Das steuerfreie Existenzminimum in der Familienpolitik

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1 Gerhard Lehner Das steuerfreie Existenzminimum in der Familienpolitik Kurzfassung Ein steuerfreies Existenzminimum für Kinder läßt sich aus den Grundsätzen der Einkommensteuer herleiten, wenn man davon ausgeht, daß für jede Person die Deckung seines Grundbedürfnisses notwendig ist und keine (steuerliche) Leistungsfähigkeit repräsentiert. Das gilt natürlich auch für Kinder. Die hier vorgestellte Methode stellt das Kind in den Vordergrund. Es sind seine Grundbedürfnisse, die als Maßstab genommen werden und für alle Kinder gleich sind. Der Absetzbetrag ist nicht willkürlich festgelegt, sondern aus dem Grundbedürfnis heraus entwickelt. Aus diesem Existenzminimum wird dann der erforderliche Absetzbetrag ermittelt, der sicherstellt, daß dieses Existenzminimum steuerfrei bleibt. Für Bezieher (sehr) niedriger Einkommen, die die Absetzbeträge im Tarif nicht (zur Gänze) nützen können, werden sie durch eine Negativsteuer ergänzt. Drei Aspekte sind für diese Untersuchung wichtig. Zum einen, daß die Kinder im Vordergrund stehen, es geht um die Grundbedürfnisse der Kinder, zum anderen, daß der Absetzbetrag sich aus diesem Grundbedürfnis bzw. Existenzminimum ergibt und drittens, daß an der Individualbesteuerung nicht gerüttelt wird. Der Regelbedarfsatz bietet einen guten Anhaltspunkt der Ermittlung des Existenzminimums. Gemessen am Existenzminimum für Erwachsene liegt das Existenzminimum für Kinder etwa im Schwankungsbereich, den verschiedene Studien für die Grundbedürfnisse ermittelt haben. Der notwendige Absetzbetrag steigt mit der Zahl der Kinder. Im Vergleich zu den jetzigen Regelungen werden sich die Kosten etwa verdoppeln. Die Maßnahmen sind verteilungsneutral und bewirken einen Ausfall an Lohn- und Einkommensteuer von knapp neun Mrd. Schilling. Wenn auch der Alleinverdienerabsetzbetrag auf Schilling angehoben wird, erhöht sich der Einnahmenausfall auf knapp zwölf Mrd. Schilling. Familienpolitische Aspekte zählen zu den schwierigsten Fragen der Besteuerung, weil in diesem Zusammenhang gesellschaftspolitische Einflüsse besonders stark spürbar werden und eine emotionale Komponente in die Steuerpolitik einführen. Bestimmungen im Steuerrecht, die mit der Familienpolitik zusammenhängen, berühren wichtige verfassungsrechtliche Grundsätze. Das gilt nicht nur für Österreich. Im Jahre 1957 hat in Deutschland der Verfassungsge- 255

2 richtshof das bestehende System der Familienbesteuerung als verfassungswidrig erkannt und den Gesetzgeber zu einer völligen Neuordnung der Ehegattenbesteuerung veranlaßt. In Österreich hat der Verfassungsgerichtshof ebenfalls bereits mehrmals Bestimmungen in Steuergesetzen, die familienpolitische Aspekte betrafen, als verfassungswidrig aufgehoben. Im Laufe des Jahres 1997 ist wieder mit einem Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofs zu rechnen, das möglicherweise Änderungen in der steuerlichen Berücksichtigung von Kindern zur Folge haben könnte. Abgesehen davon sind auch auf politischer Ebene bereits Vorschläge für Modifikationen in der steuerlichen Berücksichtigung von Kindern erarbeitet worden. Das Thema ist daher von hoher steuerpolitischer Relevanz. In diesem Beitrag werden zunächst einige grundsätzliche Bemerkungen zu den möglichen Systemen der Familienbesteuerung angestellt und ein kurzer historischer Rückblick auf die Änderungen in Österreich gegeben. Das dient dazu, das Umfeld abzustecken, in dem sich die Änderungen bewegen. Im Mittelpunkt dieses Beitrages steht die Frage, wie ein steuerfreies Existenzminimum tür die Kinder sichergestellt werden kann, wobei von den Grundbedürfnissen der Kinder ausgegangen wird. Es sind in diesem Zusammenhang jene Probleme zu diskutieren, die sich bei der steuertechnischen Umsetzung eines solchen Existenzminimums ergeben, wobei insbesondere die Frage, Absetzbetrag oder Freibetrag eine maßgebliche Rolle spielt. Schließlich werden auch die verteilungspolitischen und budgetären Effekte einer solchen Maßnahme untersucht, weil sie für die Durchsetzbarkeit eine entscheidende Bedeutung haben. In einem Annex werden auch Aspekte (der Erhöhung) des Alleinverdiener (erzieher)absetzbetrages diskutiert. Familienpolitik und Steuerpolitik Familienpolitische Aspekte in der Besteuerung berühren vor allem die Einkommen (Lohn)steuer. Es haben sich zwei unterschiedliche Systeme für die Berücksichtigung der Familie und der Kinder in der Einkommensteuer herausgebildet; zum einen, die sogenannte Haushaltsbesteuerung (einschließlich Splitting) und zum anderen die Individualbesteuerung. In der Haushaltsbesteuerung wird das Einkommen der Familienmitglieder zusammengerechnet und gemeinsam versteuort In der Individualbesteuerung hingegen wird jedes einzelne Familienmitglied getrennt besteuert, der Familienstand spielt daher in diesem System keine Rolle. Die Haushaltsbesteuerung ist im Grunde verwendungsorientiert. Es spielt für die Höhe der Besteuerung eine Rolle, wieviele Familienmitglieder aus dem (zusammengerechneten) Familieneinkommen versorgt werden müssen. In der Individualbesteuerung hingegen ist ausschließlich die Höhe des Einkommens des Einzelnen für die Besteuerung maßgeblich. Die Verwendung 256

3 des Einkommens innerhalb der Familie ist für die Besteuerung ohne Bedeutung. Die Individualbesteuerung könnte daher als entstehungsorientiert angesehen werden. Beide Systeme stehen daher in einem grundsätzlichen Gegensatz zueinander. Die Haushaltsbesteuerung ist familienorientiert, die Individualbesteuerung berufsorientiert (Jecht, 1954). Familienbesteuerung in Österreich häufig geändert Österreich hat 1973 die grundsätzliche Umstellung von der Haushaltsbesteuerung zur Individualbesteuerung vollzogen, wobei allerdings in der Praxis dieser fundamentale Wechsel weniger stark spürbar war, weil schon im System der früheren Haushaltsbesteuerung eine gemeinsame Veranlagung nicht erfolgte, wenn beide Ehepartner nur Einkünfte aus nichtselbständiger Arbeit bezogen und dieses gemeinsame Einkommen Schilling im Jahr nicht überstieg. Aufgrund dieser engen Begrenzung wurden 1972 (dem letzten Jahr der Haushaltsbesteuerung) nur etwa 15 Prozent der Unselbständigen gemeinsam veranlagt. Für den Großteil der Arbeitnehmer war daher bereits vor 1973 de facto eine Individualbesteuerung gegeben. Andererseits wurde nach 1973 die Individualbesteuerung in Österreich nicht konsequent verwirklicht. Es wurde ein Alleinverdienerabsetzbetrag eingeführt, den Ehegatten beanspruchen konnten, wenn sie über keine eigenen Einkünfte verfügten. Bei den Sonderausgaben blieben ebenfalls Ehegatten und Kinder weiter berücksichtigt, außerdem wurden im Rahmen der sonstigen Bezüge die (geringeren) Steuersätze für die Kinder beibehalten. Es war daher eigentlich eine "modifizierte" Individualbesteuerung. In der vorliegenden Untersuchung wird unterstellt, daß auch künftig am Prinzip der Individualbesteuerung nicht gerüttelt werden wird. Die Berücksichtigung der Kinder in der Einkommensteuer zeigt ein sehr wechselvolles Bild. Sie wurde im Laufe der letzten Jahrzehnte mehrfach geändert. Bis 1967 gab es eigene Steuergruppen für Verheiratete mit einem Kind (B1), mit zwei Kindern (B2). Steuerpflichtige mit Kindern hatten damals geringere (Grenz)steuersätze als Verheiratete ohne Kinder bzw. Ledige. Allerdings gab es Einschleifregelungen, sodaß mit steigendem Einkommen die Kinderermäßigung abnahm. Für zu versteuernde Jahreseinkommen über Schilling (das entspricht heute einem zu versteuernden Einkommen von etwa einer Mio. Schiling) gab es keine Kinderermäßigungen mehr. Offenbar wurde diese Regelung damals mit dem Gleichheitsgrundsatz als vereinbar angesehen wurde anstelle der Tarifbestimmungen und der Einschleifregelung ein Kinderfreibetrag eingeführt (für die ersten beiden Kinder jeweils Schilling jährlich, für die weiteren Kinder jeweils Schilling pro Kind). Damit wurde die Kinderermäßigung von den Grenzsteuersätzen abhängig gemacht, wodurch sie mit wachsendem Einkommen zunahm. Bezieher höherer Einkommen konnten daher aus dieser Regelung größeren Nutzen ziehen 257

