Indemnität und Immunität in Deutschland. Sehr geehrter Herr Vorsitzender, sehr geehrte Damen und Herren,

Transkript

1 Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung Indemnität und Immunität in Deutschland Sehr geehrter Herr Vorsitzender, sehr geehrte Damen und Herren, zunächst bedanke ich mich herzlich für die Möglichkeit, Ihnen heute das Immunitätsrecht in Deutschland vorzustellen. Angesichts der begrenzten Zeit werde ich mich auf das Bundesrecht beschränken und Ihnen das Immunitätsrecht des Bundestages darstellen. Auf die Regeln der Bundesländer könnte ich bei Interesse in der anschließenden Diskussion noch eingehen. Beginnen wir mit den verfassungsrechtlichen Grundlagen, namentlich mit Art. 46 GG. Diese Verfassungsvorschrift regelt in Absatz 1 die sog. Indemnität und in den Absätzen 2 bis 4 die (nach deutschem Rechtsverständnis: eigentliche) Immunität. I. Indemnität bedeutet nach deutschem Rechtsverständnis die vollständige Straffreiheit für Abstimmungen, für Äußerungen im Plenum und in den Ausschüssen sowie in den Fraktionen oder in amtlichen Drucksachen. An welchem Ort das Plenum oder ein Ausschuss zusammentritt, ist für den Indemnitätsschutz unerheblich. Vom Indemnitätsschutz sind verleumderische Beleidigungen also Behauptungen oder Verbreitungen unwahrer Tatsachen wider besseres Wissen ausgenommen. Die Indemnität besteht ab Mandatsbeginn. Sie kann nicht aufgehoben werden und dauert auch nach dem Mandatsende fort. Sie schützt nicht nur vor strafrechtlicher Verfolgung, sondern auch vor dienstrechtlichen und zivilrechtlichen Maßnahmen (z. B. Unterlassungs- oder Schadensersatzklagen). Geschützt sind Äußerungen, womit nicht allein das gesprochene Wort, sondern auch schriftliche Äußerungen und Gebärden, nicht aber Tätlichkeiten (Schläge, Schubsen etc.) gemeint sind. Ordnungsmaßnahmen des Parlamentspräsidenten (wie ein Sitzungsausschluss oder ein Ordnungsgeld) sind aber erlaubt. 9. Juli 2015

2 Seite 2 Zur Indemnität für Bundestagsabgeordnete gibt es keine Rechtsprechung. Ich kann Ihnen daher auch keine Fallbeispiele aus der Praxis nennen, die gerichtlich entschieden worden wären. II. Die Immunität (im eigentlichen Sinne) ist ein Strafverfolgungshindernis, das durch den Bundestag aufgehoben werden kann. Art. 46 Abs. 2-4 GG sieht vor, dass Abgeordnete wegen einer mit Strafe bedrohten Handlung nur mit Genehmigung des Bundestages zur Verantwortung gezogen o- der verhaftet werden dürfen. Eine Ausnahme besteht für den Fall, dass ein Mitglied des Bundestages bei Begehung der Tat oder im Laufe des folgenden Tages festgenommen wird. Eine Genehmigung ist außerdem bei jeder anderen Beschränkung der persönlichen Freiheit eines Mitglieds des Bundestages erforderlich. Jedes Strafverfahren gegen ein Mitglied des Bundestages, jede Haft und jede sonstige Beschränkung seiner persönlichen Freiheit sind auf Verlangen des Bundestages auszusetzen. Die Vorschriften für Bundestagsabgeordnete gelten auch für den Bundespräsidenten (Art. 60 Abs. 4 i. V. m. Art. 46 Abs. 2-4 GG). Art. 46 Abs. 2-4 GG wird durch 107 GO-BT und insbesondere durch zwei Beschlüsse ergänzt, die beide jeweils am Beginn einer Wahlperiode gefasst werden und die Anlage 6 zur GO-BT bilden. Beide Beschlüsse werden üblicherweise aus den vorangegangenen Wahlperioden übernommen. Inhaltliche Änderungen daran hat es schon seit mehreren Jahrzehnten nicht mehr gegeben. Beide Beschlüsse stellen Verfahrensregeln auf. Der erste Beschluss ist ein Plenarbeschluss. Er betrifft die Aufhebung der Immunität von Mitgliedern des Bundestages. Der zweite Beschluss wird vom Ausschuss für Wahlprüfung, Immunität und Geschäftsordnung dem sog. 1. Ausschuss gefasst. Er enthält die Grundsätze in Immunitätsangelegenheiten. Kommen wir zum Verfahren in Immunitätssachen. Das Immunitätsrecht bezweckt vornehmlich, die Arbeits- und Funktionsfähigkeit des Bundestages sicherzustellen. Es schützt den Bundestag als Verfassungsorgan vor Übergriffen der Exekutive und Judikative auf allen Ebenen der staatlichen Verwaltung. Das einzelne Mitglied des Bundestages kann aus der Immunität keine eigenständigen Rechte ableiten und auch keinen Antrag auf Aufhebung der Immunität stellen. Es besitzt aber einen Anspruch darauf, dass sich der Bundestag bei

