Verwaltungsvorschriften

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1 Verwaltungsvorschriften des Sächsischen Staatsministeriums der Finanzen zur Sächsischen Haushaltsordnung () Az.: 24-H / Vom 27. Juni Inhaltsübersicht (In der Inhaltsübersicht nicht mit aufgeführt sind die Paragrafen der Sächsischen Haushaltsordnung, zu denen keine Verwaltungsvorschrift erlassen wurde.) Teil I Zu 7 Zu 7a Zu 8 Zu 9 Teil II Zu 11 Zu 13 Zu 14 Zu 15 Allgemeine Vorschriften zum Haushaltsplan Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, Aufgabenkritik und Kosten- und Leistungsrechnung Nummern 1 bis 8 Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit Nummern 9 bis 12 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen Nummer 13 Vergleiche auch Anlage Kosten- und Leistungsrechnung Betriebswirtschaftliche Steuerungselemente, Budgetierungsverfahren Grundsatz der Gesamtdeckung Nummern 1 bis 4 Beauftragter für den Haushalt Nummer 1 Nummer 2 Nummer 3 Nummer 4 Nummer 5 Nähere Bestimmungen Bestellung des Beauftragten für den Haushalt Aufstellung der Unterlagen für die Finanzplanung und den Entwurf des Haushaltsplans Ausführung des Haushaltsplans Mitwirkung bei Maßnahmen von finanzieller Bedeutung Allgemeine Bestimmungen, Widerspruchsrecht Aufstellung des Haushaltsplans und des Finanzplans Vollständigkeit und Einheit, Fälligkeitsprinzip Nummer 1 Nummer 2 Fälligkeitsprinzip Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen Einzelpläne, Gesamtplan, Gruppierungsplan Nummer 1 Nummer 2 Kurzbezeichnung Haushaltsstelle Gruppierungsplan Übersichten zum Haushaltsplan, Funktionenplan Nummer 1 Nummer 2 Durchlaufende Posten Funktionenplan Bruttoveranschlagung, Selbstbewirtschaftungsmittel Fassung vom Seite 1 von 330

2 Zu 16 Zu 17 Zu 19 Zu 20 Zu 21 Zu 22 Zu 23 Zu 24 Zu 26 Zu 27 Nummern 1 bis 4 Nähere Bestimmungen Verpflichtungsermächtigungen Nummern 1 bis 10 Nähere Bestimmungen über die Veranschlagung Einzelveranschlagung, Erläuterungen, Planstellen und andere Stellen Nummer 1 Nummer 2 Nummer 3 Nummer 4 Nummer 5 Nummer 6 Nummer 7 Nummer 8 Übertragbarkeit Nummern 1 bis 4 Deckungsfähigkeit Nummern 1 bis 5 Einzelveranschlagung Erläuterungen Begriffsbestimmung Planstellen Andere Stellen Leerstellen und Abordnungsleerstellen Einrichtung von Stellen Stellenbesetzung und Stellenüberwachung Nähere Bestimmungen Nähere Bestimmungen Wegfall- und Umwandlungsvermerke Nummern 1 bis 4 Sperrvermerk Zuwendungen Nummer 1 Nummer 2 Nummer 3 Nähere Bestimmungen Zum Begriff Zuwendungen Zuwendungsarten Grundsätze für die Veranschlagung Raumbedarfsdeckung, Baumaßnahmen, größere Beschaffungen, größere Entwicklungsvorhaben Nummer 1 Nummer 2 Nummer 3 Nummer 4 Nummer 5 Raumbedarfsdeckung Baumaßnahmen, Bauunterlagen Planungsunterlagen für größere Beschaffungen und größere Entwicklungsvorhaben Unterlagen für einzeln veranschlagte Zuwendungen Bereitstellung der Unterlagen Staatsbetriebe, Sondervermögen, Zuwendungsempfänger Nummer 1 Nummer 2 Nummer 3 Nummer 4 Nummer 5 Voranschläge Nummer 1 Staatsbetriebe Sondervermögen Juristische Personen des öffentlichen Rechts Zuwendungsempfänger Form der Übersichten Begriff der Voranschläge Fassung vom Seite 2 von 330

3 Nummer 2 Aufstellung der Voranschläge Teil III Zu 34 Zu 35 Zu 37 Zu 38 Nummer 3 Nummer 4 Form und Zeitpunkt der Übersendung der Voranschläge für die Einzelpläne Voranmeldungen Ausführung des Haushaltsplans Erhebung der Einnahmen, Bewirtschaftung der Ausgaben Nummer 1 Nummer 2 Nummer 3 Nummer 4 Nummer 5 Nummer 6 Nummer 7 Nummer 8 Nummer 9 Nummer 10 Nummer 11 Verteilung der Haushaltsmittel Bewirtschaftung der Haushaltsmittel Grundsätze für die Erhebung der Einnahmen Behandlung von Zinsen Sicherung von Ansprüchen Haushaltsüberwachungsliste für angeordnete Einnahmen (HÜL-E) Muster 1 Haushaltsüberwachungsliste für Ausgaben (HÜL-A) Muster 2a und b Haushaltsüberwachungsliste für Verpflichtungsermächtigungen (HÜL-VE) Muster 3 Meldeverfahren über eingegangene Verpflichtungen Muster 4a und b Aufbewahrung des Nachweises über die verteilten Haushaltsmittel und der Haushalts überwachungslisten Verwendung von ADV-Anlagen, Übernahme von Unterlagen auf Bildträger Vergleiche auch Anlage zu 34 (Zins-A) Bruttonachweis, Einzelnachweis Nummer 1 Nummer 2 Nummer 3 Nummer 4 Nummer 5 Grundsatz Unrichtigkeit einer Zahlung oder Buchung Ausnahmen vom Bruttonachweis Minus-Einnahme, Minus-Ausgabe Einzelnachweis Über- und außerplanmäßige Ausgaben Nummer 1 Nummer 2 Nummer 3 Begriffsbestimmung Bewilligungsvoraussetzungen, Antragsverfahren Muster 1 Mitteilungen an Landtag und Rechnungshof Nummern 4 bis 7 Nachforderung von Ausgabemitteln Muster 2 Verpflichtungsermächtigungen Nummer 1 Über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen Muster 1 Nummer 2 Einwilligung des Staatsministeriums der Finanzen gemäß Absatz 2 Muster 2 Nummer 3 Maßnahmen von grundsätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung Fassung vom Seite 3 von 330

4 Nummer 4 Verpflichtungen für laufende Geschäfte Zu 39 Zu 40 Zu 43 Zu 44 Zu 45 Zu 46 Zu 47 Zu 48 Zu 49 Zu 50 Zu 51 Zu 52 Gewährleistungen, Kreditzusagen Nummer 1 Allgemeines zu Absatz 1 Nummer 2 Nummer 3 Nummer 4 Kreditzusagen Prüfungs- und Auskunftsrecht Nachweis über die übernommenen Gewährleistungen Andere Maßnahmen von finanzieller Bedeutung Nummern 1 bis 3 Kassenmittel, Betriebsmittel Nähere Bestimmungen Nummer 1 Betriebsmittel Muster Nummer 2 Anlage von Kassenmitteln Zuwendungen, Verwaltung von Mitteln oder Vermögensgegenständen Nummern 1 bis 18 vergleiche Inhaltsübersicht bei Verwaltungsvorschrift zu 44 Vergleiche auch Anlagen 1, 2, 3, 3a, 4, 5, 5a, 5b, 6, 7 und 8 sowie Muster 1a, 1b, 1c, 2, 3, 3a, 4 und 5 zu 44 Sachliche und zeitliche Bindung Nummern 1 bis 7 Deckungsfähigkeit Nähere Bestimmungen Wegfall- und Umwandlungsvermerke Nummern 1 bis 4 Nähere Bestimmungen Einstellung und Versetzung von Beamten Nummern 1 bis 4 Nähere Bestimmungen Vergleiche auch Anlage zu 48 (Formblatt) Einweisung und Besetzung von Stellen Nummer 1 Nummer 2 Nummer 3 Nummer 4 Nummer 5 Einweisung in eine Planstelle Rückwirkende Einweisung in eine Planstelle Besetzung Planstellen, anderer Stellen, anderweitige Besetzung von Planstellen Sabbatjahrmodell Umsetzung von Mitteln und Planstellen Überwachung der Planstellen und anderen Stellen Nummer 1 Abordnungen, Versetzungen und Zuweisungen (Absatz 3) Nummer 2 Leerstellen Besondere Personalausgaben Nummern 1 bis 3 Nutzungen und Sachbezüge Nähere Bestimmungen Fassung vom Seite 4 von 330