4 als die Bezieher niederer Einkommen. Diese Regelung wurde auch als "schichtenspezifischer Ausgleich" bezeichnet (Lehner, 1987). Ab 1973 wurden trotz der Individualbesteuerung Kinderabsetzbeträge eingeführt ( Schilling pro Jahr für jedes Kind). Sie waren jedoch nicht mit einer Negativsteuer gekoppelt, sodaß Bezieher (sehr) geringer Einkommen benachteiligt waren, weil sie die Absetzbeträge möglicherweise nicht voll nutzen konnten. Ab 1978 wurden die Absetzbeträge abgeschafft und dafür die Familienbeihilfe in gleichem Ausmaß erhöht (monatlich Schilling). Damit wurden die Kinder aus dem Einkommensteuertarif herausgenommen. Die anderen Bestimmungen (Berücksichtigung der Kinder in den Sonderausgaben, die unterschiedlichen Sätze für Kinder bei den sonstigen Bezügen) blieben bestehen. Ab 1987 wurde allerdings wieder ein Kinderabsetzbetrag für Kinder in Alleinverdienerfamilien eingeführt (600.- Schilling pro Jahr). In der Steuerreform 1993 wurden die Sonderausgaben für Kinder und die Differenzierung im Tarif für die sonstigen Bezüge abgeschafft. Andererseits wurden ab 1993 aufgrund eines Erkenntnisses des Verfassungsgerichtshofes wieder generell Kinderabsetzbeträge in die Einkommensteuer eingeführt. Ab 1996 können Steuerpflichtige mit mindestens drei Kindern außerdem wieder Sonderausgaben bis zu einer bestimmten Höhe geltend machen. Insgesamt zeigt daher die Berücksichtigung der Kinder in der Einkommensteuer eine sehr unterschiedliche Entwicklung, die kein einheitliches Prinzip erkennen läßt. Die gegenwärtige Regelung der Kinderabsetzbeträge im Einkommensteuergesetz ( 33 Abs. 4 Zi. 3) zeigt jedoch einige Schwächen. Dieser Absetzbetrag berührt den Tarif nicht, er führt daher auch zu keiner Verringerung der Steuerschuld, sondern wird direkt mit der Familienbeihilfe ausbezahlt und wirkt daher wie ein Transfer. Konsequenterweise werden diese Kinderabsetzbeträge in der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung daher als Transfers, ähnlich wie Bausparprämien, behandelt. Begründung eines Existenzminimums tür Kinder Das Leistungsfähigkeitsprinzip bildet (noch immer) die grundlegende Normvorstellung. an der sich die Einkommensteuer orientiert (RichterlWiegard, 1993, S. 343). Allerdings ist das Leistungsfähigkeitsprinzip in der neueren Finanzwissenschaft nicht unbestritten. 1 Das Leistungsfähigkeitsprinzip dient zwei Zielsetzungen. Zum einen soll es den Maßstab dafür bieten, wie ein erforderlicher (gegebener) Finanzbedarf des Staates auf die einzelnen Steuerpflichtigen 1 Blankart faßt die Bedenken gegen das LeIstungsfähIgkeItsprInZIp zusammen 'DIe UnbedachtheIt mit der heute VIelfach mit dem LelstungsfählgkellSpnnZlp argumentiert WIrd.,st keineswegs gerechtfertigt" (Btankart S. 174). SchönfetderlStlglltz (1996. S. 373) kommen ebenfalls zur Auffassung. das LelstungsfählgkeltspnnZlp sei nocht sonderlich tragfähig 258

5 gerecht verteilt werden kann und zum anderen dient es der Begründung für verteilungspolitische Ziele. Trotz der Einwände gegen das Leistungsfähigkeitsprinzip, die nicht gering zu schätzen sind, wird hier dennoch auf das Leistungsfähigkeitsprinzip zurückgegriffen, um das Existenzminimum für Kinder zu begründen. Grundsätzlich ist davon auszugehen, daß aufgrund des Leistungsfähigkeitsprinzips das Existenzminimum für jede Person steuerfrei zu stellen ist (Haller, 198 1, S. 128). Das Existenzminimum repräsentiert die Grundbedürfnisse, die keine Leistungsfähigkeit repräsentieren und daher der Einkommensbesteuerung nicht unterzogen werden können. Grundbedürfnisse und damit ein Existenzminimum stehen jedem Menschen zu. Das gilt auch für Kinder. Damit steht aber das Kind mit seinen Bedürfnissen im Vordergrund, wenn es darum geht, steuerlich ein Existenzminimum für Kinder zu verankern. Es geht in der folgenden Darstellung daher primär um das Kind. Da in der Regel Kinder über kein eigenes Einkommen verfügen, sondern zur Deckung ihrer Grundbedürfnisse (ihres Existenzminimums) auf den/die Unterhaltsverpflichteten angewiesen sind, wird daher bei ihnen das steuerliche Existenzminimum der Kinder berücksichtigt. Dem Steuerpflichtigen steht daher für seine Kinder die Berücksichtigung des Existenzminimums (für Kinder) solange zu, als diese es nicht selbst beanspruchen können. Zum anderen ist zu berücksichtigen, daß die Steuerpflicht jeder Person grundsätzlich mit der Geburt beginnt (Quantschnigg/Schuch, 1993, S. 2). Das heißt, wenn Kinder selbst Einkünfte beziehen, dann steht ihnen schon jetzt das steuerliche Existenzminimum (der allgemeine Absetzbetrag) zu, wenn