EUROPÄISCHE KOMMISSION

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1 EUROPÄISCHE KOMMISSION Brüssel, den 20/05/2009 SG-Greffe (2009) D/2882 Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (RTR) Mariahilferstraße A-1060 Wien Österreich Zu Händen von Herrn Georg Serentschy Herrn Wolfgang Beran Telefax: Betreff: Sache AT/2009/0910: Markt für die Terminierung in individuellen öffentlichen Mobiltelefonnetzen in Österreich Stellungnahme gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Richtlinie 2002/21/EG 1 Sehr geehrter Herr Serentschy, sehr geehrter Herr Beran, I. VERFAHREN Am 24. April 2009 registrierte die Kommission eine Notifizierung der österreichischen Telekom-Control-Kommission (TKK) über den Vorleistungsmarkt für die Terminierung in individuellen öffentlichen Mobilfunknetzen in Österreich 2. Die nationale Konsultation 3 zu der vorgeschlagenen Entscheidung lief vom 21. April 2009 bis zum 19. Mai Die Frist für die gemeinschaftliche Konsultation gemäß Artikel 7 der Rahmenrichtlinie endet am 25. Mai Am 7. Mai 2009 übermittelte die Kommission der TKK 4 ein Auskunftsersuchen; die Antwort darauf ging am 12. Mai 2009 ein Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie), ABl. L 108 vom , S. 33. Entspricht Markt 7 in der Empfehlung 2003/311/EG der Kommission vom 17. Dezember 2007 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Rahmenrichtlinie für eine Vorabregulierung in Betracht kommen (ABl. L 344 vom , S ). Gemäß Artikel 6 der Rahmenrichtlinie. Gemäß Artikel 5 Absatz 2 der Rahmenrichtlinie. Europäische Kommission, B-1049 Brüssel - Belgien. Tel.: (32-2)

2 Gemäß Artikel 7 Absatz 3 der Rahmenrichtlinie können die nationalen Regulierungsbehörden und die Kommission Stellungnahmen zu den gemeldeten Maßnahmenentwürfen an die betreffende nationale Regulierungsbehörde richten. II. BESCHREIBUNG DES MASSNAHMENENTWURFS II.1. Frühere Notifizierungen Der erste und zweite Teil der Marktüberprüfung für die Terminierung in individuellen öffentlichen Mobiltelefonnetzen wurden der Kommission bereits übermittelt und von ihr unter der Nummer AT/2004/0099 5, AT/2005/ und AT/2006/ geprüft. Die Entscheidungen zu dieser ersten und zweiten Überprüfungsrunde wurden jedoch im Jahr 2007 vom österreichischen Verwaltungsgerichtshof aufgehoben 8. Daraufhin erhielt die Kommission eine weitere Notifizierung der TKK, die sie unter der Nummer AT/2007/ prüfte; darin wurden Mobilfunk-Terminierungsentgelte ( Mobile Termination Rates, MTR) auf der Grundlage eines Gleitpfads mit einem symmetrischen Zielentgelt von 5,72 Eurocent pro Minute festgelegt, das alle Betreiber ab dem 1. Januar 2009 berechnen sollten. Auch diese Entscheidung wurde jedoch im Juni 2008 vom österreichischen Verwaltungsgerichtshof aufgehoben. Im November 2008 meldete die TKK der Kommission die Marktabgrenzung der dritten Marktüberprüfungsrunde für die Terminierung in Mobiltelefonnetze in Österreich, die unter der Nummer AT/2008/ registriert wurde. Eine weitere im Februar 2009 eingereichte und unter der Nummer AT/2009/ registrierte Notifizierung betraf die rückwirkende Festsetzung von Mobilfunk-Terminierungsentgelten durch die TKK in einer Reihe von Streitschlichtungsverfahren. Angesichts neu verfügbarer Daten für die Jahre 2007 und 2008 schlug die TKK