Europarecht bei der Schaffung neuer Regelungen zum Glücksspiel beachten

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1 Landtag von Baden-Württemberg 15. Wahlperiode Drucksache 15 / Antrag der Fraktion der FDP/DVP und Stellungnahme des Staatsministeriums Europarecht bei der Schaffung neuer Regelungen zum Glücksspiel beachten Antrag Der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen, I. zu berichten, 1. ob sie die Auffassung teilt, dass sich die Feststellung des EuGH in seinem Urteil vom 8. September 2010 (C ) Aufgrund des Vorrangs des unmittelbar geltenden Unionsrechts darf eine nationale Regelung über ein staatliches Sportwettenmonopol, die nach den Feststellungen eines nationalen Gerichts Beschränkungen mit sich bringt, die mit der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr unvereinbar sind, weil sie nicht dazu beitragen, die Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden auf den derzeit geltenden Glücksspielstaatsvertrag bezieht; 2. wie sie die weiteren Bewertungen des EuGH in seinem Urteil vom 8. September 2010 einschätzt und welche Konsequenzen sie daraus zu ziehen gedenkt; 3. wie sich dies mit dem Vorhaben der Landesregierung in Übereinstimmung bringen lässt, den mit Europarecht nicht zu vereinbarenden Glücksspielstaatsvertrag ab 1. Januar 2012 als Landesrecht fortgelten zu lassen; 4. wie sie das Urteil des VGH Mannheim vom September 2011 (Az: G S 1695/11) bewertet, insbesondere im Hinblick darauf, den Glücksspielstaatsvertrag, auf den sich das Urteil bezieht, als Landesrecht fortgelten zu lassen; 5. welche finanziellen und rechtlichen Konsequenzen sie erwartet, falls der schleswig-holsteinische Entwurf eines Glücksspielgesetzes wie geplant 2012 in Kraft tritt und ob ihr bewusst ist, dass dieser bei einer Vorabprüfung der Kommission als mit Europarecht vereinbar eingestuft wurde; Eingegangen: / Ausgegeben: Drucksachen und Plenarprotokolle sind im Internet abrufbar unter: Der Landtag druckt auf Recyclingpapier, ausgezeichnet mit dem Umweltzeichen Der Blaue Engel. 1

2 6. wie sie die Beschränkungen der Zahl der Konzessionen im Entwurf für einen neuen Glücksspielstaatsvertrag rechtlich bewertet, auch unter Berücksichtigung der Notifizierung der Europäischen Kommission (Nr. 2011/188/D) und ob sie dies als Anlass sieht, die bestehenden Beschränkungen insbesondere des Sportwettenmarktes in Frage zu stellen; 7. ob sie der Auffassung ist, dass sich Suchtprävention, insbesondere bei Sportwetten, besser auf einem illegalen Markt durchsetzen lässt oder ob die Einflussmöglichkeiten des Staates auf einen regulierten, konzessionierten Markt nicht deutlich größer sind und damit der Bekämpfung der Spielsucht zuträglich; 8. ob ihr bekannt ist, in welchen anderen Ländern der EU mit in Deutschland vergleichbare Monopole bei den Sportwetten bestehen und welche spezifischen Suchtprobleme in den Ländern der EU auftreten, in denen die Sportwetten konzessioniert bzw. ganz freigegeben sind; II. 1. dafür Sorge zu tragen, dass Baden-Württemberg bei den Regelungen zum Glücksspiel in Deutschland nicht mutwillig gemeinschaftsrechtswidrige Rahmenbedingungen schafft oder aufrechterhält; 2. ihren Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag GlüStV) zurückzuziehen Dr. Rülke, Dr. Goll und Fraktion Begründung Der Europäische Gerichtshof hat in einem Urteil vom 8. September 2010 die Regelungen des aktuell geltenden Glücksspielstaatsvertrages für mit dem Gemeinschaftsrecht nicht vereinbar erklärt. Dennoch beabsichtigt die Landesregierung, den Glücksspielstaatsvertrag ab 1. Januar 2012 als Landesrecht fortgelten zu lassen. Damit wird Europarecht bewusst ignoriert. Zudem sollte eine konstruktive Zusammenarbeit mit den anderen Bundesländern für einen neuen Glücksspielstaatsvertrag Vorrang haben. Auch der dort vorliegende Entwurf mit zahlenmäßig unverhältnismäßig beschnittenen Konzessionen beinhaltet europarechtlich kritische Punkte (siehe Notifizierung der Kommission Nr. 2011/188/D). Eine Anpassung und Einigung in dieser Frage ist aber, nicht zuletzt zur Gewährleistung einer moderaten Beschränkungs- und Kontrollmöglichkeit, unabdingbar. 2

