Programmbüro Sozial- und Ökostandards. Sozialstandards in der Weltwirtschaft

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1 Programmbüro Sozial- und Ökostandards Sozialstandards in der Weltwirtschaft

2 Sozialstandards in der Weltwirtschaft Sozialstandards in der Weltwirtschaft Zusammenfassung 1 Sozialstandards Begriffsklärung, Geschichte und aktuelle Situation Definitionen Der Begriff Standard und Zielsetzungen von Standards Sozialstandards und Arbeitsrechte Die Notwendigkeit und Entstehung von Sozialstandards auf nationaler Ebene Die neue internationale Dimension von Sozialstandards 6 2 Die internationale Arbeitsorganisation ILO Struktur, Zielsetzung und Instrumente Die Deklaration über grundlegende Arbeitsrechte Die Arbeitsgruppe über die soziale Dimension der Globalisierung Der informelle Sektor und die Grenzen des ILO-Ansatzes 10 3 Sozialstandards als Teil internationaler Wirtschaftsabkommen Handelsabkommen Die Welthandelsorganisation WTO Die nordamerikanische Freihandelszone NAFTA Die Allgemeinen Präferenzsysteme der Industriestaaten Investitionsabkommen Bilaterale Investitionsabkommen Ansätze für multilaterale Investitionsabkommen Fazit: Umfassende Ansätze zur Förderung grundlegender Arbeitsrechte sind notwendig Freiwillige Instrumente zur Förderung von Sozialstandards Codes of Conduct Internationale Rahmenvereinbarungen Die ILO-Erklärung über multinationale Unternehmen und Sozialpolitik Die OECD-Richtlinien für multinationale Unternehmen Global Compact des UN-Generalsekretärs Initiativen zur Umsetzung von Codes of Conduct Codes of Conduct und Zulieferunternehmen Social Accountability Ethical Trading Initiative Runder Tisch Verhaltenskodizes Grünbuch der Europäischen Kommission Soziale Gütesiegel Bezug zu Codes of Conduct Marktchancen Fairer Handel 26 5 Interventionsmöglichkeiten der Entwicklungszusammenarbeit zur Verbesserung der Sozialstandards in den Partnerländern Handelspolitische Ebene Privatwirtschaftliche Ebene Exportkredite und Investitionsbürgschaften 29 Literatur 30

3 Impressum Herausgeber Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH Dag-Hammarskjöld-Weg 1-5 Postfach Eschborn Telefon: ( ) 79-0 Internet: Programmbüro Sozial- und Ökostandards Peter Kocks Telefon: ( ) Fax: ( ) Verantwortlich & Redaktion Peter Kocks Autor Michael Windfuhr Bildquellen Titelbild: P. Merchez, Innenteil: J.Maillard, mit freundlicher Genehmigung der International Labour Organization (ILO) Produktion Walter Mühsam, pmk-köln Druck plankonzept köln Stand August 2002 Bemerkung Aus Gründen der besseren Lesbarkeit wird bei Personen- und Berufsbezeichnungen in der Regel das Maskulinum verwendet. In solchen Fällen sind Frauen und Männer gemeint. Hinweis Die Produktion dieser Broschüre wurde unterstützt von dem Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ), Bonn

4 Abkürzungsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis 2 AA: APS: ASEAN: AVE: BDA: BMA: BMWi: BMZ: CEPAA: CIME: EFTA: ETI: EU: FIAN: FLO: GTZ: IFAT: ICFTU: ILO: ISO: IWF: MNU: NAFTA: NEWS: NRO: OECD: PPM: SAI: UNCTAD: VENRO: WTO: Auswärtiges Amt Allgemeines Präferenzsystem Assoziation südostasiatischer Nationen Außenhandelsvereinigung des deutschen Einzelhandels Bundesverband der deutschen Arbeitgeberverbände: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Council on Economic Priorities Accreditation Agency Komitee für Internationale Investitionen und multinationale Unternehmen European Free Trade Association, Ethical Trading Initiative Europäische Union Food First Informations- und Aktionsnetzwerk Fairtrade Label Organisations Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit GmbH International Federation for Alternative Trade Initiative des Internationalen Bunds freier Gewerkschaften Internationale Arbeitsorganisation International Standards Organisation Internationaler Währungsfond multinationale Unternehmen Nordamerikanische Freihandelszone Network of European Worldshops Nichtregierungsorganisationen Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung Process and Production Methods Social Accountability International UN Konferenz über Handel und Entwicklung Verband Entwicklungspolitik Deutscher Nichtregierungsorganisationen Welthandelsorganisation

5 Zusammenfassung Zusammenfassung Sozialstandards entstanden im Zuge der Industrialisierung und sind bis heute ein zentrales Instrument, um sozial akzeptable Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Angestellten zu erreichen. Die mit dem Begriff Globalisierung bezeichnete zunehmende Verflechtung der Weltwirtschaft verändert die Rahmenbedingungen für die Durchsetzung der vor allem von nationalen Regierungen und Sozialpartnern festgelegten Standards. Gleichzeitig wächst unter Nichtregierungsorganisationen und Konsumenten in den Industrieländern das Interesse an der sozialen Situation der Arbeitnehmer in den Entwicklungsländern. Daraus erwächst die Forderung, auf internationaler Ebene Instrumente zu schaffen, die soziale Mindeststandards definieren und effektiv durchsetzen. Mit der Internationalen Arbeitsorganisation ILO gibt es seit 1919 eine Organisation zur Festlegung und Überwachung international vereinbarter Arbeitsnormen. Die Umsetzung der von ihr festgelegten Standards wird jedoch seit längerem als nicht ausreichend eingeschätzt. Die Diskussionen darüber führten zu verschiedenen neuen Initiativen: In der Erklärung über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit von 1998 werden Vereinigungsfreiheit, Nichtdiskriminierung und die Verbote von Zwangs- und Kinderarbeit als universal gültige Arbeitsrechte definiert. Die Arbeitsgruppe über die sozialen Dimensionen der Globalisierung setzt sich mit den Entwicklungs- und Gerechtigkeitsaspekten der Globalisierung auseinander und will dazu bis 2003 einen umfassenden Bericht erarbeiten. 3 Mit der Situation der im informellen Sektor Beschäftigten, für die grundlegende Arbeitsrechte besonders schwer zu garantieren sind, wird sich die Internationale Arbeitskonferenz 2002 auseinander setzen. Vorschläge, die ILO mit einem über diplomatischen Druck hinaus gehenden effektiven Sanktionsmechanismus auszustatten, konnten sich jedoch nicht durchsetzen. Auch die Initiative des Internationalen Bunds freier Gewerkschaften ICFTU und führender Industrieländer, im Rahmen der Welthandelsorganisation WTO einen Sanktionsmechanismus zur Durchsetzung der Kernarbeitsnormen zu schaffen, scheiterte. Regionale und unilaterale Handelsinstrumente wie die Nordamerikanische Freihandelszone NAFTA und die Allgemeinen Präferenzsysteme von EU und USA enthalten dagegen ökonomische Anreiz- und Sanktionsmechanismen für deren Förderung. Die praktischen Konsequenzen sind jedoch bislang sehr begrenzt. Wegen des geringen Fortschritts der zwischenstaatlichen Initiativen rückte die Verantwortung vor allem multinationaler Unternehmen (MNU) für die Einhaltung grundlegender Arbeitsrechte stärker ins Blickfeld. Die als Reaktion auf öffentliche Kritik eingeführten Verhaltenskodizes sind vor allem, wenn sie von den Unternehmen einseitig festgelegt werden, häufig unkonkret und unvollständig. Internationale Rahmenrichtlinien für das Verhalten von MNU von ILO, OECD (Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung) und des UN-Generalsekretärs enthalten dagegen alle von der ILO definierten grundlegenden Arbeitsrechte. Dies gilt auch für neuere Codices, die von Unternehmen und Branchenverbänden in Zusammenarbeit mit Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen (NRO) ausgearbeitet werden. Erprobte Modelle, die Einhaltung der Codices glaubwürdig zu überwachen, existieren noch nicht. Mit der britischen Ethical Trading Initiative und dem deutschen Runden Tisch Verhaltenskodizes existieren vielversprechende Ansätze, die von der Entwicklungszusammenarbeit weiter unterstützt werden sollten. Der Faire Handel bietet Möglichkeiten, die Situation von Produzenten im informellen Sektor zu verbessern. Soziale Kriterien sollten auch stärker in die Außenwirtschaftsförderung wie die Hermes-Bürgschaften und Investitionsgarantien einbezogen werden.