3 Seite 3 der Entscheidung über eine Immunitätsaufhebung nicht von sachfremden, willkürlichen Motiven leiten lässt. Eine Genehmigung ist notwendig für alle - Strafverfahren gegen ein Mitglied des Bundestages, - Durchsuchungen und Beschlagnahmen in Verfahren, in denen das Mitglied des Bundestages Beschuldigter oder Angeklagter ist, - Verhaftungen und Abgabe von eidesstattlichen Versicherungen bei der Zwangsvollstreckung. Weitere praktisch weniger relevante Fälle benennen die Grundsätze in Immunitätsangelegenheiten (z. B. Nr. 10: Ehren- und Berufsgerichtsverfahren mit öffentlich-rechtlichem Charakter; Nr. 14: Ordnungshaft nach StPO und ZPO). Die Erteilung der immunitätsrechtlichen Genehmigung ist je nach dem Stand der Strafverfolgung unterschiedlich geregelt. Die Durchführung von Ermittlungsverfahren ist grundsätzlich durch die generelle Genehmigung in Gestalt des Beschlusses des Deutschen Bundestages betr. Aufhebung der Immunität von Mitgliedern des Bundestages (Anlage 6 zur GO-BT) gestattet. Die zuständigen Staatsanwaltschaften müssen jedoch vor der Aufnahme der Ermittlungen dem Präsidenten des Bundestages ihre Absicht, ein Ermittlungsverfahren gegen ein Mitglied des Bundestages aufzunehmen, mitteilen. Zugleich müssen sie das betroffene Mitglied unterrichten, sofern nicht ausnahmsweise Gründe der Strafverfolgung entgegenstehen. 48 Stunden nach Eingang der Mitteilung beim Bundestagspräsidenten darf mit den konkreten Ermittlungen begonnen werden. Diese Frist kann im Einzelfall angemessen verlängert werden; Wochenenden und Feiertage sind bei der Fristberechnung ausgespart. Der Präsident leitet die Mitteilung unmittelbar dem 1. Ausschuss zu (vgl. 107 Abs. 1 GO-BT). Dieser wird in der nächstmöglichen Sitzung von seinem Vorsitzenden über das Verfahren in Kenntnis gesetzt und geht, falls Beratungs- oder Nachfragebedarf gesehen wird, der Angelegenheit weiter nach. Betroffene Mitglieder des Bundestages werden von den Obleuten ihrer Fraktion unterrichtet. Die generelle Genehmigung durch den Beschluss zu Beginn einer Wahlperiode umfasst jedoch nicht - Durchsuchungsmaßnahmen, - Anklageerhebungen einschließlich des Antrags auf Erlass eines Strafbefehls,

