Von der Notwendigkeit der Doppik-Einführung in Schleswig-Holstein

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1 Von der Notwendigkeit der Doppik-Einführung in Schleswig-Holstein Zahlenfriedhöfe vermeiden Prof. Dr. Dietmar Bräunig in Kommune 21 1 Die Kameralistik als Rechnungssystem ist in einem etatistischen Umfeld entstanden. Sie unterstützt die hierarchische Umsetzung von Haushaltsplänen, in dem sie Zahlungen abbildet. Es geht dabei primär nicht um Wirtschaftlichkeit, sondern um Ordnungsmäßigkeit. Deshalb stellt Wirtschaftlichkeit für Verwaltungen eine Rechtsvorschrift, nicht aber ein betriebswirtschaftliches Prinzip dar. Mit einem modernen kaufmännischen Rechnungswesen, ergänzt um Kostenrechnung und Controlling im Kontext einer ökonomischen Verwaltungssteuerung lassen sich deutliche Effizienzpotentiale sichern. Reformstand in Schleswig-Holstein Im Juni 2004 wurde beim Land eine Arbeitsgruppe Reform des Gemeindehaushaltsrechts eingerichtet. Am wurde das Doppik-Einführungsgesetz im Rahmen des dritten Verwaltungsstrukturreformgesetzes im Landtag verabschiedet und erlangte damit Rechtskraft. Im Wesentlichen stehen dabei die notwendigen Änderungen der Gemeindeordnung im Vordergrund. Eine doppische Gemeindehaushaltsverordnung (GemHVO-Doppik) wird das Innenministerium noch im Jahr 2007 erlassen (wahrscheinlich im Sommer oder Herbst). Mit diesem Schritt gibt das Land Schleswig-Holstein den Kommunen, die auf die Doppik umstellen (78% nach Umfrage im April 2006, siehe auch Zeitschrift transfer im Juni 2006), einen verlässlichen Rechtsrahmen vor. Der wichtigste Unterschied zum heutigen kameralen Rechnungswesen ist die Einbeziehung und die Zuordnung des gesamten Ressourcenverbrauchs, insbesondere in Form von Abschreibungen und Rückstellungen. Aus regionaler Sicht stellen alle schleswig-holsteinischen Kreise zum auf die Doppik um. Die Städte Kiel, Lübeck und Neumünster haben ebenfalls Beschlüsse erwirkt und sind in Bezug auf die Projektarbeit weit fortgeschritten. Zum haben bislang folgende Verwaltungen die Doppik im Einsatz : Kreis Pinneberg mit über Einwohnern Stadt Brunsbüttel mit Einwohnern Gemeinde Altenholz mit Einwohnern Stadt Tönning mit Einwohnern Nach der o.g. Umfrage wollten 9 % der Verwaltungen in 2007, 29 % der Verwaltungen in 2008, 24 % in 2009, 35 % in 2010 und 3% zu einem späteren Zeitpunkt umstellen. Der Umstellungsprozess vollzieht sich unabhängig von der Größe der Verwaltung. So stellen neben den Kreisen 84 % der Städte, 73 % der Gemeinden und 74 % der Ämter auf die Doppik um. Uelzener Erfahrungen zur Umstellung auf die Doppik 2 Verfolgte Ziele Frau Dr. Behm und Herr Riggert von der Stadt Uelzen führen auf der Grundlage zahlreicher in praxi begleiteter Umstellungsvorhaben (in Städten und Gemeinden) fundierter Erfahrungen - folgende Ziele der Umstellung auf die Doppik an: Vollständige Abbildung des Ressourcenverbrauchs 1 Interview mit Prof. Dr. Dietmar Bräunig von der Universität Gießen in Zeitschrift Kommune 21, Heft 11/2006, siehe auch unter 2 Artur Riggert ist 1. Stadtrat der Stadt Uelzen und Stadtkämmerer, zusammen mit Frau Dr. Behm hat er (und begleitet er) zahlreiche Umstellungsprozesse im gesamten Bundesgebiet begleitet. Seite 1

