Deutscher Bundestag. Sachstand. Europarechtliche Vorgaben für mitgliedstaatliche Drogenpolitik. Roland Derksen

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1 Unterabteilung Europa Fachbereich Europa Deutscher Bundestag Europarechtliche Vorgaben für mitgliedstaatliche Drogenpolitik Roland Derksen 2014 Deutscher Bundestag

2 Seite 2 Europarechtliche Vorgaben für mitgliedstaatliche Drogenpolitik Verfasser/in: Dr. Roland Derksen Aktenzeichen: Abschluss der Arbeit: Fachbereich: PE 6: Fachbereich Europa Telefon: Ausarbeitungen und andere Informationsangebote der Unterabteilung Europa geben nicht die Auffassung des Deutschen Bundestages, eines seiner Organe oder der Bundestagsverwaltung wieder. Vielmehr liegen sie in der fachlichen Verantwortung der Verfasserinnen und Verfasser sowie der Fachbereichsleitung. Der Deutsche Bundestag behält sich die Rechte der Veröffentlichung und Verbreitung vor. Beides bedarf der Zustimmung der Hausleitung, Platz der Republik 1, Berlin.

3 Seite 3 Inhaltsverzeichnis 1. Die Kompetenzen der Europäischen Union auf dem Gebiet der Drogenpolitik und die Grundausrichtung ihrer Drogenpolitik im Überblick 4 2. Vorgaben für das Betäubungsmittelstrafrecht der Mitgliedstaaten durch den Rahmenbeschluss 2004/757/JI des Rates vom 25. Oktober 2004 zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Straftaten im Bereich des illegalen Drogenhandels Zu den Begriffen Drogen und Grundstoffe Die nach dem Rahmenbeschluss 2004/757/JI nach dem jeweiligen Strafrecht der Mitgliedstaaten zu bestrafenden Handlungen 6 3. Spielräume der Mitgliedstaaten für eine Entkriminalisierung des Konsums bzw. einer regulierten Abgabe von Drogen aus europarechtlicher Perspektive 8

4 Seite 4 1. Die Kompetenzen der Europäischen Union auf dem Gebiet der Drogenpolitik und die Grundausrichtung ihrer Drogenpolitik im Überblick Seit dem Vertrag von Maastricht 1 hat die Europäische Union (EU) im Bereich des Gesundheitsschutzes eine (begrenzte) Zuständigkeit. Für den Aufgabenbereich der Drogenpolitik weisen die europäischen Verträge der EU folgende Kompetenzen zu. Nach Art. 168 Abs. 1 UAbs. 3 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) ergänzt die Union die Maßnahmen der Mitgliedstaaten zur Verringerung drogenkonsumbedingter Gesundheitsschäden einschließlich der Informations- und Vorbeugungsmaßnahmen. Die die von den Mitgliedstaaten dazu getroffenen Maßnahmen ergänzenden Handlungsoptionen der EU umfassen nicht nur Maßnahmen, die die Sucht als Krankheit betreffen, sondern auch darüber hinausgehende gesundheitspolitischen Maßnahmen, namentlich solche, die eine Beschränkung des Drogenkonsums und der dadurch hervorgerufenen Gesundheitsschäden verfolgen. 2 Die Zuständigkeit der Union auf diesem Gebiet ist auf die Bemühungen der Mitgliedstaaten ergänzende Präventionsmaßnahmen begrenzt. 3 Art. 83 Abs. 1 AEUV ermächtigt die Union dazu, durch Richtlinien die Mitgliedstaaten zur Einführung von Mindestvorschriften zur Festlegung von Straftaten und Strafen im Bereich des (grenzüberschreitenden) illegalen Drogenhandels zu verpflichten. Die strafrechtliche Harmonisierung im Bereich des illegalen Drogenhandels erfolgte in enger Anlehnung an einschlägige Abkommen der Vereinten Nationen 4 - bereits über den am 12. November 2004 in Kraft getretenen Rahmenbeschluss 2004/757/JI des Rates vom 25. Oktober 2004 zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Straftaten im Bereich des illegalen Drogenhandels. 5 Die Grundausrichtung der sich im Rahmen dieses Kompetenzbereiches bewegenden Drogenpolitik der EU ist in der EU-Drogenstrategie ( ) 6 niedergelegt, die darauf abzielt, einen Beitrag dazu zu leisten, dass die Drogennachfrage und die Drogenabhängigkeit messbar reduziert und weniger gesundheitliche und soziale Risiken und Schäden durch Drogen verursacht werden. Daneben strebt die EU-Drogenstrategie ( ) eine Reduzierung des Drogenangebots an, insb. durch Förderung der polizeilichen Zusammenarbeit, der Kriminalprävention und der Kriminalitätsbekämpfung auf diesem Gebiet. Unterstützt werden sollen Maßnahmen gegen die Erzeugung, die Herstellung, die Gewinnung, den Verkauf, den Transport, die Einfuhr und die Aus- 1 Frenz/Götzkes, MedR 2010, S. 613, Sander, ZEuS 1995, S. 253 (254 f.) 2 Frenz, Handbuch Europarecht, Band 6, S Frenz/Götzkes, MedR 2010, S. 613; 4 Zu nennen sind in diesem Zusammenhang Single Convention on Narcotic Drugs, 1961, BGBl II 1353, geändert durch 1972 Protocol amending the Single Convention on Narcotic Drugs 1961, BGBl II 2; Convention on Psychotropic Substances, 1971, BGBl II 1477; United Nations Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances ( Wiener Konvention ), 1988, BGBl II ABl 335/8, elektronisch abrufbar unter: 6 ABl. C-402 vom

