Ländliche Infrastrukturmaßnahmen und Berufsausbildung in Tibet

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1 Schlussevaluierung 2007 Ländliche Infrastrukturmaßnahmen und Berufsausbildung in Tibet Fokussierung auf Komponente 3: Sanierung von Kleinwasserkraftwerken Kurzbericht

2 Erstellt durch: RWI, Essen Dieses Gutachten wurde von unabhängigen externen Sachverständigen erstellt. Es gibt ausschließlich deren Meinung und Wertung wieder. Herausgeber: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Stabsstelle Evaluierung Dag-Hammarskjöld-Weg Eschborn Germany Internet: Eschborn, Februar 2008

3 Tabellarische Übersicht Zur Evaluierungsmission Evaluierungszeitraum Evaluierendes Institut/ Consulting-Firma Evaluierungsteam 08/ /2007 Rheinisch-Westfälisches Institut für Wirtschaftsforschung, RWI Essen Andreas Oberheitmann, Ph.D; Wang Can, Ph.D. Zum Vorhaben Bezeichnung des Vorhabens gemäß Auftrag Ländliche Infrastruktur und Berufsausbildung in Tibet, mit Schwerpunkt auf der Komponente 3: Rehabilitation von Kleinwasserkraftwerken Nummer des Vorhabens PN: Gesamtlaufzeit nach Phasen PN: /1994-4/2002: Sanierung von Kleinwasserkraftwerken in der autonomen Region Tibet (Phase 1: 12/1994-4/1998; Phase 2: 5/1998-4/2002) PN: /2002-9/2006: Komponente 3 (Ersatz der Phase 3 des Programms PN: ) Gesamtkosten GTZ: 1,789 Millionen EUR Beteiligung des Partners: EUR (Wasserwirtschaftsministerium der autonomen Region Tibet) Projekt/Programmziel Die Bevölkerung und die Behörden bedienen umweltverträgliche Kraftwerke in drei ländlichen Bezirken der autonomen Region Tibet Politischer Träger Wasserwirtschaftsministerium der autonomen Region Tibet Bildungsministerium der autonomen Region Tibet Handelsministerium (DOFCOM) der autonomen Region Tibet Durchführungsorganisationen Bildungsministerium der autonomen Region Tibet (Komponente 1) Wasserwirtschaftsministerium der autonomen Region Tibet (Komponente 3) Andere beteiligte keine Entwicklungsorganisationen Zielgruppen Ländliche Bevölkerung in ausgewählten Gegenden der autonomen Region Tibet Zur Bewertung Gesamtbewertung 2 Einzelbewertung Relevanz: 2; Effektivität: 3; Impact: 2; Effizienz: 2; Nachhaltigkeit: 2 Auf einer Skala von 1 ( sehr gutes, deutlich über den Erwartungen liegendes Ergebnis ) bis 6 ( das Vorhaben ist nutzlos bzw. die Situation ist eher verschlechtert ).. 1

4 Nach 20 durch Reformen gekennzeichneten Jahren lebten im Jahr 2000 noch immer rund 30 Millionen Menschen in China in Armut. Die gilt besonders für die westlichen Provinzen wie Guizhou, Gansu, Qinghai, Yunnan und Tibet. Nach Maßgabe der Regierung liegt die Armutsgrenze derzeit bei einem Jahreseinkommen von circa 70 US$ (635 RMB) pro Person. Um die wirtschaftliche Entwicklung in den westlichen Provinzen zu fördern, initiierte die chinesische Regierung 1996 das so genannte Brightness Programm. Ziel bis 2010 (ggf. auch 2015) ist es, rund 23 Millionen Menschen mit Elektrizität aus erneuerbaren Energien in dezentralen Systemen zu versorgen. Das Programm leistet einen Beitrag zur West- Entwicklungsstrategie der chinesischen Regierung, welche entworfen wurde, um die regionalen Entwicklungsunterschiede in China zu verringern. Dies ist besonders wichtig für Tibet, eine Provinz mit sehr geringem Einkommen und einer Stromerzeugung, zu der zu rund 90 % erneuerbare Energien wie Biomasse, Wasserkraft oder Geothermie beitragen. Zurzeit haben rund Familien in rund Dörfern noch immer keinen Zugang zu Elektrizität. Vor der Implementierung des Programms fehlten zudem günstige Rahmenbedingungen für die nachhaltige Nutzung von Kleinwasserkraftwerken (KWKW) in Tibet. Von den bis 