Bericht zur Umsetzung der FATF-Empfehlungen. Auswirkungen der Empfehlungen

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1 Eidgenössisches Finanzdepartement EFD Rohstoff Datum 29. September 2006 Bericht zur Umsetzung der FATF-Empfehlungen in anderen Ländern sowie zu den wirtschaftlichen Auswirkungen der Empfehlungen Als Mitgliedstaat der Arbeitsgruppe zur Bekämpfung der Geldwäscherei (FATF / GAFI) setzt die Schweiz die Empfehlungen zur Bekämpfung der Geldwäscherei und Terrorismusbekämpfung in nationales Recht um. Im Bericht Umsetzung der FATF-Empfehlungen in anderen Ländern und wirtschaftliche Auswirkungen der Empfehlungen legt der Bundesrat dar, wie die Empfehlungen der FATF von den einzelnen Staaten Europas und ihren assoziierten Gebieten sowie von den wichtigeren Finanzplätzen ausserhalb Europas umgesetzt werden. Zudem legt er soweit möglich die Kosten und Nutzen für die Normadressaten, für die Verwaltung sowie die Wirtschaft aus den Massnahmen zur Umsetzung der Empfehlungen der FATF dar. Der Bericht zur Erfüllung der entsprechenden Postulate Stähelin ( und ) dient dem Bundesrat als eine der Grundlagen für den Entscheid über das weitere Vorgehen im Rahmen der Vorlage zur Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen. Der Bericht enthält zwei Teile entsprechend der beiden überwiesenen Postulate. Teil I vergleicht die Umsetzung verschiedener FATF-Empfehlungen in Belgien, Deutschland, Frankreich, Grossbritannien, Italien, Japan, Luxemburg, Niederlande, Singapur und den Vereinigten Staaten. Die rechtsvergleichende Studie analysiert einerseits vertieft die Kernempfehlungen der FATF (Definition der Vortaten, Sorgfalts-pflichten bezüglich der Kunden, Meldesystem) und anderseits diejenigen revidierten Empfehlungen, deren Umsetzung in der Schweiz von grösserer Tragweite ist. Summarisch wird auch die Umsetzung in den unabhängigen und assoziierten Territorien der EU behandelt. Aufgrund ihrer Bedeutung als Rahmengesetzgebung für die EU-Länder beinhaltet der Vergleich ebenfalls relevante Aspekte des EU-Rechts. Die Analyse beruht auf Informationen, die bis Anfang März 2006 erhältlich waren. Kommunikation EFD Bundesgasse 3, 3003 Bern Tel Fax

2 Wegen unterschiedlichen Rechtssystemen und unterschiedlich ausgestalteten nationalen Abwehrdispositiven sind solche Ländervergleiche schwierig. Zudem lässt die Beschränkung auf gewisse für die Schweiz besonders relevante Aspekte der FATF- Empfehlungen keine umfassende Beurteilung der Abwehrsysteme gegen Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung zu. Der Vergleich zeigt jedoch, dass alle einbezogenen Länder bereits über relativ umfassende Systeme zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung verfügen. Weite Teile der früheren und Teile der im Jahre 2003 revidierten FATF-Empfehlungen sind bereits umgesetzt. Der Stand der Umsetzung variiert je nach Empfehlung von Land zu Land (vgl. die zusammenfassende Tabelle in Teil I, Ziffer 10 des Berichts). In einigen Ländern sind weitere Umsetzungsarbeiten im Gang. Die wichtigsten Unterschiede in der Umsetzung auf nationaler Ebene betreffen die folgenden Aspekte: Vortaten zur Geldwäscherei Alle untersuchten Länder, so auch die Schweiz, verfügen über ein breites Spektrum von Delikten, die als Vortaten zur Geldwäscherei qualifiziert werden. Sie erfüllen damit weitgehend die in den GAFI-Empfehlungen festgelegte Minimalliste von Deliktskategorien. In der Schweiz gelten, im Gegensatz zu den meisten anderen untersuchten Ländern, namentlich Börsendelikte, Menschenschmuggel und Schmuggel nicht als Vortaten zur Geldwäscherei. Demgegenüber betrachtet die EU-Gesetzgebung alle schweren Delikte