Bestehende Local-Content -Regelungen* Stand September 2014

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1 Bestehende Local-Content -Regelungen* Stand September 2014 I. Vorbemerkung Grundsätzlich sind verschiedene Instrumente denkbar, um eine Bevorzugung lokaler Wertschöpfung gegenüber ausländischer Wertschöpfung zu bewirken. Die verschiedenen möglichen Maßnahmen sind im Hinblick auf Vorgaben des Welthandelsrechts differenziert zu beurteilen: Bevorzugung lokaler Unternehmen bei Ausschreibungen öffentlicher Auftraggeber: Eine Bevorzugung im Rahmen von Ausschreibungen öffentlicher Auftraggeber (z.b. eines staatlichen Energieversorgers) kann beispielsweise über Vorgabe eines Mindestanteils lokaler Wertschöpfung oder Einsatz eines Korrekturfaktors auf den Angebotspreis erfolgen (Beispiele: Südafrika, China). Derartige Maßnahmen sind nur bei solchen Ländern WTO-rechtlich angreifbar, die dem "Government Procurement Agreement (GPA)" beigetreten sind. Inzwischen hat das GPA-Übereinkommen 41 Mitglieder (u. a. sämtliche EU- Staaten). Die EU setzt sich für den Beitritt weiterer Länder ein. Derzeit sind diesbezüglich Verhandlungen mit mehreren Staaten (u. a. China) im Gange. Selbst das GPA sieht jedoch sog. "Offset-Klauseln" für Entwicklungsländer vor, die dann wiederum eine Bevorzugung lokaler Bieter ermöglichen. Eine Beurteilung entsprechender Regelungen ist daher erst nach eingehender Prüfung des Einzelfalls möglich. Einfuhrzölle: Zölle sind innerhalb bestimmter Grenzen WTO-rechtlich zulässig. Eindeutige Schlussfolgerungen lassen sich daher auch hier erst nach Prüfung des Einzelfalls ziehen. Local-Content-Regelungen in Verbindung mit Einspeisevergütungssystemen: Im Rahmen von Einspeisevergütungssystemen erhalten Betreiber von erneuerbare Energien- Anlagen für jede Kilowattstunde erzeugten Strom eine gesetzlich festgelegte Mindestvergütung, die in der Regel deutlich über dem Marktpreis liegt. Derartige Fördermodelle können mit "local content"-regelungen kombiniert werden. In diesem Zusammenhang sind insbesondere zwei Alternativen denkbar. Alternative 1: Der Mindestanteil einheimischer Wertschöpfung ist zwingende Voraussetzung für die Vergütung von Strom aus Erneuerbaren Energien oder für die Genehmigung zur Inbetriebnahme einer Anlage. 1

2 Alternative 2: Die grundsätzliche Gewährung einer Einspeisevergütung setzt nicht zwingend einen bestimmten Mindestanteil lokaler Wertschöpfung voraus. Jedoch ist die Höhe der Einspeisevergütung davon abhängig, in welchem Ausmaß die Erzeugungsanlage Komponenten aus lokaler Produktion beinhaltet. Regelungen sowohl nach Alternative 1 als auch 2 können als eindeutig WTO-widrig angesehen werden (siehe Ausführungen unter IV.). Da hier im Hinblick auf Vorgaben des Welthandelsrechts eine eindeutige Beurteilung möglich ist, konzentriert sich die folgende Länderübersicht schwerpunktmäßig auf diese Fallkonstellation. II. Local-Content-Regelungen in EU-Staaten Frankreich Die seit Ende Oktober 2012 von der französischen Regierung angekündigten zwei Tariferlasse für die Photovoltaik sind seit dem 31. Januar 2013 in Kraft. Die gewährten Vergütungen für PV- Anlagen sehen nun eine Erhöhung entsprechend dem europäischen Local-Content-Anteil der verwendeten Module vor. Demnach besteht nun die Möglichkeit einer Erhöhung der Vergütung von 5 % bis 10 %. Der Erhalt des Bonus bemisst sich danach, wie viele Produktionsschritte der Zellen und Module im Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) erfolgt sind (für die Silizium- Module: 5 %, wenn eines der drei Kriterien erfüllt ist und 10 %, wenn zwei der drei Kriterien erfüllt sind). Beispiele für die Anwendung der Vorschrift sind nicht bekannt. III. Local-Content-Regelungen weltweit Alternative 1: Mindestanteil lokaler Wertschöpfung ist Voraussetzung für Gewährung der Einspeisevergütung Kanada Ontario: Im kanadischen Bundesstaat Ontario mussten mit Inkrafttreten des Green Energy Acts am 1. Oktober % der Komponenten aller Wind- und Solaranlagen in Ontario hergestellt sein, damit Anspruch auf Vergütung besteht. Aufgrund dieser Regelung (und den besonders attraktiven Vergütungssätzen) haben einige Unternehmen Produktionsstätten in Ontario errichtet. Nach Einleitung eines Streitschlichtungsverfahrens durch die EU und Japan bei der WTO und einem (abschließenden) Schiedsspruch im Mai 2013 (Appellate Body, AB), wurden die lokalen 2