2 Finanzielle Gesamtübersicht über Kernverwaltung, Regiebetriebe, Eigenbetriebe und Mehrheitsbeteiligungen durch Konsolidierung Zusammenführung von Produkt- und Budgetverantwortung einschließlich notwendiger Organisationsveränderungen Transparente Kosten und Leistungen bis hin zu Einheitspreisen und Wettbewerb mit Privaten / interkommunaler Zusammenarbeit intergenerative Gerechtigkeit Konsolidierung der Ausgliederungen Entscheidende Neuerungen durch die Einführung des NKR Die entscheidenden Neuerungen bzw. Mehrwerte der Einführung des NKR sind: Integrierte Fortschreibung des Vermögens und der Schulden Integrierte unterjährige Liquiditätskontrolle auch in den Regiebetrieben und Eigenbetrieben Systematische Einbindung der Kosten- und Leistungsrechnung Nachweis von Substanzgewinn oder verlust (Intergenerative Gerechtigkeit) Ressourcen- und leistungsorientierte und nicht nur liquiditätsorientierte Budgetierung Öffentliche Rechnungslegung in überschaubarer und verständlicher Form Finanzielle Gesamtübersicht über Kernverwaltung, Regiebetriebe, Eigenbetriebe und Mehrheitsbeteiligungen durch Konsolidierung (s.o.) Salzgitteraner Erfahrungen zur Umstellung auf die Doppik Neue Themenfelder rücken in den Mittelpunkt der Diskussion Aus der Praxis nach der Umstellung des Rechnungswesens auf die Doppik wird deutlich dass sich ganz automatisch neue Diskussionsfelder auftun, die auch bereits im Zeitalter der Kameralistik existent und bekannt waren, die jedoch mit Einführung der Doppik an Relevanz gewinnen. Im doppischen Abschluss und auch in der Haushaltsplanaufstellung findet eine Bewertung in Zahlen statt. Die Auswirkungen zeigen sich unmittelbar im Haushaltsausgleich und spielen damit in der Diskussion um die Haushaltskonsolidierung eine wesentliche Rolle. 1. Vermögensverzehr durch unterlassene Instandhaltung im Hoch- und Tiefbau In der Vergangenheit wurden aufgrund der angespannten Finanzsituation in zahlreichen Kommunen, die Mittel für laufende Unterhaltung eingespart. Folge daraus ist ein häufig schlechter Zustand des kommunalen Vermögens. Die Kameralistik hat diesen Tatbestand nicht in Zahlen gemessen. Zwar wurde die Tatsache auch bereits in der politischen Auseinandersetzung der Vergangenheit thematisiert, doch fand es keinen Eingang in die kamerale Haushaltsplanung. Vizekanzler Franz Müntefering sagt am gegenüber der Bild am Sonntag : Wenn wir die Bauten länger verrotten lassen, sind sie irgendwann kaputt. Ich bin daher der festen Überzeugung, dass wir erheblich mehr in die öffentliche Infrastruktur investieren müssen. In der Eröffnungsbilanz der Stadt Salzgitter wurde aufgrund des schlechten Straßenzustands, verursacht durch nicht regelmäßig durchgeführte laufende Unterhaltung, ein Wertabschlag für außerplanmäßige Abschreibung von 30 % des Buchwertes vorgenommen. Die Forschungsgesellschaft für Straßen- und Verkehrswesen FGSV e.v. hat in ihrer Veröffentlichung von 2004 berechnet, dass mindestens 1,5 % des Wiederbeschaffungszeitwertes des Straßennetzes für laufende Unterhaltung jährlich aufgebracht werden müssen, um keinen zusätzlichen Vermögensverzehr zu riskieren. Für die Stadt Salzgitter bedeutet das, dass jährlich 2,7 Mio. nur für laufende Unterhaltung bereitgestellt werden müssen. Andernfalls wird die Ergebnisrechnung durch außerplanmäßige Abschreibungen belastet. Seite 2

3 2. Bestand an Kasseneinnahmeresten und Verwahrungen: Aufbau eines modernen Forderungsmanagements Kasseneinnahmereste (KER) stellen in der kommunalen Bilanz Forderungen dar und gehören zu der Vermögensseite. Um eine realistische Darstellung der wirtschaftlichen Lage der Kommune abzubilden, sind die Vermögenswerte vorsichtig zu bewerten. Das bedeutet, dass auch die Forderungen einer wertmäßigen Überprüfung unterliegen und ggf. Wertberichtigungen vorzunehmen sind. Gemäß der Altersstruktur wird es insofern zu einem nicht unerheblichen Wertberichtigungsbedarf kommen. In der Eröffnungsbilanz der Stadt Salzgitter lag die Höhe der KER bei ca. 16 Mio.. Der Wertberichtigungsbedarf wurde mit ca. 6 Mio. eingeschätzt. Die Entwicklung wird in der Fortschreibung aus der Bilanz deutlich und verursacht Fragen nach