BSE Anlass zur Wende in der Agrarpolitik

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1 BSE Anlass zur Wende in der Agrarpolitik Die deutsche Volkswirtschaft hat mit dem Bekanntwerden der ersten BSE Fälle im November vorigen Jahres einen Schock erfahren. Zwar wurde die Krankheit bisher nur bei einigen Rindern festgestellt, deren direkter ökonomischer Wert relativ unbedeutend ist, doch sind die sektoralen und auch die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen erheblich. Im folgenden Beitrag soll zunächst auf die Ursachen der Krise, dann auf einige ökonomische Schlussfolgerungen und schließlich auf mögliche Konsequenzen für die Politik eingegangen werden. Ursachen der BSE Krise Unmittelbarer Auslöser der BSE-Krise war eine doppelte Erkenntnis: Zum einen wurde die lange aufrecht gehaltene Vermutung widerlegt, dass Deutschland BSE-frei sei; zum anderen wurde die Befürchtung, der BSE-Erreger könne auch die Artenbarriere zum Menschen überwinden, durch immer mehr wissenschaftliche Studien belegt. Mittelbar wurde das Auftreten und vor allem das Ausmaß der Krise aber auch durch die ökonomischen Ursachen hervorgerufen. Diese sind in Informationsproblemen zu sehen, welche zum einen auf Unkenntnis und zum anderen auf a- symmetrischer Information beruhten. Es war lange Zeit nicht bekannt, dass durch die Verfütterung von Tiermehl Rinder an BSE erkranken und diese Krankheit auch auf den Menschen übertragen werden kann. Solche Informationsprobleme sind weitgehend durch die arbeitsteilige Wirtschaft bedingt, aber auch durch technologische Entwicklung. Es werden bei der Produktion von Lebensmitteln und deren Rohstoffen neue Verfahren und neue Produkte auch durch gentechnische Veränderungen von Pflanzen und Tieren eingeführt und neue Inhaltsstoffe eingesetzt, um private Vorteile zu erzielen. Im konkreten Fall von BSE haben Futtermittelhersteller aus Kostengründen die Rezepturen von Tierfutter verändert; Tiermehl wurde als Bestandteil von Rinderfuttermittel verwandt. Nach damaligen Erkenntnissen konnte es weder den Futtermittelproduzenten noch den Landwirten bekannt sein, dass die Wahrscheinlichkeit des Auftretens von BSE durch Verfütterung dieses Futtermittels anstieg. Wie bei der Wirkung vieler neuer Technologien lag hier ein Informationsproblem in Form von Unkenntnis vor. Die zeitliche Dimension der Unkenntnis ist erheblich. Selbst bis heute ist nicht nachgewiesen, dass Tiermehl der eindeutige Grund für das Auftreten von BSE ist; auch konnte nicht bestätigt werden, dass Menschen durch Verzehr von 1

2 Fleisch, das von BSE erkrankten Tieren stammte, unter der neuen Form der Creutzfeldt-Jacob Krankheit leiden. Die gegenwärtige Krise ist durch asymmetrische Informationsprobleme verstärkt worden. Von asymmetrischer Information spricht man, wenn eine der Marktparteien über Informationen verfügt, die für die Entscheidung der anderen Marktpartei wichtig, aber nicht bekannt sind. Eine solche Situation hat vorgelegen, nach dem vor mehr als sechs Jahren die Verfütterung von Tiermehl an Rinder verboten wurde. Der Futtermittelverkäufer wusste, ob Tiermehl als Inhaltsstoff in seinen Futtermischungen verwandt wurde, dem Käufer, d.h. dem Landwirt, war dies aber nicht bekannt. Ebenso wusste der Konsument nicht, dass das Rindfleisch möglicherweise mit verbotenen Futtermitteln hergestellt wurde. Die BSE-Krise hat deutlich gemacht, dass Lebensmittel weitgehend Vertrauensgüter sind. Dies sind nach allgemeiner Definition Güter, von denen der Käufer weder zum Zeitpunkt des Kaufes noch beim Gebrauch oder Verbrauch die für ihn wichtigen Qualitätsattribute feststellen kann. Ein solcher Fall liegt bei Lebensmitteln häufig vor und hat offensichtlich auch bei Rindfleisch vorgelegen. Dem Konsumenten war weder bekannt, wie das Rindfleisch produziert wurde, noch welche möglichen Folgen der Verzehr solchen Fleisches haben konnte. Das Beispiel BSE macht die Probleme einer arbeitsteiligen, neuerungsfreundlichen Gesellschaft deutlich. Märkte funktionieren bei Informationsdefiziten unzureichend, Signalfunktion der Preise und Konsumentensouveränität sind eingeschränkt. Es liegt Marktversagen vor. Sicherlich gibt es nur wenige Märkte, auf denen vollkommene Information vorliegt; vollkommen funktionierende Märkte werden sicher eher die Ausnahme sein. Es ist daher grundsätzlich eine Ermessensfrage, ob der Staat versuchen sollte, durch Eingriffe in den Markt die negative Wirkung des Informationsdefizits zu mindern. Die Notwendigkeit staatlicher Eingriffe wird allgemein bei den Lebensmitteln befürwortet, bei deren Verzehr negative Gesundheitsfolgen zu befürchten sind oder bei denen nach Meinung der Politik auf Seiten der Verbraucher erhebliche Informationsdefizite bestehen. So ist die tiergerechte Haltung oder die ö- kologische Produktionsweise für einige Konsumenten ein Qualitätsattribut, das weder beim Kauf noch Konsum des Produktes zu erkennen ist. Es kann daher wünschenswert sein, dass der Staat auf solchen Märkten eingreift. Die Bundesregierung ist mit dem Verbot der Verfütterung von Tiermehl an Rindern implizit von Marktversagen ausgegangen. Diese Entscheidung war sicher in 2

