Bericht Diskriminierung im Bereich der Arbeitslosenversicherung

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1 Staatssekretariat für Wirtschaft Secrétariat d Etat à l économie Segretariato di Stato dell'economia State Secretariat for Economic Affairs SECO - Direktion für Arbeit Arbeitsmarkt/Arbeitslosenversicherung Bericht Diskriminierung im Bereich der Arbeitslosenversicherung vom Bundesrat am 5. Dezember 2006 zur Kenntnis genommen. Effingerstrasse 3, 3003 Bern Tel , Fax tcrv@seco.admin.ch

2 Inhaltsverzeichnis. Ausgangslage 3 2. Umfrage bei den kantonalen Amtsstellen 4 3. Ergebnisse 3. Obhuterklärung/Nachweis einer Betreuungsmöglichkeit Diskriminierung aufgrund des Geschlechts Erfahrungen der Aufsichtsbehörde SECO 5 4. Erkenntnisse 4. Obhuterklärung/Nachweis einer Betreuungsmöglichkeit Diskriminierung aufgrund des Geschlechts 7 5. Massnahmen 7 6. Fazit 8 Anhang 9 Beilagen Seite 2

3 . Ausgangslage Die Motion Leutenegger Oberholzer verlangte, mit der Revision von Art. 5 AVIG oder allenfalls mit dem Erlass einer gesonderten Verordnungsbestimmung sicherzustellen, dass arbeitslose Versicherte mit betreuungspflichtigen Kindern in der Arbeitslosenversicherung nicht diskriminiert werden. Dabei sei insbesondere bei der Prüfung der Vermittlungsfähigkeit von Frauen oder Männern mit Kindern auf den Nachweis eines Betreuungsplatzes zu verzichten. In die gleiche Richtung ging die Anfrage Fehr Jacqueline. Bei beiden Vorstössen hielt der Bundesrat in seiner Antwort fest, dass die gesetzlichen Grundlagen genügten, damit keine Diskriminierungen erfolgten. Dem zuständigen Bundesamt sei jedoch bewusst, dass in der Praxis nicht immer im gleichen Umfang den Weisungen der Aufsichtsbehörde nachgelebt werde. In der Antwort wurde deshalb in Aussicht gestellt, einen Bericht über die Umsetzung der Weisungen in der Praxis zu verfassen und gestützt darauf nötigenfalls Massnahmen einzuleiten. In der Antwort des Bundesrates vom. März 2005 wird auf die Weisungen des SECO verwiesen. In der Weisung "Vermittlungsfähigkeit von Versicherten mit Betreuungspflichten für Kleinkinder" aus dem Jahre 998 wurde festgehalten, dass es grundsätzlich den Eltern überlassen ist, das Problem der Beaufsichtigung zu regeln. Die Arbeitslosenversicherung hat daher, ausser bei offensichtlichem Missbrauch, nicht schon zum Zeitpunkt des Einreichens des Antrages auf Arbeitslosenentschädigung das Vorhandensein eines Kinderbetreuungsplatzes zu prüfen. Erscheint im Verlauf der Bezugsdauer die Obhutmöglichkeit aufgrund von Äusserungen oder des Verhaltens der versicherten Person (ungenügende Arbeitsbemühungen, Ablehnung zumutbarer Arbeit etc.) als zweifelhaft, so ist die Vermittlungsfähigkeit im Hinblick auf eine konkrete Kinderbetreuung zu prüfen (Obhuterklärung). Im Kreisschreiben über die Arbeitslosenentschädigung (KS ALE 2003), das bis Ende 2006 gilt, wurde diese Weisung nicht übernommen. Des Weiteren wird in den Antworten des Bundesrates die Weisung "Gender Mainstreaming im Vollzug" 2 aus dem Jahre 2004 erwähnt. Mittels dieser Weisung sollen Verwaltung und Durchführungsstellen für Genderfragen sensibilisiert und zu diskriminierungsfreiem Verhalten in Wort und Tat angehalten werden. Die Vollzugsstellen werden unter anderem angewiesen, arbeitslose Personen vom Geschlecht unabhängig zu behandeln, versicherten Frauen und Männern ihre Rechte während des gesamten Wiedereingliederungsprozesses gleichermassen zu gewähren (Erstinformation, Beratungs-, Kontrollgespräche, Zuweisung, Vermittlung etc.), sowie den Zugang zu den arbeitsmarktlichen Massnahmen allen Versicherten gleichermassen - im Umfange ihrer Vermittlungsfähigkeit und in Beachtung ihrer persönlichen Verhältnisse (z.b. Betreuungspflichten) zu ermöglichen etc. Beilage 2 Beilage 2 Seite 3