1995 errichteten 300 KWKW sind heute mehr als 100 außer Betrieb. Fokus der Evaluierung ist Komponente 3 (Laufzeit: 6/2000 2/2006) des Programms Ländliche Infrastruktur und Berufsausbildung in Tibet (PN: ). Komponente 3 ging aus dem GTZ-Projekt Sanierung von Kleinwasserkraftwerken in der autonomen Region Tibet (PN: ) hervor, das ausgelegt war, 15 KWKW in verschiedenen Gebieten Tibets zu sanieren (12/1994 3/2002). Die direkte Zielsetzung des Programms Ländliche Infrastruktur und Berufsausbildung in Tibet lautete: Die Zielgruppe (ländliche Bevölkerung an ausgewählten Standorten) hat in der Bewässerungslandwirtschaft und in Handwerksbereichen ökonomisch vorteilhafte und dauerhafte Beschäftigungsmöglichkeiten gefunden. Um dieses Ziel zu erreichen, hatte das Programm drei Komponenten mit den folgenden drei Komponentenzielen: Komponente 1: Berufliche Ausbildung - Die Absolventen von Qualifizierungsmaßnahmen wenden die vermittelten Techniken im Rahmen einer Erwerbstätigkeit an. Komponente 2: Bewässerungslandwirtschaft - Die Zielgruppe wendet an Pilotstandorten die vermittelten landwirtschaftlichen Techniken an. Komponente 3: Rehabilitierung von Kleinwasserkraftanlagen - Die Bevölkerung (Pächter) und Ämter betreiben Kraftwerke in drei ländlichen Bezirken der autonomen Region Tibet nachhaltig. Die Implementierung der ersten beiden Komponenten begann im März Im Mai 2002 wurde Komponente 3 mit in das Programm aufgenommen. Die GTZ finanzierte das Projekt mit 1,789 Mio. Euro, während der Partnerbeitrag des Wasserwirtschaftsministeriums der autonomen Region Tibet Euro betrug. Durch die Hinzunahme der dritten Komponente wurden die Erfolgsindikatoren zum Erreichen der direkten Ziele der dritten Komponente angepasst: (a) Zwischen Mai 2002 und Juni 2006 werden 3 Mio. KWh 2

5 elektrische Energie durch sanierte KWKW erzeugt. (b) Es gibt keine größeren Reparaturen bei acht von zehn sanierten KWKW seit deren Sanierung. Das Design des Programms und der Komponente 3 sind kohärent. (a) Direkte kausale Zusammenhänge können zwischen den Inputs, den Aktivitäten, den Outputs, den direkten und den indirekten Wirkungen hergestellt werden. (b) Die Ziele und übergeordneten Wirkungen können erreicht werden. Komponente 3 basiert auf der Impact-Hypothese, dass durch das Angebot von Energie die Lebensbedingungen in ländlichen Regionen verbessert und durch die Zunahme produktiver Aktivitäten in ländlichen Gebieten die Grundbedürfnisse der Zielgruppe befriedigt werden können. Die Inputs and Aktivitäten führen zu einer Verbesserung der Energieversorgung und zu einer Nutzung von Kleinkrediten in den betroffenen Programmgebieten. Elektrizität wird produktiv verwendet und durch das Pächter- Prinzip langfristig bereitgestellt. Verbesserte Managementfähigkeiten und ein verbessertes technisches Verständnis, welche in Trainings und durch die Anwendung des Pächter- Prinzips erworben wurden, ermöglichen es, die KWKW nachhaltig zu betreiben. Für die konsistente Beurteilung der Zielerreichung der Komponente 3 mussten allerdings die Indikatoren revidiert werden. Sobald KWKW abgeschaltet werden, um das Dorf an das zentrale Netz anzuschließen, verringert sich die erzeugte Strommenge aller KWKW. Folglich würde sich Komponente 3 entsprechend des früher gewählten Indikators als weniger wirksam erweisen. Dies ist nicht konsistent. Denn in den Fällen, in denen es nicht zu einer Substitution der Stromversorgung aus den KWKW durch das stabile zentrale Netz gekommen ist, ist nicht die Menge an KWKW-Strom für die produktive Stromnutzung bedeutsam (schließlich gibt es z. Zt. keine Kapazitätsrestriktionen), sondern die Qualität