6 Begriffsklärung, Geschichte und internationale Dimension 1 Sozialstandards Begriffsklärung, Geschichte und internationale Dimension 1.1 Definitionen Der Begriff Standard und Zielsetzungen von Standards Die International Standards Organisation (ISO) definiert Standards als: Document, established by consensus and approved by a recognized body, that provides for common and repeated use rules, guidelines or characteristics for activities or their results, aimed at the achievement of the optimum degree of order in a given context. (International Standards Organisation; zit. nach: Housman und van Dyke, 1995) Durch die Festlegung von Standards werden die folgenden Ziele verfolgt: Verbraucherschutz und Markttransparenz Umweltschutz Arbeitnehmerschutz 4 Bei Umwelt- und Arbeitnehmerschutzstandards spielen Wettbewerbsaspekte insofern eine Rolle, als die Berücksichtigung ökologischer und sozialer Ziele für ein Unternehmen oft mit höheren Kosten verbunden ist. Die einheitliche Durchsetzung der Standards verpflichtet alle Unternehmen dazu, diese Kosten zu tragen, und verhindert damit das Entstehen von (kurzfristigen) Wettbewerbsvorteilen durch eine ökologisch und sozial unverträgliche Unternehmenspolitik. Standards können auf drei Ebenen festgelegt werden: Produktstandards sind die einfachste und am häufigsten angewandte Form von Standards. Sie beziehen sich auf bestimmte Eigenschaften der Produkte wie Inhaltsstoffe, Größe, Form, oder Entflammbarkeit (Stephenson, 1997). Produktstandards können sowohl aus Gründen des Verbraucherschutzes und der Markttransparenz als auch aus Umweltschutzerwägungen eingeführt werden. Sozialpolitische Ziele werden mit Produktstandards nicht verfolgt. Produktions- und Prozessstandards (process and production methods - PPM) werden ebenfalls häufig angewandt. Sie machen Vorgaben für Produktionsprozesse, die Auswirkungen auf das Endprodukt haben können, aber nicht müssen. Sie reichen von der Vorschrift eines genau definierten Produktionsprozesses wie dem Erhitzen von Milch zur Konservierung, über das Verbot der Anwendung bestimmter Prozesse (Reinigung von Halbleitern mit FCKWs, Einsatz bestimmter Pestizide) zu Auflagen wie der Begrenzung von Emissionen, wo nur das Ergebnis, nicht aber der Prozess selbst vorgeschrieben ist (OECD, 1997). Prozessstandards werden sowohl zur Durchsetzung ökologischer (Emissionsgrenzwerte) als auch sozialer Ziele (Arbeitssicherheit) eingesetzt. Verhaltensstandards machen keine konkreten Vorgaben für die Anwendung bestimmter Produktionsprozesse oder Emissionsmengen, sondern beziehen sich auf die Gestaltung interner Betriebsabläufe (Stephenson, 1997). Die ISO 9000 Standards können als Beispiel für den Qualitätsbereich dienen. Im sozialen Bereich sind die Vereinigungsfreiheit und das Recht auf kollektive Tarifverhandlungen zu nennen, die von der nationalen Gesetzgebung und deren Anwendung ebenso beeinflusst wird wie vom Verhalten der Unternehmen gegenüber Arbeitnehmerorganisationen. Im Umweltbereich gibt es das Instrument der Öko- Audits, die die fortlaufende Verbesserung der Umweltfreundlichkeit eines Unternehmens zum Ziel haben und nicht das Erreichen eines vorher genau definierten Niveaus der Umweltwirkung. Die Abgrenzung der Verhaltensstandards zu Prozessstandards kann im Einzelfall schwierig sein. Generell machen Prozessstandards eher quantitativ-technische und Verhaltensstandards eher qualitative Vorgaben.