der Werthaltigkeit und dem Grund eines möglichen Anstiegs. Damit werden Fragen zur Analyse des Forderungsportfolios ausgelöst und Potentiale aus der Beitreibung im Hinblick auf Haushalt und Liquidität werden hinterfragt. Gründe zur Umstellung auf die Doppik Die im Innovationsring aktiven und umstellenden Kommunen sehen die Hintergründe der Entscheidung zur Umstellung auf die Doppik wie folgt: Die Doppik wird sich nicht nur in Deutschland sondern auch in Europa durchsetzen. Bis auf vier Bundesländer (Bayern, Thüringen, Berlin und Schleswig-Holstein) haben sich alle anderen entschieden, ausschließlich auf die Doppik umzustellen. Zudem ist auf Dauer ein Nebeneinander von Doppik und Kameralistik ökonomisch nicht vertretbar. Verwaltungen, die jetzt mit der Umstellung begonnen haben, können mit der Mehrheit im Verbund und sollten nicht zu einem späteren Zeitpunkt alleine umstellen. Noch lässt sich zur Zeit ein geringerer Zeitdruck - bei auftretenden Problemen - erkennen. Daher ist gegenwärtig ein vorausschauendes, strategisches und planvolles Vorgehen möglich. Ein vollständiger Überblick über den Vermögensbestand dient der besseren Entscheidungsvorbereitung. Zu diesem Zweck wird das kommunale Vermögen wo dies noch nicht geschehen ist nacherfasst. Man rechnet sich weder arm noch reich legt aber verdeckte Defizitstrukturen offen (Grundsatz der materiellen Gleichheit). Manche Kommune wird aber auch vermögender sein als ursprünglich erwartet. Mehr Transparenz durch die vollständige Einbeziehung der Vermögens-, Finanz- und Ertragslage ermöglicht erst ein wirtschaftliches Handeln. Nur vor diesem Hintergrund mit bewerteten Ressourcenverbräuchen und Leistungen lässt sich eine Diskussion über die Aufgaben einer Kommune führen. Bislang werden Diskussionen beispielsweise über den Abbau gemeindlicher Aufgaben eher aus dem Bauch heraus geführt. Außerdem erschließt sich die Zweckmäßigkeit der Neuen Steuerungsmodelle und betriebswirtschaftlicher Ansätze erst über kaufmännische Betrachtungen. Die Doppik liefert die hierfür benötigten Rechnungsinformationen. Die Doppik bietet fertige Instrumente für eine vollständige Ressourcendarstellung und für die Kosten- und Leistungsrechnung. Konsolidierte Gesamtabschlüsse (unter Einbeziehung von Eigenbetrieben und Beteiligungen) sind nur auf der Grundlage der Doppik möglich. Für Gemeinden mit ausgegliederten Aufgabenbereichen wird so ein vollständiger Überblick über die Vermögens-, Ertrags- und Finanzlage gegeben und eine unmittelbare Steuerungsmöglichkeit aufgezeigt. Da nach dem bisherigen kameralen Haushaltsrecht, basierend auf dem Geldverbrauchskonzept, nur Einnahmen und Ausgaben erfasst werden, liegen zudem kaum verwertbare Kenntnisse über Kosten und Leistungen vor. Außerdem werden das Vermögen und die Schulden nicht vollständig abgebildet. Daher gilt folgende Aussage: Wir leben auf Kosten unserer Kinder und Enkel. Mit der Doppik wird die Kommune aber grundsätzlich angehalten, die Ressourcen aufzubringen, die sie verbraucht (Grundsatz der intergenerativen Gerechtigkeit). Deshalb führt die Einführung der Doppik zu mehr Nachhaltigkeit. Seite 3

4 Ein Wahlrecht wie es zz. noch für Schleswig-Holstein vorgesehen ist, führt in Anlehnung an Heinz Strobl zu einem gespaltenen kommunalen Finanzwesen und erfüllt nicht alle Anforderungen des Ressourcenverbrauchskonzeptes. Dieser Kompromiß wurde durch die IMK insbesondere den kleineren Kommunen geschuldet, die zum damaligen Zeitpunkt (2003 und vorher) keine vollständige Umsetzung des Ressourcenverbrauchskonzeptes wollten, sondern nur eine punktuelle Erweiterung der Kameralistik. Große und mittlere Kommunen hingegen setzten auf eine wirksame neue