3 Stellungnahme Mit Schreiben vom 6. Oktober 2011 Nr. I 1114 nimmt das Staatsministerium in Abstimmung mit dem Innenministerium, dem Finanz- und Wirtschaftsministerium und dem Sozialministerium zu dem Antrag wie folgt Stellung: Der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen, I. zu berichten, 1. ob sie die Auffassung teilt, dass die Feststellung des EuGH in seinem Urteil vom 8. September 2010 (C ) Aufgrund des Vorrangs des unmittelbar geltenden Unionsrechts darf eine nationale Regelung über ein staatliches Sportwettenmonopol, die nach den Feststellungen eines nationalen Gerichts Beschränkungen mit sich bringt, die mit der Niederlassungsfreiheit und dem freien Dienstleistungsverkehr unvereinbar sind, weil sie nicht dazu beitragen, die Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, nicht für eine Übergangszeit weiter angewandt werden auf den derzeit geltenden Glücksspielstaatsvertrag bezieht; Zu I. 1.: Dem genannten Urteil des EuGH lag der Staatsvertrag zum Lotteriewesen in Deutschland und nicht der derzeit geltende Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland zugrunde. 2. wie sie die weiteren Bewertungen des EuGH in seinem Urteil vom 8. September 2010 einschätzt und welche Konsequenzen sie daraus zu ziehen gedenkt; Zu I. 2.: Im Urteil des EuGH vom 8. September 2010 (C-409/06) ging es um die Frage, ob die Artikel 43 EG und 49 EG dahin gehend auszulegen sind, dass nationale Regelungen für ein staatliches Monopol, die unzulässige Beschränkungen der in den Artikeln 43 EG und 49 EG garantierten Niederlassungsfreiheit und Dienstleistungsfreiheit enthalten, weil sie nicht entsprechend der Rechtsprechung des EuGH (Urteil Gambelli u. a.) in kohärenter und systematischer Weise zur Begrenzung der Wetttätigkeit beitragen, trotz des grundsätzlichen Anwendungsvorrangs unmittelbar geltenden Gemeinschaftsrechts ausnahmsweise für eine Übergangszeit weiterhin angewandt werden dürfen. Dies ist im o. g. Urteil vom EuGH verneint worden. Konsequenzen für den gültigen und den künftigen Glücksspielstaatsvertrag ergeben sich daraus derzeit nicht. 3. wie sich dies mit dem Vorhaben der Landesregierung in Übereinstimmung bringen lässt, den mit Europarecht nicht zu vereinbarenden Glücksspielstaatsvertrag ab 1. Januar 2012 als Landesrecht fortgelten zu lassen; Zu I. 3.: Eine Feststellung, dass der derzeit gültige Glücksspielstaatsvertrag nicht mit Europarecht zu vereinbaren ist, ist durch den EuGH bislang nicht getroffen worden. Der EuGH hat u. a. Kriterien festgelegt (EuGH, Urteil v. 8. September 2010, C-46/08), bei welchen ein nationales Gericht berechtigten Anlass zu der Schlussfolgerung haben kann, dass ein zur Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen und für die Bekämpfung von Spielsucht errichtetes Monopol, zur Erreichung dieses Ziels nicht geeignet ist. 3

4 Eine solche, das Land bindende obergerichtliche Entscheidung eines nationalen Gerichtes liegt bislang nicht vor. Die derzeitigen Regelungen des Glücksspiels haben weiterhin Geltung. Um eine ordnungspolitisch nicht vertretbare Regelungslücke zu vermeiden, soll bis zum Inkrafttreten des neuen Staatsvertrags das bisher geltende Recht über eine Fortsetzungsklausel weiter für anwendbar erklärt werden. Selbst bei einem Verstoß des Glücksspielstaatsvertrages gegen die Niederlassungsfreiheit und/oder den freien Dienstleistungsverkehr würde dies nicht dazu führen, dass der Glücksspielstaatsvertrag in Gänze unwirksam wäre. Betroffen wären nur die das Monopol regelnden Vorschriften. Der Erlaubnisvorbehalt oder das Internetverbot gehören beispielsweise nicht hierzu und wären auch bei (ggf.) festgestellter Unionsrechtswidrigkeit weiterhin wirksam. 