einschliesslich gewisser Steuerdelikte als Vortaten zur Geldwäscherei. Sofern in den EU-Mitgliedstaaten noch nicht erfolgt, muss die Umsetzung in der EU deshalb im Rahmen der Richtlinie 2005/60/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Oktober 2005 zur Verhinderung der Nutzung des Finanzsystems zum Zwecke der Geldwäsche und der Terrorismusfinanzierung (nachstehend: 3. EU-Richtlinie) bis Ende 2007 vorgenommen werden. Anwendung des schweizerischen Dispositivs im Nichtbankenbereich Mit der Unterstellung des Nichtbankensektors unter das Geldwäschereigesetz hat die Schweiz Pionierarbeit geleistet. Keines der untersuchten Länder hat bisher eine mit der Schweiz vergleichbare Beaufsichtigung dieses Sektors aufgebaut. Mit Blick auf den Geltungsbereich unterstellt die Schweiz wie Japan, Singapur und die USA namentlich Kunst-, Edelmetall- und Immobilienhändler hingegen nicht oder nur teilweise der Gesetzgebung. Im EU-Recht ist der Geltungsbereich im Nichtbankensektor generell weiter definiert und erfasst namentlich auch die genannten Branchen. Damit werden auch Tätigkeiten erfasst, die nach schweizerischem Recht keine Finanzintermediation darstellen. Die 3. EU-Richtlinie verlangt zudem von den Mitgliedstaaten den Aufbau einer wirksamen Überwachung im Nichtbankensektor. Bargeldverkehr bei Handelstätigkeiten Die Annahme von grossen Bargeldbeträgen in gewissen Branchen (Kunsthandel sowie Edelstein- und Edelmetallhandel) ist in den untersuchten EU-Mitgliedstaaten im Gegensatz zur Schweiz gewissen Sorgfaltspflichten unterstellt. Die 3. EU-Richtlinie erweitert die Unterstellung von Bargeldzahlungen von über 15'000 Euro auf sämtliche Handelstätigkeiten, ungeachtet des Sektors. Grundsätzlich gelten dieselben Sorgfaltspflichten wie für die übrigen Bereiche. Feststellung des wirtschaftlich Berechtigten durch Finanzintermediäre Im Grundsatz muss gemäss GAFI ein Finanzintermediär in Kundenbeziehungen die an den Vermögenswerten wirtschaftlich berechtigte Person feststellen. Mit Ausnahme von Belgien, Luxemburg und Singapur gehen in den untersuchten Staaten die formellen Anforderungen an die Feststellung des wirtschaftlich Berechtigten weniger weit als diejenigen der Schweiz. In diesen Ländern beschränken sie sich vor allem auf Kunden, die gegenüber dem Finanzintermediär nicht auf eigene Rechnung handeln. Die EU- 2/5

3 Mitgliedstaaten müssen jedoch im Rahmen der Umsetzung der 3. EU-Richtlinie verschärfte Anforderungen zur Feststellung des wirtschaftlich Berechtigten erlassen. Transparenz bei juristischen Personen Um die Benützung von juristischen Personen durch Geldwäscher und Terroristen zu illegalen Zwecken zu verhindern, soll gemäss GAFI bei den juristischen Personen eine angemessene Transparenz herrschen. Dies gilt namentlich für Aktiengesellschaften mit Inhaberaktien. Im Bericht wurde ausschliesslich die Frage der Transparenz bei Inhaberaktien untersucht. Von den zehn Vergleichsländern kennen drei (Singapur, Japan und Italien) keine Inhaberaktien. Belgien hat die Abschaffung der Inhaberaktien beschlossen. Von den Ländern mit Inhaberaktien inklusive der Schweiz hat nur Belgien bisher ein System, welches einen bestimmten Zugang zu Informationen über den wirtschaftlich Berechtigten dieser Titel auch bei Gesellschaften vorsieht, die nicht an der Börse kotiert sind. Die 3. EU-Geldwäschereirichtlinie sieht vor, dass der wirtschaftlich Berechtigte einer Gesellschaft also auch der Halter von Inhaberaktien ermittelt werden muss, sofern der Aktienanteil mehr als 25% beträgt. System zur Meldung verdächtiger Geschäftsbeziehungen und Transaktionen Die Mehrzahl der analysierten Länder hat eine relativ hohe Anzahl von