Discussion Paper. No. 7. Die Feindstaatenklausel und Deutschlands Ambitionen im Weltsicherheitsrat: Anmerkungen zur aktuellen Diskussion.

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1 Institut für Politische Wissenschaft Discussion Paper No. 7 Die Feindstaatenklausel und Deutschlands Ambitionen im Weltsicherheitsrat: Anmerkungen zur aktuellen Diskussion von Ralph Rotte Oktober ISSN

2 Die Feindstaatenklausel und Deutschlands Ambitionen im Weltsicherheitsrat: Anmerkungen zur aktuellen Diskussion Ralph Rotte Institut für Politische Wissenschaft RWTH Aachen Oktober 2004 In der gegenwärtigen, Debatte um einen ständigen Sitz Deutschlands im Weltsicherheitsrat gibt es eine Reihe von Argumenten, die es nahe legen, gegenüber den Erfolgsaussichten und der Wünschbarkeit des von der Bundesregierung forcierten Ansinnens skeptisch zu sein. Hierzu gehören zum einen die nach den jüngsten Äußerungen der US-amerikanischen Außenministers Colin Powell, der sich mit dem italienischen Widerstand gegen eine Statusänderung Deutschlands solidarisiert hat (Süddeutsche Zeitung vom ) wieder zweifelhaft gewordene uneingeschränkte Unterstützung durch alle ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates, die ja zu den zwei Dritteln der UN-Mitgliedsstaaten gehören müssen, welche einer Satzungsänderung der Vereinten Nationen zustimmen müssen. Auch die Bedenken sind erwägenswert, welche als Konsequenz einer Erweiterung des Sicherheitsrates eine Selbstlähmung des höchsten UN-Gremiums aufgrund zusätzlicher Interessendivergenzen befürchten. Man denke an die fragliche Effizienz einer Institution mit zwanzig, fünfundzwanzig Mitgliedern anstatt wie heute fünfzehn, selbst dann, wenn die mindestens fünf neuen ständigen Mitglieder nicht ebenfalls mit einem Veto-Recht ausgestattet würden. Eine Aufgabe des eigenen Vetorechts durch die gegenwärtigen fünf ständigen Mitglieder, um qualifizierten Mehrheitsentscheidungen den Weg zu ebnen, kommt dabei wohl realistischerweise als Lösungsmöglichkeit nicht in Frage. Darüber hinaus sind die möglichen weiteren Anforderungen finanzieller oder militärischer Art zu berücksichtigen, welche der Bundesrepublik aus der Bereitschaft, mehr globale Verantwortung zu tragen, erwachsen würden. Schließlich stellt sich die Frage, ob Deutschland tatsächlich bereit ist, zukünftig in allen internationalen Konflikten klar Position zu beziehen, anstatt wie bisher bei Bedarf den zentralen Verbündeten wie den USA, Frankreich oder der Europäischen Union den Vortritt zu lassen und quasi in ihren Windschatten segeln zu können. 2

3 In der jüngsten Diskussion ist neben diesen bekannten Punkten ein Argument vorgebracht werden, das die politischen Aspekte einer UN-Reform um einen völkerrechtlichen ergänzt. So hat etwa verteidigungspolitische Sprecher der CDU/CSU-Fraktion im Bundestag, Christian Schmidt, in der F.A.Z. vom 30. September 2004 vorgebracht, dass das Streben nach einem ständigen Sitz im Sicherheitsrat: mit der seit 1945 bestehenden sogenannten Feindstaaten- Klausel der Artikel 53 und 107 der UN-Charta kollidiere. Diese Argumentation besticht durch ihre auf den ersten Blick formale Fundierung, hält aber einer näheren Betrachtung nicht stand, sondern beruht auf einer ungenauen Perzeption der Klausel und ihrer Bestimmungen. Art. 53 SVN nimmt die ehemaligen Kriegsgegner der Unterzeichner der UN-Charta, also der Alliierten des Zweiten Weltkrieges, in erster Linie Deutschland und Japan, aus dem allgemeinen Gewaltverbot bzw. der Genehmigungspflicht militärischer Gewaltanwendung durch den Sicherheitsrat aus. Dies gilt für Zwangsmaßnahmen auf Grund von regionalen Abkommen, welche normalerweise nicht ohne Zustimmung des Sicherheitsrates ergriffen werden dürfen, gegenüber Feindstaaten jedoch erlaubt sind, soweit sie in Artikel 107 oder in regionalen, gegen die Aufnahme der Angriffspolitik eines solchen Staates gerichteten Abmachungen vorgesehen sind (Art. 53 Abs. 1 SVN). Letzteres war im Abkommen von Dünkirchen und im Brüsseler Pakt von der Fall. Der Dünkirchener Vertrag zwischen Großbritannien und Frankreich vom März 1947 verpflichtete beide Staaten zu gegenseitiger Unterstützung mit allen Maßnahmen, welche im Falle eines Wiederauflebens der deutschen Aggressionspolitik notwendig würden. Bei einem Angriff Deutschlands auf einen oder beide Vertragspartner galt eine unmittelbare militärische Beistandspflicht. Damit entsprach der Vertrag klar den Bedingungen des Art. 53 SVN für ein regionales, explizit gegen einen Feindstaat gerichtetes Abkommen. Gleiches gilt für die Erweiterung des Dünkirchener Abkommens im Brüsseler Vertrag zwischen Großbritannien, Frankreich und den Benelux-Staaten vom März Er verpflichtete die Vertragspartner in Artikel 4 und 10 für fünfzig Jahre zu automatischem militärischen Beistand im Fall eines bewaffneten Angriffs in Europa (also nicht in den Kolonien und überseeischen Gebieten). Dies richtete sich vor allem gegen Deutschland, auch wenn er bereits den beginnenden Kalten Krieg und die sowjetische Bedrohung mit einbezog. So heißt es in der Präambel des Brüsseler Paktes, dass die Vertragspartner übereinkommen, sich gegenseitig Beistand zu leisten, um den internationalen Frieden und die Sicherheit zu 3

