für rechtlich zulässig erklärt. Dieser Beschluss kann beim Verfassungsgericht durch Beschwerde angefochten werden. Die Beschwerde ist innert 10 Tagen seit der Veröffentlichung im Kantonsblatt schriftlich beim Verfassungsgericht anzumelden. Innert 30 Tagen vom gleichen Zeitpunkt an gerechnet, ist die schriftliche Begründung einzureichen, welche die Anträge, die Angabe der Tatsachen und Beweismittel und eine kurze Rechtserörterung zu enthalten hat. Dieser Beschluss ist zu publizieren.