Deutscher Gewerkschaftsbund Abteilung Öffentlicher Dienst/Beamte

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1 Deutscher Gewerkschaftsbund Abteilung Öffentlicher Dienst/Beamte Vorläufige Stellungnahme vom zum Entwurf 27. allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Änderung der Beihilfevorschriften (Stand )

2 2 I. Allgemeines 1. Die Beihilfe unterscheidet sich als eigenständige Krankenfürsorge der Beamtinnen und Beamten in wesentlichen Teilen strukturell von dem System der gesetzlichen Krankenversicherung. Inwieweit Maßnahmen in der gesetzlichen Krankenversicherung auch auf das System der Beihilfe übertragen werden können, ist daher genau zu prüfen. Die Folgen der einzelnen Maßnahmen für die Beamtinnen und Beamten, insbesondere bei Leistungskürzungen, sind vor dem Hintergrund der vom Dienstherren zu erfüllenden Fürsorgepflicht und der Alimentation zu bewerten. Die Beihilfe stellt nicht nur eine besondere Fürsorgeleistung des Dienstherrn dar, sondern ist auch Alimentationsergänzung. Einschränkungen bei der Beihilfe lösen gleichzeitig die Frage nach einem Ausgleich in der Alimentation aus, da Beihilfekürzungen zwangsläufig zu einer Verschlechterung der Alimentationssituation führen. Eben dieses Zusammenspiel verdeutlicht, dass eine schlichte Übertragung von Belastungen in der gesetzlichen Krankenversicherung auf die Beihilfe ohne die Frage nach einem Ausgleich nicht ohne weiteres möglich ist. Entsprechende Ausführungen zu den bzw. Prüfungen der Auswirkungen auf die Alimentationssituation finden sich in der Vorschriftenbegründung nicht. Vielmehr heißt es in der Vorbemerkung, dass sich die Belastung für die einzelne Beamtenfamilie nicht quantifizieren lasse. Der Deutsche Gewerkschaftsbund fordert die Bundesregierung auf, die möglichen Auswirkungen einer Übertragung der Gesundheitsreform auf die Einkommenssituation der Beamtinnen und Beamten, insbesondere in den unteren Einkommensgruppen zu überprüfen und die Ergebnisse der Prüfung vorzulegen. Für den DGB ist es nicht akzeptabel, dass die Gesundheitsreform auf die Beihilfe übergestülpt wird, ohne dass die Auswirkungen bekannt sind bzw. nicht überprüft wird, ob die (Aus)Wirkungen in der Beihilfe tatsächlich gleich sind zu denen in der GKV. Dabei ist ebenso zu berücksichtigen, dass es in den letzten Jahren verstärkt Kürzungen in der Besoldung und Versorgung gegeben hat. Das Zusammenwirken aller Maßnahmen direkte Kürzungen des Einkommens und Einschnitte bei den Fürsorgeleistungen ist entscheidend. 2. Die Übertragung des GMG auf das Beihilferecht erfolgt durch Entfall der Beihilfefähigkeit von Aufwendungen für Medikamente, Heilmittel und Sehhilfen (Brillen) für über 18-jährige Beihilfeberechtigte; die Beihilfe in Todesfällen wird gestrichen und die Kosten für zahntechnische Leistungen werden nur noch zu 40 Prozent von der Beihilfe erstattet. Aufwendungen für kieferorthopädische Leistungen sind nur noch für unter 18-jährige Beihilfeberechtigte beihilfefähig. Daneben soll die bei der gesetzlichen Krankenversicherung im nächsten Jahr geltende Praxisgebühr durch einen kalenderjährigen Pauschalabzug bei der Beihilfe von 20,00 je Beihilfeberechtigten übernommen werden. Diesen Belastungen des Beihilfeberechtigten stehen keine Entlastungen gegenüber, wie es die Gesundheitsreform für die in der gesetzlichen Krankenversicherung Versicherten vorsieht. Ziel der Gesundheitsreform ist es, dass durch die Entlastung der gesetzlichen Krankenkassen die Beitragssätze der Versicherten sinken. Gesundheitsministerin Ulla Schmidt hatte vor Verabschiedung des GMG verkündet, dass der durchschnittliche Beitragssatz in der GKV von 14,3 Prozent in 2003 auf 13,6 Prozent in 2004 und ab 2005 gar unter 13,0 Prozent fallen könnte. Diese Entlastungswirkung des GMG findet keine Äquivalenz in der vorliegenden Änderungsvorschrift. Die Kostensenkungen kommen allein dem Dienstherren zu Gute. Darin sehen der DGB und die Mitgliedsgewerkschaften eine Überkompensierung zu Lasten der Beamtinnen und Beamten, die mit der wirkungsgleichen Übertragung der Gesundheitsreform auf die Beihilfe nicht gerechtfertigt werden kann.