darin vor, bereits ab dem 1. Juli 2008 ein symmetrisches Entgelt von 5,72 Eurocent pro Minute und ab dem 1. Januar 2009 ein Entgelt von 4,5 Eurocent pro Minute festzulegen. Das letztere Mobilfunk- Terminierungsentgelt sollte bis zum Abschluss der vorliegenden Marktüberprüfung gelten. II.2. Marktabgrenzung Auch in dieser dritten Überprüfungsrunde umfasst der relevante Markt die Erbringung von Terminierungsleistungen in die individuellen Netze der einzelnen Mobilfunkbetreiber auf Vorleistungsebene. SMS-Dienste sind dabei nicht berücksichtigt. Die geografisch relevanten Märkte umfassen das Gebiet von Österreich SG-Greffe (2004) D/ SG-Greffe (2005) D/ in Bezug auf den Mobile Virtual Network Operator (MVNO) Tele2. SG-Greffe (2006) D/ Mit Ausnahme der Entscheidung der TKK zu Tele2. SG-Greffe (2007) D/ SG-Greffe (2008) D/ SG-Greffe (2009) D/

3 II.3. Feststellung beträchtlicher Marktmacht ( SMP ) Die TKK schlägt vor, vier Mobilfunkbetreiber Mobilkom, T-Mobile, Orange (ehemals One) und Hutchison 3G Austria (Hutchison) als Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht für die Terminierung in ihren jeweiligen Mobiltelefonnetzen zu benennen. Zu dieser Schlussfolgerung gelangt sie auf der Grundlage folgender Hauptkriterien: i) Marktanteile (jeder Betreiber hält einen 100%igen Marktanteil an der Terminierung in seinem eigenen Netz); ii) Marktzutrittsbarrieren und potenzieller Wettbewerb; iii) unzureichende nachfrageseitige Gegenmacht sowie iv) Preispolitik, Preisentwicklung und internationaler Preisvergleich. Die TKK gelangt zu dem Schluss, dass alle Anbieter von Terminierungsleistungen in ihren individuellen Mobilfunknetzen in Österreich ungeachtet eventueller Größen- und Verbundvorteile in der Lage sind, unabhängig von ihren Wettbewerbern, Kunden und letztlich auch den Endverbrauchern zu handeln. II.4. Abhilfemaßnahmen Ähnlich wie bei früheren Marktüberprüfungen schlägt die TKK folgende Verpflichtungen für alle vier Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht vor: - eine Verpflichtung zur Zusammenschaltung auf Anfrage; - eine Gleichbehandlungsverpflichtung hinsichtlich Qualität 12 und Preis. In Bezug auf den Preis bedeutet dies eine externe Gleichbehandlungsverpflichtung, d. h. die Verpflichtung, Terminierungsleistungen allen anderen Betreibern zu den gleichen Bedingungen anzubieten. Eine interne Gleichbehandlungsverpflichtung (die Verpflichtung, anderen Betreibern die Terminierungsleistungen zu denselben Bedingungen zu erbringen, die auch für den Eigengebrauch gelten) ist nur für konvergente Festnetz-/Mobiltelefonmärkte vorgesehen 13 ; - die Verpflichtung zur Veröffentlichung eines Standardangebotes (Standardzusammenschaltungsangebot, SZA); - Entgeltkontrolle: Kostenorientierung der Terminierungstarife auf der Grundlage der langfristigen durchschnittlichen inkrementellen Kosten ( Long Run Average Incremental Cost, LRAIC) eines effizienten Betreibers einschließlich eines Markups für Gemeinkosten 14. Bei der Anwendung dieser LRAIC-Methode betrachtet die TKK den Betreiber mit den geringsten Kosten als Benchmark für einen effizienten Betreiber. Während in der letzten Marktüberprüfung der TKK 15 der größte Betreiber (Mobilkom) als Betreiber mit den geringsten Kosten galt, ist dies nach Ansicht der TKK in den