4. wie sie das Urteil des VGH Mannheim vom September 2011 (Az.: G S 1695/11) bewertet, insbesondere im Hinblick darauf, den Glücksspielstaatsvertrag, auf den sich das Urteil bezieht, als Landesrecht fortgelten zu lassen; Zu I. 4.: Das genannte Urteil ist hier nicht bekannt. Gemeint ist wohl der Beschluss des VGH Baden-Württemberg vom 31. August 2011, 6 S 1695/11. Durch den Beschluss des VGH im einstweiligen Rechtsschutzverfahren ist keine Feststellung erfolgt, dass der derzeitige Glücksspielstaatsvertrag mit Unions- oder Verfassungsrecht nicht vereinbar ist. Nach Ansicht des VGH ist es nicht Aufgabe des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens, diese Feststellungen zu treffen, sondern dies müsse dem Berufungsverfahren vorbehalten bleiben. Da dies noch offen ist, ist es gerechtfertigt, die Geltung des derzeit gültigen Rechts über den 31. Dezember 2011 bis zum Inkrafttreten eines neuen Glücksspielstaatsvertrages zu verlängern. 5. welche finanziellen und rechtlichen Konsequenzen sie erwartet, falls der schleswig-holsteinische Entwurf eines Glücksspielgesetzes wie geplant 2012 in Kraft tritt und ob ihr bewusst ist, dass dieser bei einer Vorabprüfung der Kommission als mit Europarecht vereinbar eingestuft wurde; Zu I. 5.: Die Einstufung des schleswig-holsteinischen Entwurfs durch die Kommission als mit Europarecht vereinbar ist bekannt. Ein Alleingang von Schleswig-Holstein könnte dazu führen, dass die vom EuGH geforderte Gesamtkohärenz verneint und damit die mit dem Lotteriemonopol verbundene Einschränkung der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit als nicht gerechtfertigt angesehen wird. Dies hätte zur Folge, dass das Lotteriemonopol nicht länger bestehen könnte. Ein etwaiger Wegfall des Lotteriemonopols würde die Einnahmen des Landes aus dem Glücksspiel insgesamt gefährden. Diese belaufen sich derzeit auf rund 380 Mio.. Darin enthalten sind die Einnahmen aus Lotteriesteuer, Abgaben der Spielbanken, Reinerträge der Staatlichen Toto-Lotto GmbH sowie Gewinne der Glücksspielunternehmen, an denen das Land beteiligt ist. Die Einnahmen des Landes allein aufgrund der staatlichen Lotterien und Wetten belaufen sich derzeit auf rund 330 Mio. jährlich. Insbesondere diese Einnahmen werden im Falle einer Liberalisierung des Lotteriemonopols drastisch zurückgehen. Über eine Liberalisierung der Sportwetten ist dieser Verlust nicht ansatzweise kompensierbar. Das Land Schleswig-Holstein erwartet aufgrund der Liberalisierung durch das dortige Glücksspielgesetz Mehreinnahmen von rund 60 Mio.. Dies lässt außer Betracht, dass durch die Liberalisierung auch dort bisherige Landeseinnahmen, die aus den Glücksspielmonopolen resultieren, gefährdet sind. Im Übrigen ist zweifelhaft, ob sich in Schleswig-Holstein die angenommenen Mehreinnahmen erzielen lassen, sofern die Glücksspielanbieter in Zukunft die Lotteriemonopole der übrigen Bundesländer beachten. 4

5 Um z. B. 60 Mio. Einnahmen der Konzessionsabgaben nach dem Glücksspielgesetz von Schleswig-Holstein zu erzielen, müsste der Sportwett-Umsatz dort rund 3 Mrd. betragen (bei einer Gewinnausschüttung von 90 %). Dieser Umsatz lässt sich ausschließlich in Schleswig-Holstein legal nicht erwirtschaften. Bundesweit wird der gesamte (legale und illegale) Sportwettenumsatz zwischen 2,6 und 7 Mrd. geschätzt. Auf Schleswig-Holstein entfallen geschätzt hiervon rd. 100 bis 280 Mio. Umsatz. Damit lassen sich nach dem dortigen Glücksspielgesetz Konzessionseinnahmen von lediglich 2 bis 6 Mio. erzielen. Höhere Einnahmen lassen sich nur erzielen, wenn die Lotteriemonopole der anderen Länder nicht beachtet werden und die ausschließlich in Schleswig-Holstein erlaubten Wetten in anderen Bundesländern vertrieben werden. 