5 Zu 53 Billigkeitsleistungen Zu 54 Zu 55 Zu 56 Zu 57 Zu 58 Zu 59 Zu 61 Zu 63 Zu 64 Nummern 1 bis 3 Nähere Bestimmungen Baumaßnahmen, größere Beschaffungen, größere Entwicklungsvorhaben Nummer 1 Baumaßnahmen Nummer 2 Größere Beschaffungen, größere Entwicklungsvorhaben Öffentliche Ausschreibung Nummer 1 Grundsatz der Vergabe Nummer 2 Vergabevorschriften Vorleistungen Nummern 1 bis 6 Nähere Bestimmungen Verträge mit Angehörigen des öffentlichen Dienstes Nummern 1 bis 5 Nähere Bestimmungen Änderung von Verträgen, Vergleiche Nummer 1 Änderung von Verträgen Nummer 2 Vergleiche Nummer 3 Fälle von grundsätzlicher Bedeutung, Sonderregelungen Veränderung von Ansprüchen Nummer 1 Stundung Nummer 2 Niederschlagung Nummer 3 Erlass Nummer 4 Zuständigkeitsregelungen für Stundung, Niederschlagung und Erlass Nummer 5 Unterrichtung der zuständigen Kasse Nummer 6 Sonderregelungen Vergleiche auch Anlage zu 59 (Kleinbeträge) Interne Verrechnungen Nummern 1 bis 7 Nähere Bestimmungen Erwerb und Veräußerung von Vermögensgegenständen (einschließlich Grundstücken) Nummer 1 Veräußerung von Vermögensgegenständen Nummer 2 Überlassung der Nutzung eines Vermögensgegenstandes Nummer 3 Grundstücke Grundstücke Nummer 1 Grundsatz Nummer 2 Verwaltung von Grundstücken Nummer 3 Beschaffung von Grundstücken Nummer 4 Veräußerung von Grundstücken Nummer 5 Tausch von Grundstücken Nummer 6 Wertermittlung Fassung vom Seite 5 von 330

6 Zu 65 Zu 66 Zu 67 Zu 68 Zu 69 Teil IV Nummer 7 Grundstücksgleiche Rechte Nummer 8 Nummer 9 Bestellung von sonstigen dinglichen Rechten Weitere Bestimmungen Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmen Nummer 1 Nummer 2 Nummer 3 Nummer 4 Unternehmen, Beteiligung Einwilligungsbedürftige Geschäfte Mitglieder der Aufsichtsorgane Einwilligung des Landtags Unterrichtung des Rechnungshofs Nummern 1 bis 4 Nähere Bestimmungen Prüfungsrecht durch Vereinbarung Nummern 1 bis 3 Zuständigkeitsregelungen Nummern 1 bis 3 Nähere Bestimmungen Nähere Bestimmungen Vergleiche auch Anlage hierzu (Prüfungsgrundsätze nach 53 Abs. 1 HGrG ) Unterrichtung des Rechnungshofs Nummern 1 und 2 Nähere Bestimmungen Zahlungen, Buchführung und Rechnungslegung Vorbemerkungen Zu 70 Zu 71 Zu 73 Zu 74 Zu 75 Zu 78 Zu 79 Zahlungen Nummern 1 bis 64 vergleiche Inhaltsübersicht bei Verwaltungsvorschrift zu 70 Vergleiche auch Anlagen 1 bis 11 sowie Muster 1 bis 13 zu 70 Buchführung Nummern 1 bis 29 vergleiche Inhaltsübersicht bei Verwaltungsvorschrift zu 71 Vergleiche auch Anlage sowie Muster 1a bis 22 zu 71 Vermögensnachweis Nummern 1 bis 18 vergleiche Inhaltsübersicht bei Verwaltungsvorschrift zu 73 Vergleiche auch Muster 1 bis 7 zu 73 Buchführung bei Staatsbetrieben Nummern 1 bis 19 vergleiche Inhaltsübersicht bei Verwaltungsvorschrift zu 74 Belegpflicht Nummern 1 bis 12 vergleiche Inhaltsübersicht bei Verwaltungsvorschrift zu 75 Unvermutete Prüfungen Nummern 1 bis 18 vergleiche Inhaltsübersicht bei Verwaltungsvorschrift zu 78 Vergleiche auch Muster 1 bis 4 zu 78 Staatskassen, Verwaltungsvorschriften Fassung vom Seite 6 von 330

7 Nummern 1 bis 20 vergleiche Inhaltsübersicht bei Verwaltungsvorschrift zu 79 Vergleiche auch Anlagen 1 bis 4 sowie Muster 1 bis 6 zu 79 Zu 80 Rechnungslegung Nummern 1 bis 12 vergleiche Inhaltsübersicht bei Verwaltungsvorschrift zu 80 Vergleiche auch Anlage sowie Muster 1 bis 3 zu 80 Zu 86 Teil V Zu 102 Inhalt der Vermögensrechnung Rechnungsprüfung Unterrichtung des Rechnungshofs Nummern 1 und 2 Nähere Bestimmungen Teil VII Sondervermögen Zu 113 Teil IX Zu 115 Grundsatz, Grundstock Übergangs- und Schlussbestimmungen Öffentlich-rechtliche Dienst- oder Amtsverhältnisse Zu 118 Nummern 1 und 2 Nähere Bestimmungen In-Kraft-Treten Anmerkung: Der Wortlaut aller Paragrafen der Haushaltsordnung des Freistaates Sachsen (Sächsische Haushaltsordnung SäHO) in der Fassung der Bekanntmachung vom 10. April 2001 (SächsGVBl. S. 153), in der jeweils geltenden Fassung, ist nachrichtlich abgedruckt und, soweit vorhanden, der entsprechenden Verwaltungsvorschrift vorangestellt. Maßgebend ist jedoch der Text der im Sächsischen Gesetz- und Verordnungsblatt veröffentlichten Fassungen und deren Änderungen. Soweit in den Verwaltungsvorschriften auf Paragrafen ohne nähere Bezeichnung der zitierten Vorschrift verwiesen wird, beziehen sich diese Verweisungen auf Paragrafen der Sächsischen Haushaltsordnung. Im Übrigen werden bei Verweisungen in der Regel bezeichnet - innerhalb der Verwaltungsvorschrift zu dem einzelnen Paragrafen der Sächsischen Haushaltsordnung nur die entsprechende Nummer des Bezuges zum Beispiel innerhalb der Verwaltungsvorschrift zu 34: gemäß Nummer 1.2, - zwischen den einzelnen Verwaltungsvorschriften zu den Paragrafen der Sächsischen Haushaltsordnung die entsprechende Nummer und der Paragraf des Bezuges zum Beispiel in der Verwaltungsvorschrift zu 34: vergleiche Nummer 3.2 zu 9, - innerhalb von Anlagen und Mustern zur einzelnen Verwaltungsvorschrift beziehungsweise zu den einzelnen Paragrafen der Sächsischen Haushaltsordnung sowie zwischen den Anlagen, Mustern und Verwaltungsvorschriften analog den Bezeichnungen innerhalb der einzelnen Verwaltungsvorschrift beziehungsweise zwischen den einzelnen Verwaltungsvorschriften (gegebenenfalls mit dem Zusatz,VwV und der Gesetzesbezeichnung,SäHO ), - Anlagen generell mit: Anlage XX zur VwV zu YY SäHO (dabei die Ordnungsnummer XX nur, falls mehrere Anlagen zu der einzelnen Verwaltungsvorschrift vorhanden sind und diese keine eigenständige sonstige Bezeichnung tragen), - Muster generell mit: Muster XX zu YY SäHO (dabei die Ordnungsnummer XX nur, falls mehrere Muster zu dem jeweiligen Paragrafen vorhanden sind). Teil l Allgemeine Vorschriften zum Haushaltsplan 1 Feststellung des Haushaltsplans Der Haushaltsplan wird durch das Haushaltsgesetz festgestellt. Mit dem Haushaltsgesetz wird nur der Gesamtplan ( 13 Abs. 4) verkündet. Fassung vom Seite 7 von 330