3 3 Die Beiträge der privaten Krankenversicherungsunternehmen werden durch die Maßnahmen des GMG nicht abgesenkt werden. Steigende Beiträge und hohe Selbstbehalte sowie Risikozuschläge sind ständige Wegbegleiter der verbeamteten Beschäftigten. Im Ergebnis stellen die Änderungen in der Beihilfe ein reines Kostensenkungsprogramm dar. Es ist zu befürchten, dass in der Auswirkung das Gesundheitsbewusstsein der Betroffenen nicht steigt, sondern eher die Verschleppung von Krankheiten aus finanziellen Gründen zunehmen wird. Gerade bei Lebensälteren und Versorgungsempfängern sowie Beamtinnen und Beamten in den niedrigeren Besoldungsgruppen ist bei der Krankheitsabsicherung mit Versorgungslücken zu rechnen, die durch keinen entsprechenden Versicherungsschutz geschlossen werden können. Die Betroffenen können sich dann nur noch überlegen, ob sie die notwendige medizinische und zahnmedizinische Versorgung in Anspruch nehmen oder darauf verzichten. Dies begünstigt geradezu die Tendenz zur Zweiklassenmedizin. 3. Des weiteren finden sich auch keine Impulse für Präventionsmaßnahmen und vorbeugende Gesundheitsprogramme. Im Gegenteil: die Anzahl der zuzahlungspflichtigen Kalendertage bei Vorsorge- und Reha-Maßnahmen ist beispielsweise nicht begrenzt. Der DGB sieht hier einen erheblichen Wertungswiderspruch zu der erklärten Absicht des BMI, Frühpensionierungen eindämmen und von Frühpensionierung betroffene oder bedrohte Beamtinnen und Beamte in den Dienstbetrieb wiedereingliedern zu wollen. Hier hätte bei den Zuzahlungsund Befreiungstatbeständen ein sinnvoller Impuls gesetzt werden können, um dem Ziel der Vermeidung von Frühpensionierungen Rechnung zu tragen. 4. Eine Vielzahl der Änderungsvorschriften führt in der Praxis zu einer Erhöhung des Verwaltungsaufwandes bei allen Beteiligten, insbesondere aber bei den Beihilfestellen. Dies steht vollkommen im Gegensatz zu der Initiative des BMI zum Bürokratieabbau. Hier wird leider Bürokratie aufgebaut. 5. Während für die in der gesetzlichen Krankenversicherung Versicherten ein Wechsel zwischen den gesetzlichen Krankenkassen beispielsweise bei Beitragserhöhung uneingeschränkt möglich ist, kommt dies für die meisten Beamtinnen und Beamten in der privaten Krankenversicherung immer noch nicht in Betracht, da die angesparten Alterungsrückstellungen nicht mitgenommen werden können. Nach unseren Wahrnehmungen hat das Bundesministerium des Innern bislang nicht die erforderlichen Maßnahmen eingeleitet, um die Situation zu verbessern. Der Deutsche Gewerkschaftsbund weist erneut auf diesen Missstand mit Nachdruck hin und fordert das BMI auf, kurzfristig eine Gesetzesinitiative auf den Weg zu bringen. 6. Der Deutsche Gewerkschaftsbund fordert weiterhin mit Nachdruck eine nachvollziehbare und differenzierte Darstellung der Beihilfeausgaben in einem Beihilfebericht. Die pauschale Vermutung, dass mit Einsparungen von mindestens 6 % der Beihilfeausgaben zu rechnen sei, muss mit Tatsachen belegt werden. Eine Kostentransparenz ist zwingend erforderlich, um einer willkürliche Streichung von Leistungen zu Lasten der Berechtigten entgegenwirken zu können. Ein Beihilfebericht würde zudem auch die Quantifizierung der Belastungen auf die jeweiligen Beamtinnen und Beamten sowie deren