4 2. Umfrage bei den kantonalen Amtsstellen Das SECO führte bei allen kantonalen Amtsstellen eine schriftliche Umfrage durch. Die Umfrage beinhaltete neun Fragen. Fünf Fragen zum Thema der Obhuterklärung bei arbeitslosen Versicherten mit Betreuungspflichten gegenüber Kindern und vier allgemeine Fragen zum Thema Diskriminierung aufgrund des Geschlechts. Die Fragebogen wurden von allen Kantonen ausgefüllt zurückgesandt, so dass daraus ein umfassendes und aktuelles Bild wiedergegeben wird. 3. Ergebnisse 3. Obhuterklärung/Nachweis einer Betreuungsmöglichkeit Die Frage, ob die Weisung betreffend die Obhuterklärung aus dem Jahre 998 bekannt sei, wurde von allen Kantonen mit ja beantwortet. Die Frage, ob es zur Weisung spezielle Anordnungen in den einzelnen Kantonen an das Vollzugspersonal gäbe, wurde von acht Kantonen mit ja beantwortet. Unter anderem wird in zwei Kantonen instruiert, die Frage der Kinderbetreuung im Rahmen des Erstgespräches abzuklären. Ein Kanton hielt fest, den Nachweis standardmässig einzuholen, wenn die letzte Stelle wegen fehlender Kinderbetreuung verloren gegangen sei. Die Frage, ob die Obhuterklärungen automatisch bei Anspruchstellung verlangt würden, wurde von vier Kantonen ohne weitere Präzisierung mit ja beantwortet. Ob die Obhuterklärungen von allen Erziehenden (Frauen und Männern) verlangt würden, wurde von allen Kantonen in dem Sinne beantwortet, dass (bewusst) keine Unterscheidung zwischen Frauen und Männern stattfinde. Die Nachweise der Obhut werden in zwölf Kantonen mittels eigens gestalteten Formularen eingefordert. Zehn Kantone gaben an, die Nachweise individuell zu verlangen. 3.2 Diskriminierung aufgrund des Geschlechts Die Frage, ob die Weisung Gender Mainstreaming im Vollzug aus dem Jahre allen Vollzugsstellen bekannt sei, wurde von 2 Kantonen mit ja beantwortet. Drei Kantone beantworteten die Frage mit nein und ein Kanton erwähnte, dass dies nachgeholt werde. Beilage 2 Beilage 2 Seite 4

5 Auf die Frage hin, wie das Vollzugspersonal zum Thema sensibilisiert werde, gingen folgende Bemerkungen ein: Kontrolle von offiziellen Dokumenten auf geschlechtsneutrale Formulierung (vier Kantone); regelmässige Informationen zum Thema, unter anderem durch die kantonalen Gleichstellungsbüros (drei Kantone). Spezielle Weiterbildungen werden in fünf Kantonen durchgeführt. Zwölf Kantone ergriffen keine speziellen Massnahmen, um das Thema zu vertiefen. Spezielles Informationsmaterial zum Thema Gender wurde in neun Kantonen verteilt, die übrigen Kantone haben keine weiteren Unterlagen dem Vollzugspersonal angeboten. In 24 Kantonen sind im AVIG-Vollzug keine Fälle von Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts bekannt. Ein Kanton beantwortete die Frage mit ja, indem eine positive Diskriminierung gegenüber Frauen stattfinde, weil spezielle arbeitsmarktliche Massnahmen angeboten würden (Bewerbungscoaching, Textilatelier). Einer wies auf Diskriminierungen bei Zuweisungen hin (z.b. Malerarbeiten an Gebäuden nur an Männer). Ein weiterer weist darauf hin, dass viele unbewusste Diskriminierungen auftreten können. Grafiken zu den Umfrageergebnissen vgl. Anhang 3.3 Erfahrungen der Aufsichtsbehörde SECO Als Aufsichtsbehörde sieht das SECO immer wieder in Verfügungen der Vollzugsbehörden, dass die Vermittlungsfähigkeit von Frauen oft wegen angeblich fehlender Kinderbetreuung verneint wird. Soweit das SECO in die Dossiers von Versicherten Einblick hat, fällt auch auf, dass eine indirekte Diskriminierung von Frauen stattfindet, weil mehrheitlich Frauen Kinder betreuen, respektive man davon ausgeht. Von Vätern mit betreuungspflichtigen Kindern wird - im Gegensatz zu Frauen - in der Regel kein Nachweis verlangt insbesondere, wenn er sich zu 00 % zur Arbeitsvermittlung stellt. Die aktuelle Praxis schafft verschiedene Diskriminierungsrisiken, indem die Handhabung der Einforderung von Obhuterklärungen und deren Beurteilung unterschiedlich ausfällt (Form, Zeitpunkt, Beurteilung etc.). Es besteht dadurch ein gewisses Willkürrisiko im Vollzug. Das SECO beurteilt aber die heutigen gesetzlichen Grundlagen und die vorhandenen Instrumente (Zuweisung, Einstellung, Kontrolle der Arbeitsbemühungen, Ablehnung der Vermittlungsfähigkeit etc.) als ausreichend, um das Missbrauchsrisiko bei Versicherten mit betreuungspflichtigen Kindern zu verhindern. 4. Erkenntnisse 4. Obhuterklärung/Nachweis einer Betreuungsmöglichkeit Eine versicherte Person, die arbeiten will, kann und darf, gilt grundsätzlich als vermittlungsfähig. Wenn jedoch die versicherte Person aus persönlichen, familiären Seite 5