des erzeugten Stromes. Hier ist insbesondere die konstante Netzspannung der Hauptfaktor der zur Qualität der Stromerzeugung in den KWKW und zur Erreichung der Ziele beiträgt. Ferner sollten für den Fall, dass das zentrale Netz eines der Programmdörfer erreicht, Informationen über die unternommenen Aktivitäten zur Unterstützung der Nachhaltigkeit der KWKW-Investitionen in den Indikator aufgenommen werden. Diese können die Einspeisung des KWKW-Stroms in das zentrale Netz oder die Nutzung der Ausrüstung in anderen, noch nicht elektrifizierten Orten bedeuten. Deshalb formuliert das Evaluationsteam neue Indikatoren: i) Zwischen 5/2002 und 6/2006 wird Strom aus sanierten und sich in Betrieb befindenden KWKW in Höhe der Nachfrage der Dörfer erzeugt und es treten keine Spannungsschwankungen in den dezentralen Dorfnetzen auf; ii) Wenn das zentrale Netz das Dorf erreicht, wurden Maßnahmen eingeleitet, den Strom in das zentrale Netz einzuspeisen oder die Erzeugungsanlagen in anderen Regionen Tibets zu nutzen; iii) Bei 80 % der KWKW waren innerhalb der ersten fünf Jahre nach deren Sanierung keine größeren Reparaturen nötig. Was die technische Implementierung der Komponenten angeht, kann die Kooperation zwischen der chinesischen Seite (Komponente 3: Wasserwirtschaftsministerium; Komponen- 3

6 te 1: Bildungsministerium) und der deutschen Seite (Programmbüro in Lhasa, GTZ Beijing, INTEGRATION im Auftrag der GTZ) als vertrauensvoll beschrieben werden. Hinsichtlich des sektorbezogenen Erfolges des Programms werden die folgenden Punkte beurteilt: a) Die Nachhaltigkeit der Sanierung von KWKW hängt weitestgehend von der Schaffung einer Institution ab, welche das Projektbüro in Lhasa im Falle eines größeren Wartungsproblems bei den KWKW im Hinblick auf die Koordinationsarbeit ersetzen kann. b) Der Mehrebenenansatz der Trainings (Ausbildung der Trainer auf unterschiedlichen regionalen Ebenen) in einem modifizierten CEFE-Ansatz ist eine entscheidende Maßnahme der technischen Implementierung des Programms, um die Bedürfnisse der Zielgruppe zu befriedigen. c) Das Training der Zielgruppe erwies sich als nachhaltig, da es den Dorfbewohnern ermöglicht wurde, nach dem Erhalt von Kleinkrediten ihr Gewerbe zu unterhalten oder gar zu erweitern. Der Energieverbrauch wurde nicht durch die Kapazität der KWKW eingeschränkt. d) Da die GTZ lange Zeit der einzige bilaterale Geber in Tibets Energiesektor war, bestand lange keine Notwendigkeit einer Geberkoordination. Hinsichtlich erneuerbarer Energien in China kooperierte das Programm mit anderen GTZ-Vorhaben, zum Beispiel mit Erneuerbare Energien in ländlichen Gebieten Chinas (PN ). e). In jedem Programmfeld wurde ein umfangreiches Monitoringsystem eingeführt, um zu verfolgen, ob die Durchführung der Maßnahmen in Einklang mit den Zeit- und Aktivitätsplänen stand und um die Zielerreichung detailliert zu beobachten. Die Daten des wirkungsorientierten Monitorings sind verlässlich, da sie auf ausführlichen Umfragen unabhängiger Berater beruhen, die bei 501 Haushalten (etwa Personen) durchgeführt wurden. f) Das zu evaluierende Programm, im besonderen Komponente 3, folgen einem ganzheitlichen Ansatz, da es im Rahmen der Verbesserung der Lebensverhältnisse der ländlichen Bevölkerung die ökonomische mit der ökologischen und der sozialen Dimension verbindet. Des Weiteren verbindet es durch politische Beratung und die Einbindung des Partners zum einen die Energieerzeugung und den Energieverbrauch und zum anderen institutionell die Mikro-, Makro- und Mesoebene. Hinsichtlich dieses Rahmens wurden die richtigen Institutionen in Tibet involviert. Diese sind