3 Produktionsauflagen mit der Überarbeitung des sogenannten Feed-in-Tariff Programm (FIT 3.0) zum Herbst 2013 in einem ersten Schritt zunächst reduziert. Die Regierung von Ontario hat für alle FIT-Verträge, die nach dem 25. Juli 2014 abgeschlossen werden, nun jegliche domestic content Anforderungen abgeschafft. Dies wurde am 14. August auf der Website der Ontario Power Authority bekannt gegeben Dementsprechend gibt es auch für kleinere Projekte zwischen 10 und 500 kw keine lokalen Produktionsauflagen mehr. Die Projekte >500 kw waren bereits aus dem FIT herausgenommen worden und werden über ein Ausschreibeverfahren vergeben. Indien In Indien wird der Einsatz von Solarenergie durch zahlreiche Förderprogramme der Bundesund Landesregierungen gefördert. Insgesamt wurden in Indien bisher knapp 2,5 GW installiert. Nachfolgend wird ein Überblick über die wichtigsten Programme und entsprechende Local- Content-Regelungen gegeben. Die Förderung anderer EE-Technologien ist nicht mit LC- Regelungen verbunden. Jawaharlar Nehru National Solar Mission (JNNSM) Bisher installiert unter der JNNSM: 545 MW (22 % aller Installationen bisher) Im Jahr 2013 begann die zweite Phase der JNNSM. Wurden die Fördermittel in der Phase 1 noch durch preisliche Rückwärtsgebote auf die Einspeisetarife alloziiert, wird in Phase 2 auf das sogenannte Viability Gap Funding (VGF) zurückgegriffen. Statt durch Einspeisetarife werden Installationen jetzt durch Subventionen für die Kapitalaufwendungen gefördert (Investitionskostenzuschuss). Die Local-Content-Regelungen werden mit Beginn der Phase zwei verschärft. In Phase 1 mussten noch 30 % des investierten Kapitals in lokal gefertigte Komponenten fließen. Dünnschichtmodule waren von dieser Regelung komplett ausgenommen. In Phase 2 müssen 75 % des Kapitals in lokal gefertigte Komponenten investiert werden. Die Ausnahme für Dünnschichtmodule entfällt. Renewable Purchase Obligation (RPO) Bisher installiert unter der RPO: 270MW (11 % aller Installationen bisher) Die staatlichen Stromversorger sind verpflichtet, einen bestimmten Anteil Ihres Stroms aus Erneuerbaren Energien zu erzeugen (RPO). Dieser Anteil variiert von Bundesstaat zu Bundesstaat. Für Solarenergie wurde eine separate Quote festgelegt (Solar RPO). Wie die Bundesstaaten dieses 3