Familien ermöglichen, da sich beispielsweise auch durchschnittliche Werte zu Krankheitshäufigkeiten und arten abbilden ließen. Des weiteren ließen sich auch tatsächliche Einsparpotentiale im verwaltungstechnischen Bereich zielgenau erfassen. Eine Strukturreform bedeutet, auch die Kosten der Verwaltungsstrukturen in den Blick zu nehmen und nicht, sich stetig nur auf den Leistungsbereich zu fixieren. Dies ist im Übrigen auch ein wesentlicher Gedanke des Gesundheitsmodernisierungsgesetzes. In dessen Begründung wird darauf verwiesen, dass strukturelle Maßnahmen unter anderem auch die Wirtschaftlichkeit der

4 4 Versorgung verbessern; aber auch helfen, Bürokratie abzubauen, was wiederum zu Kostenersparnis führt. 7. Der Gesetzgeber hat im Rahmen der Gesundheitsstrukturreform abermals die Notwendigkeit ignoriert, den freiwillig in der gesetzlichen Krankenversicherung versicherten Beamtinnen und Beamten einen hälftigen Arbeitgeberanteil an den Versicherungsbeiträgen zu gewähren. Der DGB erwartet auch hier eine Gesetzesinitiative des BMI. 8. Im Übrigen halten wir eine kurzfristige Umsetzung der geänderten Beihilfevorschriften in der Praxis zum 1. Januar 2004 für so gut wie ausgeschlossen. Über die geänderte Rechtslage dürften Anfang nächsten Jahres nach realistischer Einschätzung die unmittelbar Betroffenen Patienten, Beihilfeberechtigten und Ärzteschaft sowie Beihilfestellen kaum Bescheid wissen. Das bedeutet, die Beteiligten sollen sich vertraglich binden auf Grundlage eines Rechts, das ihnen nicht bekannt ist bzw. deren Auswirkungen sie nicht ermessen können. Dies ist für alle Beteiligten unzumutbar und auch rechtlich problematisch. Dies gilt auch für die heute schon teilweise völlig überlasteten Beihilfestellen. Fehler bei der Anwendung der neuen Beihilfevorschriften sind vorprogrammiert. Damit wächst auch das Prozessrisiko. Zudem sind datenschutzrechtliche Belange ungeklärt, was bspw. in der Anwendung des neu eingefügten 6 Nr. 13 BhV in Verbindung mit 27 a SGB V Vorlage eines Behandlungsplans für die Genehmigung der Kosten einer künstlichen Befruchtung notwendig ist. Übergangsregelungen halten wir deshalb für unerlässlich. Besser wäre ein Hinausschieben des Zeitpunkts des Inkrafttretens der Änderungen, bis der Gesamtentwurf zur Beihilfeänderung auf dem Tisch liegt. 9. Wir weisen darauf hin, dass unsere Stellungnahme nur als eine vorläufige Positionierung verstanden werden kann. Wir kritisieren das unter enormen Zeitdruck durchgeführte Beteiligungsverfahren, das den Gewerkschaften nicht annähernd die Zeit zur Verfügung gestellt hat, die für eine sorgfältige und detaillierte Stellungnahme erforderlich gewesen wäre. Die uns zugebilligte Frist, die insgesamt nicht mehr als 4 Tage betrug - von der Übersendung des erneuerten Änderungsentwurfes am bis zum Termin ist unzumutbar. II. Im Einzelnen Vor dem Hintergrund, der unter I. aufgeführten Bedenken, nimmt der Deutsche Gewerkschaftsbund im Einzelnen wie folgt Stellung: 1. zu Nr. 4 a) aa) ( 6 Abs. 1 Nr. 2) Diese Regelung ist grundsätzlich geeignet, Kosten im Arzneimittelverkehr zu reduzieren, da vermieden wird, dass teurere Medikamente ohne nachweisbar zusätzlichen therapeutischen Nutzen gegenüber preiswerteren Medikamenten teuer bezahlt werden müssen.