verantwortlich für die KWKW-Sanierung (Wasserwirtschaftsministerium) und die berufliche Ausbildung (Bildungsministerium). Durch die Nutzung des Mehrebenenansatzes bewirken die Komponenten 1 und 3 ein Capacity Development bei den projektdurchführenden Agenturen und den Implementierungspartnern sowohl auf Provinz- (Wasserwirtschaftsministerium, Bildungsministerium) als auch auf lokaler Ebene (Dorfverwaltungsausschüsse). Komponente 3 ist relevant, da sie im Einklang mit den Politiken auf nationaler und Provinzebene steht: a) Ländliche Elektrifizierung und Armutsbekämpfung sind zentrale Punkte in Chinas West-Entwicklungsstrategie. Alle durchgeführten Interviews mit den relevanten Organisationen und der Zielgruppe bezeugen, dass sich das Programm mit den zentralen Punkten und Bedürfnissen befasst hat. Trotz des rasanten Wirtschaftswachstums 4

7 in China in den vergangenen 20 Jahren besteht in den abgelegenen ländlichen Gebieten Tibets noch großer Bedarf an Infrastrukturmaßnahmen im Elektrizitätssektor. Obwohl mittlerweile mehr als 300 KWKW in ländlichen Gebieten gebaut wurden und damit das zentrale Netz ergänzen, hatten im Jahr 2000 nur 35 % der Dörfer Zugang zu Elektrizität. b) Das Programm hat bei den verantwortlichen Institutionen in Tibet eine hohe Priorität. Für die Zukunft wird gerade im Bereich der Erneuerbaren Energien in Tibet ein großes Wachstum erwartet. Daher sind Capacity-Building-Maßnahmen in diesem Bereich sehr wichtig. Unter Berücksichtigung der Indikatoren für die direkten Ergebnisse hat das Programm Effektivität bewiesen. Komponente 3 hat, verglichen mit den veränderten Indikatoren, seine Ziele teils erreicht, da a) die sanierten und sich in Betrieb befindenden KWKW ohne größere Schwankungen diejenige Menge an Elektrizität erzeugten, die vom Dorf nachgefragt wurde, und b) zum Teil Maßnahmen für die Einspeisung des aus KWKW erzeugten Stromes in das Hauptnetz unternommen wurden, sobald das zentrale Netz das Dorf erreichte. Allerdings war dies aufgrund technischer Umstände oft nicht durchführbar. Lediglich in einem Fall, Ladingxue, wurden Teile des KWKW in andere Gegenden Tibets transportiert und dort genutzt. Hier hätte man sich mehr Erfolg versprechen können. c) Mehr als 80 % der KWKW hatten keine größeren Ausfälle während ihres Betriebes seit der Rehabilitierung. Im Bereich der indirekten Ziele (Impact) konnten positive Veränderungen durch die Sanierung von KWKW gerade im Bereich der sektoralen und regionalen Fragen in Tibet beobachtet werden. Zu nennen sind hier die Verbesserung der Lebensbedingungen und Befriedigung der grundlegenden Bedürfnisse, die Armutsreduzierung durch die Verwendung von Elektrizität, die Reduzierung der Disparitäten zwischen ländlichen und urbanen Gebieten sowie die Verbesserung der Rahmenbedingungen durch die Entwicklung des Pächter- Konzeptes. Allerdings bleiben besonders arme Haushalte relativ unberührt von dem Programm. Durch das Programm allein kann dieser Punkt jedoch nicht gelöst werden. Effizienz wird dahingehend bewertet, in welchem Verhältnis die in die Programmkomponenten eingesetzten Ressourcen zum generierten Output und zum Ergebnis stehen, besonders bezogen auf Kosten und Zeit: a) Die Bereitstellung von Langzeitexperten ist kosteneffizient, da eine gute, langfristige Beziehung zum Partner bei der Programmimplementierung sichergestellt werden konnte. Gleiches gilt für den Einsatz von Kurzzeitexperten, da in den meisten Fällen die selben Personen für eine Aufgabe eingesetzt wurden. b) Für die Baselineanalyse, den Austausch von Mitarbeitern bei Übersetzungen und Umfragen etc. wurde mit anderen GTZ-Programmen zusammengearbeitet. Gerade für die berufliche Ausbildung und für nationale Experten wurden interne Ressourcen des Programms eingesetzt. Diese spielten bei der Implementierung des Vorhabens eine aktive Rolle. c) Allerdings könnte durch die Anwendung eines Versicherungssystems für die Reparatur von KWKW die Kosteneffizienz gesteigert werden. Bislang werden 30 % der 5