5 Seite 5 fuhr illegaler Drogen, einschließlich des Besitzes und des Ankaufs illegaler Drogen zum Betreiben von Drogenhandelsaktivitäten Vorgaben für das Betäubungsmittelstrafrecht der Mitgliedstaaten durch den Rahmenbeschluss 2004/757/JI des Rates vom 25. Oktober 2004 zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Straftaten im Bereich des illegalen Drogenhandels 2.1. Zu den Begriffen Drogen und Grundstoffe Der Rahmenbeschluss 2004/757/JI des Rates vom 25. Oktober 2004 zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Straftaten im Bereich des illegalen Drogenhandels (Rahmenbeschluss 2004/757/JI) legt die Mindestvorschriften für die Tatbestandsmerkmale des aus Sicht des Rates strafwürdigen Handelns im Bereich des illegalen Handels mit Drogen und sog. Grundstoffen fest. Der Rahmenbeschluss 2004/757/JI definiert die den an die Mitgliedstaaten gerichteten Pönalisierungsvorgaben zugrundlegliegenden Begriffe Drogen und Grundstoffe nicht eigenständig sondern knüpft an die entsprechenden Definitionen in den einschlägigen Übereinkommen der Vereinten Nationen an. 8 Als Drogen gelten demgemäß sämtliche Stoffe, die im Einheits-Übereinkommen von 1961 über Suchtstoffe (in der durch das Protokoll von 1972 geänderten Fassung) und im Wiener Übereinkommen von 1971 über psychotrope Stoffe. (Erfasst werden auch die Stoffe, die im Rahmen der vom Rat angenommenen Gemeinsamen Maßnahme 97/396/JI vom 16. Juni 1997 betreffend den Informationsaustausch, die Risikobewertung und die Kontrolle bei neuen synthetischen Drogen der Kontrolle unterworfen wurden) erfasst sind. 9 Als Grundstoffe gelten die in den Rechtsvorschriften der Gemeinschaft erfassten Stoffe, für die den Verpflichtungen nach Artikel 12 des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen den unerlaubten Verkehr mit Suchtstoffen und psychotropen Stoffen vom 20. Dezember 1988 nachzukommen ist Dazu näher Empfehlungen des Rates, EU-Drogenstrategie ( ) vom , ABL. C-402/1 8 dazu Art. 1 Rahmenbeschluss 2004/757/JI 9 Art. 1 Nr. 1. Rahmenbeschluss 2004/757/JI 10 Art. 1 Nr. 2. Rahmenbeschluss 2004/757/JI