6 oder zeitlichen Gründen ihre Arbeitskraft auf dem für sie in Betracht fallenden Arbeitsmarkt nicht so einsetzen kann oder will, wie es ein Arbeitgeber normalerweise verlangt, liegt Vermittlungsunfähigkeit vor. Dies zu prüfen obliegt der kantonalen Amtsstelle, wobei das Vorgehen in deren Vollzugsautonomie liegt. Die geltende Weisung wird von den Durchführungsstellen teilweise unterschiedlich ausgelegt, wie die Ergebnisse der Umfrage und die Erfahrung des SECO zeigen. Zweifel bestehen für gewisse Vollzugsstellen bereits, wenn sich eine versicherte Person ehrlich bei Anmeldung zum Bezug dazu äussert, dass sie im Moment noch keine Betreuungsmöglichkeit habe. Einzelne Kantone verlangen von Beginn an von Müttern mit betreuungspflichtigen Kindern einen Obhutnachweis. Der Nachweis wird je nach Stelle auch unterschiedlich beurteilt, respektive er wird nicht überall in der gleichen Form einverlangt (Formular, mündlich etc.) Die heutige Praxis im Vollzug hängt stark vom Kanton, der konkreten Vollzugsstelle und von der betreuenden Person ab. Immerhin wird - wie die Umfrage zeigt - beim Einverlangen der Obhuterklärungen nicht bewusst, d.h. nicht vorsätzlich, zwischen Frauen und Männern unterschieden. In einzelnen Kantonen wird die Vermittlungsfähigkeit vor allem bei Frauen allein aufgrund von fehlender Betreuungsmöglichkeit abgelehnt, ohne dass der dazu notwendige Beweis (z.b. Ablehnung zumutbarer Arbeit, keine Teilnahme an arbeitsmarktlichen Massnahmen oder Zuweisung nicht wahrgenommen wegen fehlender Obhut) erbracht wurde, dass die Versicherte effektiv nicht im angemeldeten Umfang einer Arbeitstätigkeit nachgehen kann. Eine Ablehnung der Vermittlungsfähigkeit muss ausführlich begründet werden, da die Verneinung die Rechtsfolge hat, dass kein Anspruch mehr auf Arbeitslosenentschädigung besteht. Als Reaktion auf diese unbefriedigende Situation hat das SECO die Grundidee der Weisung aus dem Jahre 998 wieder aufgenommen und eine neue Weisung erlassen, die Ende 2006 im Rahmen des neuen Kreisschreibens über die Arbeitslosenversicherung (KS ALE 2007) publiziert wird. Darin wird Folgendes festgehalten: Kann eine versicherte Person aus persönlichen oder familiären Gründen ihre Arbeitskraft nicht so einsetzen, wie es ein Arbeitgeber normalerweise verlangt, ist sie nicht vermittlungsfähig. Der Umstand, dass eine versicherte Person sich im Hinblick auf anderweitige, namentlich familiäre Verpflichtungen, oder besondere persönliche Umstände, lediglich während gewisser Tages- oder Wochenstunden dem Arbeitsmarkt zur Verfügung stellen will, führt jedoch nicht ohne Weiteres zu Vermittlungsunfähigkeit. Vermittlungsunfähigkeit tritt jedoch ein, wenn der versicherten Person bei der Auswahl des Arbeitsplatzes so enge Grenzen gesetzt sind, dass das Finden einer Stelle aufgrund von Bindungen und Dispositionen sehr ungewiss ist. Der Grund für die Einschränkung in den Arbeitsmöglichkeiten spielt dabei keine Rolle. Seite 6