8 Einnahmen für Reparaturen gespart. In einigen Fällen reicht dies aber nicht aus, um größere Reparaturen zu finanzieren. Ein Versicherungssystem könnte die finanziellen Risiken größerer Reparaturen bei KWKW abdecken und sogar zu einer Senkung des Stromtarifes führen, wenn die monatliche Gebühr der Versicherung niedriger ist als die zu erwartenden monatlichen Ausgaben für Großreparaturen. d) Die Zeiteffizienz wird als sehr gut betrachtet: alle Ergebnisse wurden zeitgerecht und in einem angemessenen Zeitraum realisiert. Die Nachhaltigkeit der Komponentenergebnisse wird hoch bewertet. Die Lebensbedingungen in ländlichen Gegenden wurden aufgrund des ganzheitlichen Ansatzes des Programms und besonders durch die Komponenten 1 und 3 nachhaltig verbessert. Die Dörfer können aufgrund der Sanierung der KWKW Elektrizität erzeugen. Diese kann langfristig bereitgestellt werden, da das Pächter-Konzept sowohl die Expertise der Betreiber als auch die Ersparnisse vergrößert, um mit kleineren und größeren Reparaturen zurechtzukommen. Das Einkommen der Pächter, welches 30 % der Elektrizitätstarife beträgt, gibt hinreichende Anreize, geeignete Betreiber zu finden. Business Trainings und die Kleinkredite ermöglichen es den Dorfbewohnern, Elektrizität produktiv zu nutzen, was zu einer steigenden Stromnachfrage führt. Das Pächter-Konzept wird mittlerweile von der Provinzregierung über die Programmdörfer hinaus angewandt. Die Nachhaltigkeit der Sanierung von KWKW ist jedoch stark davon abhängig, ob genügend institutionelle Kapazität aufgebaut werden kann, um das GTZ-Büro in Lhasa abzulösen und die Koordinationsarbeit im Falle größerer Reparaturen an den KWKW zu gewährleisten. Nachdem die Chinesische Landwirtschaftsbank ihre Zusammenarbeit mit dem Programm hinsichtlich der Abwicklung der Kleinkredite beendet hatte, nahm das Programmbüro in Lhasa auch diese Aufgabe wahr. Die Gesamtbeurteilung der Komponente 3 entspricht einer 2, das heißt gute Beurteilung, im Rahmen der Erwartungen, ohne signifikante Mängel. Bis auf eines der Kriterien wurden alle mit 2 bewertet. Die Effektivität erhielt eine 3 ( zufriedenstellendes Ergebnis; liegt unter den Erwartungen, aber es dominieren die positiven Ergebnisse ), da lediglich in einem von zehn Fällen nicht weitergenutzter KWKW die Anlage in eine andere Gegend Tibets verlagert und dort genutzt wurde. Folglich gab es bei 1/3 der 31 KWKW weder eine Einspeisung in das zentrale Netz, noch eine Nutzung in anderen Gebieten. Für zukünftige Aktivitäten in diesem Bereich werden die Empfehlungen wie folgt zusammengefasst: a) Zumindest das Risiko von großen Wartungsarbeiten kann durch eine Versicherung abgedeckt werden. b) Institutionelle Kapazitäten müssen aufgebaut werden, um das Programmbüro in Lhasa langfristig zu ersetzen. Außerdem besteht weiterhin die Notwendigkeit der Beratung im Bereich der Energiepolitik und der KWKW-Einspeisungstarife. c) Es sollte eine Finanzinstitution gefunden werden, die die Abwicklung der Kleinkredite ermöglicht. d) Detaillierte Studien über: i) die Durchführbarkeit von Versicherungslösungen, um Risiken von Großreparaturen abzudecken, und ii) die ökonomischen Effekte der Elektrifizierung und deren positive externe Effekte (Krankenhäuser, Schulen) sollten ins Auge gefasst werden. 6