8 A. Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit 2 Bedeutung des Haushaltsplans Der Haushaltsplan dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Staates im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist. Der Haushaltsplan ist Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung. Bei seiner Aufstellung und Ausführung ist den Erfordernissen des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts Rechnung zu tragen. 3 Wirkungen des Haushaltsplans (1) Der Haushaltsplan ermächtigt die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen. (2) Durch den Haushaltsplan werden Ansprüche oder Verbindlichkeiten weder begründet noch aufgehoben. 4 Haushaltsjahr Rechnungsjahr (Haushaltsjahr) ist das Kalenderjahr. Das Staatsministerium der Finanzen kann für einzelne Bereiche etwas anderes bestimmen. 5 Vorläufige und endgültige Haushalts- und Wirtschaftsführung Die Verwaltungsvorschriften zur vorläufigen und endgültigen Haushalts- und Wirtschaftsführung sowie die allgemeinen Verwaltungsvorschriften zu diesem Gesetz erlässt das Staatsministerium der Finanzen. 6 Notwendigkeit der Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen Bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind nur die Ausgaben und Ermächtigungen zum Eingehen von Verpflichtungen zur Leistung von Ausgaben in künftigen Jahren (Verpflichtungsermächtigungen) zu berücksichtigen, die zur Erfüllung der Aufgaben des Landes notwendig sind. 7 Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, Aufgabenkritik und Kosten- und Leistungsrechnung (1) Bei Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans sind die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit zu beachten. Diese Grundsätze verpflichten auch zur Untersuchung von Aufgaben und Einrichtungen darauf, ob und in welchem Umfang die Tätigkeit entfallen kann oder durch nichtstaatliche Stellen, insbesondere durch private Dritte oder unter Heranziehung Dritter, bei gleichen Leistungen kostengünstiger oder bei gleichen Kosten besser erledigt werden kann. (2) Für alle finanzwirksamen Maßnahmen sind angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. (3) In geeigneten Bereichen soll eine Kosten- und Leistungsrechnung eingeführt werden. Zu 7 1 Die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sind für die öffentliche Finanz- und Haushaltswirtschaft im Hinblick auf die wachsenden Ansprüche der Gesellschaft an den Staat von maßgebender Bedeutung. Nach diesen Grundsätzen ist auf eine Steigerung der Effektivität des staatlichen Mitteleinsatzes, insbesondere durch Intensivierung und Ausbau der herkömmlichen einzelwirtschaftlichen beziehungsweise gesamtwirtschaftlichen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sowie durch begleitende und abschließende Erfolgskontrollen hinzuwirken. Wegen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vergleiche nachstehende Nummern 7 und 9 bis Nach dem Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ist bei allen Maßnahmen des Staates einschließlich solcher organisatorischer und verfahrensmäßiger Art die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln anzustreben. Fassung vom Seite 8 von 330

9 Dabei ist auch zu prüfen, welche Auswirkungen der verfolgte Zweck auf andere, dem Staat ebenfalls obliegende Verpflichtungen hat. Solche Verpflichtungen ergeben sich zum Beispiel aus dem Schutz von Natur und Umwelt. Die günstigste Zweck-Mittel-Relation besteht darin, dass entweder - ein bestimmtes Ergebnis mit möglichst geringem Einsatz von Mitteln oder - mit einem bestimmten Einsatz von Mitteln das bestmögliche Ergebnis erzielt wird. Nach dem Grundsatz der Sparsamkeit sind dabei die aufzuwendenden Mittel auf den zur Erfüllung der Aufgaben des Staates notwendigen Umfang zu begrenzen. 2.2 Mittel dürfen insoweit nicht veranschlagt oder ausgegeben werden, als das angestrebte Ergebnis nicht oder mit einem geringeren Mitteleinsatz erreicht werden kann. 2.3 Nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist nicht nur bei geplanten Maßnahmen, sondern auch bei bestehenden Einrichtungen sowie bei bereits laufenden Maßnahmen zu verfahren. Im Übrigen gelten die Grundsätze nicht nur für eigene Maßnahmen des Staates, sondern auch für die Bewilligung von Zuwendungen und so weiter an Dritte. 3 Bei der Planung neuer Maßnahmen sind insbesondere die Ziele, die Kosten einschließlich der Folgekosten (Personalaufwand und so weiter) und ihre Auswirkungen auf den Haushalt, der Nutzen und die Dringlichkeit der Maßnahmen sowie der Zeitplan ihrer Verwirklichung zu untersuchen; dabei sind möglichst auch alternative Lösungsmöglichkeiten aufzuzeigen. Bereits im Rahmen der Planung sind als Grundlage für eine spätere begleitende oder abschließende Erfolgskontrolle (vergleiche Nummer 6), messbare Ziele für die zu untersuchenden Maßnahmen festzulegen. Außerdem ist zu prüfen, ob die Maßnahmen nicht wirksamer oder kostensparender, insbesondere mit geringerem Personal- und Sachaufwand, durch die Erweiterung einer bestehenden Einrichtung innerhalb oder außerhalb des jeweiligen Geschäftsbereichs oder durch eine Einrichtung außerhalb der Staatsverwaltung durchgeführt werden können (Vermeidung von Aufgabenüberschneidungen und Doppelzuständigkeiten). Wegen Hochbaumaßnahmen vergleiche die 'Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben und Bedarfsdeckungsmaßnahmen des Freistaates Sachsen im Zuständigkeitsbereich der Staatlichen Vermögens- und Hochbauverwaltung' RLBau Sachsen in der jeweils geltenden Fassung; im Übrigen vergleiche die für sonstige Baumaßnahmen des Landes (zum Beispiel Straßenbau) und für Beschaffungen der Landesverwaltung (zum Beispiel für Informations- und Kommunikationstechnik) ergangenen landeseinheitlichen Bestimmungen und Richtlinien. 4 Die Prüfung, ob Aufgaben wegfallen oder eingeschränkt werden können und ob und wie die innere und äußere Verwaltungsorganisation vereinfacht werden kann (Aufgabenverlagerungen; Vereinfachung von Verfahrensabläufen, Wegfall oder Einschränkung von Beteiligungen und Kontrollen und so weiter), ist eine Daueraufgabe. Insbesondere bei der Haushaltsaufstellung ist zu untersuchen, ob und in welchem Umfange die Weiterführung einer bestehenden Aufgabe oder Einrichtung notwendig ist. 5 Angesichts der steigenden Personalkosten ist besonders wichtig, dass Planstellen und andere Stellen nur unter Berücksichtigung der Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ausgebracht und besetzt werden (vergleiche auch Nummer 7 zu 17). Ein zweckmäßiger Personaleinsatz ist sicherzustellen. Die Bemessungszahlen und Richtwerte für den Personalbedarf sind insbesondere unter Berücksichtigung des Einsatzes von technischen Hilfsmitteln laufend zu überprüfen. 6 Bei eingeleiteten Maßnahmen soll im Wege der Erfolgskontrolle (Ergebnisbewertung) insbesondere untersucht werden 6.1 während der Durchführung von mehrjährigen Maßnahmen, ob die Zwischenergebnisse im Rahmen der Planung liegen, die Planung anzupassen ist und die Maßnahmen weiterzuführen oder einzustellen sind (begleitende Erfolgskontrolle), 6.2 nach der Durchführung von Maßnahmen, ob das erreichte Ergebnis der ursprünglichen oder angepassten Planung entspricht, die Maßnahmen zu revidieren sind und Erfahrungswerte gesichert werden können (abschließende Erfolgskontrolle). 6.3 Die Erfolgskontrolle umfasst regelmäßig einen Soll-Ist-Vergleich der geplanten mit den tatsächlich erreichten Zielen und die Feststellung des Zielerreichungsgrades (Zielerreichungskontrolle) als Basis auch für eine Entscheidung über den weiteren Bestand der verfolgten Ziele, Fassung vom Seite 9 von 330