6 Seite Die nach dem Rahmenbeschluss 2004/757/JI nach dem jeweiligen Strafrecht der Mitgliedstaaten zu bestrafenden Handlungen Art. 2 Rahmenbeschluss 2004/757/JI verpflichtet die Mitgliedstaaten dazu, folgende vorsätzliche Handlungen, einschließlich der Anstiftung und der Beihilfe sowie der Versuch hierzu 11, als Straftaten in Verbindung mit illegalem Handel mit Drogen und Grundstoffen unter Strafe zu stellen: das Gewinnen, Herstellen, Ausziehen, Zubereiten, Anbieten, Feilhalten, Verteilen, Verkaufen, Liefern gleichviel zu welchen Bedingungen, Vermitteln, Versenden auch im Transit, Befördern, Einführen oder Ausführen von Drogen das Anbauen des Opiummohns, des Kokastrauchs oder der Cannabispflanze das Besitzen oder Kaufen von Drogen mit dem Ziel, eine der unter Buchstabe a) aufgeführten Handlungen vorzunehmen das Herstellen, Befördern oder Verteilen von Grundstoffen in der Kenntnis, dass sie der illegalen Erzeugung oder der illegalen Herstellung von Drogen dienen In Art. 2 Abs. 2 Rahmenbeschluss 2004/757/JI werden von der diesbezüglich bestehenden mitgliedstaatlichen Umsetzungsverpflichtung Handlungen ausgenommen, soweit Täter diese ausschließlich für ihren persönlichen Konsum begehen. Die Handlungen nach Absatz 1 fallen nicht in den Anwendungsbereich dieses Rahmenbeschlusses, wenn die Täter sie ausschließlich für ihren persönlichen Konsum im Sinne des nationalen Rechts begangen haben. Dass dies der Rat allerdings nicht als Leitlinie für die Mitgliedstaaten verstanden wissen will, stellt der 4. Erwägungsgrund des Rahmenbeschlusses 2004/757/JI klar: Aufgrund des Subsidiaritätsprinzips sollten sich die Maßnahmen der Europäischen Union auf die schwersten Arten von Drogendelikten konzentrieren. Dass bestimmte Verhaltensweisen in Bezug auf den persönlichen Konsum aus dem Anwendungsbereich dieses Rahmenbeschlusses ausgenommen sind, stellt keine Leitlinie des Rates dafür dar, wie die Mitgliedstaaten diese anderen Fälle im Rahmen der nationalen Rechtsvorschriften regeln sollten. Die Mitgliedstaaten müssen nach dem Rahmenbeschluss 2004/757/JI sicherstellen, dass die in Art. 2 und 3 Rahmenbeschluss 2004/757/JI definierten Straftaten in Verbindung mit illegalem Handel mit Drogen und Grundstoffen mit wirksamen, verhältnismäßigen und abschreckenden strafrechtlichen Sanktionen bedroht sind Art. 3 Rahmenbeschluss 2004/757/JI 12 Art. 4 Abs. 1 Rahmenbeschluss 2004/757/JI

7 Seite 7 Straftaten nach Art. 2 Rahmenbeschluss 2004/757/JI, die eine große Menge von Drogen oder die gesundheitsschädlichsten Drogen betreffen oder bei mehreren Personen zu schweren Gesundheitsschäden geführt haben, müssen im Strafrecht der Mitgliedstaaten eine Freiheitsstrafe von mindestens fünf bis zehn Jahren bedroht sein. 13 Entsprechende Straftaten, die im Rahmen einer kriminellen Vereinigung i.s.d. Gemeinsamen Maßnahme 98/733/JI 14 begangen werden, sind mit Freiheitsstrafen von mindestens zehn Jahren zu ahnden. 15 Der Rahmenbeschluss 2004/757/JI verpflichtet die Mitgliedstaaten zur Einziehung der Substanzen, die Gegenstand eines illegalen Drogenhandels waren. Gleiches gilt für die dabei verwandten Tatwerkzeuge und die direkt oder indirekt damit erzielten Erträge oder Vorteile. 16 Die Mitgliedstaaten haben zudem die erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen, um sicherzustellen, dass die in Art. 4 Rahmenbeschluss 2004/757/JI vorgesehenen Strafen gemildert werden, wenn sich Straftäter von ihren kriminellen Aktivitäten lossagen und den zuständigen Behörden zu Ermittlungs- oder Beweiserhebungszwecken sachdienliche Hinweise über die Identität anderer Straftäter geben oder zur Identifizierung von Drogennetzen beitragen. 17 Spezielle Regelungen haben die Mitgliedstaaten aufgrund des Rahmenbeschlusses 2004/757/JI zur Verantwortlichkeit juristischer Personen für die in Art. 2 und 3 Rahmenbeschluss 2004/757/JI genannten Straftaten vorzusehen. 18 Diese müssen sicherstellen, dass gegen eine für die in den vorgenannten Vorschriften genannten Straftaten verantwortliche juristische Person wirksame, verhältnismäßige und abschreckende Strafen verhängt werden können. Insb. muss das Recht der Mitgliedstaaten dazu folgende Sanktionen vorsehen: Ausschluss von steuerlichen oder sonstigen Vorteilen oder öffentlichen Zuwendungen vorübergehendes oder ständiges Verbot der Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit richterliche Aufsicht richterlich angeordnete Auflösung vorübergehende oder endgültige Schließung von Einrichtungen, die zur Begehung der Straftat genutzt wurden 13 Art. 4 Abs. 2 Rahmenbeschluss 2004/757/JI 14 vom 21. Dezember 1998, ABlEG 1998 Nr. L 351, S. 1, elektronisch abrufbar unter: 15 Art. 4 Abs. 3 Rahmenbeschluss 2004/757/JI 16 Art. 4 Abs. 5 Rahmenbeschluss 2004/757/JI 17 Art. 5 Rahmenbeschluss 2004/757/JI; dazu näher Hecker, Europäisches Strafrecht, 3, Aufl. 2010, S Dazu näher Art. 6 und 7 Rahmenbeschluss 2004/757/JI

