Wege des effektiven Flüchtlingsschutzes durch europäische und nationale Gerichte

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1 Wege des effektiven Flüchtlingsschutzes durch europäische und nationale Gerichte Prof. Dr. Kay Hailbronner, Universität Konstanz Vortrag (Kurzfassung) anlässlich der der 2. Nürnberger Tage zum Asyl- und Ausländerrecht Inhaltsübersicht: I. Das Prinzip der Effektivität des gerichtlichen Rechtsschutzes im deutschen Verfassungsrecht II. Der Anspruch auf effektiven gerichtlichen Rechtsschutz im EU-Recht und der Europäischen Menschenrechtskonvention 1. Der EU-rechtliche Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes 2. Das Recht der Europäischen Menschenrechtskonvention III. Die Vorlage an den EuGH im asylrechtlichen Anerkennungsverfahren 1. Einstweilige Anordnung und effektiver Rechtsschutz durch den EuGH 2. Schaffung spezialisierter europäischer Asylgerichte und alternative Verfahrensweisen 3. Harmonisierung des Rechtsschutzverfahrens durch die EU Kommissionsvorschläge

2 Der Begriff der Effektivität des gerichtlichen Rechtsschutzes ist schillernd. Primär dient das Prinzip des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes der Durchsetzung subjektiver Rechte gegen die öffentliche Gewalt wie es Art. 19 Abs. 4 GG vorschreibt. Der Schutz muss effektiv sein. Das BVerfG hat Art. 19 Abs. 4 GG von vornherein in diesem Sinne interpretiert und als Bestandteil des Rechtsstaatsprinzips ist die Effektivität des gerichtlichen Rechtsschutzes auch im nationalen Recht und im EU-Recht rezitiert. Entsprechendes gilt für völkerrechtliche Verträge, die, wie z.b. die Europäische Menschenrechtskonvention, einen Anspruch auf eine wirksame Beschwerde bei einer innerstaatlichen Instanz gegen Verletzungen der in der Konvention gewährleisteten Rechte vorsehen. Ein Optimum an Effektivität zur Durchsetzung individueller Rechte, wie sie z.b. durch einen automatischen Suspensiveffekt bis zum endgültigen Verfahrensabschluss gewährleistet wäre, wird daher durch den Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes nicht verlangt. Zwar hat im Palästinenserbeschluss das BVerfG festgestellt, dass die Verbürgung des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes illusorisch würde, wenn die Verwaltungsbehörden irreparable Maßnahmen durchführen könnten, bevor die Gerichte deren Rechtmäßigkeit geprüft haben. 1 Andererseits garantiert aber Art. 19 Abs. 4 GG die aufschiebende Wirkung eines Rechtsbehelfs im Verwaltungsprozess nicht schlechthin. Überwiegende öffentliche Belange können es rechtfertigen, den Rechtsschutzanspruch des Grundrechtsträgers einstweilen zurückzustellen, um unaufschiebbare Maßnahmen im Interesse des Gemeinwohls rechtzeitig in die Wege zu leiten. Erforderlich ist eine Abwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung und den privaten Interessen des Ausländers am weiteren Aufenthalt im Inland. Dabei gilt, dass je gewichtiger das individuelle Rechtsgut, desto höher die Anforderungen an den sofortigen Vollzug. Dass im Fall einer Abschiebung an einen potentiellen Verfolgerstaat das private Interesse am Verbleib im Bundesgebiet wegen der Irreparabilität des Vollzugs besonderes Gewicht hat, ist in Rechtsprechung und Literatur unbestritten. Die europäische Asylrechtsharmonisierung hat bislang grundsätzlich auf das im Asylverfahrensrecht geregelte gerichtliche Rechtsschutzsystem keinen 1 BVerfGE 35, 382, 401 ff. 2

3 wesentlichen Einfluss ausgeübt. Art. 39 der Verfahrensrichtlinie garantiert einen Anspruch jedes Asylbewerbers auf einen wirksamen Rechtsbehelf an einem Gericht oder ein Tribunal, wobei es den Mitgliedstaaten im Einklang mit ihren internationalen Verpflichtung obliegt, Vorschriften darüber zu erlassen, ob ein Rechtsbehelf zur Folge hat, dass Antragsteller sich bis zur Entscheidung über den Rechtsbehelf im betreffenden Mitgliedstaat aufhalten dürfen. 2 Implizit ergibt sich aus der Asylverfahrensrichtlinie, das es den Mitgliedstaaten überlassen bleibt, die sich aus dem Gebot des wirksamen Rechtsbehelfs ergebenden Folgerungen im innerstaatlichen Recht festzulegen; der durch die Asylverfahrensrichtlinie vorgeschriebene Rechtsbehelf kann keine Suspendierung aufenthaltsbeendender Maßnahmen bis zur Entscheidung über das Rechtsmittel zur Folge haben. Zur wirksamen Durchsetzung unionsrechtlicher Ansprüche Einzelner hat der EuGH den Grundsatz entwickelt, dass ein nationales Gericht in der Lage sein muss, einstweilige Anordnungen zu erlassen, um die volle Wirksamkeit der späteren Gerichtsentscheidung und das Bestehen der aus dem Gemeinschaftsrecht hergeleiteten Rechte sicherzustellen. 3 Vorschriften des nationalen Rechts, die die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes ausschließen, sind daher insoweit unanwendbar, als sie die volle Wirksamkeit des Unionsrechts behindern oder ausschließen. 4 Auch der effektive Schutz gemeinschaftsrechtlich garantierter Rechte dispensiert nicht von einer Abwägung der öffentlichen Belange am Vollzug und den individuellen Rechten an der Aufrechterhaltung des status quo. Man kann an dieser Stelle nicht umhin, eine kurze Bemerkung zu Streit über das Dublin System zu machen: Würden tatsächlich die Verwaltungsgerichte, wie dies in verschiedenen Beschlüssen und Literaturäußerungen anklingt, eine Überprüfung vornehmen müssen, ob zuständige Mitgliedstaaten ganz oder im wesentlichen die einschlägigen Bestimmungen der Asylverfahrensrichtlinie, der Aufnahmerichtlinie und der Qualifikationsrichtlinie gemeinschaftsrechtskonform anwenden, so wäre dies jedenfalls in der Praxis das Ende einer wenn auch noch nicht 2 Vgl. Art. 39 Abs. 3 lit. a, RL 2005/85. 3 EuGH v , Rs. C-1/99, Kofisa, Rn EuGH v , Rs. C-213/89, Factortame, Rn