ein Kind beispielsweise Einkünfte aus Vermietung und Verpachtung etwa aus einer geerbten Liegenschaft bezieht. Die Beanspruchung eines steuerlichen Existenzminimums kann jedoch nicht davon abhängen, ob jemand Einkommen erzielt oder nicht. Daher steht jeder Person unbeschadet des Alters und auch ob er Einkommen bezieht oder nicht, ein steuerliches Existenzminimum zu. Da für Kinder in der Regel die Unterhaltsverpflichteten (die Eltern) die Grundbedürfnisse finanzieren, soll bei ihnen das Existenzminimum berücksichtigt werden. Dabei darf aber nicht übersehen werden, daß die Kinder mit ihren Grundbedürfnissen im Mittelpunkt der Überlegungen stehen. Mit der Annahme, daß jedem Kind ein (steuerliches) Existenzminimum zusteht, wird auch vermieden, Existenzminima für Kinder mit externen Effekten begründen zu müssen (etwa daß Kinder den Generationenvertrag garantieren). Dieser Standpunkt der externen Effekte ist meist auch weniger von der Sorge um die Kinder geprägt, sondern vielmehr von der Auffassung, die eigenen Pensio- 259

6 nen gesichert zu erhalten. Man vermeidet damit, diese fragwürdigen externen Effekte begründen zu müssen.' Höhe des Existenzminimums Das Ausmaß des Existenzminimums ist von Annahmen abhängig. Es gibt verschiedene Konzepte für die Ermittlung des Existenzminimums. In der Einkommensteuer wird gegenwärtig durch den allgemeinen Absetzbetrag ein Jahreseinkommen von Schilling (monatlich Schiling) steuerfrei gestellt. Es repräsentiert gewissermaßen das steuerliche Existenzminimum. In der Pensionsversicherung gibt der Ausgleichszulagenrichtsatz einen Anhaltspunkt für das Existenzminimum, er liegt gegenwärtig bei Schilling im Monat. Meistens wird unterstellt, daß das Existenzminimum eines Kindes geringer sei als für einen Erwachsenen. Der Abschlagsfaktor schwankt zwischen 40 Prozent und 60 Prozent, wie verschiedene Untersuchungen zeigen. Als Anknüpfungsfaktor für das Existenzminimum der Kinder käme auch der sogenannte Regelbedarfsatz in Frage, der von den Gerichten zur Berechnung der Unterhaltsansprüche als Grundlage herangezogen wird. Diese Regelbedarfsätze sind nach dem Alter gestaffelt. Da jedoch eine Differenzierung des steuerlichen Existenzminimums nach dem Alter zu administrativer Mehrarbeit führt, wurde für die vorliegende Untersuchung ein (mit den Altersstufen) gewichteter Regelbedarfsatz als Ausgangspunkt für die Ermittlung eines steuerlichen Existenzminimums verwendet. Das führt zu einem jährlichen Existenzminimum pro Kind von Schilling ( Schilling monatlich) und entspräche etwa 60 Prozent des steuerlichen Existenzminimums und etwas mehr als 40 Prozent des Ausgleichszulagenrichtsatzes und läge daher innerhalb jener Bandbreite, die als Faktor für den Grundbedarf eines Kindes verglichen mit jenem eines Erwachsenen in den verschiedenen Untersuchungen zugrunde gelegt wird. Umsetzung des Existenzminimums im Tarif Die SteuerfreisteIlung eines Existenzminimums kann tarif technisch durch unterschiedliche Maßnahmen erreicht werden, die jedoch recht abweichende Wirkungen aufweisen. Zum einen ist es möglich, eine Nullzone im Tarif einzuführen, zweitens können Absetzbeträge und drittens Freibeträge gewährt werden. Im Rahmen dieses Beitrages wird dargestellt und zu begründen versucht, weshalb Absetzbeträge das geeignetere Instrument sind, insbesondere im Vergleich zu Freibeträgen. 2 Die extemen Effekte der Kinder werden (zu Recht) In der literatur oft skeptisch beurteilt (ShghtzlSchönfelder. t 996 S.375) 260

7 Die Berücksichtigung des (steuerlichen) Existenzminimums muß zu einer Senkung der durchschnittlichen Steuersätze führen und die Steuerleistung verringern. Der gegenwärtig gültige Absetzbetrag ( 33 Abs. 3 Zi. 4 Einkommensteuergesetz) von Schilling für das erste Kind, Schilling für das zweite Kind und Schilling für jedes weitere Kind erfüllt diese Zielsetzung nicht, weil er mit der Familienbehilfe ausbezahlt wird. Nullzone Eine Nullzone im Tarif bedeutet, daß das (politisch festgesetzte) Existenzminimum mit 0 Prozent besteuert wird, sodaß die Höhe des Existenzminimums sofort aus dem Tarif ersichtlich ist. Auf den gegenwärtigen Einkommensteuertarif umgelegt, würde eine Nullzone folgenden Tarif erfordern: die ersten Schilling