Steuerung mittels der Doppik. Das herkömmliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen (HKR) ist in dieser Form nur über Nebenrechnungen im Hinblick auf eine zu erstellende Eröffnungsbilanz/Bilanz zu realisieren. Über eine Kosten- und Leistungsrechnung wird ein outputorientierter Haushalt sichergestellt (siehe Berlin), allerdings ist die Abbildung eines ressourcenorientierten Haushaltsausgleichs nicht systemimmanent. Dieses System weist eine hohe Fehleranfälligkeit auf und lässt keine Konzernbetrachtung zu. Softwaretechnisch stellt die erweiterte Kameralistik ein Auslaufmodell dar. Letztlich ist bei der Wahl der erweiterten Kameralistik in Betracht zu ziehen, dass ein eher gleich hoher Umstellungsaufwand wie bei der Doppik entsteht, so Artur Riggert 3 aus Uelzen. Beispielhafte Darstellung der Kosten eines Umstellungsprozesses Eine pauschale und direkte Kostenschätzung kann nur sehr bedingt vorgenommen werden, da die Umstellungskosten - abhängig von individuellen Voraussetzungen, z.b. Bestandsverzeichnisse, eigenes betriebswirtschaftliches Expertenwissen, Umfang externer Unterstützung - unterschiedlich hoch sein können. Um dennoch Anhaltspunkte für die (unmittelbaren) Umstellungskosten zu bekommen, ist nachstehend eine mögliche Kostenaufstellung am Beispiel einer Kreisverwaltung dargestellt. Der Umstellungsaufwand ist aber wesentlich von der Größe einer Verwaltung und den individuellen Voraussetzungen abhängig. Eine von jeder Verwaltung zu überprüfende Kostenaufstellung könnte auf Erfahrungswerten basierend - beispielsweise wie folgt lauten: Neue Software inkl. Schulung komplett (ggf. bei Verbleib bei bisherigen Anbieter auch günstiger) bzw. bei Ämtern, Gemeinde, kleinen Städten bis inkl. Schulungen Freistellung eines Projektleiters Vollzeit für 2 Jahre insgesamt Vermögensnacherfassung durch eine Hilfskraft insgesamt Ggf. Straßen oder Infrastrukturvermögen durch externe Ingenieurbüros (Nebenziel: Erstellung eines Straßenkatasters Schulungen Projektgruppe/ Multiplikatoren, Politik, Mitarbeiter bis Kosten der externen Begleitung in Höhe von X-Tagen à bis pro Beratungstag 3 ebenda Seite 4

5 Perspektive für Schleswig-Holstein Für den doppischen Echtbetrieb ist betriebswirtschaftlicher Sachverstand unabdingbar. Zu diesem Zweck bieten die Verwaltungsakademie in Bordesholm (VAB) und die Fachhochschule für Verwaltung und Dienstleistung in Altenholz seit Herbst 2006 Fortbildungen zum kommunalen Bilanzbuchhalter an. Aufgrund des großen Interesses sind fünf Kurse (mit jeweils 20 Personen) komplett belegt und sehr gut angelaufen. In 41 Tagen werden den Teilnehmern betriebswirtschaftliche Grundlagen vermittelt. Weitere Fortbildungen wird es für die Finanzbuchhaltung (Kassenverwalter), die Rechnungsprüfung und die Kommunalpolitik geben. Für die Alternative Umstellung auf die erweiterte Kameralistik entsteht ein Aufwand in gleicher Höhe. Im Anschluss an das erarbeitete doppische Haushaltsrecht wird die Arbeitsgruppe Reform des Gemeindehaushaltsrechts die rechtlichen Rahmenbedingungen hinsichtlich einer Modifizierung des bisherigen kameralen Rechts erarbeiten. In diesem zweiten und noch ausstehenden Schritt werden auch die Regelungen für die erweiterte Kameralistik erarbeitet. Eine Anpassung der bisherigen kameralen Regelungen hinsichtlich der erweiterten Kameralistik wird noch per Verordnung durch den Innenminister erfolgen. Dazu sind lediglich einige zusätzliche Regelungen, wie Verbindlichkeit der Abschreibungen, der Rückstellungen, der kommunalen Bilanz und des Produktrahmens erforderlich. Wichtig ist, dass alle Kommunen vom Umstellungsprozess betroffen sind und sich künftig entweder für die Doppik oder die