7 Eine versicherte Person mit betreuungsbedürftigen Kindern muss hinsichtlich der Vermittlungsfähigkeit, namentlich in Bezug auf die Verfügbarkeit, die gleichen Bedingungen erfüllen wie alle anderen Personen. Es liegt somit an ihr, das Privat- und Familienleben so zu gestalten, dass sie nicht daran gehindert ist, im Umfang des geltend gemachten Beschäftigungsgrades bzw. Arbeitsausfalles einer unselbstständigen Erwerbstätigkeit nachzugehen. Diese Weisung ist für den Vollzug eindeutiger, und es wird der Absicht für einen möglichst diskriminierungsfreien Vollzug stärkeres Gewicht verliehen. Ferner ist anstelle des Einverlangens der Obhuterklärung eine individualisierte Prüfung der Vermittlungsfähigkeit vorzusehen (vgl. Ziffer 5 Massnahmen). 4.2 Diskriminierung aufgrund des Geschlechts Im Bereich der Gender-Fragen ist eine gewisse Sensibilisierung bei den Durchführungsstellen vorhanden. Zu Diskriminierungen kann es im Vollzug kommen, da jede Person im Vollzug ihre eigenen Wertvorstellungen respektive Verhaltensmuster in die Betreuung der versicherten Personen mehr oder weniger unbewusst einfliessen lässt. Es wäre wünschenswert, wenn zu diesem Thema noch vermehrt Informationsveranstaltungen und Sensibilisierungsmassnahmen durchgeführt würden. Die Gender-Problematik sollte im Sinne des Gender Mainstreaming in die gesamten Vollzugsabläufe einbezogen werden (Einführung, Erstausbildung, Beratungsgespräche, Weiterbildung, Publikationen, arbeitsmarktliche Massnahmen etc.). Das SECO als Aufsichtsbehörde wird seiner Aufsichtsfunktion durch Ergreifung der unter Ziffer 5 genannten Massnahmen nachkommen. 5. Massnahmen - Die Publikation des neuen Kreisschreibens zur Arbeitslosenentschädigung erfolgt Ende Die Weisung zur Behandlung von Versicherten mit betreuungspflichtigen Kindern wurde vollständig aufgenommen und präzisiert (vgl. Punkt 4.), indem festgehalten wird, dass es Sache der versicherten Person sei, wie sie die Betreuung ihrer Kinder regelt. Die Durchführungsstellen dürften nicht schon zum Zeitpunkt des Einreichens des Entschädigungsantrages einen Obhutnachweis verlangen. Erscheine hingegen im Verlaufe des Leistungsbezuges der Wille oder die Möglichkeit, die Kinderbetreuung einer Drittperson anzuvertrauen, zweifelhaft (ungenügende Arbeitsbemühungen, unhaltbare Anforderungen an die Annahme einer Stelle, Ablehnung zumutbarer Arbeit, nicht erfüllbare Ansprüche an die Arbeitszeiten etc.), so müsse die zuständige Amtsstelle die Vermittlungsfähigkeit im Hinblick auf die konkrete Möglichkeit einer Kinderbetreuung prüfen und einen Obhutnachweis einverlangen. - Controllinginstrument bei der Ausgleichsstelle einführen, indem die bereits getätigte Umfrage konkretisiert und auf den Wortlaut der neuen Weisung im Kreisschreiben der Seite 7