4 Ziel erreichen, ist ihnen überlassen. Es gibt für Projekte unter dem RPO-Mechanismus keine Verpflichtung zur Verwendung lokal gefertigter Komponenten. Renewable Energy Certificates (REC) Bisher installiert durch REC: 545 MW (22% aller Installationen bisher) Bundesstaaten, denen es nicht gelingt, ihre RPO zu erfüllen, haben die Möglichkeit, an den Strombörsen gehandelte REC von privaten Entwicklern zu kaufen. Zur Akkreditierung eines Projektes für den REC-Handel ist es nicht erforderlich, Komponenten aus lokaler Fertigung zu verwenden. State Policies Bisher installiert unter den State Policies: 1059 MW (42 % aller Installationen bisher) Viele indische Bundesstaaten haben eigene Förderprogramme für die Installation von Solaranlagen aufgelegt. Unter den meisten Programmen werden die Fördermittel wie in Phase 1 der JNNSM durch preisliche Rückwärtsgebote auf den Einspeisetarif zugeteilt. Große Ausnahme ist der westindische Bundesstaat Gujarat, der auf fixe Einspeisetarife gesetzt hat. Dadurch wurden allein in Gujarat Solaranlagen mit einer Gesamtkapazität von über 847 MW installiert. Gujarat hat dabei, anders als bspw. Karnataka, auf Vorgaben zur Verwendung lokal gefertigter Komponenten verzichtet. Einen Ausblick auf die State Policies zu geben, ist schwierig. Fast jeden Monat kündigt ein weiterer Bundesstaat neue Programme an. Auf der anderen Seite ist die Allokation von Fördermitteln in vielen Bundesstaaten auf Grund unzureichend definierter Rahmenbedingungen (teils erheblich) verspätet oder Projekte wurden nie realisiert. Selbst der vorbildliche Bundesstaat Gujarat hat Investoren durch die Ankündigung, die Einspeisetarife rückwirkend zu senken, verunsichert. Eine eigene State Policy formuliert haben die Bundesstaaten Tamil Nadu, Andhra Pradesh, Punjab, Uttar Pradesh, Madhya Pradeshund Rajasthan. Keiner der Bundesstaaten plant, die Verwendung lokal gefertigter Komponenten vorzuschreiben. Importbestimmungen Gemäß Customs Notification 21/2012 ( sind PV- Zellen und -Module sowie BOS-Komponente von Importzöllen befreit. Die Regelung ist allerdings vage und hat immer wieder zu Problemen mit den indischen Zollbehörden geführt. Indien prüft derzeit außerdem die Einführung von Anti-Dumping-Zöllen auf Zellen/Module aus China und den USA. 4

5 Ukraine Als Voraussetzung für den Erhalt der im August 2009 eingeführte Einspeisevergütung gilt ab dem ein Mindestanteil an lokaler Wertschöpfung für alle Stromanlagen aus Erneuerbaren Energien, festgelegt als Prozentsatz der Gesamterrichtungskosten und in Abhängigkeit vom Zeitpunkt der Inbetriebnahme. So liegt für Anlagen, die vor dem 01. Januar 2013 in Betrieb genommen werden, der Mindestanteil bei 15%, bis 01. Januar 2014 bei 30% und danach bei 50%. Betreiber von Photovoltaikanlagen sind in der ersten Phase noch nicht betroffen, hier greift die Regelung ab dem 01. Januar In der Praxis fehlen aber immer noch entsprechende Durchführungsbestimmungen, die es schwer machen, Projekte entsprechend zu kalkulieren und zu planen. Alternative 2: Erhöhte Einspeisevergütung für Anteile lokaler Wertschöpfung Indonesien In Indonesien wurde bisher noch kein Tarifsystem implementiert, das die Einspeisung alternativer Energien in das nationale Stromnetz gesamthaft regelt. Es laufen zurzeit jedoch Ausschreibungen für den Bau von 82 Solarkraftwerken mit einer kumulativen Kapazität von 140 MW, für die es einen Einspeisetarif geben wird. Dieser Tarif wird nach Angaben der Regierung abhängig vom Local Content gemacht werden. So soll bei einem Anteil vom weniger als 40% Local Content der Höchstpreis 25 cent/kwh und bei einem Anteil von 40% oder mehr 30 cent/kwh betragen. Es bleibt abzuwarten, ob über dieses Projekt hinaus ein umfassendes Einspeisevergütungssystem mit Local Content Regelung implementiert werden wird. Malaysia In Malaysia werden Erzeugeranlagen begünstigt, wenn Sie lokale Produkte verwenden. Bei lokal gefertigten Solarpanelen wird, abhängig von dem Jahr des Einspeisebeginns (berücksichtigt sind die Jahre 2013 und 2014) und der installierten Kapazität (6 Kategorien von bis 4 kw bis über 10 MW 30 MW eine zwischen 0,27 bis 4,41 Prozent (2014: zwischen 0,29 und 5,51 Prozent) höhere Einspeisevergütung gewährt. Bei lokal gefertigten Wechselrichtern liegt dieser Wert zwischen 0,09 und 1,47 Prozent (2014: zwischen 0,10 und 1,84 Prozent). 5