5 5 Bedenken bestehen jedoch dahingehend, dass die vom Gemeinsamen Bundesausschuss festgelegten und noch weiter festzulegenden Arzneimittelrichtlinien nach 92 Abs. 1 Satz 2 Nr. 6 SGB V inhaltlich den Beihilfeberechtigten und berücksichtigungsfähigen Angehörigen kaum bekannt sein dürften und sie daher Gefahr laufen, Medikamente verordnet zu bekommen, deren Kosten nach den Richtlinien ab 2004 nicht mehr erstattungsfähig sind. Es muss daher durch die Beihilfestellen sichergestellt werden - wie bei den Krankenkassen auch dass den Betroffenen hierzu entsprechend qualifiziert Auskunft gegeben wird oder in sonst geeigneter Weise Informationen zugänglich sind. In 6 Nr. 2 b) Satz 4 müsste es heißen: 4 Satz 2 gilt nicht für Kinder bis zum vollendeten 12. Lebensjahr und mit Entwicklungsstörungen bis zum vollendeten 18. Lebensjahr. Auch müssten noch die Sätze 3 und 4 kenntlich gemacht werden. 2. zu Nr. 4 a) ee) ( 6 Abs. 1 Nr. 9 Punkt 1 und 4): Diese Vorschrift entspricht 60 Abs. 1 und 2 SGB V neu, mit dem Unterschied, dass die Einwilligung bzw. vorherige Genehmigung durch die Krankenversicherung bei bestimmten Krankentransporten eingeholt werden kann. Die Krankenversicherungen verfügen für erforderliche Anfragen, die im Vorfeld des Transportes gestellt werden müssen, über eine entsprechende Infrastruktur wie bspw. Hotline oder Servicerufnummer oder es ist ein Ansprechpartner benannt. Diese hierfür erforderliche Infrastruktur ist bei der Festsetzungsstelle, welche diese Funktion übernehmen soll, nicht gegeben. Ebenso ist nicht sichergestellt, dass die Festsetzungsstelle über eine entsprechende Qualifikation verfügt. Die Qualifikation der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der Festsetzungsstellen sowie das Bereithalten der Infrastruktur bis hin zur Bearbeitung des Beihilfefalles führen zu einem kostenintensiven Bürokratieaufbau und nicht abbau. Darüber hinaus ist die Regelung in Satz 4 unbestimmt. Es wird nicht deutlich, auf welcher konkreten Grundlage die Fahrkosten für Rettungsdienste und Krankentransporte zu berechnen sind. Die gesetzlichen Krankenversicherungen schließen eigenständig mit den Rettungsdiensten Tarife ab, die regional verschieden sind. Der Hintergrund für die Änderung zwischen dem ersten Änderungsentwurf, der in dieser Regelung noch auf 133 SGB V Bezug genommen hat und dem zweiten Änderungsentwurf, der auf Landesregelungen verweist, wird nicht deutlich. In der Begründung wird dazu auch nichts ausgeführt. Der DGB hält eine Aufklärung für erforderlich. Der Verweis auf Landesregelungen ist unkonkret. Für die betroffenen Beamtinnen und Beamten ist nicht nachvollziehbar, in welcher Höhe Kosten erstattet werden. Die Bereithaltung von Informationen und Servicetelefonnummern bzw. Ansprechpartnern sind hier ebenso erforderlich. 3. zu Nr.14 b) ( 15 Abs. 3): Den Festsetzungsstellen wird die Befugnis eingeräumt, selbst Verträge mit Leistungserbringern, Versicherungen etc. abzuschließen. Das Verhältnis dieser Vorschrift zu anderen Regelungen bspw. der unter 2. erwähnte 6 Abs. 1 Nr. 9 Satz 4 (neu) ist nicht festgelegt. Es bleibt offen, ob bei Vorliegen der Vereinbarungen zwischen Festsetzungsstelle und Leistungserbringer, diese vorrangig Anwendung finden oder weiterhin bspw. die Landesregelungen in Bezug auf die Fahrkosten. Ein Hinweis auf die neue Regelung in 15 Abs. 3 und eine Festlegung auf das Verhältnis dieser Vorschriften zueinander ist für die Rechtsanwendung zwingend erforderlich. 4. zu Nr. 4 a) ff) ( 6 Abs. 1 Nr. 13):