mit 0 Prozent, die weiteren Schilling mit 22 Prozent, die weiteren Schilling mit 32 Prozent usw. Die Nullzone hat die gleiche Wirkung wie der allgemeine Absetzbetrag. Das Existenzminimum wäre in beiden Fällen gleich hoch. Der Vorteile der Nullzone liegt darin, daß jeder Steuerpflichtige sofort die Höhe des steuerfreien Existenzminimums aus dem Tarif ersehen kann. Sie hätte zudem den Vorteil, daß das Existenzminimum nach der Einkommenshöhe nicht unterschiedlich besteuert werden kann, wie es nunmehr durch die Einschleifregelung geschieht. Die Vorteile einer Nullzone lassen sich jedoch nicht auf das Existenzminimum für Kinder übertragen. Es würde unterschiedliche Tarife für Steuerpflichtige mit und ohne Kinder bzw. nach der Zahl der Kinder erfordern, wie sie in den fünfziger und sechziger Jahren in Österreich bestanden. Das wäre jedoch mit den Grundsätzen der Individualbesteuerung nicht vereinbar. Trotz gewisser Vorteile eignet sich daher eine Nullzone im Tarif nicht für die SteuerfreisteIlung eines Existenzminimums für Kinder. Absetzbeträge Absetzbeträge werden von dem nach dem Tarif ermittelten Steuerbetrag abgezogen. Sie wirken daher für alle Steuerpflichtigen gleich. Das gilt insbesondere dann, wenn nicht ausgenützte Beträge als Transferzahlungen (Negativsteuer) ausbezahlt werden. Der österreichische Einkommensteuertarif kennt seit 1973 eine Reihe von Absetzbeträgen (allgemeiner Absetzbetrag, ArbeitnehmerabsetZbetrag, Verkehrsabsetzbetrag, Pensionistenabsetzbetrag). Seit 1997 ist der allgemeine Absetzbetrag ab einem zu versteuernden Jahreseinkommen von Schilling gestaffelt und ab einem Jahreseinkommen von Schilling fällt er weg. Das bedeutet implizit, daß das steuerliche Existenzminimum nunmehr von der Einkommenshöhe abhängt. Das widerspricht jedoch im Grunde dem Leistungsfähigkeitsprinzip. Für Kinder ist ein von der Einkommenshöhe der Eltern (des Unterhaltsverptlichteten) abhängiges Existenzminimum mit den hier entwickelten Grundsätzen nicht vereinbar, weil die Grundbedürfnisse des Kindes im Vordergrund 261

8 stehen. Es wird daher davon ausgegangen, daß das Existenzminimum für jedes Kind gleich hoch ist. Das bedeutet aber, daß mit steigender Kinderzahl der Absetzbetrag höher werden muß, weil das Existenzminimum in höhere Einkommenstufen hineinwächst. Bagatelleregelung Ein wichtiger Aspekt im Zusammenhang mit der SteuerfreisteIlung eines Existenzminimums betrifft die sogenannte Einschleifregelung gemäß 33 Abs. 7 Einkommensteuergesetz 1988 (Bagatelleregelung). Sie sieht vor, daß die Einkommensteuer, die gemäß Tarif errechnet wird, de facto dann nicht eingehoben wird, wenn sie weniger als Schilling beträgt. Für den Bereich zwischen bis Schilling ermäßigt sich die tatsächliche Steuerleistung. Die Ermäßigung ergibt sich aus der Differenz zwischen der (nach dem Tarif) errechneten Einkommensteuer und dem Betrag von Schilling.3 Durch diese Bagatelleregelung sind de facto zu versteuernde Einkommen bis Schilling (abgesehen von den anderen Absetzbeträgen) jährlich steuerfrei gestellt. Diese Bestimmung ist jedoch eine rein administrative Maßnahme, um Vorschreibungen von Bagatellebeträgen zu vermeiden (Quantschnigg/ SChuch, 1993, S ). Sie kann nicht mit dem Existenzminimum und seiner Regelung verglichen werden. Es wäre daher auch nicht gerechtfertigt, diese Bagatelleregelung zusätzlich für jedes Kind zu gewähren. Negativsteuer Im vorliegenden Konzept ist vorgesehen, wenn das zu versteuernde Einkommen so gering ist, daß die Kinderabsetzbeträge nicht voll genützt werden können, daß der nicht ausgenützte Betrag als Transfer (Negativsteuer) überwiesen wird. Damit wird sichergestellt, daß das gesamte Existenzminimum als verfügbares Einkommen bereitgestellt wird. Das ist notwendig, um dem Grundprinzip, das hier zugrundeliegt, zu entsprechen, das Grundbedürfnis für jedes Kind in gleicher Höhe zu entlasten. Daher muß das steuerfreie Existenzminimum mit einer Negativsteuer gekoppelt werden. Solche Negativsteuern sind gegenwärtig schon jetzt beim Alleinverdiener(erzieher)absetzbetrag und beim Arbeitnehmerabsetzbetrag in begrenzter Höhe vorgesehen. Effekte der Freibeträge Im Gegensatz zum Absetzbetrag, der von der errechneten Steuerschuld abgezogen wird, verringern Freibeträge die steuerliche Bemessungsgrundjage. Die Steuerersparnis beim Freibetrag hängt daher vom Grenzsteuersatz ab, das heißt mit wachsendem Einkommen nimmt auch die Steuerersparnis zu. 3 Diese Regelung läßt sich an einem einfachen Beisp,el veranschaulichen. Angenommen die errechnete Einkommensteuer beträgt Schilling (das entspricht einem zu versteuemden EInkommen von SchIlling pro Jahr). Für dieses zu versteuernde Einkommen Sind j8doch nur SchIlling Steuer zu bezahlen ( Schilling minus Schilling = Schilling). D,ese Sch"lng werden von den SchIlling abgezogen, woraus SICh die SteuerSChuld von SchIlling ergibt. 