4 erhalten und jeder Angriffspolitik Widerstand zu leisten sowie alle Schritte zu unternehmen, die sich für den Fall der Erneuerung einer deutschen Aggressionspolitik als notwendig erweisen. Nach Art. 107 SVN werden sicherheitspolitische Maßnahmen, welche die hierfür verantwortlichen Regierungen als Folge des zweiten Weltkriegs in bezug auf einen Staat ergreifen oder genehmigen, der während dieses Krieges Feind eines Unterzeichnerstaats dieser Charta war (...) durch diese Charta wieder außer Kraft gesetzt noch untersagt. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass damit natürlich nicht jedem Mitglied der UN ein Interventionsrecht gegen Deutschland eingeräumt wurde, sondern eben nur den vier (in diesem Sinne verantwortlichen ) Sieger -/Besatzungsmächten, welche in ihrer Deutschlandpolitik nicht durch das allgemeine Gewaltverbot beschränkt werden sollten, bzw. (unter Einschluss von Art. 53 SVN) den Mitglieds staaten eines entsprechenden regionalen Bündnisses. Laut Schmidt wird nun durch die Bestimmungen Art. 53 und 107 SVN die Paradoxie begründet, dass ein noch immer (...) als Feindstaat gebrandmarktes und geächtetes Land Mitglied im wichtigsten Gremium der Weltorganisation zu werden. Er konstatiert zwar, dass die rechtliche Bedeutung der Klausel trotz des Fehlens eines Friedensvertrages gegenwärt ig gering ist, impliziert jedoch gleichzeitig, dass sie ein Instrument sei, Deutschland in einem außenpolitisch unvollständigen Zustand zu halten. Diese Interpretation der Art. 53 und 107 SVN ist ausgesprochen problematisch, selbst wenn man zugesteht, dass es im Völkerrecht zuweilen viele politische Zwischentöne an Stelle völlig klarer Ja- oder Nein-Aussagen geben mag. Die Diskussion um die Relevanz der Feindstaatenklausel ist Jahrzehnte alt. Tatsächlich wurde ihre weitere Geltung und Anwendbarkeit spätestens seit dem Beitritt der Bundesrepublik zur Westeuropäischen Union 1954 und dem Deutschland-Vertrag von 1955 sowie der Aufnahme der beiden deutschen Staaten im Jahr 1973 immer wieder bezweifelt. Der WEU-Vertrag vom November 1954 löste den Brüsseler Pakt ab, indem die gegen Deutschland gerichteten Passagen gestrichen (Protokoll I) und Deutschland unter international kontrollierten Rüstungsbeschränkungen (Protokolle II und III) wie Italien in das westeuropäische Verteidigungsbündnis aufgenommen wurde. Der Deutschlandvertrag, der 4