6 6 Gegen die Übertragung der Regelungen aus 27 a SGB V - neu bestehen ebenfalls Bedenken. Die Festsetzungsstelle erfährt eine Erweiterung ihres Kompetenzbereiches, der nicht tragbar ist. In erster Linie ist Aufgabe der Festsetzungsstelle, die dem jeweiligen Beamten bzw. der jeweiligen Beamtin entstandenen Kosten im Gesundheitsbereich zu prüfen und für eine Erstattung festzusetzen. In 6 Nr. 13 wird den Betreffenden abverlangt, ihre Kranken- bzw. Behandlungsakte nebst Behandlungsplan zur Prüfung der Festsetzungsstelle zu überlassen. Unabhängig davon, dass erhebliche datenschutzrechtliche Bedenken bestehen, dürften die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter dieser Verwaltungseinheit nicht in der Lage sein, qualifiziert über die medizinischen Maßnahmen zu entscheiden. Da mit die Regelungen in Kraft treten sollen und in der Vergangenheit vergleichbare Arbeitsvorgänge von den Festsetzungsstellen nicht zu bewältigen waren, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Festsetzungsstellen entsprechend qualifiziert bzw. informiert sind. Des weiteren verbirgt sich in 27 a SGB V eine weitere zu Lasten der Betroffenen gehende Leistungseinschränkung. Neben den generellen Eigenbehalten und Zuzahlungen müssen 50 % der Kosten dieser Behandlung von den Betroffenen übernommen werden. Da lediglich auf die Regelung im SGB V verwiesen und dessen Inhalt nicht wörtlich wiedergegeben wird, ist es für die Beteiligten kaum möglich, über die veränderte Rechtslage Bescheid zu wissen. Die Änderungen sind zudem noch nicht in die Textfassung des SGB V eingearbeitet worden und damit schwer zugänglich. 5. zu Nr. 5 a) ( 7 Abs. 1 Nr. 2) Die Worte und unter Minderung nach 6 Abs. 6 müssten noch an den zweiten Entwurf angepasst werden: und unter Minderung nach 12 Abs zu Nr. 11 ( 12 Abs. 3): In der entsprechenden Regelung des 65a SGB V neu sind für diese Bonusregelung die Krankenkassen zuständig. Diese können jeweils eigenständig für ihre Mitglieder Möglichkeiten entwickeln, die Abzugsbeträge zu senken. Für die Umsetzung dieser Regelung haben die Krankenversicherungen entsprechende Strukturen. Inwiefern dieselbe Aufgabe vom Bundesministerium des Innern bewältigt werden können soll, ist nicht nachvollziehbar. Zumal das Bundesministerium als Verordnungsgeber für allgemeingültige Regelungen zuständig ist und nicht für die Gewährung von finanziellen Anreizen im Einzelfall. Hier sollte die Zuständigkeit ebenfalls auf die Festsetzungsstellen übertragen werden. Wobei aber auch hier wiederum die entsprechenden Voraussetzungen für eine Handhabung geschaffen werden müssten. 7. zu Nr. 12 a) ( 13 Abs. 1): In Satz 2 muss das Wort festzustellen ersetzt werden durch das Wort feststellen. 8. zu Nr. 16 b ( 17 Abs. 3 Satz 2) Dass die Apotheken nunmehr die Pharmazentralnummer auf dem Rezept notieren müssen, damit die Aufwendungen für Arzneimittel beihilfefähig sind, halten wir für einen unnötigen

7 7 Verwaltungsaufwand. Schließlich können Arzneimittel auch abgerechnet werden, wenn sie im Ausland ohne Pharmazentralnummer erworben wurden. Im übrigen wird an dieser Regelung beispielhaft deutlich, dass ab 1. Januar 2004 für die betroffenen Beamtinnen und Beamten ein erhebliches Risiko besteht, auf den Kosten sitzen zu bleiben, da sie nicht darüber informiert sind, wie die neue Rechtslage ist. 9. zu Nr. 18, 19 und 20 ff. ( Anlagen 1, 2 und 3 sowie Art. 2) Bei den Kürzungen im Leistungsbereich wird auf die oben in den Punkten I.1. und 2. ausgeführten Bedenken hingewiesen. Insbesondere ist das Zusammenwirken mit den Eigenbehalten und Belastungsgrenzen nach 12 (neu) genau zu prüfen. Des weiteren muss verstärkt darauf hingewiesen werden, dass die Gesundheitsreform (GMG) u. a. auch eine Beitragsentlastung für die Versicherten zum Ziel hat. Für die Beamtinnen und Beamten entfalten die Vorhaben keine Beitragsentlastung, sondern eher neben zusätzlichen Kosten auch eine Erhöhung der privaten Krankenversicherungsbeiträge. 10. zu Nr. 20 g (Anlage 3 Nr ) Vor dem Wort sind muss das Wort vorliegt eingefügt werden.