Jahren 2009 und Dies umfasst die Verpflichtung, anderen Betreibern Terminierungsleistungen zu denselben Bedingungen anzubieten, wie sie auch für den Eigengebrauch bzw. für verbundene oder sonstige Unternehmen gelten. In diesem Fall sind Mobilfunkbetreiber verpflichtet, Terminierungsdienstleistungen anderen Betreibern zu denselben Bedingungen anzubieten, die auch für ihre eigenen Festnetzdienstleistungen gelten. Nach Ansicht der TKK entspricht ein angemessener Preis für die Terminierung aus wirtschaftlicher Sicht der Höhe der langfristigen inkrementellen Kosten eines effizienten Betreibers einschließlich eines Markups für Gemeinkosten. Sache AT/2007/0680; SG-Greffe (2007) D/

4 Hutchison (ein UMTS-Anbieter, der auch nationale Roaming-Leistungen anderer Betreiber in Anspruch nimmt), da er eine größere (kombinierte) Verkehrsmenge (Daten und Sprache) überträgt als die anderen Unternehmen 16. Nach Ansicht der TKK zeigen die ermittelten Kosten deutlich, dass Verbundvorteile, d. h. die gleichzeitige Erbringung mehrerer Dienste über eine Plattform, wesentlichen Einfluss auf die Ergebnisse der Mobilfunkbetreiber haben können 17. Auf der Grundlage der für Hutchison festgestellten Kosten setzt TKK daher ein Zielentgelt von 2,01 Eurocent pro Minute fest und schlägt folgenden Gleitpfad mit einer linearen symmetrischen Annäherung an den Zielwert vor: Mobilkom T-Mobile Orange Hutchison (Eurocent/Minute) Bis ,50 4,50 4,50 4,50 Ab ,88 3,88 3,88 3,88 Ab ,26 3,26 3,26 3,26 Ab ,63 2,63 2,63 2,63 Ab ,01 2,01 2,01 2,01 Nach Ansicht der TKK ist der Betreiber mit den geringsten Kosten unabhängig von der zugrunde liegenden Technologie (2G, 3G oder 2G/3G), seinem Marktanteil auf dem Endverbrauchermarkt oder sonstigen individuellen Umständen (wie seiner Unternehmens- oder Investitionsstrategie) als Benchmark zu betrachten, da der Wettbewerbsdruck die Betreiber dazu bewegt, ein einheitliches, am effizientesten Betreiber bemessenes Entgelt festzusetzen, um nicht aus dem Markt verdrängt zu werden. Die TKK weist darauf hin, dass Anbieter auf einem wettbewerbsorientierten In ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen erläutert die TKK, dass die Verringerung der Netzkosten von Hutchison vor allem auf die enorme Zunahme des Datenvolumens zurückzuführen ist, die eine erhebliche Senkung der Gemeinkosten ermöglicht hat. Kostensenkungen können somit nicht nur durch Größenvorteile (Economies of Scale), sondern mehr noch durch Verbundvorteile (Economies of Scope) erzielt werden. Nach Angaben der TKK nahm der Datenverkehr im Netz von Hutchison im fraglichen Zeitraum von GB (2007) auf GB (Prognose für 2010) und damit um rund 1623 % zu. Wie die TKK weiter feststellt, wächst der Datenverkehr auch in den Netzen der anderen Mobilfunkbetreiber deutlich an, weshalb die Entwicklung mobiler Breitbandanschlüsse in Österreich (wo bereits ein Drittel aller Breitbandanschlüsse d. h. mehr als 1 Million Anschlüsse mobil sind) im europäischen Vergleich einmalig ist. Die TKK stellt in ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen zudem fest, dass 96 % des über das Netz von Hutchison übertragenen Verkehrsvolumens auf Daten entfallen. Ferner wird Hutchison im Jahr 2010 einen Marktanteil von 5 % bei der Sprachübertragung und 45 % bei der Datenübertragung