Meldungen bei Verdacht auf Geldwäscherei. Bei diesen Ländern beruhen die Meldungen auf der Basis eines normalen Verdachts. Demgegenüber ist in der Schweiz ein Finanzintermediär nur bei Vorliegen eines begründeten Verdachts meldepflichtig. Durch die hohe Anzahl Meldungen im Ausland werden jedoch nicht generell mehr Strafverfahren als in der Schweiz ausgelöst. Mit Ausnahme von Luxemburg und der Schweiz untersagen alle Staaten den Finanzintermediären absolut und zeitlich unlimitiert, Kunden über eine Verdachtsmeldung zu informieren. Auch in diesen Staaten können allerdings von Strafbehörden angeordnete Blockierungen zur Information des Kunden führen. Schliesslich kennt nur Deutschland ein mit der Schweiz in etwa vergleichbares System, wonach die Verdachtsmeldung den Finanzintermediär auch verpflichtet, die verdächtigen Vermögenswerte für 5 (in Deutschland 2) Tage automatisch zu blockieren. In den anderen Ländern kann eine solche Sperre von den Behörden (teilweise innert kurzer Fristen) angeordnet werden. Deklarationspflicht für Bargeld beim Grenzübertritt Italien, Frankreich, die USA und Japan kennen eine Pflicht für grössere Bargeldbeträge schon heute. Alle EU-Staaten müssen bis Mitte Juni 2007 eine solche Pflicht für Bargeldtransporte von und in Drittstaaten vorsehen. Länder des Schengen-Raums wie die Schweiz (nicht aber EWR-Länder wie Liechtenstein) gelten als Drittstaaten. Die FATF- Empfehlungen sehen neben der Einführung eines Deklarationssystems auch die Möglichkeit eines Auskunftssystems (Auskunft auf Anfrage an der Grenze) vor. Die Schweiz kennt weder ein Deklarations- noch ein Auskunftssystem. Wirtschaftliche Auswirkungen der Empfehlungen Teil II des Berichtes befasst sich mit den wirtschaftlichen Auswirkungen der Umsetzung der revidierten FATF-Empfehlungen in der Schweiz. Dabei geht er auch auf die Wirksamkeit des heutigen, umfassenden Dispositivs zur Abwehr von Geldwäscherei und Terrorismusfinanzierung ein. Die Analyse vertieft zwei Massnahmen, die im Rahmen der Vernehmlassung zur Umsetzung der revidierten GAFI-Empfehlungen umstritten waren. Es sind dies vorgeschlagene Anpassungen in den Bereichen des Bargeldverkehrs bei Handelstätigkeiten und des Aktienrechts. Die wichtigsten Inhalte lassen sich wie folgt zusammenfassen: 3/5

4 Die FATF-Mitgliedländer haben der Schweiz im Rahmen der Länderprüfung 2005 bescheinigt, dass sie im Allgemeinen über ein umfassendes und effizientes System zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung verfügt. Die Schweiz ist zudem in weiten Teilen konform mit den revidierten FATF-Empfehlungen. Gleichzeitig ortet der FATF-Bericht jedoch auch Lücken im schweizerischen Abwehrdispositiv (siehe Teil I). Für die Wirksamkeit des Dispositivs sprechen einige Anhaltspunkte. Schweizer Finanzintermediäre machten in den letzten Jahren jährlich zwischen 500 und 900 Verdachtsmeldungen. Etwa drei Viertel der Meldungen wurden den Strafverfolgungsbehörden weitergeleitet. Rund 2 Prozent der (erledigten) Meldungen führten zu einem Gerichtsurteil. Nur der kleinere Teil von Strafuntersuchungen und Verurteilungen für Geldwäscherei erfolgt jedoch über den Kanal von Verdachtsmeldungen der Finanzintermediäre. Zwischen 1994 und 2004 wurden gesamtschweizerisch knapp Personen wegen Geldwäscherei verurteilt, davon rund 900 zu Gefängnisstrafen von durchschnittlich etwa 2 Jahren. Die Wirksamkeit des Geldwäschereidispositivs hängt jedoch auch von der präventiven Beeinflussung des Verhaltens der Finanzintermediäre und ihrer Kunden ab. Statistische Angaben können dies nur unvollständig abbilden. Kosten des Schweizer Abwehrdispositivs Bezüglich der Abschätzung der Kosten und des