7 Begriffsklärung, Geschichte und internationale Dimension Die Einhaltung von Prozess- und Verhaltensstandards läßt sich anders als die von Produktstandards nicht durch die Kontrolle des Produkts sondern nur durch Überwachung der betriebsinternen Abläufe überprüfen. Standards mit sozialpolitischer Zielsetzung sind fast ausschließlich Verhaltens- (Vereinigungsfreiheit, Nichtdiskriminierung) oder Prozessstandards (Arbeitssicherheit) Sozialstandards und Arbeitsrechte Als Sozialstandards im weiteren Sinne können sämtliche Übereinkommen zwischen Arbeitnehmer- und Arbeitgeberorganisationen und gesetzliche Regelungen betrachtet werden, die auf die Verbesserung der Situation der Beschäftigten abzielen. Sie reichen daher von tarifvertraglich festgelegten Löhnen und Urlaubsregelungen über gesetzliche Vorschriften zur Sozialversicherungspflicht und Sicherheitsvorkehrungen am Arbeitsplatz. Viele dieser Standards können im oben beschriebenen Sinne als Produktions- und Prozessstandards beschrieben werden. Sie schreiben ein festgelegtes Verfahren bei der Beschäftigung von Arbeitnehmern vor. Die Unterschreitung dieser Standards (Lohnhöhe, Beiträge zur und Leistungen der Sozialversicherung) verletzt die Standards und wird sanktioniert. Grundlegende Arbeitsrechte sind ein Teil der oben beschriebenen Sozialstandards. Es handelt sich jedoch überwiegend um Verhaltensstandards, die die Beziehungen zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern nicht quantitativ (etwa Lohnhöhe oder Arbeitszeit) sondern qualitativ (Gewerkschaftsrechte, Nichtdiskriminierung) regeln. Sie werden auch als Kernarbeitsnormen bezeichnet. (vgl. Deutscher Bundestag, 2001: 65) Sie beziehen sich auf die von der ILO 1998 besonders hervorgehobenen Konventionen (vgl. 2.2) Die Notwendigkeit und Entstehung von Sozialstandards auf nationaler Ebene Sozialstandards im heutigen Sinne entstanden im Zuge der Industrialisierung in Europa als Reaktion auf die Ausbeutung der Arbeiter in den neu entstandenen Fabriken. Die zu Beginn des 19. Jahrhunderts in Großbritannien erlassenen factory acts beschränkten die Arbeitszeit für unter Sechzehnjährige auf zwölf Stunden täglich und verboten die Beschäftigung von Kindern unter neun Jahren. Die englischen Textilfabrikanten befürchteten von diesen Gesetzen Wettbewerbsnachteile und die Verlagerung der Produktion ins Ausland. (Hutchins und Harrison, 1903: 27f) Staatlich vorgeschriebene Sozialstandards sind eine Reaktion auf das grundlegende Machtgefälle zwischen Arbeitnehmern und Arbeitgebern, das ein sozial akzeptables Ergebnis eines individuellen Verhandlungsprozesses zwischen einzelnen Arbeitnehmern und Arbeitgebern meist verhindert. Staatliche Regelungen setzen zur Verbesserung dieser Situation an zwei Punkten an: Direkt, indem sie Arbeitgebern bestimmte Prozessstandards für die Beschäftigung von Arbeitnehmern vorschreiben (staatliche Mindestlöhne, Pflichtversicherung, Sicherheitsvorschriften), Indirekt, indem sie bestimmte Verhaltensstandards für die Aushandlung von Arbeitsverträgen aufstellen (kollektive Vertretung der Belegschaft durch Gewerkschaften und Betriebsräte, Festlegung von Löhnen und Arbeitsbedingungen durch Tarifverträge) Nach dem zweiten Weltkrieg wuchsen in allen industrialisierten Ländern Zahl und Genauigkeit staatlicher und tarifvertraglicher Standards stark an. Dabei bestehen große nationale Unterschiede darin, was von wem wie geregelt wird. (Große Rolle der Sozialpartner in Deutschland, staatliche Regulierung in Frankreich). Viele dieser Regelungen sind durch die seit den 70er Jahren ansteigende Arbeitslosigkeit und die seit den 90er Jahren beschleunigte Globalisierung unter Druck geraten.

8 Begriffsklärung, Geschichte und internationale Dimension 1.3 Die neue internationale Dimension von Sozialstandards Die Globalisierung ist eine der dominierenden Entwicklungen im letzten Jahrzehnt des 20. Jahrhunderts. Sie prägt ein neues Zeitalter der Wechselbeziehungen zwischen Staaten, Volkswirtschaften und Menschen. Einerseits vermehrt sie die Kontakte zwischen Menschen über Staatsgrenzen hinweg - in der Wirtschaft, der Technik, der Kultur und der Politik. Andererseits fragmentiert sie jedoch auch die Produktionsprozesse, die Arbeitsmärkte, politische Strukturen und Gesellschaften. Globalisierung bedeutet also zum einen positive Aspekte, Innovation und Dynamik, zum anderen aber auch negative Aspekte, Einschnitte und Marginalisierung. (UN-Entwicklungsprogramm- UNDP: Bericht zur menschlichen Entwicklung, 1999) 6 In der wissenschaftlichen Diskussion ist noch immer umstritten, ob es sich bei Globalisierung um ein neues Phänomen handelt, oder nur um die Fortsetzung des seit dem 2. Weltkrieg bestehenden Trends zu stärkerer wirtschaftlicher Integration, der wiederum ähnliche Entwicklungen des späten 19. Jahrhunderts wiederholt. Seit Ende der 80er Jahre sind mit dem Übergang von sozialistischen zu marktorientierten Systemen in China und Osteuropa und der raschen Verbreitung neuer Informationstechnologien wie dem Internet sowohl in quantitativer als auch in qualitativer Hinsicht neue Entwicklungen zu verzeichnen. Die Bedeutung multinationaler Unternehmen (MNU) und ausländischer Direktinvestitionen nimmt in den meisten Ländern kontinuierlich zu. Von diesen Entwicklungen profitieren nicht alle Länder und Bevölkerungsgruppen. Hauptgewinner sind die Industriestaaten, und die sich neu industrialisierenden Staaten Südostasiens und Lateinamerikas. Letztere Gruppe leidet allerdings gerade in sozialer Hinsicht stark unter den Auswirkungen der Finanzkrise von Ende der 90er Jahre und die Ungleichheit in der Einkommensverteilung innerhalb aller Länder wächst. Gleichzeitig stagniert die Entwicklung der stark in die Weltwirtschaft integrierten afrikanischen Länder deren, Exportanteil am Sozialprodukt höher ist als das der industrialisierten Staaten. Campbell stellt fest, dass Globalisierung Arbeiter und ihre Institutionen auf zwei Wegen beeinflusst: Erstens schafft sie ein regulatorisches Defizit, das die nationalen Institutionen zur Regulierung der Arbeitsmärkte durch die Internationalisierung der Märkte weniger effektiv macht... Zweitens sind multinationale Unternehmen der Motor der Globalisierung. Der Prozess der Globalisierung übt seinerseits Druck auf die MNU aus, globale Akteure zu werden, was zu weitreichenden organisatorischen Veränderungen zwischen und innerhalb dieser Firmen führt. (Campbell, 1993: 276, zit n.: Vilrokx, 1999: 67) Übers. d. Autors) Mit dem Phänomen der Globalisierung geht ein größeres Interesse von zivilgesellschaftlichen Akteuren an der sozialen und ökologischen Situation in anderen Ländern einher. Auch von Autoren, die in der gegenwärtigen Situation nur wenige neue Elemente erkennen können, wird anerkannt, dass nationale Regulierung von Wirtschaftsprozessen zwar nicht unmöglich ist, wohl aber einen effektiven internationalen Rahmen benötigt. (Hirst und Thompson, 1999: 53) Auf politischer Ebene reagieren vor allem sozialdemokratisch orientierte Regierungen mit der Forderung nach einer globalen Strukturpolitik oder Weltordnungspolitik. Sie soll die bisherige Entwicklungspolitik zumindest ergänzen, wenn nicht ablösen. (Hillebrand und Maihold, 1999) Die deutsche Ministerin für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung, sieht in der Etablierung sozialer und ökologischer Schranken für den Wettbewerb eine der zentralen Herausforderungen der internationalen Politik. (Martens, 2000: 3)