4 Seite 4 - freiheitsentziehende und beschränkende Maßnahmen im Ermittlungsverfahren (z. B. Untersuchungshaft), - die Vollstreckung einer Freiheitsstrafe oder einer Erzwingungshaft. Sobald Staatsanwaltschaften eine der genannten Maßnahmen für erforderlich halten, müssen sie hierfür eine Einzelgenehmigung auf dem Dienstweg (d.h. über Generalstaatsanwalt, Landesjustizministerium und Bundesjustizministerium) beim Bundestag beantragen. Geht dieser Antrag beim Bundestagspräsidenten ein, wird er dem 1. Ausschuss zugeleitet (vgl. 107 Abs. 1 GO-BT). Dieser berät in der nächstmöglichen Sitzung, prüft den Antrag der Staatsanwaltschaft auf Nachvollziehbarkeit, ohne jedoch in eine Beweiswürdigung einzutreten, berücksichtigt die Belange des betroffenen Mitglieds und legt dann dem Plenum eine Beschlussempfehlung vor. Im Interesse des betroffenen Abgeordneten führt die Beschlussempfehlung den Strafvorwurf nicht aus. Über die Beschlussempfehlung wird ohne Aussprache entschieden. Eine Frist für die Beratung besteht nicht (vgl. 107 Abs. 3 GO-BT). Der Bundestag stellt mit der Erteilung einer Genehmigung nicht den Tatvorwurf als berechtigt und erwiesen fest. Er trifft keine Aussage über Schuld oder Nichtschuld des Abgeordneten. Sofern der 1. Ausschuss noch nicht konstituiert ist, kann der Präsident des Bundestages dem Bundestag unmittelbar eine Beschlussempfehlung vorlegen ( 107 Abs. 4 GO-BT). In weniger gewichtigen Fällen, etwa bei Straßenverkehrsdelikten und sog. Bagatellfällen, kann der 1. Ausschuss bei Einstimmigkeit eine Vorentscheidung herbeiführen. Es handelt sich um ein vereinfachtes Verfahren: Die Vorentscheidung ist ähnlich einer Beschlussempfehlung an den Bundestag aufgebaut, sie wird aber nicht als Bundestagsdrucksache verteilt, sondern lediglich den Mitgliedern des Bundestages in Kopie zugeleitet. Eine Vorentscheidung gilt vom Bundestag als angenommen, wenn ihr nicht innerhalb von sieben Tagen widersprochen wird. Bei Widerspruch muss das Plenum auf der Grundlage einer Beschlussempfehlung des 1. Ausschusses entscheiden. Eine Vorentscheidung ist auch möglich zur Genehmigung einer Strafvollstreckung; bei Freiheitsstrafen aber nur, wenn die Strafe nicht mehr als drei Monate beträgt. Erst nachdem der Bundestag aufgrund der Beschlussempfehlung des 1. Ausschusses oder aufgrund einer Vorentscheidung die Genehmigung zur Durchführung eines Strafverfahrens erteilt hat, kann für diesen Sachverhalt und Verfahrensschritt