10 die Ermittlung der Eignung sowie der Ursächlichkeit der untersuchten Maßnahme für die Zielerreichung (Wirkungskontrolle), die Kontrolle des Maßnahmevollzuges auf Wirtschaftlichkeit des damit verbundenen Ressourceneinsatzes (Kontrolle der Vollzugswirtschaftlichkeit) und die Kontrolle der Gesamtwirtschaftlichkeit der Maßnahme im Hinblick auf übergeordnete Zielstellungen (Kontrolle der Maßnahmenwirtschaftlichkeit). 7 Bei der Untersuchung ist das nach den Erfordernissen des Einzelfalles einfachste und am wenigsten aufwändige Untersuchungsverfahren anzuwenden. In Betracht kommen insbesondere einzelwirtschaftliche Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen für einzelne oder alternative Maßnahmen. Dabei sind neben den einmaligen auch die laufenden Kosten zu berücksichtigen. Die Nummern 9 bis 12 sind entsprechend anzuwenden. 8 Das gewählte Untersuchungsverfahren und das Ergebnis der Untersuchung soll aktenmäßig (zum Beispiel in einem Vermerk) festgehalten werden. Dies gilt insbesondere für Untersuchungen nach Nummer 3, wenn die Maßnahmen einen einmaligen Mittelbedarf von mehr als EUR oder einen laufenden Mittelbedarf von jährlich mehr als EUR erfordern. Besteht für den Erwerb oder die Nutzung von Vermögensgegenständen eine Wahlmöglichkeit zwischen Kauf-, Leasing-, Miet-, Mietkauf- oder ähnlichen Verträgen, so ist vor dem Vertragsschluss zu prüfen, welche Vertragsart für die Verwaltung am wirtschaftlichsten ist. Auf die besonderen Regelungen in den jährlichen Verwaltungsvorschriften zur Haushalts- und Wirtschaftsführung (vergleiche 5) wird verwiesen. Das Ergebnis der Prüfung ist aktenkundig zu machen. Ein Mangel an Haushaltsmitteln für den Erwerb durch Kauf reicht als Rechtfertigungsgrund für die Begründung von Dauerschuldverhältnissen nicht aus. B. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen 9 Beschreibung 9.1 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ( 7 Abs. 2) sind ein Hilfsmittel, um Parlament und Exekutive in geeigneten Fällen die Entscheidungsfindung zu erleichtern. Dies betrifft sowohl die Planung als auch die Durchführung der Maßnahmen, die sich mittelbar oder unmittelbar auf die Einnahmen und Ausgaben des Staates auswirken können (finanzwirksame Maßnahmen). Die einzelnen Untersuchungsverfahren lassen sich je nach dem Umfang der Maßnahmewirkungen in einzelwirtschaftliche Verfahren (zum Beispiel bei Beschaffungsmaßnahmen für die eigene Verwaltung oder Organisationsänderungen in der eigenen Verwaltung) und in gesamtwirtschaftliche Verfahren (zum Beispiel bei Infrastrukturinvestitionen, Subventionen oder Maßnahmen zur Änderung der Verwaltungsorganisation mit Außenwirkung) einteilen. Die gesamtwirtschaftlichen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen gehen über die Untersuchungen nach Nummer 7 hinaus, indem sie auch gesellschaftliche Wirkungen (Nutzen und Kosten) einbeziehen. Auch dabei ist jedoch das nach den Erfordernissen des Einzelfalles einfachste und am wenigsten aufwändige Verfahren anzuwenden. 9.2 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen beziehen sich auf vorgesehene Maßnahmen. Entsprechende Untersuchungen bei laufenden oder abgeschlossenen Maßnahmen sind Mittel der Ergebnisprüfung beziehungsweise der Erfolgskontrolle (Nummern 6 und 11.4). 9.3 Bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind die einzelnen erfassbaren Vor- und Nachteile einer Maßnahme in einer zum Zwecke des Vergleichs geeigneten Form nach Möglichkeit zu quantifizieren oder zumindest verbal zu beschreiben. Um den Untersuchungsaufwand möglichst gering zu halten, können dabei, in geeigneten Fällen und soweit nichts anderes bestimmt ist, standardisierte Kosten- und Leistungsgrößen (zum Beispiel Personal- und Sachkostenpauschalen nach der jeweils geltenden VwV Kostenfestlegung) Verwendung finden. Zu den gesamtwirtschaftlichen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zählen insbesondere a) Kosten-Nutzen-Analysen: Die Kosten und Nutzen der zu untersuchenden Maßnahmen werden möglichst in Geld bewertet und einander gegenübergestellt; als Diskontierungssatz ist bei Kosten-Nutzen-Analysen grundsätzlich vom langfristigen Kapitalmarktzins auszugehen; werden Kosten und Nutzen zu konstanten Preisen bewertet, so können an Stelle des langjährigen Kapitalmarktzinses die regelmäßig vom Bundesministerium der Finanzen bekannt gegebenen Kalkulationszinssätze verwendet werden (siehe auch Anlage 1 zu 7); b) Kostenwirksamkeitsanalysen/ gesamtwirtschaftliche Nutzwertanalysen: Soweit Fassung vom Seite 10 von 330

11 bei Kosten oder Nutzen eine Quantifizierung in Geld nicht möglich oder nicht sinnvoll ist, wird eine Bewertung in nicht monetären Einheiten vorgenommen. 9.4 Im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind die Auswirkungen der untersuchten Maßnahmen auf den Haushalt des Staates aufzuzeigen; bei gesamtwirtschaftlichen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen oder soweit sonst erforderlich sind zusätzlich gesondert die Auswirkungen auf andere beteiligte Personen des öffentlichen Rechts oder auf privatrechtliche Unternehmen, an denen der Freistaat Sachsen mit Mehrheit beteiligt ist, aufzuzeigen. Bei gesamtwirtschaftlichen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen soll ferner dargelegt werden, in welchen Bereichen volkswirtschaftlicher Nutzen entsteht und inwieweit dies mit dem Ziel der Maßnahme verfolgt wurde. 10 Anwendungsbereich 10.1 Maßnahmen können sowohl einzelne Vorhaben als auch aufeinander bezogene Einzelvorhaben (Programme) sein Geeignet für gesamtwirtschaftliche Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind konkrete Maßnahmen, a) die gekennzeichnet sind durch eine Vielzahl von unmittelbaren und mittelbaren Vor- und Nachteilen für einzelne oder mehrere Kosten- und Nutzenträger, wobei die Auswirkungen räumlich und zeitlich unterschiedlich anfallen können, und b) die innerhalb eines Aufgabenbereichs und unter Berücksichtigung der Gesamtausgaben des Haushalts einen maßgeblichen Anteil des Ausgabenvolumens beanspruchen oder für Dritte von erheblicher finanzieller Bedeutung sind Die Aufgabe von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen kann je nach Sachlage sein, a) bei Maßnahmen unterschiedlicher Größen die optimale Größe zu ermitteln, b) alternative (sich ausschließende) Maßnahmen zu untersuchen oder c) die günstigste Rangordnung zwischen mehreren Maßnahmen zu finden. Bei Maßnahmen ohne echte Alternative sind Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen nur dann sinnvoll, wenn ein Vergleich der Nutzen und Kosten der einzelnen Maßnahme für sich allein entscheidungserheblich sein kann. 11 Verfahren 11.1 Bereits bevor eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung eingeleitet wird, sollen grundsätzlich die mit der Maßnahme verfolgten Ziele dargelegt und bewertet werden Werden Maßnahmen vorgesehen, die die Voraussetzungen der Nummer 10.2 erfüllen, so hat die für den Einzelplan zuständige oberste Staatsbehörde dem Staatsministerium der Finanzen die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen zusammen mit den Voranschlägen zum Haushaltsentwurf (vergleiche 27) zu übersenden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind Bestandteile der Unterlagen nach Bei Maßnahmen, die die Voraussetzungen der Nummer 10.2 erfüllen, ist Nummer 6 auf die Ergebnisprüfung entsprechend anzuwenden Die Ausgaben für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind, soweit sie verwaltungsextern durchgeführt werden, bei einem Festtitel der Gruppe 526 (Gutachterkosten) nach Maßgabe des Gruppierungsplans gesondert zu veranschlagen. 12 Erläuterungen 12.1 Für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen gilt die mit Rundschreiben des Bundesministeriums der Finanzen vom 12. Januar 2011 bekannt gegebene Arbeitsanleitung Einführung in die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen entsprechend (vergleiche dazu Anlage zu 7). Bei der Verwendung anderer anerkannter Untersuchungsverfahren ist neben der Benennung des Verfahrens, dessen Auswahl zu begründen und, soweit erforderlich, das Verfahren nachvollziehbar zu beschreiben Wird eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung für Zwecke der Prüfung von Entstaatlichungsmöglichkeiten erstellt, so ist in Alternativrechnungen sowohl von der bestehenden Rechtslage als auch von einer (fiktiven) wettbewerbsneutralen Gesetzeslage auszugehen (Nichtberücksichtigung von Wettbewerbsvorteilen des Staates wie Umsatzsteuerfreiheit und Ähnliches). C. Kosten- und Leistungsrechnung Fassung vom Seite 11 von 330