3 Anbetracht der damaligen Erkenntnisse im Sinn der Konsumenten und auch der Landwirte. Für letztere sollte das Verbot des Zusatzes von Tiermehl dazu beitragen, die Wahrscheinlichkeit von BSE-Erkrankungen zu reduzieren und damit auch das Auftreten eines erheblichen Schadens. Zu vermerken ist, dass es keine offene Deklaration bei Tierfutter gab und Landwirte beim Kauf des Rinderkraftfutters nicht wissen konnten, was in der Futtermischung enthalten war. Hier lag demnach ein Problem der asymmetrischen Information dar. Die Häufigkeit der nachgewiesenen BSE-Fälle und Futtermittelkontrollen nach dem Auftreten der ersten Fälle haben gezeigt, dass das Verbot der Tiermehlverfütterung nicht eingehalten wurde. Es obliegt dem Staat, nicht nur formale Bedingungen, wie Erlass von Gesetzen, zur Minderung oder Beseitigung von Marktversagen zu schaffen, sondern auch deren Wirksamkeit durchzusetzen. Kontrollen und Sanktionen sind in der Regel notwendig, um Gesetze wirksam werden zu lassen. Es ist offensichtlich, dass weder genügend kontrolliert noch sanktioniert wurde. Es liegt demnach auch Staatsversagen vor. Die ökonomischen Kosten der Krise In der Tagespresse und in der agrarpolitischen Diskussion wird viel über die Staatsausgaben zur Beseitigung der Folgen der Krise gesprochen. Dem Staat genauer dem Haushalt der EU und dem Bundeshaushalt - entstehen Ausgaben, um die Marktpreise durch Aufkäufe von Rindfleisch zu stabilisieren und um den Landwirten, deren Tiere gekeult wurden, zumindest teilweise deren Einkommensverluste auszugleichen. Allein der Haushalt der Bundesregierung und der Bundesländer wird im Jahr 2001 voraussichtlich zusätzlich mit mehr als 2 Mrd. DM belastet (Agra Europe, Nr.7 ( ), Länderberichte S. 24). Diese Staatsausgaben sind aber nicht gleichbedeutend mit den volkswirtschaftlichen Kosten. Volkswirtschaftliche Kosten entstehen durch die BSE-Krise vor allem, weil zum einen das produzierte Rindfleisch plötzlich sehr viel weniger wert ist und zum anderen Produktionskapazitäten und Arbeitskräfte in der gesamten Nahrungskette vom Landwirt über den Schlachthof zum Einzelhändler zumindest vorübergehend frei gesetzt werden und keine Wertschöpfung produzieren. Diese Kosten lassen sich nur schwer ermitteln. 3