Nutzens des Schweizer Abwehrdispositivs müssen die Erwartungen realistisch sein. Aufgrund von fehlendem Zahlenmaterial vorab bei den Adressaten der Geldwäschereibekämpfung bleibt die Beurteilung von Kosten und Nutzen unvollständig und liefert in erster Linie qualitative Beurteilungselemente. Auf der Kostenseite kann unterschieden werden zwischen direkten Kosten (z.b. Kosten der Aufsichtsorgane), indirekten Kosten (u.a. Aufwendungen der Marktteilnehmer zur Sicherstellung der Regelkonformität) sowie Opportunitätskosten (u.a. entgangene Gewinne). Es sind hierzu gewisse Anhaltspunkte für quantitative Aussagen vorhanden. Insgesamt wenig ins Gewicht fallen die bei den Aufsichtsbehörden anfallenden direkten Kosten in der Grössenordnung von geschätzten Mio. Franken pro Jahr für alle Aufsichtsbehörden und Selbstregulierungsorganisationen (SRO). Da diese direkten Kosten im grossen Ganzen den Unterstellten in der Form von Aufsichtsabgaben belastet werden, sind sie ein Kostenfaktor für die Finanzindustrie und die Wirtschaft insgesamt. Wesentlicher dürften die bei den beaufsichtigten Finanzintermediären anfallenden indirekten Umsetzungskosten für die Compliance mit den staatlichen Regeln zur Geldwäschereibekämpfung sein. Dazu, sowie zu den Opportunitätskosten, lassen sich jedoch heute keine verlässlichen Aussagen machen. Nutzen des Schweizer Abwehrdispositivs Der Nutzen aus der Geldwäschereiregulierung ergibt sich einerseits aus der Verringerung von Risikofaktoren für die einzelnen Institute wie Geschäftsrisiken, Anlageverluste, oder Reputationsschäden. Dies resultiert aus der präventiven Wirkung des Systems und aus der konsequenten Sanktionierung von Missbräuchen bzw. Verstössen gegen Aufsichtsmassnahmen. Eine Regulierung und Aufsicht, die sich an international anerkannten Standards orientiert, ermöglicht zudem gleiche Wettbewerbsbedingungen im internationalen Geschäft. Dies ist die Voraussetzung dafür, dass im Zielland keine Diskriminierung erfolgt (individueller Nutzen). Andererseits zielt die Missbrauchsregulierung auf die Verbesserung der Funktionsfähigkeit und Stärkung der Integrität des Marktes ab, was zu Effizienzgewinnen führen dürfte. Sie trägt damit auch massgeblich zur Systemstabilität bei (kollektiver Nutzen). Insgesamt können mit einem wirksamen Missbrauchsdispositiv die Risiken für die Finanzintermediäre und für das Finanzsystem verringert werden. Dieser Absicherungsaspekt ist angesichts der Bedeutung des Finanzsektors für die Gesamtwirtschaft Beschäftigungsanteil von über 5% und Wert- 4/5

5 schöpfungsbeitrag von rund 14% von grosser (realwirtschaftlicher) Relevanz. Für eine Bezifferung der Nutzenelemente fehlen die Datengrundlagen jedoch vollständig. In zwei Bereichen, den Bargeldzahlungen bei Handelstätigkeiten und der Transparenz bei Inhaberaktien besteht aus Sicht der FATF Anpassungsbedarf für die Schweiz. Die in der Vernehmlassungsvorlage vorgeschlagenen Massnahmen, welche in der Vernehmlassung zum Teil auf Kritik gestossen sind, wurden einer vertieften Analyse ihrer wirtschaftlichen Aspekte unterzogen. Diese Analyse deutet darauf hin, dass daraus ein wohl begrenzter Mehraufwand für die Betroffenen resultieren würde. Diesem wäre die präventive Wirkung gegen Missbräuche und im Allgemeinen der Rufschutz als wichtige Zielsetzung der Finanzmarktpolitik gegenüber zu stellen. Auskunft: Botschafter Alexander Karrer, Leiter Abteilung internationale Finanzfragen und Währungspolitik, Eidg. Finanzverwaltung, Tel Riccardo Sansonetti, Leiter Sektion Politik gegen internationale Finanzkriminalität, Eidg. Finanzverwaltung, Tel Ergänzende Dokumente zu dieser Rohstoff finden Sie auf unserer Website: 5/5