9 Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) 2 Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) 2.1 Ziele und Instrumente Die 1919 gegründete Internationale Arbeitsorganisation (ILO) ist die älteste Organisation im UN-System. Im Gegensatz zu allen anderen UN-Organisationen sind in der ILO nicht ausschließlich Regierungen vertreten. Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände entsenden mit Regierungsvertretern gleichberechtigte Mitglieder in die ILO-Gremien (Zaschke, 1983: 14f). Dort sind immer 50% der Vertreter Regierungsmitglieder, während Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände jeweils 25% stellen. Aufgabe der ILO ist, die Förderung menschenwürdiger und produktiver Arbeit in Freiheit, Sicherheit und Würde und unter gleichen Bedingungen. (Sengenberger, 2001: 1). Der Generalsekretär der ILO, Juan Somavia fasst dies in dem Konzept der menschenwürdigen Arbeit (decent work) zusammen. Es enthält vier miteinander verknüpfte strategische Teilziele (Sengenberger, 2001: 2): 1. Förderung der Rechte bei der Arbeit 2. Förderung der Beschäftigung 3. Ausweitung und Verbesserung des sozialen Schutzes im Arbeitsleben 4. Förderung von dreigliedriger Interessenabstimmung und sozialem Dialog Die wichtigste Aufgabe der ILO war und ist die Festlegung von international vereinbarten Arbeitsnormen. Dies geschieht durch zwei Arten von Bestimmungen, die von der Internationalen Arbeitskonferenz, dem höchsten Gremium der ILO, beschlossen werden: 7 Übereinkommen sind für die sie ratifizierenden Staaten völkerrechtlich verbindlich. Die nationale Gesetzgebung muss entsprechend angepasst werden. Empfehlungen haben den Charakter von detaillierteren Durchführungsbestimmungen für Übereinkommen und sind nicht völkerrechtlich bindend. Während die Sozialpartner also an der Erarbeitung der Konventionen beteiligt sind, liegt es ausschließlich in der Entscheidung der nationalen Parlamente, Konventionen zu ratifizieren und damit für die nationale Gesetzgebung verbindlich zu machen. Mit dem Beitritt zur ILO verpflichtet sich jeder Mitgliedsstaat, regelmäßig über die Umsetzung von ratifizierten Übereinkommen und Empfehlungen zu berichten bzw. über die Möglichkeit Abkommen zu ratifizieren. Die Arbeitnehmerund Arbeitgeberorganisationen haben können eigene Stellungnahmen zu diesen Berichten abgeben. Regierungen und Berufsverbände sind darüber hinaus befugt, gegen die vermutete Verletzung eines ratifizierten Übereinkommens Beschwerde zu führen. Ein spezielles Klageverfahren besteht bei Verstößen gegen die Vereinigungsfreiheit, das auch gegen Staaten geführt werden kann, die die entsprechenden Konventionen nicht unterzeichnet haben (ICFTU, 1988: 31f). Das wichtigste Sanktionsinstrument der ILO ist die Veröffentlichung der Vertragsverletzung. Bei besonders schweren Fällen kann die ständige Nichterfüllung der eingegangenen Verpflichtungen angeprangert werden. Die meisten Regierungen reagieren auf eine Verurteilung durch die ILO keineswegs gleichgültig. Gleichwohl wird die Durchsetzung der in den Konventionen festgelegten Standards allgemein als nicht ausreichend eingeschätzt. Dies ist einer der Hintergründe für die anhaltende Diskussion über die Verbindung der ILO-Konventionen mit internationalen Handelsabkommen (vgl. Abschnitt 3). Die Arbeit der ILO ist durch die Diskussionen um effektivere Durchsetzungsinstrumente politischer geworden. Deutlich wird dies durch die Verurteilung Burmas (Myanmar) wegen der dort systematisch angewandten Zwangsarbeit. Erstmals wurde dabei auch der Art. 33 der ILO-Verfassung angewandt, der die internationale Arbeitskonferenz auffordert, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, wenn ein Land die Empfehlungen der ILO-Gremien zum Beenden einer Konventionsverletzung nicht befolgt. Im Falle Burmas wurden nicht nur die Kooperationsprogramme der ILO mit

10 Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) der Regierung gestoppt, sondern auch andere UN-Organisationen aufgefordert, ihre Zusammenarbeit einzustellen. Die burmesische Militärregierung erklärte sich im Jahr 2001 bereit die Gesetze, die Zwangsarbeit zulassen, aufzuheben. Ein hochrangiges Team der ILO bereiste im Herbst 2001 das Land, um die Umsetzung zu überprüfen. Es stellte fest, dass die entsprechende Verordnung unter den lokalen Behörden bekannt gemacht wurde. Das Team fand keine Fälle von Zwangsarbeit bei zivilen Infrastrukturprojekten, dagegen hat das Militär seine Zwangsrekrutierungen kaum oder gar nicht eingeschränkt. Obwohl damit gegen geltendes Recht verstoßen wird, wird dies in der Regel nicht verfolgt (ILO, 2001b). 2.2 Die Erklärung über grundlegende Prinzipien und Rechte bei der Arbeit von Die Diskussionen um die Durchsetzung von Kernarbeitsnormen durch Handelsmaßnahmen führten innerhalb der ILO zwar nicht dazu, so ein Instrument zu empfehlen, sie hatten aber die eindeutigere Differenzierung zwischen den in den Konventionen festgeschriebenen Sozialstandards zur Folge. Im Juni 1998 wurde die ILO-Declaration on fundamental principles and rights at work verabschiedet, die die wichtigsten der 181 ILO Konventionen identifiziert und die Mitglieder zu deren Ratifizierung auffordert. Die Kernarbeitsnormen oder grundlegenden Arbeitsrechte sind die folgenden (BMZ, 2000: 1): Vereinigungsfreiheit und Recht auf kollektive Tarifverhandlungen (Konventionen Nr. 87 und 98) Gleiche Entlohnung und Nichtdiskriminierung am Arbeitsplatz (Konventionen Nr. 100 und 111) Verbot der Zwangsarbeit (Konventionen Nr. 29 und 105), Verbot der Kinderarbeit (Konventionen Nr. 138 und 181). Die Deklaration soll allerdings rein unterstützenden Charakter haben. Die Mitgliedsländer werden aufgefordert, Berichte über die Probleme abzugeben, die sie daran hindern, die genannten Konventionen einzuhalten oder zu ratifizieren. Die ILO soll daraufhin ein Programm zur Unterstützung bei der Beseitigung dieser Probleme entwickeln. Ein spezieller Klage- und Beschwerdemechanismus ist ausdrücklich nicht vorgesehen. Gleichwohl wird die Deklaration als erhebliche Aufwertung der Kernarbeitsnormen in der internationalen Debatte betrachtet (Windfuhr, 2001: 1). So werden durch diesen neuen Mechanismus über die Berichtspflicht zur Umsetzung der Kernarbeitsnormen auch solche Staaten erfasst, die nicht die entsprechenden zugrundeliegenden ILO- Konventionen ratifiziert haben. Generell hat seit dem Beginn der Debatte um Sozialklauseln im Welthandelssystem die Ratifikation der den Kernarbeitsnormen zugrunde liegenden acht Konventionen der ILO rasant zugenommen. Nach Angaben der ILO über den Stand der Ratifikationen vom Juni 2001 ergibt sich folgendes Bild: Von den 175 Mitgliedern der ILO hat nur ein Staat (Kiribati) keine der Konventionen ratifiziert. Drei Staaten haben bislang nur eine, und sechs Staaten nur zwei Konventionen ratifiziert, darunter befinden sich neben China und Myanmar auch die USA und Singapur. Dagegen haben 96 Staaten sieben oder alle acht Konventionen ratifiziert, weitere 27 immerhin sechs. Der Überwachungsmechanismus der ILO greift dadurch in immer mehr Ländern auch für Kernarbeitsnormen. 2.3 Die Arbeitsgruppe zur sozialen Dimension der Globalisierung Im Jahr 1994 wurde die Arbeitsgruppe über die soziale Dimension der Handelsliberalisierung als Komitee des Governing Body des Vorstands der ILO gegründet, die alle relevanten Aspekte dieses Themenbereichs diskutieren sollte. Die Diskussionen waren zu Beginn sehr kontrovers,