4 Die volkswirtschaftlichen Kosten der BSE-Krise wurden in der EU durch Politikaktionen noch erhöht. Um den Landwirten höhere Markterlöse zu gewähren, wurde ein Teil der Rindfleischmenge von staatlichen Stellen aufgekauft und vernichtet. Hiermit hat man zwar eine Stabilisierung der Produzentenerlöse und einkommen erreicht, doch wären aus gesamtwirtschaftlicher Sicht die volkswirtschaftlichen Kosten niedriger gewesen, wenn man den Landwirten die Erlösausfälle direkt durch Transferzahlungen erstattet hätte. Transferzahlungen hätten die der Gesellschaft zur Verfügung stehende Gütermenge nicht verringert und damit die Wohlstandsverluste der Gesellschaft als Folge der Krise verringert. Immer wenn es in der Volkswirtschaft eine (marginale) Zahlungsbereitschaft für ein Produkt gibt, stiftet der Verbrauch dieses Gutes auch einen Nutzen. Eine Vernichtung dieses Gutes bedeutet daher einen Wohlstandsverlust. Es mag vielleicht erstaunen, warum dennoch von der Politik entschieden wurde, aus Gründen der Preisstabilisierung Rindfleisch zu vernichten. Der Grund dürfte darin liegen, dass die andernfalls notwendige Transfersumme zu einer höheren Belastung der öffentlichen Haushalte geführt hätte. Was ist zu tun? Die BSE hat zur einer kritischen Bestandsaufnahme der EU-Agrarpolitik beigetragen und das Bewusstsein für die mangelnde Rationalität dieser Politik gestärkt. Es ist zu hoffen, dass dieser Anlass zu einer grundlegenden Änderung - wie von Ökonomen seit Beginn der Gemeinsamen Agrarpolitik gefordert - führt. Allerdings deuten offizielle Verlautbarungen aus dem Verbraucherministerium und auch aus dem Kanzleramt darauf hin, dass die Weichen in eine falsche Richtung gestellt werden. Bei der anstehenden Reform sollte differenziert werden zwischen Maßnahmen, die als Folge der BSE-Krise zu ergreifen sind und solchen, welche die grundsätzlichen Mängel der bisherigen Politik beheben. Die Ursachenanalyse der BSE-Krise zeigt, dass ein verbessertes Funktionieren der Märkte durch eine Erhöhung des Informationsstands bei allen Marktparteien verbessert werden kann. Es ist zu erwarten, dass die Marktteilnehmer selbst Strategien entwickeln werden, um das Vertrauen der Marktpartner zu gewinnen. Beispielsweise denkt McDonald's seine Rindfleischversorgung in Europa neu zu organisieren (Financial Times Deutschland, ). Vertikale Integration von Unternehmen, Direktvermarktung, Qualitätssiegel, die von vertrauenschaffenden Organisationen 4

5 vergeben werden, werden zu solchen Aktivitäten gehören. Es ist aber zu befürchten, dass auch nach Anpassung weiterhin Marktversagen als Folge von unvollkommener Information vorliegen wird und staatlicher Handlungsbedarf besteht. Der Staat ist gefordert, durch Förderung der Forschung Informationen über die gesundheitlichen Wirkungen von Futtermitteln, von Zusatzstoffen in Lebensmitteln (functional foods) und gentechnisch veränderten Agrarprodukten zu beschaffen. Hierbei haben die Erfahrungen in Großbritannien gezeigt, dass es nicht sinnvoll ist, wenn der Staat Forschungsförderung ausschließlich über Auftragsforschung in weisungsgebundenen Organisationen betreibt. Der Beitrag unabhängiger Forschung zur Qualitätssicherung im wissenschaftlichen Erkenntnisprozess kann kaum genug betont werden. Hinsichtlich des Informationsproblems bei der Futtermittelbeschaffung ergibt sich eine andere Aufgabe für den Staat. Offene Deklarationen kann im Interesse der Marktparteien liegen und wird sich daher zum Teil selbst ergeben. Es kann aber nicht ausgeschlossen werden, dass Verkäufer falsch deklarieren und sich daraus einen Vorteil erhoffen. Es ist daher Aufgabe des Staates, durch Gesetze und deren Kontrolle in das Marktgeschehen einzugreifen. Durch Gesetze können auch bestimmte Produktionsprozesse untersagt werden. Die Regierung hat diesen Weg bereits beschritten. Verbot der Verfütterung von Tiermehl, Testverfahren über die Gesundheit der Tiere, Vorschriften hinsichtlich der Schlachtung und Ausschluss bestimmter Teilstücke des Fleisches aus der Nahrungskette sind sinnvolle Reaktionen des Staates. Die offizielle agrarpolitische Diskussion hat sich unter Vernachlässigung einer adäquaten Diagnose auf eine Kritik an der sogenannten konventionellen Landwirtschaft konzentriert. Es wird behauptet, dass die bisherige Agrarpolitik zu einer industriellen Agrarproduktion geführt habe und diese Produktionsweise zur BSE-Krise und darüber hinaus zu ungesunden Lebensmitteln sowie zu negativen ökologischen Effekten. Eine verstärkte Förderung des ökologischen Landbaues wird als angemessene Reaktion betrachtet. Die Richtigkeit der Grundannahmen für diese Änderung der Politik sind wissenschaftlich nicht belegt. Erstens ist nicht nachvollziehbar, warum die konventionelle Landwirtschaft als industrielle Agrarproduktion bezeichnet wird. Richtig ist zwar, dass konventionell wirtschaftende landwirtschaftliche Betriebe stärker auf den Zukauf von Vorleistungen angewiesen sind als ökologisch wirtschaftende Betriebe. Diese 5