6 Die Bevorzugung lokal gefertigter Anlagen ist Gegenstand der laufenden Verhandlungen zwischen der EU und Malaysia über ein bilaterales Freihandelsabkommen. Die Kommission hat die malaysische Seite nachdrücklich auf ihre Auffassung hingewiesen, dass diese höheren Einspeisevergütungen nicht WTO-konform sind und geht davon aus, dass Malaysia dieser internationalen Verpflichtung vor Abschluss der Verhandlungen nachkommen wird. USA US-weit gibt es keine einheitliche Regelung für die Förderung von erneuerbaren Energien und Local Content-Regelungen (LCR). Jeder Bundesstaat kann seine eigenen Förderprogramme beschließen. Das bedeutendste Fördermodell ist hier das Renewable Energy Credits Program (REC- Programm). Energieversorger müssen/können demnach entweder per Gesetz, oder auf freiwilliger Basis einen bestimmten Anteil ihres Energieumsatzes aus erneuerbaren Energien decken. Diese RECs werden teilweise an Börsen gehandelt, auch dies unterscheidet sich von Bundesstaat zu Bundesstaat. Einige Bundesstaaten gewähren Boni auf lokal erzeugte RECs. So haben beispielsweise Montana und Louisiana die Auflage erlassen, dass 2% des Ethanols, aus dem Biokraftstoffe gewonnen werden, aus lokaler Produktion stammen müssen. Was die LCRs für die Qualifikation von Gerätschaften zur Teilnahme am REC-Programm betrifft, gibt es ebenfalls keine einheitlichen Bestimmungen. Die USA sind dem Government Procurement Agreement (GPA) der WTO beigetreten, welches protektionistische, nicht tarifäre Handelsbarrieren (Maßnahmen wie LCRs), mit Ausnahme von Teilbereichen, generell verbietet. In Kalifornien jedoch wird, im Rahmen des California's Self-Generation Incentive Program, zusätzliches Geld für die Beschaffung von Energieverteiler- oder Speichersystemen von lokalen Herstellern gewährt. In Massachusetts Commonwealth Solar II Rebates Programm werden zusätzliche Boni von bis zu 0,05 USD pro kwh für Energie, die mit Hilfe von im Bundesstaat gefertigten Komponenten erzeugt wird, gezahlt. Ähnliche Regelungen gibt/gab es in New Jersey, Ohio und Washington. Türkei In der Türkei gibt es für jedes Bauteil, das in der Türkei hergestellt wurde, eine zusätzliche Einspeisevergütung pro kwh. Die zusätzliche Einspeisevergütung wird für alle erneuerbaren 6

7 Energien-Technologien gewährt. Bei Photovoltaikanlagen kann dieser Bonus je nach Bauteil zwischen 0,5 und 3,5 US-Cent pro kwh liegen. Somit kann bei kompletter Beschaffung der Komponenten aus der Türkei eine Einspeisevergütung von maximal 20,00 US-Cent pro kwh erzielt werden. Die EU-KOM hält diese Regelung ebenfalls für WTO-widrig und hat dies auch bereits gegenüber der Türkei zum Ausdruck gerbracht (s. auch unten zu IV. Bewertung). Sonstiges: Brasilien Zur Förderungen des lokalen Wertschöpfungsanteils wird In Brasilien an zwei Stellen angesetzt: 1. Eine Finanzierung von EE-Projekten durch die Nationale Entwicklungsbank BNDES, welche normalerweise die einzige wirtschaftliche Option darstellt, erhält man gemeinhin nur ab einem local contant-anteil von mind. 60%. Für die ersten demnächst anstehenden PV-Auktionen wird dieser Anteil schrittweise eingeführt. 2. Grundsätzlich werden importierte Produkte mit Ursprung ausserhalb des Mercosurs mit einem Einfuhrzoll belegt, dessen Prozentsatz je nach Artikel variert. Bei PV-Anlagen gibt es beispielhaft folgende Abstufungen: a. Module: 12% b. Wechselrichter: 14% c. Batterien: 18% Saudi-Arabien In Saudi-Arabien existiert derzeit kein Einspeisevergütungssystem. Local Content Regelungen sind aber zwingende Bedingung für die Teilnahme an den (noch ausstehenden) öffentlichen Ausschreibungen. Diese Regelungen können aufgrund einer noch nicht bestehenden Teilnahme an dem sogenannten Government Procurement Agreement (GPA) WTO-rechtlich nicht angegriffen werden. Dies wird sich in naher Zukunft ändern, da Saudi- Arabien und ebenfalls vier weitere Mitglieder der WTO (Mazedonien, Mongolei, Russland und Tadschikistan) sich in ihren Beitrittserklärungen dazu verpflichtet haben, an dem GPA- Übereinkommen teilzunehmen. Die saudi-arabische Regierung hat bereits 2013 ein Whitepaper zum Competitive Procurement Process (CPP) veröffentlicht. Hierbei sollen Ausschreibungen von 7 GW über drei 7