4 perfekten europäischen Zuständigkeitsregelung, wie sie in der Dublin-II- Verordnung konzipiert ist. Auch aus Art. 13 EMRK, der als allgemeiner Rechtsgrundsatz im Bereich der Geltung des EU-Rechts Anwendung findet, haben sich keine eindeutigen Regeln darüber entwickelt, was als effektiver gerichtlicher Rechtsschutz gegenüber der Verletzung der in der EMRK garantierten Rechte zu gelten hat. In Zukunft wird durch die Erweiterung der Vorlagebefugnis auf Instanzgerichte die praktische Relevanz des EU-Rechts im Asylverfahren deutlich an Bedeutung gewinnen. Konnten bislang nach Art. 68 EGV nur letztinstanzliche Gerichte dem EuGH eine Frage der Auslegung des EU-Einwanderungs- oder Asylrechts vorlegen, so ist mit Inkrafttreten des Lissabon-Vertrags diese Beschränkung entfallen. Damit gilt Art. 267 AEU nunmehr auch für Verwaltungsgerichte, denen eine Frage der Auslegung des EU-Flüchtlingsrechts gestellt wird, sofern sie eine Entscheidung darüber zum Erlass eines Urteils für erforderlich halten. Der EuGH gewährt nach Art. 104 der Verfahrensordnung vorläufigen Rechtsschutz, wenn die Notwendigkeit von einstweiligen Anordnungen in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht glaubhaft gemacht ist und wenn feststeht, dass sie in dem Sinne dringlich sind, dass sie zu Verhinderung eines schweren und nicht wiedergutzumachenden Schadens für die Interessen des Antragstellers bereits vor der Entscheidung zur Hauptsache erlassen werden und ihre Wirkungen entfalten müssen. Dabei ist ggf. auch eine Abwägung der bestehenden Interessen vorzunehmen. 5 Die Verfahrensdauer hat zur Einführung eines Eilvorlageverfahrens mit Wirkung zum geführt. 6 Das neue Eilvorlageverfahren soll eine stark beschleunigte Abwicklung von eilbedürftigen Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung von Vorschriften im Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ermöglichen. 5 Vgl. EuGH, Rs. C-233/03 v Vgl. dazu Kokott/Dervisopoulopos/Hentze, Aktuelle Fragen des effektiven Rechtsschutzes durch die Gemeinschaftsgerichte, EuGRZ 2008, 10. 4

5 Die Verwaltungsgerichte werden dabei mit komplizierten Fragen konfrontiert werden. Auch entfällt die clearing-funktion der obergerichtlichen Rechtsprechung, die bislang quasi verbindlich die EuGH-Entscheidungen ausgelegt hat. In Zukunft wird aber jedes Instanzgericht individuell beurteilen müssen, ob und inwieweit die Antworten, die der EuGH für eine Fülle von nicht selten recht unklaren und nur aus dem Kontext des nationalen Gerichts heraus verständlichen Vorlagefragen eines bulgarischen, polnischen oder italienischen Gerichts hat, auf eine trotz aller Rechtsharmonisierung unterschiedliche Rechtsordnung übertragbar sind. Der Abänderungsvorschlag der Kommission 7 sieht im Bereich des gerichtlichen Rechtsschutzes in Art. 41 einen Anspruch auf effektiven Rechtsschutz vor, der grundsätzlich mit Suspensiveffekt für die Dauer des gerichtlichen Verfahrens versehen sein soll. Im Falle einer Ablehnung eines Asylantrags im beschleunigten Verfahren oder einer Entscheidung, ein Asylbegehren als unzulässig abzulehnen, soll in den Fällen, in denen nach innerstaatlichem Recht ein Verbleiberecht für die Dauer des Verfahrens über ein Rechtsmittel nicht vorgesehen ist, soll ein Gericht die Möglichkeit erhalten, Suspensiveffekt zu gewähren. Diese Bestimmung ist nicht anwendbar bei Verfahren an der Grenze oder an Transitzonen. 7 KOM (2009)