12 13.1 Die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR) ist ein verwaltungsinternes Rechnungswesen (vergleiche 7a Abs. 1 Satz 1), das der Verwaltung als Hilfsmittel zur Ermittlung des Verhältnisses von entstandenen Kosten zu erbrachten Leistungen dient. Das Ergebnis der KLR ermöglicht die wirksame Planung, Steuerung und Kontrolle der Aufgabenwahrnehmung der öffentlichen Verwaltung und damit deren Verbesserung Unter Berücksichtigung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit (vergleiche zu Buchstabe A.) sind grundsätzlich alle Bereiche der Staatsverwaltung für die Einführung der KLR geeignet, soweit damit die Steuerung der jeweiligen Verwaltung zu höherer Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit staatlichen Handelns ermöglicht wird Die Einführung der KLR richtet sich nach den Bestimmungen der Verwaltungsvorschrift der Sächsischen Staatsregierung zur koordinierten Einführung des neuen Steuerungsmodells in der Sächsischen Staatsverwaltung ( VwV-NSM) vom 17. Oktober 2008 (SächsABl. S. 1499), in der jeweils geltenden Fassung. Anlage zur VwV zu 7 SäHO (zu Nummer 12.1) Arbeitsanleitung Einführung in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen Rundschreiben des BMF vom 12. Januar 2011 II A 3 H /08/10004 Als Anlage übersende ich eine überarbeitete Fassung der Arbeitsanleitung Einführung in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen. Sie ersetzt die mit Rundschreiben des BMF vom 31. August 1995 II A 3 H /95 (GMBl 1995, S. 764) versandte Fassung aus dem Jahr Die Arbeitsanleitung ist vornehmlich für die Durchführung einzelwirtschaftlicher Untersuchungen bestimmt (vergleiche Verwaltungsvorschrift Nummer 2.3 zu 7 Bundeshaushaltsordnung ( BHO ) vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1284), die zuletzt durch Artikel 10 des Gesetzes vom 9. Dezember 2010 (BGBl. I S. 1885) geändert worden ist). Es werden die Schritte einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung im Einzelnen erläutert und Hinweise zur Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen gegeben. Gesamtwirtschaftliche Untersuchungen werden kurz dargestellt. Die Arbeitsanleitung richtet sich an jeden, der mit der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen befasst ist, und soll so der Umsetzung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit in der Verwaltung ( 7 BHO ) dienen. Sie wird nicht als Teil der Verwaltungsvorschriften zu 7 BHO herausgegeben, sondern stellt ein Empfehlung dar, die zur weiteren qualitativen Verbesserung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen beitragen soll. In die Überarbeitung sind Erfahrungen aus der Praxis und Prüfungserkenntnisse des BRH eingeflossen. Im Interesse einer kontinuierlichen Verbesserung des Instrumentariums für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen und dessen verbreiteter Anwendung sollten Erfahrungen und Ergänzungsbedarf auch weiterhin mitgeteilt werden, um praxisnahe Anpassungen der Arbeitsanleitung zu ermöglichen. Die Arbeitsanleitung enthält grundsätzliche fachübergreifende Hilfestellungen. Sofern für bestimmte Fachthemen besondere Empfehlungen oder Regelungen für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen mit ressortübergreifender Bedeutung gegeben werden, sind diese zur Bearbeitung zusätzlich heranzuziehen. Auf Abschnitt E der Arbeitsanleitung wird insoweit Bezug genommen. Arbeitsanleitung Einführung in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen Anlage Inhaltsverzeichnis A. Einleitung B. Grundsätzliches zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen I. Erforderlichkeit II. Angemessenheit III. Zuständigkeiten IV. Betrachtungsperspektive V. Betrachtungszeitraum und Restwerte VI. Überblick über Methoden Fassung vom Seite 12 von 330

13 VII. VIII. IX. Diskontierungszinssatz Abgrenzung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zur Kosten- und Leistungsrechnung Vorgehensweise / Dokumentation C. Die wesentlichen Arbeitsschritte einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase einer finanzwirksamen Maßnahme I. Zeitpunkte, Anforderungen im Überblick II. III. IV. Analyse der Ausgangslage 1. Analyse des Ist-Zustands 2. Analyse sich bereits abzeichnender Entwicklungen Ziele, mögliche Zielkonflikte und notwendige Ausgaben Relevante Handlungsalternativen 1. Ermittlung der relevanten Handlungsalternativen 2. Darstellung der relevanten Handlungsalternativen V. Wirtschaftlichkeitsberechnung bzw. -bewertung VI. VII. VIII. 1. Einzelwirtschaftliche Verfahren 2. Kosten-Nutzen-Analyse als gesamtwirtschaftliches Verfahren 3. Vorgehensweise bei Förderprogrammen Berücksichtigung von Risiken und Risikoverteilung 1. Vorgehensweise bei finanziell bedeutsamen Maßnahmen 2. Vorgehensweise bei Maßnahmen mit geringerer finanzieller Bedeutung 3. Berücksichtigung der Risikoverteilung Sensitivitätsanalyse und Szenarioanalyse 1. Sensitivitätsanalyse 2. Szenarioanalyse 3. Abgrenzung der Sensitivitätsanalyse und der Szenarioanalyse von der Berücksichtigung der Risiken und Risikoverteilung Ergebnis, Entscheidungsvorschlag und Festlegung von Kriterien zur Erfolgskontrolle D. Erfolgskontrolle I. Gegenstand und Zeitpunkt II. III. Angemessenheit Arbeitsschritte 1. Zielerreichungskontrolle und Wirkungskontrolle 2. Wirtschaftlichkeitskontrolle E. Spezielle Empfehlungen und Regelungen für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen F. Anlagen A. Einleitung Ab-/Aufzinsungsfaktoren Barwert/Endwertfaktoren Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit ist eine Grundregel öffentlicher Haushaltswirtschaft. Danach ist die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln (Ressourcen) anzustreben. Der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit umfasst das Sparsamkeits- und das Ergiebigkeitsprinzip: - Das Sparsamkeitsprinzip (Minimalprinzip) verlangt, ein bestimmtes Ergebnis mit möglichst geringem Mitteleinsatz zu erzielen. - Das Ergiebigkeitsprinzip (Maximalprinzip) verlangt, mit einem bestimmten Mitteleinsatz das bestmögliche Ergebnis zu erzielen. Bei der Ausführung des Haushaltsplans steht der Grundsatz der Wirtschaftlichkeit in seiner Ausprägung als Sparsamkeitsprinzip im Vordergrund. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen dienen dabei als Instrumente zur Umsetzung des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit. 7 BHO schreibt für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen vor. Fassung vom Seite 13 von 330

14 Sachgerechte Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ermöglichen es den Entscheidungsträgern, wirtschaftlich zu handeln. Soweit Entscheidungen Einnahmen oder Ausgaben für den Bund verursachen, geht es um die Verwendung von Steuermitteln, Beiträgen und Gebühren. Im Umgang mit diesen Finanzmitteln bestehen besondere Sorgfaltspflichten sowie eine Dokumentationspflicht hinsichtlich der Beachtung des Wirtschaftlichkeitsgebots. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bilden die aus der gesetzlichen Verpflichtung zur wirtschaftlichen Aufgabenwahrnehmung folgenden erforderlichen Überlegungen zur Durchführung einer finanzwirksamen Maßnahme ab. Sie unterstützen Entscheidungen, indem sie Transparenz schaffen über - alle vorhandenen Entscheidungsmöglichkeiten - den Entscheidungsumfang - die finanziellen Auswirkungen der Entscheidung und - die Abhängigkeiten des Entscheidungsvorschlages von Annahmen und Rahmenbedingungen. Bei den nicht auf Gewinnerzielung ausgerichteten öffentlichen Aufgaben werden die Ausgaben in der Regel die Einnahmen übersteigen. Der Bund hat jedoch in jedem Fall die ihm obliegenden Aufgaben so wirtschaftlich wie möglich wahrzunehmen. In Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Planungsphase werden erwartete künftige Ein- und Auszahlungen abgebildet. Haushaltsmäßig spiegeln sich Ein- und Auszahlungen in den Ist-Ergebnissen der Titel wider. Dies gilt auch für realisierte Risiken, unabhängig davon, dass die für den Fall des Risikoeintritts zu erwartenden Ein- bzw. Auszahlungen im Haushaltsplan nicht in vollem Umfang als Einnahmen bzw. Ausgaben veranschlagt werden dürfen. Wenn im Folgenden die Begriffe Einnahmen/Ausgaben und Einzahlungen/Auszahlungen aus Vereinfachungsgründen synonym verwendet werden, ist stets zu beachten, dass die erwarteten Risiken hier grundsätzlich mit umfasst sind. B. Grundsätzliches zu Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen I. Erforderlichkeit Gemäß 7 Abs. 2 Satz 1 BHO sind für alle finanzwirksamen Maßnahmen angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen durchzuführen. Finanzwirksam ist eine Maßnahme, wenn sie die Einnahmen oder die Ausgaben des Bundeshaushaltes unmittelbar oder mittelbar beeinflusst. Sie ist ein auf der Grundlage eines verantwortlichen Entscheidungsprozesses beruhendes Handeln der Verwaltung, mit dem innerhalb einer begrenzten Zeitspanne ein vorab definiertes Ziel erreicht werden soll. Dazu gehört auch die Beibehaltung des Status quo. Finanzwirksame Maßnahmen sind unter anderem: - organisatorische Maßnahmen (z. B. Reorganisation der Arbeitsabläufe) - alternative Formen der Aufgabenerledigung [z. B. Ausgliederung, Privatisierung, Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPP)] - Finanzierungsalternativen - Rationalisierungsinvestitionen - neue Investitionsvorhaben - Beschaffung und Erwerb von beweglichen Gegenständen (z. B. Erst- und Ersatzbeschaffungen von Ausrüstungsgegenständen, Verbrauchsmaterialien, Geräten, Kfz, Mobiliar) einschließlich alternativer Beschaffungsformen (z. B. Kauf, Leasing, Miete) - Nutzung von Immobilien (z. B. Standortentscheidungen, Entscheidungen über die Form der Unterbringung, Baumaßnahmen) - Öffentlichkeitsarbeit/Fachinformationen - Gesetze und verwaltungsinterne Regelungen mit finanziellen Auswirkungen - Förderprogramme und Einzelförderungen Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bilden die Grundlage für die Entscheidung über das Ob (z. B. Ersatzbeschaffung ja/nein; Erforderlichkeit von neuen Investitionsvorhaben) und das Wie einer Maßnahme (z. B. Kauf, Leasing, eigene Aufgabenwahrnehmung, Ausgliederung, ÖPP). Zum Teil lassen sich finanzwirksame Maßnahmen direkt aus den zu erbringenden Aufgaben des Bundes ableiten, zum Teil sind sie unterstützend erforderlich, um die Aufgabenwahrnehmung des Bundes sicherzustellen (z. B. Unterbringung des zur Aufgabenwahrnehmung notwendigen eigenen Personals oder Materials). II. Angemessenheit Fassung vom Seite 14 von 330