6 wirtschaftliche Verflechtung ist das Ergebnis der auch in anderen Teilen der Volkswirtschaft verbreiteten Arbeitsteilung und hat keine direkte Bedeutung für das Ausmaß der ökologischen Effekte oder der gesundheitlichen Wirkung der produzierten Produkte. Selbst konventionell produzierende Betriebe können nach Forschungsergebnissen der Universität Kiel zu geringeren Stickstoffeinträgen führen als ökologisch wirtschaftende Betriebe. Ebenso können auch ökologisch produzierte Produkte zu Gesundheitsschäden beim Menschen führen (der Einsatz des Schwermetalls Kupfer zur Pilzbekämpfung im ökologischen Weinbau oder in der Kartoffelproduktion sind Beispiele), und auch bei diesen Betrieben ist es möglich, dass gegen Verbote verstoßen wird. Es ist daher verfehlt anzunehmen, dass die Ursachen der BSE-Krise, nämlich Informationsdefizite und Verstöße gegen Gesetze, durch Förderung des ökologischen Landbaus gelöst werden. Die vornehmliche Förderung des ökologischen Landbaus ist nicht das adäquate Mittel, um das Marktversagen zu heilen. Wenn die Regierung als Ziel vorgibt, den Umfang der ökologisch produzierten Produkte von 2,5 Prozent der Fläche auf 20 Prozent zu steigern, wird hier implizit unterstellt, dass die Verbraucher unmündig sind und der Staat sich das Wissen anmaßt, wie viel ökologisch produzierte Produkte konsumiert werden sollen. Es ist zu bezweifeln, dass die Verbraucher bereit sein werden, ökologisch produzierte Produkte zu Preisen zu kaufen, die den Landwirten ein ausreichendes Einkommen gewähren. Im Gegenteil, die angestrebte Ausdehnung des ökologischen Landbaus wird voraussichtlich zu einem Preisverfall führen. So haben zum Beispiel in Österreich im Bundesland Tirol nach einer massiven Förderung des ökologischen Landbaus im Jahr 1995 fast 25 Prozent der Betriebe auf diese Produktionsweise umgestellt, sind aber zum Teil später wieder zur konventionellen Produktionsweise zurück gekehrt (O. Christen, FAZ vom ). Als Grund wurde eine mangelnde Wirtschaftlichkeit und ein hohes Maß an Kontrollen angegeben. Die BSE-Krise hat die Probleme der Agrarpolitik verstärkt in die öffentliche Diskussion gebracht. Es wäre wünschenswert, wenn sich die Reformdiskussion von dem augenblicklichen Problem losgelöst auf eine langfristige Lösung der agrarpolitischen Probleme konzentrieren würde. Es sollte darauf hingewirkt werden, das durch die Politik nicht Produktion gefördert wird, die auf den Weltmärkten nicht verkauft werden kann. Weiterhin sollten zukünftig nur Transferzahlungen geleistet werden, die mit den Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft vereinbar sind oder positive Umweltleistungen der Landwirtschaft entgelten. Diese neue Agrarpolitik würde nicht zu einer 6

7 höheren, sondern zu einer geringeren Belastung der Verbraucher und Steuerzahler führen. Professor Dr. Ulrich Koester, Universität Kiel 7