8 Seite 8 vorübergehende oder endgültige Schließung von Einrichtungen, die zur Begehung der Straftat genutzt wurden Einziehung von Vermögensgegenständen, die der Straftat entstammen sowie von Erträgen und Vorteilen, die direkt oder indirekt durch die Straftat erzielt wurden. Außerdem müssen die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit ihrer Gerichtsbarkeit für die in Art. 2 und 3 Rahmenbeschluss 2004/757/JI aufgeführten Straftaten vorsehen, wenn diese ganz oder teilweise in seinem Hoheitsgebiet begangen wurden es sich bei dem jeweiligen Täter um einen seiner Staatsangehörigen handelt die Straftat zugunsten einer im Hoheitsgebiet dieses Mitgliedstaats niedergelassenen juristischen Person begangen wurde Spielräume der Mitgliedstaaten für eine Entkriminalisierung des Konsums bzw. einer regulierten Abgabe von Drogen aus europarechtlicher Perspektive Gestaltungsfreiräume der Mitgliedstaaten für eine Entkriminalisierung des Konsums bzw. einer regulierten Abgabe von Drogen ergeben sich europarechtlich in dem Maße, in dem der Rahmenbeschluss 2004/757/JI diesen keine Verpflichtung zur Strafbewehrung des Umgangs mit Drogen und Grundstoffen auferlegt. Die Kommission hatte ursprünglich vorgeschlagen, nur den illegalen Drogenhandel unter Strafe zu stellen. 20 Im Rahmenbeschluss 2004/757/JI wurde in Art. 2 Abs. 2 schließlich festgeschrieben, dass von den in Art. 2 Abs. 1 definierten Straftaten Handlungen ausgenommen werden, soweit Täter sie ausschließlich für ihren persönlichen Konsum begehen. Im Erwägungsgrund 4 macht der Rahmenbeschluss 2004/757/JI dabei deutlich, dass dieses Regel-Ausnahmenverhältnis nicht als Leitlinie zu verstehen sei, wie die Mitgliedstaaten in den in Art. 2 Abs. 2 Rahmenbeschluss 2004/757/JI keiner Pönalisierungsverpflichtung unterliegenden Fällen verfahren solle. 21 Dies bleibt der von den Mitgliedstaaten verfolgten Kriminalpolitik vorbehalten. (Dr. Derksen) 19 Art. 8 Rahmenbeschluss 2004/757/JI 20 Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates zur Festlegung von Mindestvorschriften über die Tatbestandsmerkmale strafbarer Handlungen und die Strafen im Bereich des illegalen Drogenhandels, Art. 2, KOM(2010) 259 end., elektronisch abrufbar unter: 21 Vgl. dazu auch Hecker, Europäisches Strafrecht, 3. Aufl. 2010, S. 389