8 Runden veröffentlicht werden. Termine wurden noch nicht bekannt gegeben. Jeder Gebotsrunde geht eine Eignungsprüfung Request for Qualification ( RFQ ) voraus, bevor die Angebotsanfrage Request For Proposals ( RFP ) an den jeweiligen Bieter herausgegeben wird. An erfolgreiche Bieter werden Power Purchase Agreements (PPA) vergeben, welche die Abnahme der erzeugten Energie für 20 Jahre garantieren. Da eines der Hauptziele des Beschaffungsprozesses nicht nur die Diversifizierung des Saudi Arabischen Energieprofils ist, sondern auch die Förderung der heimischen erneuerbare- Energien-Industrie, ist das Maß an Local Content, die Einbindung von lokalen Waren und Dienstleistungen sowie die Einstellung saudischer Arbeitskräfte ein wichtiges Kriterium bei der Bewertung der Gebote. Job localization: Nach Ablauf von 2 Jahren eines PPA s muss der Projektentwickler einen jährlich zu aktualisierenden Job-Localization-Plan einreichen (Auflistung der Mitarbeiter und deren Gehälter). Diese Daten müssen vom Projektentwickler auch für die Beschäftigten der Unterauftragnehmer eingereicht werden. Saudisierungsquoten müssen entsprechend des Nitaqat- Systems, das die Integration von saudischen Arbeitskräften in den Privatsektor regelt, erfüllt werden. Wird die Quote um 20% unterschritten, müssen SAR für jeden nicht saudischen Beschäftigen gezahlt werden; bei 10% Unterschreitung droht 1 Jahr Ausschluss von PPA- Ausschreibungen). IV. Bewertung: Local content -Regelungen in Einspeisevergütungssystemen sind nach konsolidierter Rechtsauffassung der EU WTO-widrig. Sie verstoßen gegen den Nicht-Diskriminierungsgrundsatz nach WTO-Recht (vgl. insbesondere Art. III Abs. 4 GATT 1994, Art. 2 Abs. 1 TRIMS, Art. 3 Abs. 1 b) SCM). Dies gilt gleichermaßen für Vergütungssysteme, die grundsätzlich die Erfüllung von local-content -Anforderungen voraussetzen, wie auch für solche Systeme, die die Höhe der Vergütung von deren Erfüllung abhängig machen. Als Leitverfahren kann das Verfahren gegen local content -Anforderungen in Kanada (Ontario) angesehen werden (DS 426). Dort hatte der WTO-Appellate Body (AB) im Kern die Rechtsauffassung der EU-KOM bestätigt: die Frage einer Verletzung des WTO-Subventionsabkommens (SCM) wurde zwar schlussendlich offengelassen, die Verstöße gegen die Nicht- Diskriminierungsvorschriften von GATT und TRIMS reichten aber zur Feststellung der WTO- Widrigkeit der angefochtenen Regelungen aus. Entsprechendes muss dann auch für Einspeisevergütungssysteme gelten, die nur die Höhe der gezahlten Einspeisevergütungen von der Be- 8

9 achtung von local content -Anforderungen abhängig machen (wie etwa in der Türkei). Dies hat die EU-KOM auch bereits klar gegenüber entsprechenden Ländern kommuniziert. Jetzt kommt es darauf an, dass Kanada vollständig seine Verpflichtungen aus der AB- Entscheidung umsetzt, d.h. alle local content -Anforderungen beseitgt Dies ist überwioegend, aber noch nicht vollständig geschehen. Soweit erforderlich, kann die EU auch eine unvollständige Umsetzung in einem sog. Compliance -Verfahren geltend machen. Entsprechendes muss dann auch für identische oder ähnliche Systeme in anderen Drittländern (wie etwa der Türkei), aber auch für diskriminierende Systeme in der EU selbst gelten. Auch diese sollten unverzüglich beseitigt werdenentsprechende WTO-rechtliche Bedenken gelten auch für andere Fördermaßnahmen wie die Verbindung von Kreditvergaben mit LC-Anforderungen. Hierzu gibt es aber noch keine ausdrücklichen Entscheidung der WTO-Streitschlichtungspanels. * Hinweis: Die Zusammenstellung der Informationen erfolgte in Zusammenarbeit mit den Auslandshandelskammern. Das Papier wird in regelmäßigen Abständen aktualisiert. Alle Angaben ohne Gewähr auf Vollständigkeit und Richtigkeit. 9