15 Die gewählte Form der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung soll in Methodik und Aufwand im Verhältnis zur finanzwirksamen Maßnahme angemessen sein ( Wirtschaftlichkeit der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ). Erfahrungsgemäß entstehen oft Schwierigkeiten hinsichtlich des Betrachtungsumfangs, das heißt, des inhaltlichen Betrachtungsgegenstandes der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Dabei kommt es darauf an, sich an den Zielen der finanzwirksamen Maßnahme zu orientieren. Diese bilden die Grundlage für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Steht z. B. eine Entscheidung darüber an, wie eine bislang von einer Behörde wahrgenommene Aufgabe zukünftig erfüllt werden soll weiterhin von der Behörde oder durch einen privaten Anbieter, ist damit gleichzeitig auch die Entscheidung über alle damit zusammenhängenden personellen, infrastrukturellen und organisatorischen Fragestellungen verbunden. Eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung hat sich dementsprechend auch mit diesen Aspekten zu beschäftigten. Je nach Zielbildung kann die Zusammenfassung einer Vielzahl von finanzwirksamen Maßnahmen in einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung angemessen sein. Der Aufwand wird im Wesentlichen durch die Komplexität der Aufgabe und die Kenntnisse über die Auswirkungen und Abhängigkeiten der Aufgabenwahrnehmung bestimmt. Es ist darauf zu achten, dass der Aufwand für Datenermittlung, Dokumentation, etc. und die durch die anstehende Entscheidung erzielbaren Effekte in einem angemessenen Verhältnis stehen. III. Zuständigkeiten Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind grundsätzlich von der Organisationseinheit durchzuführen, die mit der Maßnahme befasst ist. Die Beauftragten für den Haushalt ( 9 BHO ) entscheiden, über welche Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sie zu unterrichten sind. Sie können sich an den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen beteiligen IV. Betrachtungsperspektive Bei Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ist grundsätzlich die Interessenlage des Bundes als handelnde Gebietskörperschaft zugrunde zu legen. In den meisten Fällen wird es gleichwohl ausreichend sein, wenn sich eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung auf die finanziellen Auswirkungen für einzelne Organisationseinheiten (z. B. ein Ressort) beschränkt. Ist jedoch erkennbar, dass diese Beschränkung im Hinblick auf den Bundeshaushalt finanzielle Auswirkungen unberücksichtigt lässt und somit ggf. zu insgesamt unwirtschaftlichen Maßnahmen führt, ist die angemessene Berücksichtigung aller Effekte erforderlich und die Betrachtungsperspektive zu erweitern. Die Ermittlung der Effekte, die bei anderen Organisationseinheiten (z. B. Ressorts) eintreten könnten, sollte im Einvernehmen zwischen den Betroffenen erfolgen. Bei erheblichen Auswirkungen auf mehrere Gebietskörperschaften ist eine gesamtstaatliche Sicht zugrunde zu legen. Zur Möglichkeit der Berücksichtigung von Steuerrückflüssen bei ÖPP-Projekten wird auf das BMF- Rundschreiben zur Bekanntgabe des Leitfaden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP-Projekten vom 20. August 2007 II A 3 - H 1000/06/0003 verwiesen (vgl. Abschnitt E). V. Betrachtungszeitraum und Restwerte Bei der Festlegung des Betrachtungszeitraums, auf den sich die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung beziehen soll, sind folgende Gesichtspunkte zu berücksichtigen: - Es ist mindestens ein Betrachtungszeitraum zu wählen, in dem die gesetzten Ziele erreichbar sind. - Bei Daueraufgaben ist ein angemessen repräsentativer und ökonomisch sinnvoller Zeitraum zu wählen (z. B. Innovationszyklen). - Eine gewisse Planungssicherheit muss gegeben sein. Ist unklar, ob beispielsweise Mengenziele auch zukünftig weiter bestehen, kann dies im Rahmen der Prognose berücksichtigt werden. Das heißt nicht, dass absolute Sicherheit bestehen muss. Erforderlich ist eine ausreichend lange realistische Prognose als Basis für die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. - Es soll eine Transparenz über alle finanziellen Auswirkungen der anstehenden Entscheidung geschaffen werden. - Der gewählte Betrachtungszeitraum ist für alle Handlungsalternativen gleichermaßen zugrunde zu legen. Je länger der Betrachtungszeitraum ist, desto mehr Informationen können in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung mit berücksichtigt werden. Eine Investition (z. B. der Kauf oder Neubau eines Gebäudes) wird sich regelmäßig erst innerhalb eines ausreichend langen Zeitraums amortisieren können. Die Festlegung auf einen zu kurzen Betrachtungszeitraum könnte daher eine im Vergleich zur Miete wirtschaftliche Investition unwirtschaftlich erscheinen lassen. Auf der anderen Seite wird die Datengrundlage regelmäßig umso weniger belastbar sein, je weiter der Betrachtungszeitraum reicht. Fassung vom Seite 15 von 330

16 Da bei der nachfolgend erläuterten Kapitalwertmethode Einzahlungen und Auszahlungen miteinander verglichen werden, sind ggf. vorhandene Restwerte zu berücksichtigen, wenn sie sich zwischen den zu untersuchenden Handlungsalternativen erkennbar unterscheiden. Dies gilt auch dann, wenn z. B. Wirtschaftsgüter tatsächlich über den Betrachtungszeitraum (repräsentativer Betrachtungszeitraum bei Daueraufgaben) hinaus genutzt werden sollen und daher eine Veräußerung nicht geplant ist. Die Berechnung des Restwertes kann in diesem Fall beispielsweise auf der Basis des Marktwertes (am Ende des Betrachtungszeitraums) oder auf der Basis des Nutzens (z.b. vermiedene Investition), den die Verwaltung aus den verwendeten Wirtschaftsgütern ziehen kann, (für den Zeitraum, der über den Betrachtungszeitraum hinaus reicht) erfolgen. VI. Überblick über Methoden Bei der Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen ist die nach den Erfordernissen des Einzelfalls einfachste und wirtschaftlichste Methode anzuwenden (vgl. VV Nr zu 7 BHO ). Je nach Umfang der Maßnahmewirkungen lassen sich die Verfahren grundsätzlich einteilen in: - einzelwirtschaftliche Verfahren für Maßnahmen mit nur geringen und damit zu vernachlässigenden gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen (z. B. Bedarfsdeckung für die eigene Verwaltung) und - gesamtwirtschaftliche Verfahren für Maßnahmen mit nicht zu vernachlässigenden gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen (z. B. Bundesverkehrswegeplanung 1 oder Förderprogramme 2 ). Welches Verfahren anzuwenden ist, bestimmt sich - nach der Art der Maßnahme, - dem mit der Maßnahme verfolgten Ziel und - den mit der Maßnahme verbundenen Auswirkungen. Verfahren einzelwirtschaftliche Betrachtung gesamtwirtschaftliche Betrachtung monetäre Bewertung Kapitalwertmethode Kosten-Nutzen-Analyse nicht monetäre Bewertung Nutzwertanalyse Nutzwertanalyse im Rahmen der Kosten-Nutzen-Analyse Zusätzlich unterscheiden sich die Verfahren hinsichtlich der Bewertung der Maßnahmewirkungen. Die monetären Verfahren rechnen in Geldeinheiten, die nicht-monetären Verfahren vergleichen anhand von Bewertungspunkten. Monetäre Verfahren können mit der Nutzwertanalyse kombiniert eingesetzt werden. Eine Nutzwertanalyse ohne die Verbindung mit einer monetären Bewertung ist im Regelfall nicht ausreichend. Bei der Kosten-Nutzen-Analyse handelt es sich um ein Verfahren, bei dem im Allgemeinen die Auswirkungen auf die Gesamtwirtschaft dargestellt werden. Ihr kann als Rechenverfahren die Kapitalwertmethode zugrunde gelegt werden. Ein Beispiel sind Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen für die Bundesverkehrswegeplanung. Diese Arbeitsanleitung behandelt im Wesentlichen die einzelwirtschaftlichen Verfahren. Die Kosten-Nutzen- Analyse sowie eine mögliche Vorgehensweise bei Förderprogrammen werden nur knapp skizziert. Auf Verfahren zur Ermittlung von Einnahmen und Ausgaben und ggf. zur Kostenermittlung wird ebenfalls nicht weiter eingegangen. Bei der Durchführung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen kann in geeigneten Fällen auf standardisierte Werte zurückgegriffen werden, wenn dies sachgerecht und angemessen ist (z. B. durch Verwendung von Personalkostensätzen, die mit jährlichem Rundschreiben des BMF 3 bekannt gemacht werden). Ebenso können begründete eigene Schätzwerte zugrunde gelegt werden. Für die Durchführung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen können des Weiteren grundsätzlich alle belegbaren und mit angemessenem Aufwand nutzbaren Quellen herangezogen werden, sofern die daraus gewonnenen Daten für den Zweck sachgerecht und angemessen sind. VII. Diskontierungszinssatz Der anzuwendende Kalkulationszinssatz für die Diskontierung bei einzelwirtschaftlichen Maßnahmen wird vom BMF mittels Rundschreiben herausgegeben³. Entsprechend dieses Rundschreibens sollen die Zinssätze für gleiche Laufzeiten und Stichtage immer dann zugrunde gelegt werden, wenn es sich um finanziell bedeutsame und längerfristige Maßnahmen handelt, für die Handlungsalternativen mit einem wesentlichen privaten Finanzierungsanteil infrage kommen. Andernfalls kann der im Rundschreiben aufgeführte Durchschnittszinssatz verwendet werden. Die im Internetangebot der Deutschen Bundesbank verfügbaren Zinssätze der Zinsstrukturkurve werden täglich aktualisiert. Der Durchschnittszinssatz wird regelmäßig mit dem BMF-Rundschreiben angepasst. Eine Aktualisierung des in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung verwendeten Zinssatzes ist zeitnah vor der Fassung vom Seite 16 von 330