5 Seite 5 davon gesprochen werden, dass die Immunität des Abgeordneten aufgehoben sei. Die Aufhebung der Immunität lässt die Rechtsstellung als Abgeordneter unberührt. Weil er nach wie vor an den Arbeiten des Bundestages teilnehmen muss, ist auch bei der Festlegung der Termine durch Staatsanwaltschaften und Gericht auf den Sitzungsplan des Bundestages Rücksicht zu nehmen. Lassen Sie mich noch ein paar Worte zu Genehmigungspraxis des Bundestages sagen: Der Bundestag pflegt in ständiger Übung die Genehmigung zu erteilen. Die Praxis des Bundestages zielt damit darauf ab, seine Mitglieder im Falle eines Strafverfahrens oder anderer Zwangsmaßnahmen nicht anders als die übrigen Bürger zu behandeln. Eine Ausnahme gilt nur für sog. politische Beleidigungen mit Ausnahme von Verleumdungen. Da aufgrund der Indemnität Äußerungen innerhalb des Bundestages nicht verfolgt werden können, soll dies auch nicht für außerhalb des Bundestages gemachte einfache (nicht -verleumderische) politische Beleidigungen möglich sein. Immunitätsverfahren werden in Anbetracht der Persönlichkeitsrechte des Betroffenen und angesichts der Tatsache, dass die Kenntnisnahme eines Ermittlungsverfahrens durch den Bundestag bzw. die Erteilung einer immunitätsrechtlichen Genehmigung keine Aussage über Schuld oder Unschuld trifft, mit Diskretion behandelt. Dies schließt den Umgang mit der Presse ein. Einem Informationsbedarf anderer Abgeordneter, die nicht dem 1. Ausschuss angehören, über den Inhalt einer Immunitätsangelegenheit wird durch den Ausschussvorsitzenden, die Obleute und Berichterstatter des Ausschusses entsprochen. Ich hatte darüber gesprochen, welche Maßnahmen der Genehmigung bedürfen. Einige Maßnahmen sind von vornherein genehmigungsfrei wenngleich Abgeordnete sie faktisch als Zwangsmaßnahme empfinden könnten. Genehmigungsfrei sind beispielsweise Durchsuchungen der Privaträume eines Mitglieds des Bundestages oder Beschlagnahmen in Strafverfahren, in denen ein Mitglied des Bundestages lediglich Zeuge ist. Genehmigungsfrei sind auch Blutentnahmen bei Verkehrskontrollen sowie die vorläufige Entziehung der Fahrerlaubnis ( 111a StPO). Ausgenommen vom immunitätsrechtlichen Genehmigungsvorbehalt sind ferner alle Maßnahmen nach dem Ordnungswidrigkeitengesetz (z. B. Bußgelder wegen zu schnellen Fahrens). In einem vor Gericht anhängigen Ordnungswidrigkeiten-

6 Seite 6 verfahren muss allerdings das zuständige Gericht eine Genehmigung beantragen, wenn es darauf hinweist, dass die Tat möglicherweise auch als Straftat beurteilt werden könnte ( 81 Abs. 1 S. 1 OWiG). Hinweisen möchte ich noch auf Regelungen, die mit der Immunität zusammenhängen, wenngleich sie außerhalb des eigentlichen, auf Ermittlungs- und Strafverfahren bezogenen Immunitätsrechts liegen. So ist ein Mitglied des Bundestages als Zeuge während der Sitzungstage grundsätzlich am Sitz des Bundestages zu vernehmen. Abweichungen bedürfen der Genehmigung des Bundestages ( 50 StPO, 382 ZPO i.v.m. Abschnitt C der Grundsätze in Immunitätsangelegenheiten), die im Wege der Vorentscheidung erteilt werden kann. Soweit es bei einer Zeugenvernehmung um Angelegenheiten geht, die gesetzlich oder geschäftsordnungsrechtlich der Verschwiegenheitspflicht unterliegen, ist eine Aussagegenehmigung erforderlich, die gemäß 44d des Abgeordnetengesetzes vom Bundestagspräsidenten erteilt wird. Die Genehmigung wird vom 1. Ausschuss vorbereitet. Im Übrigen besitzt jedes Mitglied des Bundestages ein in Art. 47 GG verankertes Zeugnisverweigerungsrecht. Es darf das Zeugnis verweigern über Personen, die ihm als Abgeordneten Tatsachen anvertraut haben sowie über diese Tatsachen selbst. Das gleiche gilt für die umgekehrte Sachlage, dass das Mitglied des Bundestages einer anderen Person etwas anvertraut hat. Soweit dieses Zeugnisverweigerungsrecht reicht, besteht auch ein Beschlagnahmeverbot für Schriftstücke, Bild-, Ton- und Datenträger. Davon unabhängig kann natürlich auch ein Aussageverweigerungsrecht bestehen, falls sich ein Mitglied des Bundestages durch eine Zeugenaussage selbst belasten könnte.