262

9 Kinder, deren Unterhaltsverpflichtete ein höheres Einkommen erzielen, hätten dann auch ein höheres Existenzminimum, als jene Kinder, deren Eltern (Unterhaltsverpflichtete) ein geringeres Einkommen aufweisen. Der Grundsatz eines einheitlichen Existenzminimums, das sich auf einem gleichen Grundbedürfnis begründet, wäre dadurch durchbrochen. Die hier zugrundeliegende Auffassung läßt sich daher mit einem Freibetrag nicht verwirklichen. Der Freibetrag hat zudem dem Nachteil, daß er nicht mit einer Negativsteuer kombiniert werden kann, das heißt, Bezieher niedrigerer Einkommen würden (teilweise) den Freibetrag nicht nutzen können und deren Kinder hätten dann gewissermaßen kein bzw. ein geringeres Existenzminimum. Das wäre jedoch eine sehr unbefriedigende Lösung. Dazu kommt, daß Freibeträge einen größeren Einnahmenausfall verursachen als Absetzbeträge bei gleicher Höhe des angestrebten steuerfreien Existenzminimums. Das heißt, wenn ein Existenzminimum von Schilling für jedes Kind als Freibetrag ausgestaltet wäre, sind die Einnahmenausfälle etwa ein Drittel höher als bei den entsprechenden Absetzbeträgen. Bei den Freibeträgen überwiegen daher im Vergleich zu den Absetzbeträgen die Nachteile deutlich. Wirkungsweise und Höhe des Absetzbetrages Für die Ermittlung des Absetzbetrages, der erforderlich ist um das Existenzminimum steuerfrei zu stellen, ist es zunächst notwendig, die Höhe des Grundbedürfnisses zu fixieren. Wie bereits ausgeführt wird vom Regelbedarfsatz ausgegangen und ein Existenzminimum für jedes Kind von Schilling jährlich steuerfrei gestellt (das entspricht monatlich Schilling). Das sind etwa 60 Prozent des steuerlichen Existenzminimums für jeden Steuerpflichtigen oder 43 Prozent des Ausgleichszulagenrichtsatzes. Das Existenzminimum je Kind beträgt daher, je nach Annahme, zwischen 40 Prozent und 60 Prozent des Existenzminimums eines Erwachsenen. Das Existenzminimum des Steuerpflichtigen liegt einschließlich der Bagatelleregelung bei Schilling. Dieser Betrag wird zunächst steuerfrei gestellt. Dazu kommt das Existenzminimum für jedes Kind in Höhe von Schilling. Das bedeutet, für einen Steuerpflichtigen mit einem Kind werden insgesamt Schilling zu versteuerndes Einkommen ( = Schilling im Monat) steuerfrei gestellt, bei zwei Kindern sind es bereits Schilling (= Schilling im Monat). Dieser Absetzbetrag setzt sich aus Schilling für das eigene steuerfreie Existenzminimum und zweimal Schilling für zwei Kinder zusammen. In diesem Fall liegt der Grenzsteuersatz bereits bei 32 Prozent. Um das Existenzminimum von Schilling steuerfrei zu stellen, muß für ein Kind ein Absetzbetrag von jährlich Schilling gewährt werden; bei zwei Kindern von Schilling je Kind, bei drei Kindern von Schil- 263

10 ling je Kind und für vier Kinder ist ein steuerfreies Existenzminimum von Schilling je Kind erforderlich. Es ist empfehlenswert, diese Absetzbeträge auf Jahresbasis in das Gesetz aufzunehmen, wie das schon bei anderen Absetzbeträgen geschieht. Es ist wichtig, festzuhalten, daß es sich bei diesen Absetzbeträgen nicht einfach um eine Anhebung der bestehenden Beträge handelt, sondern daß sie auf der Berechnung eines Grundbedürfnisses und daraus abgeleitet eines Existenzminimums aufbauen, das seinerseits wieder auf der Grundlage der Regelbedarfssätze beruht. Es handelt sich also nicht um eine willkürliche Anhebung der Absetzbeträge für Kinder, sondern sie beruhen auf begründeten Annahmen. Wichtig ist noch zu überlegen, ob es notwendig ist, bei den Absetzbeträgen eine genaue Reihenfolge im Gesetz festzulegen. Das heißt, ob zuerst der