17 Entscheidung erforderlich. Bei monetärer Betrachtung von Maßnahmen mit nicht zu vernachlässigenden gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen sind gesonderte Zinssätze zugrunde zu legen, die von den Ressorts aus gesamtwirtschaftlichen Kriterien abzuleiten und mit dem BMF abzustimmen sind. Die Verwendung von gesonderten Zinssätzen bei Maßnahmen mit nicht zu vernachlässigenden gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen ist in der Regel nur (im Rahmen der in Abschnitt C., V. 2. beschriebenen Kosten-Nutzen-Analyse) bei bestimmten gesamtwirtschaftlichen Projekten, bei denen Nutzen monetarisierbar sind (z. B. Bundesverkehrswege), erforderlich. Die Verwendung einer Kosten-Nutzen-Analyse wird nur in seltenen Fällen für den Einsatz bei Förderprogrammen angemessen sein (vgl. Abschnitt C., V. 3.). VIII. Abgrenzung der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zur Kosten- und Leistungsrechnung Sowohl Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen als auch Kosten- und Leistungsrechnungen dienen dem Ziel der Verbesserung der Wirtschaftlichkeit der Aufgabenwahrnehmung des Bundes. Aufgabe der Kosten- und Leistungsrechnung ist die Erfassung, Verteilung und Zurechnung der Kosten, die bei der Erstellung bzw. Verwertung der Verwaltungsleistungen anfallen. Unter Kosten versteht man den Wert verbrauchter Güter und in Anspruch genommener Dienstleistungen zur Erstellung von Leistungen. Ob dabei Geld ausgegeben wird oder nicht, ist für den Kostenbegriff unwesentlich. Leistung ist Ausdruck für die Menge und den Wert der erzeugten Güter und Dienstleistungen. Dazu zählen Leistungen für Dritte (andere Verwaltungseinheiten, Bürger), aber auch solche, die intern selbst benötigt werden (z. B. Produkte der Hausdruckerei, des Archivs usw.). Der Erfolg einer Periode kann durch die Gegenüberstellung von Kosten und Leistungen ermittelt werden. Während die Kapitalwertrechnung im engeren Sinne im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung unmittelbar entscheidungsorientiert ist, bildet die Kosten- und Leistungsrechnung den periodischen Ressourcenverbrauch ab und dient somit der permanenten Kostenkontrolle und der Kalkulation bestimmter Leistungen. Ein definierter Betrachtungszeitraum ist ihr deshalb fremd. Werden Entscheidungen über finanzwirksame Maßnahmen getroffen, geht es um Entscheidungen über zukünftige Einnahmen und Ausgaben. Daten aus der Kosten- und Leistungsrechnung sollen daher für Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in der Regel nicht eingesetzt werden. Die Kosten- und Leistungsrechnung kann dazu herangezogen werden, möglicherweise vorhandenen Optimierungsbedarf frühzeitig zu erkennen, welcher dann mithilfe einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung geprüft werden kann. IX. Vorgehensweise / Dokumentation Durch die Dokumentation soll der sich aus der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ergebende Entscheidungsvorschlag nachvollziehbar und verständlich erläutert werden. Es empfiehlt sich gemäß der im Folgenden (vgl. Abschnitt C) beschriebenen Schritte bei der Durchführung einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung vorzugehen und dies entsprechend darzustellen. Die Dokumentation soll die erforderliche Transparenz für die Entscheidung schaffen. Es muss nachvollziehbar sein, wovon der Entscheidungsvorschlag abhängt. Insbesondere muss deutlich werden, wie sich aus den Zielen die relevanten Handlungsalternativen ableiten. Die Dokumentation der Arbeitsschritte, der Annahmen, der Datenherkunft und des Ergebnisses der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung ist Voraussetzung für die anstehende Entscheidung sowie deren ggf. notwendiger Begründung, z. B. im Haushaltsaufstellungsverfahren gegenüber dem BMF oder dem Haushaltsgesetzgeber. Es empfiehlt sich, insbesondere bei größeren Vorhaben, bereits zu einem frühen Zeitpunkt alle von der finanzwirksamen Maßnahme mittelbar oder unmittelbar betroffenen Bereiche zu beteiligen. Ressourcenengpässen, Fehleinschätzungen und ungenügender Berücksichtigung von Handlungsalternativen kann so frühzeitig entgegengewirkt werden. C. Die wesentlichen Arbeitsschritte einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase einer finanzwirksamen Maßnahme I. Zeitpunkte, Anforderungen im Überblick 7 Abs. 2 BHO verlangt für alle finanzwirksamen Maßnahmen die Durchführung angemessener Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen. Je komplexer und langfristiger eine vorgesehene Maßnahme ist, umso komplexer wird auch die Wirtschaftlichkeitsuntersuchung sein. Ihr Einsatz ist des Weiteren zu unterschiedlichen Zeitpunkten erforderlich. Fassung vom Seite 17 von 330