5 bereits im Mai 1952 unterzeichnet worden war, jedoch erst 1955 nach der Regelung der deutschen Wiederbewaffnung im europäischen Verbund der WEU (anstelle der 1954 gescheiterten Europäischen Verteidigungsgemeinschaft) in Kraft trat, gab der Bundesrepublik daraufhin die weitgehende Souveränität zurück. Der Beitritt zu den Vereinten Nationen bedeutete schließlich die Akzeptanz Deutschlands (in geteilter Form) durch die Völkergemeinschaft. Entsprechend wird argumentiert, dass die Feindstaatenklausel faktisch und rechtlich gegenstandslos geworden sei: Art. 53 Abs. 1 SVN sei nicht mehr relevant, weil die regionalen (d.h. europäische) Abmachung des Brüssler Vertrages nicht mehr existierte und die Bundesrepublik zu den Verbündeten der Siegermächten (außer der Sowjetunion) zählte. Außerdem sei es unlogisch, Deutschland nach 1973 weiterhin als Feindstaat zu betrachten, wenn es nunmehr selbst zu den Unterzeichnern der UN-Charta gehörte. Im Hinblick auf die regionalen Abmachungen nach Art. 53 SVN ist diese Argumentation sicherlich stichhaltig. Es gibt heute keine regionalen Abkommen mehr, die sich explizit gegen die Wiederaufnahme deutscher Angriffspolitik wendet. Sie übersieht jedoch im Hinblick auf Art. 107 SVN, dass die Souveränität der Bundesrepublik und damit auch die Möglichkeiten deutscher Außenpolitik insgesamt nach 1955 den Vorbehalten der Siegermächte unterworfen blieben, welche sich ihre Zustimmungsrechte in allen Belange, welche Deutschland als Ganzes betrafen, sicherten und damit deutsche Außenpolitik letztlich immer der Beschränkung völkerrechtlicher Vorläufigkeit unterwarfen. Dadurch, dass sie in dieser Hinsicht weiter für Deutschland Verantwortung als ehemalige Besatzungsmächte trugen, konnten sie sich formal auch auf die Feindstaatenklausel berufen. Genau diese Situation ist jedoch heute nicht mehr gegeben, und hier liegt der Mangel in der Interpretation der Feindstaatenklausel als Hindernis auf dem Weg zu einem ständigen deutschen Sitz im Sicherheitsrat. Mit dem Vertrag über die anschließende Regelung in bezug auf Deutschland als Ganzes (2+4-Vertrag) vom September 1990 verzichten die Siegermächte in Art. 7 Abs. 1 bekanntlich explizit auf alle ihnen aus den Folgen des Zweiten Weltkrieges verbliebenen Rechte: Die Französische Republik, die Union der Sozialistischen Sowjetrepubliken, das Vereinigte Königreich von Großbritannien und Nordirland und die Vereinigten Staaten von Amerika beenden hiermit ihre Rechte und Verantwortlichkeiten in bezug auf Berlin und Deutschland als Ganzes. Als Ergebnis werden die entsprechenden, damit zusammenhängenden vierseitigen Vereinbarungen, Beschlüsse und Praktiken beendet und alle entsprechenden Einrichtungen der Vier Mächte aufgelöst. Dadurch besitzt das 5

6 (nunmehr wiedervereinigte) Deutschland nicht nur im Unterschied zu 1955 wieder volle Souveränität über seine inneren und äußeren Angelegenheiten (Art. 7 Abs Vertrag), ist also nur den allgemeinen Regeln und den freiwillig eingegangenen Beschränkungen des Völkerrechts unterworfen. Vielmehr haben die Siegermächte ihre Verantwortung für den ehemaligen Feindstaat Deutschland endgültig und ohne Vorbehalte aufgegeben - und damit den entscheidenden Anknüpfungspunkt des Art. 107 SVN. Seit 1990 gibt es damit niemanden mehr, der für Deutschland noch im Sinne der Feindstaatenklausel verantwortlich wäre und damit auch keinen Staat, welcher sich zur Anwendung von Gewalt gegen die Bundesrepublik auf Art. 107 SVN berufen könnte. Die Feindstaatenklausel der UN-Charta, auch wenn sie formal noch immer Bestandteil des Satzungstextes ist, ist damit nicht nur praktisch-politisch, sondern auch rechtlich genauso obsolet wie etwa der Art. 118 des Grundgesetzes, der die längst erfolgte Bildung des Landes Baden-Württemberg regelt, aber bislang auch noch nicht gestrichen worden ist. Letztlich beruht die Fehlinterpretation der Feindstaatenklausel damit auf dem immer wieder vorgebrachten angeblichen Fehlen eines Friedensvertrages der Siegermächte mit Deutschland. Tatsächlich ersetzt der 2+4-Vertrag aber eben einen solchen. Dass der 2+4-Vertrag kein formaler Friedensvertrag traditionellen Musters ist, liegt an der ansonsten zu klärenden Frage der Kriegsreparationen, welche dann unweigerlich auftauchen würde, wenn man nicht nur wie in Art. 1 geschehen die deutschen Grenzen ein für allemal festgeschrieben hätte, sondern auch, wie es zu diesen Grenzen gekommen ist, etwa durch Abtretung von Territorien o.ä. Das Reparationsproblem wurde so quasi wegdefiniert, was noch heute für die wohlbekannten, wieder aktuellen Probleme mit gegenseitigen Entschädigungsansprüchen von Polen und deutschen Vertriebenen sorgt. Dies ändert jedoch nichts daran, dass die Feindstaatenklausel seit 1990 endgültig obsolet und ihre Entfernung aus der Charta zwar systematisch wünschenswert, aber letztlich redaktioneller Natur ist. Der Zusammenhang mit dem 2+4-Vertrag und dessen absichtlich ausgeblendeten rechtlichen Aspekten verweist vielmehr darauf, dass das wiedervereinigte Deutschland seinen Ort in der internationalen Politik noch immer nicht gefunden hat. Ob es unter diesen Umständen unabhängig von den Realisierungschancen reif ist für die Verantwortung eines ständigen Sitzes im Sicherheitsrat, bleibt damit mehr als fraglich. 6