Kinderabsetzbetrag (-beträge) abgezogen wird und erst dann der Alleinverdienerabsetzbetrag, Verkehrsabsetzbetrag etc. oder ob diese Reihenfolge nicht notwendig ist. Diese Überlegungen sind wichtig, weil es noch zu prüfen sein wird, ob davon unter Umständen die Höhe der Negativsteuer im Einzelfall beeinflußt wird. Es ist ferner zu klären, wer im Fall einer Doppelverdienerfamilie die Kinderabsetzbeträge beansprucht. Dadurch daß die Individualbesteuerung nicht angetastet werden soll, ergeben sich in der Administration des steuerlichen Existenzminimums für Kinder einige zusätzliche Probleme. Exkurs: Alleinverdienerabsetzbetrag Das Existenzminimum für (verheiratete) Personen, deren eigene Einkünfte höchstens Schilling im Jahr (mit mindestens einem Kind höchstens Schilling im Jahr) betragen, wird bereits jetzt durch den sogenannten Alleinverdiener (erzieher)absetzbetrag berücksichtigt. Im Gegensatz zu den Kinderabsetzbeträgen wird dieser Absetzbetrag jedoch schon jetzt bei der Ermittlung der Steuerschuld abgezogen. Er ist teilweise auch als Negativsteuer ausgestaltet. Beim Alleinverdiener (erzieher)absetzbetrag läßt sich die Problematik der Festlegung des Existenzminimums, das an eine Person gebunden ist, noch deutlicher demonstrieren als bei den Kindern. Angenommen, jemand war bisher berufstätig, dann stand ihm das steuerfreie Existenzminimum in Form des allgemeinen Absetzbetrags von Schilling zu. Wenn diese Person ihre Berufstätigkeit aufgibt und kein Einkommen mehr bezieht, entfällt der allgemeine Absetzbetrag (wenn sie verheiratet ist, dann erhält der Partner den Alleinverdienerabsetzbetrag). Der Alleinverdienerabsetzbetrag von Schilling jährlich repräsentiert jedoch bloß ein Existenzminimum von Schilling jährlich. Durch die Aufgabe der Berufstätigkeit würde sich daher das Existenzminimum für diese Person um etwa zwei Drittel reduzieren. Wenn sie später wieder berufstätig wird, dann würde sich 264

11 das Existenzminimum wieder entsprechend verdreifachen (von auf Schilling jährlich). Es ist schwer zu begründen, daß die Berufstätigkeit bzw. die Aufgabe der Berufstätigkeit solche Schwankungen im Existenzminimum (dem Grundbedürfnis) bewirkt. In der Sozialversicherung entspricht der Zuschlag für Verheiratete beim Ausgleichszulagenrichtsatz rund 43 Prozent des einfachen Ausgleichszulagenrichtsatzes. Das ist deutlich mehr als der Alleinverdienerabsetzbetrag im Verhältnis zum allgemeinen Absetzbetrag. Eine Anhebung des Alleinverdienerabsetzbetrages auf Schilling würde bedeuten, daß ein Existenzminimum für den Ehepartner von Schilling steuerfrei gestellt würde. Das entspricht etwa 60 Prozent des Existenzminimums der Steuerpflichtigen. Verteilungseffekte des Existenzminimums Wenngleich gegenwärtig Verteilungsfragen in der Steuerpolitik nicht im Vordergrund stehen und sie auch hier nicht den entscheidenden Aspekt bilden, sind sie doch in der Akzeptanz und in der politischen Diskussion wichtig und spielen in der Durchsetzbarkeit von Maßnahmen eine maßgebliche Rolle. Es ist zwischen vertikalen und horizontalen Wirkungen zu unterscheiden. Vertikale (Um)Verteilung bedeutet zwischen höheren und niedrigeren Einkommen, wogegen horizontale (Um)Verteilung zwischen gleichen Einkommen, aber mit unterschiedlichen Merkmalen, also etwa zwischen kinderlosen und kinderreichen Steuerpflichtigen bedeutet. Im Rahmen des steuerlichen Existenzminimums für Kinder steht die horizontale (Um)verteilung im Vordergrund. Das bereits beschriebene Existenzminimum für Kinder in Höhe von Schilling, das, wie erwähnt, einen Steuerabsetzbetrag von Schilling für ein Kind erfordert, läßt sich in den Verteilungswirkungen am besten anhand einiger Beispiele darstellen. Ein Steuerpflichtiger (Arbeitnehmer) mit einem zu versteuernden Jahreseinkommen von Schilling, der ein Doppelverdiener ist und keine Kinder hat, hat gegenwärtig einen Durchschnittsteuersatz von 21,2 Prozent. Für einen Steuerpflichtigen mit einem Kind würde sich mit einem Absetzbetrag von Schilling der durchschnittliche Steuersatz bei diesem Einkommen auf 18,2 Prozent ermäßigen, bei zwei Kindern auf 14,6 Prozent. Die Kinderabsetzbeträge verändern also die horizontale Verteilung spürbar. 265