halten. Dies zeigt nach Ansicht der TKK deutlich, welche Bedeutung dem Datenvolumen für die vorstehend angegebenen Kosten von Hutchison zukommt. In ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen erläutert die TKK, dass die dem Modell zugrunde gelegten Volumen auf den tatsächlichen Werten der Betreiber (bis ca. Mitte 2008), Prognosen der Betreiber (bis Ende 2009) und Sachverständigenprognosen (bis Ende 2010) beruhen, wobei davon ausgegangen wird, dass sich laufende Entwicklungen fortsetzen, und die absolute Änderung im Jahr 2009 zur Schätzung des Wachstums im Jahr 2010 herangezogen wurde. 4

5 Markt auch dann keine höheren Endkundenentgelte fordern können, wenn sie höhere Vorleistungsentgelte entrichten. Auch wenn die TKK in der vorliegenden Notifizierung nicht vorschlägt, die Bottom-up- Methode auf der Grundlage der langfristigen Grenzkosten ( Long Run Incremental Cost, LRIC) anzuwenden, die von der Kommission in ihrer Empfehlung über die Regulierung der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte in der EU (der Empfehlung ) 19 beschrieben wird, bestätigte sie in ihrer Antwort auf das Auskunftsersuchen, dass sie bereits mit einer Überarbeitung ihres Modells begonnen hat und die Anwendung der Empfehlung bei ihrer nächsten Marktüberprüfung im Jahr 2011 vorgesehen ist. III. STELLUNGNAHME Auf der Grundlage der vorliegenden Notifizierung und der von der TKK übermittelten zusätzlichen Informationen hat die Kommission folgendes Problem festgestellt: Kostenmodell eines effizienten Betreibers und Notwendigkeit eines kohärenten europäischen Ansatzes Die Kommission begrüßt die Bemühungen der TKK, die Mobilfunk- Terminierungsentgelte angesichts zunehmender Verbundvorteile im österreichischen Mobiltelefonmarkt auf eine Höhe zu senken, die eine größere Kosteneffizienz widerspiegelt. Sie unterstützt ferner die mit der vorgeschlagenen Kostenberechnungsmethode angestrebten Ziele der TKK, nämlich möglichen Wettbewerbsproblemen und Marktverzerrungen zwischen Fest- und Mobilfunknetzen sowie innerhalb der Mobilfunkmärkte entgegenzuwirken. Die Kommission stimmt zu, dass diesen Wettbewerbsverzerrungen am wirksamsten begegnet werden kann, wenn die Mobilfunk-Terminierungsentgelte auf einer Höhe angesetzt werden, die die Kosten eines effizienten Betreibers widerspiegelt. Die Kommission stellt jedoch fest, dass die TKK die Terminierungskosten eines effizienten Betreibers auf der Grundlage der tatsächlichen Kosten der betreffenden Betreiber ermittelt und sowohl verkehrsbezogene als auch nicht verkehrsbezogene Kosten berücksichtigt, die sie als relevant für Terminierungsleistungen auf dem Vorleistungsmarkt betrachtet. Da die Berechnung auf den tatsächlichen Kosten der betreffenden Betreiber beruht, ist die von der TKK angewandte Methode nur dann als zuverlässig anzusehen, wenn der Wettbewerb auf dem Endkundenmarkt so stark ist, dass keine Kosten durch Ineffizienz entstehen. Diese Annahme gilt jedoch möglicherweise nicht für Märkte, in denen die Entwicklung und Verbreitung neuer Technologien langsamer erfolgt als in Österreich. Da historische Kosten Ineffizienzen auf Seiten der Betreiber widerspiegeln könnten, hat die Kommission bereits früher darauf hingewiesen, dass LRIC-Modelle auf den aktuellen oder geschätzten künftigen Kosten eines effizienten Betreibers beruhen sollten In ihrer Notifizierung weist die TKK auf die Kosten für die Entwicklung einer Bottom-up-Methode hin und gibt an, dass die im Empfehlungsentwurf vorgeschlagenen Bedingungen noch nicht vollständig klar gewesen seien. Siehe beispielsweise UK/2006/0498, EL/2008/0786, IT/2008/