18 Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sind durchzuführen, bevor Entscheidungen getroffen werden, die finanzielle Auswirkungen haben. Sie sind daher auch vor der Einleitung von Vergabeverfahren durchzuführen. Vergabeverfahren/Rahmenvereinbarungen ersetzen nicht eine vorherige Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen sollen Entscheidungen vorbereiten, können sie aber nicht ersetzen. Eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung in der Planungsphase enthält in der Regel Aussagen zu folgenden Teilaspekten: - Analyse der Ausgangslage, - aus der Erfüllung notwendiger Aufgaben des Bundes abgeleitete Ziele (ggf. daraus abgeleitete Teilziele) und mögliche Zielkonflikte (auch bedingt durch die Ziele anderer finanzwirksamer Maßnahmen), - Betrachtungszeitraum unter Berücksichtigung des Zeitplanes für die Durchführung der Maßnahme, - Aufzeigen relevanter Handlungsalternativen (einschließlich dem»fortführungsfall«, das heißt, wenn keine besondere Maßnahme erfolgt), - Prüfung der Eignung der einzelnen Handlungsalternativen zur Erreichung der Ziele unter Einbeziehung der rechtlichen, organisatorischen und personellen Rahmenbedingungen, - ausführliche Darstellung der weiter zu verfolgenden Handlungsalternativen und ihrer Rahmenbedingungen, Nutzen, monetären und ggf. nicht-monetären Aspekte, - Berücksichtigung der Risiken und der Risikoverteilung bei den einzelnen Handlungsalternativen, - Sensitivitätsanalyse zur Darstellung wie sich die der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung zugrunde liegenden Annahmen verändern müssten um eine andere Handlungsalternative vorteilhafter werden zu lassen, bzw. Szenarioanalyse zu den einzelnen Handlungsalternativen, - vollständige finanzielle Auswirkungen auf den Haushalt, - Ergebnis und Entscheidungsempfehlung, - Kriterien und Verfahren für Erfolgskontrollen. Bei einfachen Maßnahmen (z. B. kleinen Beschaffungsvorgängen) können einzelne Punkte entfallen, sofern die Nachvollziehbarkeit nach wie vor gewahrt wird. Bei Maßnahmen, die sich über mehr als zwei Jahre erstrecken, und in sonstigen geeigneten Fällen (wenn eine Einflussnahme auf den weiteren Fortgang angezeigt erscheint) sind nach individuell festzulegenden Laufzeiten oder zu Zeitpunkten, an denen abgrenzbare Ergebnisse oder Teilrealisierungen einer Maßnahme zu erwarten sind, begleitende Erfolgskontrollen durchzuführen (vgl. VV Nr. 2.2 zu 7 BHO ). Wie oft diese durchzuführen sind, ist von den Erfordernissen des Einzelfalls abhängig, insbesondere auch im Hinblick auf die gesamten Projektkosten. Hinzu kommt die fortlaufende gezielte Sammlung und Auswertung von Hinweisen und Daten zur ergänzenden Beurteilung der Entwicklung einer Maßnahme (laufende Beobachtungen vgl. VV Nr. 2.2 zu 7 BHO ). Diese ist jedoch im Gegensatz zur begleitenden Erfolgskontrolle kein umfassendes und systematisch angelegtes Prüfverfahren. Alle Maßnahmen sind nach ihrer Beendigung einer Erfolgskontrolle zur Überprüfung des erreichten Ergebnisses zu unterziehen (abschließende Erfolgskontrolle vgl. VV Nr. 2.2 zu 7 BHO ). Fassung vom Seite 18 von 330

19 II. Analyse der Ausgangslage 1. Analyse des Ist-Zustands Der Ist-Zustand ist zu erfassen sowie verständlich und vollständig darzustellen. Dabei sind mit angemessenem Aufwand alle Aspekte zu ermitteln und zu dokumentieren, die im Zusammenhang mit den Zielen der finanzwirksamen Maßnahme die Höhe der derzeitigen Einnahmen und Ausgaben direkt oder indirekt beeinflussen (z. B. Personal, Material, Infrastruktur, Betrieb, Arbeitsabläufe). Die Darstellung des Ist-Zustandes ist aus Gründen der Angemessenheit und Nachvollziehbarkeit nicht mit unnötigen Details oder Erläuterungen zu überfrachten. Es muss jedoch möglich sein, alle finanziellen Auswirkungen der in der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung betrachteten Handlungsalternativen von der Ausgangslage abzuleiten. 2. Analyse sich bereits abzeichnender Entwicklungen Bei der Analyse der Ausgangslage wird es häufig sinnvoll und notwendig sein, nicht nur den gegenwärtigen Ist- Zustand, sondern auch frühzeitig eine sich abzeichnende Entwicklung zu analysieren. III. Ziele, mögliche Zielkonflikte und notwendige Ausgaben Die Darstellung der Ziele ist die Grundlage jeder Wirtschaftlichkeitsuntersuchung. Dabei sollten, insbesondere bei längerfristigen Maßnahmen, ggf. mögliche Änderungen mit berücksichtigt werden. Es empfiehlt sich zunächst, die maßgeblichen Ziele der finanzwirksamen Maßnahme zu sammeln und zu strukturieren. Häufig werden die Ziele so allgemein formuliert sein, dass aus ihnen möglichst konkrete Teilziele als Unterziele abgeleitet werden müssen. Die Herleitung der Ziele einer finanzwirksamen Maßnahme sollte nachvollziehbar und schlüssig begründet sein. Der damit verbundene Aufwand sollte in jedem Fall im Verhältnis zur finanzwirksamen Maßnahme angemessen sein. Fassung vom Seite 19 von 330

20 Gemäß 6 BHO dürfen bei der Aufstellung und Ausführung des Haushaltsplans nur die Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen berücksichtigt werden, die zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes notwendig sind. Alle finanzwirksamen Maßnahmen müssen zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes notwendig sein. Das bedeutet, dass Ziele von finanzwirksamen Maßnahmen aus diesen Aufgaben abgeleitet werden müssen. Es ist zu beschreiben, was mit einer finanzwirksamen Maßnahme erreicht werden soll und warum dies unter Einbeziehung des Ressourcenverbrauchs notwendig und nicht auch ein Weniger ausreichend ist. Konflikte durch sich ausschließende Ziele sollten bereinigt werden, da sie später ein sinnvolles Lösungskonzept verhindern. Das Festhalten an konkurrierenden Zielen (überwiegend bei gesamtwirtschaftlichen Maßnahmen relevant) ist zwar grundsätzlich möglich, erschwert allerdings den Projekterfolg, da durch die infrage kommenden Handlungsalternativen nicht alle Zielvorgaben erreicht werden können. Die sich hieraus ergebenden Auswirkungen sind transparent zu machen. Nur wenn die Ziele inhaltlich und mengenmäßig ausreichend konkretisiert und vollständig sind, kann hierauf aufbauend geprüft werden, welche der relevanten Handlungsalternativen die Ziele erreichen und welche Handlungsalternative die wirtschaftlichste darstellt. In die Prüfung sind die rechtlichen, organisatorischen und personellen Rahmenbedingungen einzubeziehen. Es ist sinnvoll, sich bei der Konkretisierung von Zielen an folgenden Grundelementen zu orientieren. Die Ziele sollten: - lösungsneutral sein und möglichst funktional formuliert werden, das heißt, die Wege zur Erreichung der Ziele dürfen nicht vorweg genommen werden, - vollständig sein, das heißt, sie sollten alle wichtigen Anforderungen enthalten, - maßnahmenbezogen sein, das heißt, die Erfüllung muss durch die Maßnahme bewirkt und nicht nur als Nebenwirkung angestrebt werden, - umsetzbar sein, - möglichst präzise und verständlich sein, ggf. Aussagen zu Mengen, Volumina und Zeitrahmen enthalten. So können beispielsweise folgende Fragestellungen zur Konkretisierung von Zielen beitragen: - Wie viel Personal muss über die Jahre voraussichtlich ausgebildet werden? - Was soll das ausgebildete Personal hinterher können? - Bis wann soll was erledigt sein? - sich dabei am zu erreichenden Mindesterfordernis orientieren. Bei der Erarbeitung der Ziele sollten zumindest bei komplexen finanzwirksamen Maßnahmen die Fachabteilungen die Entscheidungsträger beraten. Dabei sollten auch die aus Erfolgskontrollen vergleichbarer finanzwirksamer Maßnahmen gewonnenen Erkenntnisse mit berücksichtigt werden. Nicht monetäre Ziele stellen häufig Mindestanforderungen dar, die nicht unterschritten werden dürfen. Im Idealfall ist es möglich, einen Mindestzielerreichungsgrad für alle Ziele zu definieren. Soweit gleichzeitig die übrigen mit der finanzwirksamen Maßnahme verbundenen Aspekte monetär erfassbar und anhand von Kapitalwerten darstellbar sind, ist allein der Kapitalwert der Handlungsalternativen, die alle Ziele erfüllen, miteinander zu vergleichen und als Entscheidungsvorschlag (vgl. Abschnitt C, VIII.) vorzulegen. In diesem Fall wäre dann keine Nutzwertanalyse erforderlich. Teilweise lassen sich jedoch aus übergeordneten (politischen) Zielen nur schwer konkrete Mindestwerte ableiten. In diesem Fall kann die Gegenüberstellung der jeweiligen Zielerreichungsgrade der relevanten Handlungsalternativen anhand einer Nutzwertanalyse zweckdienlich sein [vgl. Abschnitt C, V. 1. b)]. Bei der Festlegung der Ziele sind möglicherweise infrage kommende realistische Handlungsalternativen mit zu berücksichtigen. IV. Relevante Handlungsalternativen 1. Ermittlung der relevanten Handlungsalternativen Um eine wirtschaftliche Lösung zu erzielen, ist es von zentraler Bedeutung, dass zunächst sämtliche zur Zielerreichung grundsätzlich möglichen Handlungsalternativen ermittelt werden. Dabei sind alle denkbaren Möglichkeiten in Betracht zu ziehen und die gesamte Art und Weise der derzeitigen Bedarfsdeckung kritisch zu hinterfragen. Anschließend sind diejenigen Handlungsalternativen als ungeeignet auszusondern, die offensichtlich die Erreichung sämtlicher Ziele (soweit keine konkurrierenden Ziele vorliegen) - nicht gewährleisten, - rechtlich unzulässig oder - nicht realisierbar sind. Fassung vom Seite 20 von 330