11 Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) da Unternehmerverbände und die Regierungen vieler Entwicklungsländer verhindern wollten, dass die Arbeitsgruppe sich mit Handelssanktionen als Instrument zur Durchsetzung von Sozialstandards befasst. Entsprechende Auseinandersetzungen um die gerade in Gründung befindliche Welthandelsorganisation (WTO) spiegelten sich so in der ILO wider (vgl ). Die indische Regierung vertrat anfangs gar die Ansicht, dass die ILO kein Mandat habe, sich mit Handelsfragen zu befassen (Miles, 1997). Die Aktivitäten der Arbeitsgruppe waren folglich auf Analyse und Diskussion beschränkt, wobei immer wieder betont wurde, dass die ILO, die Einhaltung ihrer Normen und Konventionen nicht erzwingen solle und das Thema Sozialstandards nicht zu protektionistischen Zwecken missbraucht werden dürfe. In den ersten Jahren konzentrierte sich die Arbeitsgruppe darauf, Länderfallstudien zum Thema beim Internationalen Arbeitsamt in Auftrag zu geben und die Arbeiten anderer Organisationen wie der OECD zu diskutieren (ILO, 1996; ILO, 1997, ILO, 1998a). Die Ergebnisse der Länderstudien wurden auch mit Vertretern anderer internationaler Organisationen wie Internationaler Währungsfond (IWF) und WTO diskutiert. Als zentrales Ergebnis wurde festgehalten, dass Liberalisierungsprozesse und Globalisierung von aktiver Arbeitsmarkt und Sozialpolitik begleitet werden müssen, um positive soziale Auswirkungen wahrscheinlicher zu machen. Als wichtigste Maßnahmen wurden identifiziert: Förderung der beruflichen Aus- und Weiterbildung Schaffung eines funktionsfähigen sozialen Sicherheitsnetz eine Arbeitsgesetzgebung, die Risiken minimiert und gleichzeitig ein anpassungsfähiges System erlaubt 9 die effektive Anwendung grundlegender Arbeitsstandards (ILO, 2000a) Anfang des Jahres 2000 wurde die Arbeitsgruppe in Soziale Dimensionen der Globalisierung umbenannt. Um die Rolle und Autorität der Arbeitsgruppe und der ILO in dieser Diskussion zu stärken, wurde im November 2001 beschlossen, einen Bericht über die soziale Dimension der Globalisierung zu erstellen. Diese Aufgabe soll eine Kommission international anerkannter Persönlichkeiten übernehmen, die Anfang 2002 vom Generaldirektor der ILO ernannt wurde (ILO, 2001a). Die Ergebnisse sollen sowohl von der Arbeitsgruppe als auch von der internationalen Arbeitskonferenz, dem höchsten Organ der ILO diskutiert werden. Vorgaben der Arbeitsgruppe für den Bericht sind: die Entwicklungs- und Gerechtigkeitsaspekte der Globalisierung Auswirkungen von Handel, Investitionen und internationaler Finanztransaktionen auf Beschäftigung und Armutsbekämpfung Interne Infrastruktur, Technologietransfer, Entwicklungshilfe, Verschuldung und menschliche Ressourcen Die Deklaration über grundlegende Rechte bei der Arbeit und der Global Compact des UN Generalsekretärs (vgl ) Stärkung der Kapazitäten der Entwicklungsländer, sich in die Weltwirtschaft zu integrieren. (ILO, 2001a) Inwieweit die Kommission Vorschläge zur effektiveren Durchsetzung grundlegender Arbeitsrechte, gerade in Bezug auf internationalen Handel, macht, ist offen, zumal in der Vorbereitung erneut betont wurde, dass die Frage grundlegender Arbeitsrechte nicht zu protektionistischen Zwekken missbraucht und die komparativen Vorteile der Entwicklungsländer nicht in Frage gestellt werden dürften.

12 Die Internationale Arbeitsorganisation (ILO) 2.4 Der informelle Sektor und die Grenzen des ILO-Ansatzes Ein großer Teil der ökonomischen Aktivität in Entwicklungsländern findet im sogenannten informellen Sektor statt. Dort sind Prozent aller außerhalb der Landwirtschaft beschäftigten Erwerbspersonen tätig, was für sie oft die einzige Möglichkeit des Überlebens darstellt. In Afrika entstehen über 90%, in Lateinamerika 60% und in Asien 40-50% der neuen Arbeitsplätze im informellen Sektor (Sengenberger, 2001: 14f). Die Definition des informellen Sektors ist nach wie vor nicht eindeutig. Eines der am häufigsten verwandten Kriterien ist, dass die Betriebe nicht bei den Behörden registriert sind. (Charmes, 1990: 15) Die Einhaltung staatlicher Regelungen im informellen Sektor ist also kaum durchzusetzen. Dies gilt natürlich auch für Sozialstandards, die angesichts der vorwiegend nicht entlohnten Arbeit (Kleinunternehmer und Familienangehörige) im informellem Sektor auch nur schwer zu anzuwenden sind. Allerdings werden die im informellen Sektor abhängig beschäftigten, meist unqualifizierten Arbeitskräfte besonders niedrig entlohnt. Die Einhaltung minimaler Sozialstandards wäre für diese Gruppe also besonders notwendig (Charmes, 1990: 32). Der Anteil der Frauen an den Beschäftigten liegt bei 60-80% (Sengenberger, 2001: 14f), daher ist die Geschlechterdiskriminierung ein besonderes Problem. 10 Formeller und informeller Sektor sind in den meisten Entwicklungsländern auf verschiedene Arten verflochten. Zum Einen werden einfache Produktionstätigkeiten durch sub-sub-contracting vom formellen in den informellen Sektor ausgelagert, zum Anderen sind die Löhne im formellen Sektor oft nicht ausreichend, um den Lebensunterhalt einer Familie zu sichern (Sengenberger, 2001: 15). Viele Beschäftigte des formellen Sektors gehen daher zusätzlich einer Tätigkeit im informellen Sektor nach. Dies beeinträchtigt einerseits die Produktivität am Hauptarbeitsplatz, andererseits die Fähigkeit zur Wahrnehmung grundlegender Arbeitsrechte, da die aktive Mitarbeit in Gewerkschaften Zeit erfordert, die kaum zur Verfügung steht, wenn gleichzeitig informellen Zweitoder Drittbeschäftigungen nachgegangen wird. (Charmes, 1990: 46) Ein großer informeller Sektor mindert die Durchsetzbarkeit der nationalen Arbeitsgesetze, die in vielen Entwicklungsländern formal ein relativ hohes Niveau haben. Hier besteht ein offensichtlicher Zusammenhang mit der Fähigkeit der Regierungen zur Registrierung und Kontrolle wirtschaftlicher Aktivität, deren Fehlen ja gerade zur Informalisierung beiträgt. Der Versuch, hohe Sozialstandards wenigstens im formellen Sektor durchzusetzen, kann dazu führen, dass Betriebe oder Beschäftigte unter ähnlich schlechten Arbeitsbedingungen in den informellen Sektor ausweichen, statt die Standards im formellen Sektor tatsächlich einzuhalten. Die ILO versucht diesem Problem bisher durch technische Unterstützung und Beratung der nationalen Arbeitsverwaltungen zu begegnen. Ein Bericht an die ILO-Arbeitsgruppe zur sozialen Dimension der Globalisierung (ILO, 2000b: 31) betont die Bedeutung der Vereinigungsfreiheit für die im informellen Sektor tätigen. Als Beispiele werden die Self-Employed Women s Association (SEWA) in Indien und die Grameen Bank in Bangladesch genannt. Im Jahr 2002 wird der informelle Sektor Hauptthema der internationalen Arbeitskonferenz sein (Sengenberger, 2001: 15).