8 Arbeitslosenversicherung angepasst wird. Die Umfrage wird in regelmässigen Abständen durchgeführt und ausgewertet. Anhand standardisierter Grafiken kann die Ausgleichsstelle die Entwicklung der Antworten verfolgen und wenn nötig einen Ausbildungs- oder Weisungsbedarf ableiten. Die Kantone werden über die Resultate ebenfalls informiert und speziell auf die zu schliessenden Lücken im jeweiligen Kanton hingewiesen. - Konkrete Anweisungen an die Kantone, die sich offensichtlich nicht an Weisungen halten (Art. 0 AVIG). - Ständige Weiterbildung und Information zum Thema Gender Mainstreaming. Das SECO wird in Zusammenarbeit mit dem Verband der Schweizerischen Arbeitsämter (VSAA) eine Erfahrungsgruppe gründen mit spezialisierten Mitgliedern aus der Beratungspraxis aus jedem Kanton, welche die ständige Weiterbildung im Bereich des Gender Mainstreaming betreuen. 6. Fazit Das SECO arbeitet darauf hin, von der blossen Erhebung der Daten mittels Formular (Obhuterklärung) abzukommen, d.h. die Art und Weise der Abklärung der Vermittlungsfähigkeit zu vereinheitlichen und zu individualisieren und damit ein Diskriminierungs- und Willkürrisiko zu vermindern. Es liegt bereits eine gewisse Sensibilisierung betreffend Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts vor. Es sind aber auch latente Verhaltensmuster vorhanden, die zu einem - unbewussten - diskriminierenden Verhalten verleiten. Diese Verhaltensmuster müssen angegangen und die Sensibilisierung stets aufrecht erhalten werden. Allein schon die getätigte Umfrage für diesen Bericht brachte den einen oder andern Kanton zur Erkenntnis, dass er handeln müsse und werde. Das SECO wird deshalb die zuständigen Stellen und Personen mit wiederholter Information, mit Weisungen, mit Controllinginstrumenten und Weiterbildungen sensibilisieren, mit dem Ziel, einen diskriminierungsfreien Vollzug zu erlangen. Seite 8

9 Anhang Grafiken der Umfrage bei den kantonalen Amtsstellen vom Dezember 2005 Obhuterklärung/Nachweis einer Betreuungsmöglichkeit Abb. : Ist allen Mitarbeitenden der Vollzugstellen die Weisung betreffend der Vermittlungsfähigkeit von Versicherten mit Betreuungspflichten bekannt? Alle Kantone haben mit ja geantwortet. Abb. 2: Gibt es zur Weisung kantonale Anweisungen an das Vollzugspersonal? 2 8 Kantone haben mit ja geantwortet. 2 8 Kantone haben mit nein geantwortet. Seite 9

10 Abb. 3: Werden Obhuterklärungen automatisch bei Anspruchstellung verlangt? 2 4 Kantone haben mit ja geantwortet Kantone haben mit nein geantwortet. Abb. 4: Werden Obhuterklärungen von allen Erziehenden verlangt (Frauen und Männern)? Kantone haben mit ja geantwortet. 2 0 Kantone haben mit nein geantwortet. 3 3 Kantone machten keine Angaben. Seite 0

11 Abb. 5: Wie sind die Nachweise zu erbringen? Kantone verlangen den Obhutnachweis mittels eigenem Formular. 2 0 Kantone verlangen den Obhutnachweis individuell. 3 4 Kantone machten keine Angaben. Seite

12 Diskriminierung aufgrund des Geschlechts Abb. 6: Ist allen Mitarbeitenden die Weisung Gender Mainstreaming im Vollzug bekannt? 2 2 Kantone haben mit ja geantwortet. 2 5 Kantone haben mit nein geantwortet. Abb. 7: Wie wurde das Vollzugspersonal sensibilisiert, damit Diskriminierungen aufgrund des Geschlechts vermieden werden (Ausbildung etc.)? 2 4 Kantone haben weitere Massnahmen zum Thema ergriffen. 2 2 Kantone haben keine weiteren Massnahmen zum Thema getroffen. Seite 2

13 Abb. 8: Wurde entsprechendes Infomaterial erstellt und angeboten? 2 9 Kantone haben mit ja geantwortet. 2 7 Kantone haben mit nein geantwortet. Abb. 9: Sind Ihnen Fälle von Diskriminierung im AVIG-Vollzug bekannt? Kantone haben mit nein geantwortet. 2 Kanton hat mit ja geantwortet. 3 Kanton machte keine Angaben. Seite 3

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