6. wie sie die Beschränkungen der Zahl der Konzessionen im Entwurf für einen neuen Glücksspielstaatsvertrag rechtlich bewertet, auch unter Berücksichtigung der Notifizierung der Europäischen Kommission (Nr. 2011/188/D) und ob sie dies als Anlass sieht, die bestehenden Beschränkungen insbesondere des Sportwettenmarktes in Frage zu stellen; Zu I. 6.: Nach der Rechtsprechung des EuGH sind Beschränkungen der Anzahl der Wirtschaftsteilnehmer nicht von vornherein unzulässig. Ein Konzessionssystem kann ein wirksamer Mechanismus sein, um die im Bereich der Glücksspiele tätigen Wirtschaftsteilnehmer mit dem Ziel zu kontrollieren, der Ausbeutung dieser Tätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen (Urteil des EuGH vom 6. März 2007, C-338/04; Placanica). Ferner ist entschieden worden, dass eine Beschränkung der Wirtschaftsteilnehmer gerechtfertigt ist, wenn sie dem Anliegen gerecht wird, die Gelegenheiten zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen (Urteile des EuGH vom 21. Oktober 1999, C-67/98, und vom 21. September 1999, C-124/97). Aus der Rechtsprechung des Gerichts ergibt sich ferner, dass den Mitgliedstaaten ein weiter Gestaltungsspielraum eröffnet ist, wie sie konkret die Organisation und die Kontrolle der in der Veranstaltung und Teilnahme an Glücks- oder Geldspielen bestehenden Tätigkeiten regeln (Urteil vom 8. September 2011; C-46/08). In ihrer Stellungnahme hat die Europäische Kommission, der die Begründung zu dem Entwurf des Staatsvertrages nicht vorlag, nicht die Begrenzung als unzulässig erachtet, sondern lediglich Zweifel daran geäußert, dass es mit der Beschränkung der Anzahl der Konzessionen gelingen kann, die damit verfolgten Ziele zu erreichen und gleichzeitig ein stabiles und attraktives Onlineangebot für Sportwetten bereitzustellen. Sie hat ferner den Hinweis gegeben, dass allein die Tatsache, dass die spezifische Anzahl an Konzessionen für ein Gebiet als ausreichend erachtet wird, keine ausreichende Rechtfertigung für die sich aus dieser Begrenzung ergebenden Hemmnisse für die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr darstellt. 7. ob sie der Auffassung ist, dass sich Suchtprävention, insbesondere bei Sportwetten, besser auf einem illegalen Markt durchsetzen lässt oder ob die Einflussmöglichkeiten des Staates auf einen regulierten, konzessionierten Markt nicht deutlich größer sind und damit der Bekämpfung der Spielsucht zuträglich; Zu I. 7.: Die Ziele der Suchtprävention sind am besten im Rahmen eines klar regulierten, staatlichen Monopols durchsetzbar. In einem reglementierten und beschränkten Markt lassen sich auch Regelungen, die suchtpräventiven Zwecken dienen, am wirkungsvollsten umsetzen und überprüfen. Ein wichtiges Element wirksamer Prävention ist die Verhältnisprävention. Sie setzt beim gesellschaftlichen Umfeld und den für die Entstehung der Sucht maßgeblichen Rahmenbedingungen an. Verhältnispräventive Maßnahmen sind beispielsweise die Begrenzung der generellen Verfügbarkeit von Spielangeboten, die Beschränkung der Anzahl von Spielstätten und Begrenzung von Glücksspiel mit hohem Suchtpotenzial. Sie sind in besonderem Maße in einem staatlichen Monopol umsetzbar und überprüfbar. 5

6 In einem staatlich konzessionierten Glücksspielmarkt lässt sich Suchtprävention auch leichter und wirkungsvoller umsetzen und kontrollieren als in einem illegalen Markt. Erfolgt über die Vergabe der Konzessionen jedoch in der Sache eine Öffnung des Glücksspielmarktes, läuft dies einer Regulierung zuwider und kann schlussendlich dazu führen, dass auch die Suchtprävention schwieriger umzusetzen ist. In jedem Fall setzt eine gelungene Suchtprävention ein konsequentes und wirksames Vorgehen gegen illegale Glücksspielangebote voraus. 