13 Sozialstandards als Teil internationaler Wirtschaftsabkommen 3 Sozialstandards als Teil internationaler Wirtschaftsabkommen Die in Abschnitt 2.1 diskutierte Unzufriedenheit, insbesondere von Gewerkschaften, mit der Einhaltung der ILO-Standards führte bereits früh zur Forderung, die Verletzung der Standards effektiver zu sanktionieren. Wirtschaftliche Sanktionen wurden in diesem Zusammenhang schon bei der Gründung der ILO 1919 diskutiert, jedoch nie in die Praxis umgesetzt. Internationale Gewerkschaftsverbände, voran der Internationale Bund freier Gewerkschaften (International Confederation of Free Trade Unions, ICFTU), fordern seit den 70er Jahren die Berücksichtigung sozialer Standards in internationalen Handels- und in letzter Zeit auch Investitionsabkommen. Mit diesen sogenannten Sozialklauseln werden unterschiedliche Ziele verfolgt: Vermeidung eines Standortwettbewerbs mit Hilfe von niedrigen Sozialstandards. Der ICFTU argumentiert dabei weniger mit der empirisch kaum nachzuweisenden Verdrängung von Arbeitsplätzen in Industriestaaten durch Konkurrenz aus Entwicklungsländern, als vielmehr mit der Konkurrenz der Entwicklungsländer untereinander. Vor allem in arbeitsintensiven Branchen kann die Missachtung von Arbeitsrechten kurzfristig zu niedrigeren Arbeitskosten und damit höherer internationaler Wettbewerbsfähigkeit und größerer Attraktivität für ausländische Direktinvestitionen führen. (Scherrer und Greven, 1999: 10) Neben dieser ökonomischen Begründung wird vor allem von Menschenrechtsorganisationen auch die Möglichkeit gesehen, ein effektiveres Instrument zur Durchsetzung dieser grundlegenden Rechte zu schaffen Handelsabkommen Die Welthandelsorganisation WTO Das in die WTO integrierte Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen GATT enthält im Artikel XX, der allgemeine Ausnahmen von den Grundsätzen der Meistbegünstigung und Nichtdiskriminierung regelt, den Abschnitt e. Er erlaubt die Beschränkung des Handels mit Produkten aus Gefängnisarbeit. Bislang hat sich allerdings noch keine Land auf diese seit 1947 bestehende Ausnahmeregelung berufen, um Handelsbeschränkungen zu rechtfertigen. Sie geht in ihrer Substanz an den von der ILO definierten Kernarbeitsnormen vorbei und spielt folglich in der Diskussion über die Verankerung dieser Normen in der WTO nur eine untergeordnete Rolle. Die detailliertesten Vorschläge zur praktischen Umsetzung und institutionellen Ausgestaltung einer multilateralen Sozialklausel im Rahmen der WTO stammen vom ICFTU und sehen eine Verbindung zwischen dem Überwachungs- und Beschwerdeverfahren der ILO und dem Streitschlichtungsverfahren der WTO vor (Adamy, 1994: 273). Der ICFTU hält seinen Vorschlag für differenziert genug, um gegen besonders schwere Verletzungen von Kernarbeitsnormen vorgehen zu können, ohne den Mißbrauch der Sozialklausel durch protektionistische Interessen zu ermöglichen. Die Regierungen vor allem der asiatischen Entwicklungsländer argumentieren gleichwohl mit der Protektionismusgefahr gegen eine Sozialklausel und wehren sich erfolgreich gegen eine Erörterung des Themas im Rahmen der WTO. Die erste Ministerkonferenz der WTO 1996 in Singapur bestätigte zwar die Bedeutung der grundlegenden Arbeitsrechte, betont aber gleichzeitig, dass die ILO die kompetente Organisation ist um diese zu befördern und das Thema nicht zu protektionistischen Zwecken missbraucht werden dürfe. (WTO, 1996) In Seattle trug die Äußerung von US- Präsident Clinton, er strebe langfristig einen Sanktionsmechanismus zur Durchsetzung von Kernarbeitsnormen in der WTO an, maßgeblich zum Scheitern der Konferenz bei. Nach dem Regierungswechsel in den USA ist die EU das einzige große WTO-Mitglied, das eine Befassung der WTO mit dem Thema fordert. Angesichts des heftigen Widerstands fast aller Entwicklungsländer modifizierten sowohl der ICFTU als auch die EU ihre Vorschläge. Der ICFTU forderte im Vorfeld der WTO-Ministerkonferenz von Doha die Einrichtung einer ständigen Arbeitsgruppe zwischen ILO und WTO um den Zusammenhang zwischen Handel und sozialer Entwicklung zu diskutieren (ICFTU,