12 Übersicht: zu versteuerndes Einkommen , Durchschnittsteuersätze.) ohne Kinder mit 1 Kind") mit 2 Kinder"' ) in Prozent des zu versteuernden Einkommens 14,3 21,2 32,6 40,6 9,9 4,4 18,2 14,6 31, 1 29,3 39,9 39,0 Die vertikale Verteilung läßt sich an einem Vergleich von Steuerpflichtigen mit unterschiedlichem Einkommen darstellen (Übersicht). Die relative Steuerersparnis aus den Absetzbeträgen nimmt mit steigendem Einkommen ab. Bei einem zu versteuernden Einkommen von Schilling pro Jahr ( Schilling pro Monat), ermäßigt sich der Durchschnittssteuersatz bei zwei Kindern um 9,9 Prozentpunkte von gegenwärtig 14,3 Prozent auf 4,4 Prozent ), wogegen bei Schilling zu versteuerndem Jahreseinkommen der Steuersatz um 3,3 Prozentpunkte sinkt (von 32,6 Prozent auf 29,3 Prozent ). Wie jeder Absetzbetrag verschärft natürlich auch der Kinderabsetzbetrag die Progression. Insgesamt wird die vertikale (Um)Verteilung nicht negativ beeinflußt, weil die Bezieher niedrigerer Einkommen durch den Absetzbetrag relativ stärker entlastet werden. Effekte auf die öffentlichen Haushalte Die Maßnahmen zur SteuerfreisteIlung eines Existenzminimums für Kinder stehen in einem mehrfachen Spannungsverhältnis, das vor allem durch die Einnahmenausfälle für die öffentlichen Haushalte und den damit verbundenen Auswirkungen auf die Budgetkonsolidierung geprägt ist. Neben diesen unmittelbaren budgetären Effekten ist auch zu berücksichtigen, daß durch diese steuerlichen Maßnahmen im familienpolitischen Bereich andere steuerpolitische Zielsetzungen (Absicherung des Wirtschaftsstandortes Österreich, Tarifkorrekturen, Änderungen in der Steuerstruktur etc.) beeinflußt werden. Die hier diskutierten steuerlichen Maßnahmen im Familienbereich bewegen sich daher in einer Art "Dreiecksverhältnis", das durch die unterschiedlichen Zielsetzungen geprägt ist. Der budgetäre Spielraum spielt dabei eine wichtige Rolle und beeinflußt somit auch die Ausgestaltung der Maßnahmen. -) Arbeitnehmer Absetzbeträge (allg Absetzbetrag. Verkehrs- und Arbeitnehmeransetzbetrag) sind beruckslchtlgt ") KInderabsetzbetrag von Schilling JäMlch ( Schilling monatlich) angenommen ''') KInderabsetzbetrag von Schllling Jährlich je Kind (= Schilling tur belder Kinder JährlICh oder Schilling monatlich) angenommen 266 I i r

13 Es können durch dieses Spannungsverhältnis Zielkonflikte entstehen. Zu berücksichtigen ist ferner, daß die gegenwärtigen Regelungen für die Kinderabsetzbeträge in eine Neuregelung einbezogen werden (müssen). Gegenwärtig erfordern die Kinderabsetzbeträge rund 10,2 Mrd. Schilling. (Sie werden im Verhältnis 3 : 1 zwischen Lohn- und Einkommensteuer aufgeteilt.) Wenn unterstellt wird, daß der (gewichtete) Regelbedarfsatz als Ausgangsbasis für das Existenzminimum von Schilling je Kind jährlich herangezogen wird und im Durchschnitt 1,9 Mio. Kinder betroffen sind, ergäbe sich insgesamt ein Bruttoeinnahmenausfall an Lohn- und Einkommensteuer von etwa 19 Mrd. Schilling, wovon jedoch die bisherigen Kinderabsetzbeträge abzuziehen wären. Daraus ergäbe sich somit ein zusätzlicher Nettoeinnahmenausfall für die öffentlichen Haushalte von etwa 8,8 Mrd. Schilling, das wären etwas mehr als vier Prozent des gegenwärtigen Aufkommens an Lohn- und Einkommensteuer. Falls auch der Alleinverdiener(erzieher)absetzbetrag von gegenwärtig auf Schilling angehoben würde, ergäben sich zusätzlich Einnahmenausfälle von rund 2,9 Mrd. S. Insgesamt würden daher die Einnahmenausfälle aus beiden Maßnahmen etwa 11,7 Mrd. Schilling erfordern. Der Großteil dieser Ausfälle entfällt auf die Lohnsteuer. Die Negativsteuer müßte, wie schon bisher, in einem gewissen Verhältnis zwischen Lohnsteuer und Einkommensteuer aufgeteilt werden. Literaturverweise Charles B. Blankart: Öffentliche Finanzen in der Demokratie. München Heinz Haller: Die Steuern. 3. Aufi.. Tübingen, Horst Jecht: Die Bundessteuerreform. Finanzarchiv Band 16. Tübingen Gerhard Lehner: Steuerpolitik in Österreich. Wien Peter Quantschnigg/Wilhelm Schuch: Einkommensteuerhandbuch. 2. Aufl. Wien Wolfram F. RichterIWolfgang Wiegard: Zwanzig Jahre "Neue Finanzwissenschaft". Teil 11. Zeitschrift für Wirtschafts- und Sozialwissenschaften. Band 113(3). Berlin Bruno Schönfelder/Joseph E. Stiglitz: Finanzwissenschaft. München-Wien