erweiterte Kamaralistik entscheiden müssen. Folglich wird es nicht eine Entscheidung zwischen der "alten" Kameralistik und der Doppik geben. Entscheiden Sie sich von daher gleich für die Doppik. Wie erst kürzlich bekannt wurde, will Schleswig-Holsteins Finanzminister Rainer Wiegard 4 schnellstmöglich das kaufmännische Rechnungswesen (Doppik) in der Landesverwaltung einführen. In einer Pressemitteilung des Finanzministeriums vom heißt es: Wie jedes Unternehmen mit Milliarden Umsätzen brauchen wir ein Rechnungswesen, das umfassende Daten für wirtschaftliche Entscheidungen zur Verfügung stellt. Weiterhin erklärt das Finanzministerium in der Pressemitteilung, dass es nicht sein könne, dass das Land den Kommunen die Einführung der Doppik vorschreibt, aber die Reform in der eigenen Verwaltung auf die lange Bank schiebt. Damit unterstützt der Finanzminister die seit langem von den kommunalen Landesverbänden Schleswig-Holsteins erhobene Forderung. Dennoch sollten die Kommunen eine Umstellung auf die Doppik überlegt und planvoll vorbereiten. Ein professionelles Projektmanagement ist ein weiterer Schlüssel zum Erfolg. Die Umstellung auf die Doppik ist aber viel mehr als nur eine Änderung des Rechnungsstils im Sinne der Einführung der sogenannten Drei- bzw. Vier-Komponentenrechnung (Ergebnisund Finanzrechnung, Bilanz, Kosten- und Leistungsrechnung). Der wesentliche Vorteil der Doppik besteht in der Nutzung eines neuen betriebswirtschaftlichen Steuerungsinstrumentariums. Kennzahlensysteme zur Kosten- und Leistungsoptimierung und abgeleitete Steuerungssysteme werden in den Vordergrund einer effizienten Verwaltungssteuerung rücken. Im Rahmen einer top-down-betrachtung müssen auch die operativen Verwaltungsprozesse kritisch hinterfragt werden. Es sollte auch die Chance zur Entrümpelung alter suboptimaler Strukturen nutzbar gemacht werden. Im Sinne der Betrachtung der Chancen und Risiken eines derartigen, einmaligen Reformprozesses ergeben sich zudem auch neue Perspektiven und Berufsbilder für den einzelnen Mitarbeiter. Wie bei jedem Umstellungsprozess sind auch bei der Einführung der Doppik - nach den Regeln des Change-Managements - Ängste abzubauen und sachlich auszuräumen. Die kommunale Doppik ist bundes- und landesweit nicht mehr aufzuhalten. Eine Umstellung auf die erweiterte Kameralistik ist ein kostspieliger Umweg und schließt einen späteren Um- 4 Pressemitteilung vom Finanzminister Rainer Wiegard vom , siehe auch unter fm doppik.html Seite 5

6 stieg auf die Doppik nicht aus (Folge: Entstehung zusätzlicher Kosten). So hat z.b. Baden- Württemberg kürzlich beschlossen, auf das Wahlrecht zwischen Doppik und erweiterter Kameralistik zu verzichten und die Doppik verbindlich einzuführen. Erfolgskritische Faktoren Ausblick von Prof. Dr. Bräunig* Die entscheidende Frage ist, was mit den durch die Doppik gewonnenen Informationen über die Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns gemacht wird. Ich würde jeder Kommune, die umstellt, raten, sich Gedanken zu machen, wie sie die kaufmännischen Rechnungsinformationen in die Entscheidungsprozesse von Politik und Verwaltung integrieren kann. Dafür sollte jede Kommune eine Verfahrenweise verankern, damit aus den neuen Rechnungen keine Zahlenfriedhöfe werden. Nur wenn die Kommune lernt, mit betriebswirtschaftlichen Rechnungsinformationen zweckorientiert umzugehen, schafft sie auch Effizienz. Dies ist ein kleiner Schritt, aber einer in die richtige Richtung. Frank Dieckmann, Hauptkoordinator Innovationsring NKR-SH, Kiel im Juni 2007 Prof. Dr. Dietmar Bräunig, Universität Gießen Artur Riggert, 1. Stadtrat und Stadtkämmerer der Stadt Uelzen Brunhilde Frye, Stadt Salzgitter Seite 6