14 Sozialstandards als Teil internationaler Wirtschaftsabkommen 2001). Die EU forderte ein multi-institutionelles Forum mit ähnlicher Zielsetzung, in das auch IWF, Weltbank und verschiedene UN-Organisationen einbezogen werden sollten (CEC, 2001b). Die Ministererklärung von Doha bekräftigt dagegen nur die Beschlüsse von Singapur (WTO, 2001a). Es ist damit sehr unwahrscheinlich, dass im Rahmen der WTO in absehbarer Zeit ein formaler Mechanismus zur Durchsetzung der grundlegenden Arbeitsrechte eingerichtet wird. 12 Der massive Widerstand vor allem der asiatischen Entwicklungsländer, gegen den Versuch, Sozialstandards mit Hilfe der Sanktionsmechanismen der WTO durchzusetzen, ist nicht völlig unbegründet. Der vom ICFTU vorgeschlagene Mechanismus macht einen offenen Missbrauch zu protektionistischen Zwecken zwar sehr schwierig und versucht auch, den Implementierungsproblemen der Entwicklungsländer Rechnung zu tragen. Doch er beruht nach wie vor auf einem Sanktionsinstrumentarium, das von großen Ungleichgewichten geprägt ist: Kein Land wäre verpflichtet, bei einer festgestellten Verletzung von Arbeitsstandards Sanktionen zu verhängen, vielmehr würde die WTO ihren Mitgliedern nur die Erlaubnis hierzu geben. Ob sie tatsächlich genutzt würde, läge im Ermessen jedes Lands und würde stark von anderen wirtschaftlichen und politischen Erwägungen beeinflusst. Dies zeigen die Erfahrungen mit den Sozialklauseln in den unilateralen Präferenzsystemen von USA und EU (vgl ): die USA entzog der VR China auch vor deren WTO- Mitgliedschaft den Meistbegünstigungsstatus nicht, obwohl letztere die Verletzung der Vereinigungsfreiheit als innere Angelegenheit bezeichnet und keine Anstalten macht, diese in Zukunft zu garantieren. (de Castro, 1995: 7) Die Problematik des ICFTU Vorschlags liegt also weniger beim protektionistischen Missbrauch, als in der selektiven Anwendung der Sanktionen nur gegenüber schwächeren und weniger wichtigen Staaten Die nordamerikanische Freihandelszone NAFTA Die heftige innenpolitische Diskussion in den USA um die sozialen und ökologischen Folgen des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens NAFTA zwischen den USA, Kanada und Mexiko führten bei Gründung im Jahr 1994 zum Abschluss von Zusatzabkommen über Umwelt und Arbeit. Im Unterschied zur Diskussion über eine Sozialklausel in der WTO wird hier kein ausdrücklicher Bezug auf die von der ILO definierten Sozialstandards genommen. Vielmehr verpflichten sich die NAFTA-Staaten noch einmal ausdrücklich zur Einhaltung der jeweils nationalen Arbeitsgesetze. Unter diesen werden zentrale Prinzipien identifiziert bei deren vermuteter Verletzung Konsultationen zwischen den Mitgliedsregierungen aufgenommen werden. Die Prinzipien sind in drei Kategorien unterteilt, für die unterschiedlich weitgehende Mechanismen gelten (HRW, 2001: 16f) Bei der Verletzung der nationalen Gesetze zur Vereinigungsfreiheit, dem Recht auf Kollektivverhandlungen oder dem Streikrecht (und den anderen unten genannten Arbeitsrechte) können Konsultationen zwischen den Regierungen aufgenommen werden, die im Konsens ein Programm zur Einhaltung dieser Rechte erarbeiten Führt ein solches Programm in Fällen von Zwangsarbeit, dem Schutz von Gastarbeitern, Nichtdiskriminierung und Schadenersatz bei Arbeitsunfällen nicht zur Einhaltung der jeweils nationalen Gesetze, kann ein unabhängiges Expertenkomitee eingesetzt werden, das einen eigenen Aktionsplan erarbeitet, der aber nicht verpflichtend ist Nur bei Verletzung von Bestimmungen bezüglich der Kinderarbeit, des Arbeitsschutzes und Mindestbeschäftigungstandards wie dem gesetzlichen Mindestlohn kann ein verpflichtender Schiedsspruch erwirkt werden, bei dessen Nichteinhaltung auch Geldstrafen oder Handelssanktionen gegen das Land verhängt werden können, das seine eigenen Gesetze in diesen Gebieten nicht einhält. In einer Untersuchung der bislang 23 im Rahmen des Abkommens diskutierten Fälle stellt die US-amerikanische Menschenrechtsorganisation Human Rights Watch fest, dass es bislang weder zur Einsetzung einer Expertenkommission und schon gar nicht zu wirtschaftlichen Sanktionen gekom-

15 Sozialstandards als Teil internationaler Wirtschaftsabkommen men ist (HRW, 2001: 24). Beschwerden wurden ausschließlich von Gewerkschaften und Nichtregierungsorganisationen eingebracht, es liegt jedoch im Ermessen der zuständigen Abteilungen in den Arbeitsministerien, ob sie Konsultationen über die Nichteinhaltung von Prinzipien in einem anderen NAFTA- Land aufnimmt. Auch in Fällen, in denen ein Aktionsplan zwischen den Arbeitsministerien ausgearbeitet wurde, hat sich die Situation nicht unbedingt verbessert. (HRW, 2001: 40) Human Rights Watch kommt daher zu dem Schluss, dass die Regierungen das Potenzial dieses bislang weitreichendsten Abkommens zur Verknüpfung von Handel und Sozialstandards bei weitem nicht ausnutzen Die Allgemeinen Präferenzsysteme der Industriestaaten Wie aus dem historischen Abriß deutlich wurde, spielen die USA und einige europäische Länder eine führende Rolle bei der Diskussion um Sozialklauseln. Entsprechende Forderungen, vor allem von Seiten der Gewerkschaften, trafen dort auch auf politischer Ebene immer wieder auf Resonanz. Die im GATT eingegangenen Verpflichtungen beschränken jedoch den Einsatz handelspolitischer Instrumente. Ein Bereich in dem unilaterale Maßnahmen erlaubt und vorgesehen sind, sind die im Abschnitt Handel und Entwicklung des GATT vorgesehenen zusätzlichen Zollpräferenzen für Entwicklungsländer. Die USA fügten in ihrem Allgemeinen Präferenzsystem (APS) 1984 eine Klausel ein, die Staaten von der Präferenzgewährung ausschließt, die international anerkannte Arbeitsnormen nicht garantieren (van Liemt, 1994: 5). Die in der Klausel erwähnten Rechte sind das Recht auf Vereinigungsfreiheit und kollektive Tarifverhandlungen, das Verbot von Zwangs- und Kinderarbeit sowie akzeptable Arbeitsbedingungen im Hinblick auf Mindestlöhne, Arbeitszeiten und Arbeitssicherheit. Ein formalisierter Überwachungsmechanismus ist im Rahmen des amerikanischen APS nicht vorgesehen, daher liegt es faktisch im Ermessen des Präsidenten, ob das eigentlich verlangte Verbot der Präferenzgewährung in der Praxis angewandt wird (Charnovitz, 1987: 574). Die EU verknüpfte ihr APS im Jahr 1996 mit Sozialstandards. Bei der am in Kraft getretenen Aktualisierung des Systems wurden die Standards an die in der ILO-Deklaration definierten angepasst. Länder, die diese Standards anerkennen und effektiv umsetzen, können zusätzlich zur allgemeinen Reduktion der Zölle um 3,5% eine weitere Senkung um 2,5% beantragen (CEC, 2001b). Die Präferenzen können dabei auf die Sektoren beschränkt werden, in denen die Bestimmungen tatsächlich umgesetzt werden. Dagegen können Ländern sämtliche Präferenzen entzogen werden, in denen diese Rechte systematisch und dauerhaft verletzt werden. Dabei hat der vom Präferenzentzug bedrohte Staat ein Anhörungsrecht, um die Vorwürfe zu entkräften. 13 Die Zolldifferenz zwischen einem systematisch rechtsverletzenden und einem vorbildlichen Staat kann also maximal 6% betragen. Der in der WTO gebundene Zollsatz darf jedoch nicht überschritten werden. Produkte, die von der Kommission als nicht sensibel eingestuft werden, können zollfrei eingeführt werden. Weitere Vorzugsbedingungen sind damit nicht mehr möglich. Dies gilt für die meisten Industriegüter mit Ausnahme von Textilien. (Scherrer und Greven, 1999: 18) Auf Antrag des ICFTU wurden Myanmar 1997 die Präferenzen entzogen (Scherrer und Greven, 1999: 18). Zu einer Verbesserung der Situation dort hat dies bislang noch nicht geführt. (vgl. Abschnitt 2.1) Dabei muss berücksichtigt werden, dass Zwangsarbeit weniger in der Exportproduktion Myanmars eingesetzt wird, als zur Unterstützung der Armee z.b. durch Trägerdienste oder im Straßenbau. Es handelt sich also ganz überwiegend um eine menschenrechtliche Problematik, handelspolitische Fragen im engeren Sinne sind praktisch nicht berührt. Insofern bestehen deutliche Parallelen zu den Sanktionen gegenüber dem Apartheid-Regime in Südafrika. Ein positiveres Beispiel ist die Dominikanische Republik. Dort führte die Drohung der USA die Handelspräferenzen zu entziehen, nicht nur zur Änderung der Arbeitsgesetze, sondern Gewerkschaften wurden auch in der Praxis von Regierung und Arbeitgebern als Sozialpartner anerkannt. Es gelang auch, Tarifverträge in Betrieben in freien Exportzonen zu schließen. Dagegen hat die ebenfalls auf Druck der USA vorgenommene Änderung der Arbeitsgesetze in Guatemala bislang kaum praktische Veränderungen bewirkt (Scherrer und Greven, 1999: 18).