8. ob ihr bekannt ist, in welchen anderen Ländern der EU mit in Deutschland vergleichbare Monopole bei den Sportwetten bestehen und welche spezifischen Suchtprobleme in den Ländern der EU auftreten, in denen die Sportwetten konzessioniert bzw. ganz freigegeben sind; Zu I. 8.: Im Vorfeld der Beratungen über einen neuen Glücksspielstaatsvertrag haben zwar die Chefin und die Chefs der Staats- und Senatskanzleien der Länder eine international vergleichende Analyse des Glücksspielwesens in Auftrag gegeben, die auf der im Auftrag der Europäischen Kommission 2006 erstellten Studie Final Report of the Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union aufbaut. Die vergleichende Analyse kam aber zum Schluss, dass die Regulierung des Wettwesens in den untersuchten Staaten durch besonders viele nationale Eigenheiten gekennzeichnet ist. Die sehr heterogenen nationalen Regelungen lassen eine Einteilung in die Kategorien Monopol, Konzessionsmodell oder Wettbewerbsordnung nur bedingt zu, sodass keine Aussage darüber gemacht werden kann, ob es EU-Länder mit einem vergleichbaren Monopol bei Sportwetten gibt. Hinzu kommt, dass in der vergleichenden Analyse nur Entwicklungen bis 31. Dezember 2006 berücksichtigt wurden, zwischenzeitlich sich aber in einigen Mitgliedstaaten der EU die rechtlichen Rahmenbedingungen geändert haben. In Deutschland besteht bislang ein staatliches Glücksspielmonopol, unter das auch die Sportwetten fallen. Unterhaltungsautomaten mit Geldgewinnmöglichkeit (Geldspielautomaten) fallen nicht unter dieses Monopol. Konzessionen werden staatlich vergeben. Für eine vergleichende Betrachtung der rechtlichen Rahmenbedingungen des Glücksspielmarktes und deren Auswirkung auf das problematische und pathologische Glücksspielverhalten kommen innerhalb der EU die Länder Großbritannien und Österreich in Betracht. In Großbritannien ist der Wettmarkt freigegeben und kulturell fest verankert. Österreich steht den Sportwetten liberal gegenüber, sie werden dort nicht als Glücksspiel gewertet. Die Zwölfmonatsprävalenzen des problematischen Glücksspielens unterscheiden sich in Deutschland (0,3 Prozent) und in Großbritannien (0,3 Prozent) zwar nicht wesentlich. Dies gilt auch für das pathologische Glücksspielen (Deutschland 0,35 Prozent, Großbritannien 0,3 Prozent). Diejenigen Menschen, die aufgrund ihres Glücksspielverhaltens Hilfe suchen, unterscheiden sich jedoch deutlich. In Deutschland geben 86,8 Prozent der Hilfesuchenden als problemverursachendes Glücksspiel Geldspielautomaten an. Nur 8,7 Prozent geben als problemverursachendes Glücksspiel Sportwetten an, 7,7 Prozent Glücksspiele im Internet wie beispielsweise Poker (Quelle: Abschlussbericht des Bundesmodellprojekt des Bundesministeriums für Gesundheit Frühe Intervention beim pathologischen Glücksspielen, FOGS, Gesellschaft für Forschung und Beratung im Gesundheits- und Sozialbereich, Köln 2010). In Österreich geben etwa 80 Prozent der Hilfesuchenden an, Probleme wegen Unterhaltungsautomaten mit Geldgewinnmöglichkeiten zu haben. Deutlich mehr Hilfesuchende, nämlich rund 20 Prozent, haben dort aber auch Probleme wegen Sportwetten. Anders als in Deutschland stehen die Wetten in Österreich damit nach den Spielautomaten und den Casinospielen an dritter Stelle (Quelle: Homepage In Großbritannien stellen die Wetten mit 33 Prozent sogar den größten Anteil der problemverursachenden Spielformen dar (Quelle: Annual Review 2010, GAMECARE UK). 6

7 II. 1. dafür Sorge zu tragen, dass Baden-Württemberg bei den Regelungen zum Glücksspiel in Deutschland nicht mutwillig gemeinschaftsrechtswidrige Rahmenbedingungen schafft oder aufrechterhält; Zu II. 1.: Es besteht ein erhebliches Interesse, das Lotteriemonopol zu erhalten. Aus diesem Grund wird streng darauf geachtet, dass die Regelung des Glücksspielrechts den europa- und verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht. 2. ihren Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Gesetzes zu dem Staatsvertrag zum Glücksspielwesen in Deutschland (Glücksspielstaatsvertrag GlüStV) zurückzuziehen. Zu II. 2.: Hierfür besteht kein Anlass. Murawski Staatssekretär im Staatsministerium 7