6 Da die Terminierung zudem ein verkehrsabhängiger Dienst ist, beruhen angemessene Vorleistungsentgelte normalerweise auf Kosten, die in Abhängigkeit vom Terminierungsverkehr auf Vorleistungsebene in dem jeweiligen Netz variieren. Die Berücksichtigung nicht verkehrsabhängiger Kosten, die möglicherweise nicht direkt mit dem Vorleistungsterminierungsdienst in Verbindung stehen, hätte insbesondere in Märkten, in denen die Gesamtverkehrsvolumen geringer sind als im vorliegenden Fall möglicherweise überhöhte Mobilfunk-Terminierungsentgelte zur Folge. Im Interesse einer wirksamen und einheitlichen Regulierung der Mobilfunk- Terminierungsentgelte in der gesamten EU begrüßt die Kommission daher die Zusage der TKK, bei der Überarbeitung ihrer Marktanalyse die in der Empfehlung beschriebene Kostenberechnungsmethode anzuwenden, so dass ab dem 31. Dezember 2012 Mobilfunk-Terminierungsentgelte gelten, die nach dieser Methode festgelegt werden. Bei dieser Methode werden die Verbundvorteile, die ein effizienter Anbieter mehrerer Dienste in Mobilfunkmärkten erzielen kann, in jedem Fall berücksichtigt, da nur diejenigen verkehrsbezogenen Kosten bestimmt werden, die dem Terminierungsdienst auf Vorleistungsebene zuzuordnen sind. Sie gewährleistet somit eine einheitliche und angemessene Zuweisung der relevanten Kosten in Abhängigkeit von den Kosten für die Erbringung des jeweiligen Dienstes auf Vorleistungsebene. Gemäß Artikel 7 Absatz 5 der Rahmenrichtlinie hat die TKK den Stellungnahmen der anderen nationalen Regulierungsbehörden und der Kommission weitestgehend Rechnung zu tragen; sie kann den sich daraus ergebenden Maßnahmenentwurf annehmen und hat ihn gegebenenfalls der Kommission zu übermitteln. Von der Stellungnahme der Kommission zu dieser Notifizierung bleiben etwaige sonstige Stellungnahmen zu anderen mitgeteilten Maßnahmenentwürfen unberührt. Gemäß Punkt 15 der Empfehlung 2008/850/EG 21 wird dieses Dokument auf der Website der Kommission veröffentlicht. Die Kommission betrachtet die hierin enthaltenen Informationen nicht als vertraulich. Wenn Sie der Ansicht sind, dass dieses Dokument nach gemeinschaftlichen und nationalen Rechtsvorschriften über das Geschäftsgeheimnis vertrauliche Informationen enthält, die vor der Veröffentlichung gestrichen werden sollten 22, teilen Sie dies der Kommission bitte innerhalb von drei Arbeitstagen nach Eingang dieses Schreibens unter Angabe von Gründen mit 23. Mit freundlichen Grüßen Für die Kommission Fabio Colasanti Generaldirektor Empfehlung 2008/850/EG der Kommission vom 15. Oktober 2008 zu den Notifizierungen, Fristen und Anhörungen gemäß Artikel 7 der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, ABl. L 301 vom , S. 23. Bitte übermitteln Sie Ihren Antrag entweder per (INFSO-COMP-ARTICLE7@ec.europa.eu) oder per Telefax: Die Kommission kann die Öffentlichkeit über das Ergebnis ihrer Prüfung bereits vor Ablauf dieser Drei-Tages-Frist informieren. 6