16 Sozialstandards als Teil internationaler Wirtschaftsabkommen 3.2 Investitionsabkommen Mit der zunehmenden Bedeutung ausländischer Direktinvestitionen in den 90er Jahren gerieten die bilateralen und multilateralen Investitionsabkommen ins Blickfeld einer kritischen Öffentlichkeit. Insbesondere das im Rahmen der OECD verhandelte multilaterale Investitionsabkommen (MAI) wurde von zahlreichen zivilgesellschaftlichen Gruppen mit der Begründung abgelehnt, dass es den Investoren zu viele Rechte einräume und damit den sozial- und umweltpolitischen Spielraum der Gastländer zu stark einschränke. Während das MAI an den Protesten und den Interessenkonflikten zwischen den OECD-Regierungen scheiterte, wurden und werden zahlreiche bilaterale Investitionsschutzabkommen sowohl zwischen Industrieländern untereinander als auch zwischen Industrieund Entwicklungsländern geschlossen. (Filbri und Praagman, 1999: 31) Bilaterale Investitionsabkommen 14 Der weitaus größte Teil der derzeit bestehenden bilateralen Investitionsabkommen wurde während der 90er Jahre geschlossen. Sie sollen vor allem der Förderung und dem Schutz ausländischer Direktinvestitionen im Gastland dienen. Eines der zentralen Prinzipien der Abkommen ist die Gleichbehandlung mit Investitionen von Inländern. Ausländische Investitionen dürfen nicht schlechter, wohl aber besser behandelt werden als diese. (Filbri und Praagman, 1999: 33) Formal steht es damit jedem Land frei, beliebig hohe nationale Umwelt- und Sozialstandards einzuführen und im Rahmen der nationalen Rechtsordnung durchzusetzen. Diese theoretische Möglichkeit wird allerdings durch den Standortwettbewerb und das damit einhergehende Bestreben, möglichst günstige Investitionsbedingungen zu bieten, faktisch stark eingeschränkt. Der in vielen Verträgen festgeschriebene Schutz vor Enteignung, bzw. die Festlegung einer adäquaten Kompensation im Falle einer Enteignung oder äquivalenter Maßnahmen, schränkt die Handlungsmöglichkeiten des Gastlands noch weiter ein. Die Bestimmungen in verschiedenen bilateralen Verträgen unterscheiden sich hier beträchtlich, am problematischsten sind die Abkommen der USA, die einen sehr weitgehenden Eigentums- und Investitionsbegriff festlegen. (Engels u. a., 1998: 16) In den Investitionsbestimmungen des NAFTA wird der Wert der bereits getätigten Investitionen so definiert, dass er auch die durch die Enteignung entgangenen zukünftigen Gewinne mit einschließt. Die Einführung neuer Regelungen für die Investoren, auch im sozialen Bereich, die zu höheren Kosten führen, können bei dieser Interpretation zu hohen Regressansprüchen der Investoren gegenüber dem regulierenden Staat führen. Dies gilt auch für den Fall, dass in- und ausländische Unternehmen/ Investoren gleichermaßen von der Regel betroffen sind Ansätze für multilaterale Investitionsabkommen Eine breite Koalition von Menschenrechts-NRO (INCHRITI) kritisiert genau diesen Aspekt am gescheiterten MAI. Die darin geplanten Prinzipien zum Investitionsschutz, die letztlich darauf hinauslaufen, dass sich die Investitionsbedingungen gegenüber der Situation als die Investition getätigt wurde, nicht verschlechtern dürfen, stünden im Widerspruch zur im UN-Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Menschenrechte festgeschriebenen Verpflichtung zur progressiven Umsetzung dieser Rechte. (INCHRITI, 1999: 115f) Insbesondere sei die Einführung von Maßnahmen zur positiven Diskriminierung benachteiligter Gruppen, beispielsweise Beschäftigungsquoten für ethnische Minderheiten oder Behinderte kaum noch möglich. Ein weiterer zentraler Kritikpunkt am MAI ist, dass zwar ein Klagerecht für Investoren vor einem internationalen Gremium vorgesehen war, wenn diese ihre Rechte verletzt sahen, umgekehrt allerdings Beschwerden gegen das Verhalten der Unternehmen weiterhin nur auf nationalem Weg möglich gewesen wäre. Ein Unternehmen hätte also beispielsweise gegen die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns vor einem MAI-Gremium klagen können, eine Gewerkschaft dagegen nicht gegen ein Betätigungsverbot in der Niederlassung des Unternehmens. Angesichts der in vielen Entwicklungsländern bestehenden Probleme des schwachen Staats wäre so ein starkes Ungleichgewicht zwischen einem potenziell effektiven multilateralen Durchsetzungsmechanismus und einem eher ineffektiven nationalen entstanden.