3128 SAP-Produktgruppencontrolling

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1 Finanzmanagement / SAP SAP-Schulungsunterlagen Aus- und Fortbildungszentrum SAP-Produktgruppencontrolling Produktgruppenhaushalt und -controlling in Bremen Verantwortlichkeiten Versionen des Produktgruppencontrollings Kamerale Finanzdaten Statistische Kennzahlen Kennzahlengruppen Analysen und Bewertungen Controllingbericht erstellen Dozent: Torsten Hentrop Stand: 07/ Freie Hansestadt Bremen

2 Finanzmanagement / SAP SAP-Schulungsunterlagen Inhalt 1. Produktgruppencontrolling in Bremen Neues Steuerungsmodell und Produktgruppenhaushalt Begriffe des Produktgruppenhaushalts Bremens Weg zum Produktgruppenhaushalt Struktur und Aufbau des Produktgruppenhaushaltes Nummernsystematik Verantwortlichkeiten im Produktgruppenhaushalt Controlling des Produktgruppenhaushalts Aufgabenstellung des Controllings im Produktgruppenhaushalt Dezentrales Controlling Zentrales Produktgruppen-Controlling Controlling-Vorgaben (Bewertungsmatrix) Produktgruppencontrolling mit SAP Finanzstellen-Hierarchie Berechtigungsmenüs im Produktgruppencontrolling Versionen des Produktgruppencontrolling Bewirtschaftungsreport Ablaufschema Controlling im PGH Controlling-Bericht öffnen und drucken Kamerale Finanzdaten Verpflichtungsermächtigungen Personaldaten Leistungsziele / Kennzahlen Statistische Kennzahlen Kostenstellen des Produktgruppencontrollings Statistische Kennzahlengruppen Kennzahlen einer Gruppe Wertetypen von Kennzahlen Stammdaten von statistischen Kennzahlen anzeigen Anzeige der Planwerte zu Kennzahlen Anzeige der Gesamtwerte zu Kennzahlen Anzeige der monatlichen Werte zu Kennzahlen - Periodenaufriss Hinweise zur Erfassung der Werte auf Kennzahlen Erfassen der Ist-Werte auf den Kennzahlen Änderungen der Werte Bewegungsdaten auf statistischen Kennzahlen anzeigen Erfassungsbeleg stornieren Seite 2 von 107

3 Finanzmanagement / SAP SAP-Schulungsunterlagen 9. Controllingbericht erstellen Leistungskennzahlen Bewertungen Veröffentlichen des Berichts Sperrenverwaltung Anlagen Überblick über Kennzahlen nach Kennzahlengruppen Haushaltsgesetz Auszug aus den Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der Haushalte Kostenstelle anzeigen Stichwortverzeichnis Creative Commons Licence Seite 3 von 107

4 Neues Steuerungsmodell und Produktgruppenhaushalt 1. Produktgruppencontrolling in Bremen 1.1 Neues Steuerungsmodell und Produktgruppenhaushalt Der Produktgruppenhaushalt (PGH) stellt ein wesentliches Informations- und Entscheidungssystem dar, mit dem eine wirksame strategische Planung, Steuerung und Kontrolle der bremischen Haushalte erfolgen kann. Der PGH liefert darüber hinaus auch den interessierten Bürgerinnen und Bürgern strukturierte Informationen hinsichtlich der geplanten Verwendung der "Steuergelder" und schafft damit ein erhebliches Maß an Transparenz. Der Produktgruppenhaushalt gliedert sich aktuell in 23 Produktpläne, 66 Produktbereiche und 190 Produktgruppen. Er verbindet die bereitgestellten Ressourcen aufgabenbezogen mit Personal- und Leistungszielen und stellt steuerungsrelevante Informationen in einer einheitlichen Struktur bereit. Neben den Basisinformationen (Kurzbeschreibung, Ziele, Auftragsgrundlagen) und Angaben zum Ressourceneinsatz enthält der Produktgruppenhaushalt insbesondere auch Informationen über die vorgesehenen Leistungen. Der Produktgruppenhaushalt ist sowohl hinsichtlich der Ressourcen als auch der Leistungen Grundlage für das unterjährige Controlling. 1 Der Produktgruppenhaushalt wird durch den kameralen Haushalt ergänzt, dessen Gliederung nach Kapiteln und Titeln entsprechend dem Gruppierungsplan erfolgt. Im Rahmen der Diskussionen zum Neuen Steuerungsmodell (NSM ) sind verschiedene Kritikpunkte an diesem bisherigen Haushaltssystem und am Verwaltungshandeln benannt worden. Grundlage der Steuerung der öffentlichen Verwaltung ist der kamerale Haushalt, mit dem für jedes Fachressort ein bestimmtes Budget vorgegeben wird. Betriebswirtschaftlich ist dies als Inputsteuerung zu interpretieren. Gemäß den zur Verfügung stehenden Finanzmitteln, kann die Fachverwaltung ihre Aufgaben nach Zuständigkeit umsetzen. Kennzeichnend für das herkömmliche Verwaltungshandeln ist auch die Trennung von Fach- und Ressourcenverantwortung. Die Fachebene hat keinen unmittelbaren Bezug zu Einnahmen und Ausgaben, die durch ihre Aktivitäten ausgelöst werden. Für die finanziellen Wirkungen sind ausschließlich Zentralbehörden zuständig, denen jedoch das Verständnis für konkrete Fachaufgaben fehlt. Als ein weiteres Hindernis effektiven Verwaltungshandelns wird die kamerale Ressourcen- Trennung zwischen: - konsumtiven Einnahmen und Ausgaben, - investiven Einnahmen und Ausgaben sowie - Personalausgaben gesehen. Das kamerale Haushaltsrecht trennt diese drei Bereiche strikt voneinander. Eine Mittelübertragung zwischen diesen drei Bereichen ist nicht vorgesehen. Dies widerspricht einer sowohl kostengünstigen wie auch aufgabenorientierten Steuerung der einzelnen Verwaltungszweige. Unwirtschaftliches Verwaltungshandeln wird hier nicht offensichtlich und daher auch nicht bewertet. 1 Webauftritt der Senatorin für Finanzen Seite 4 von 107

5 Neues Steuerungsmodell und Produktgruppenhaushalt Als Dezemberfieber bekannt ist eine weitere Restriktion des kameralen Systems, die zur Fehlsteuerung von öffentlichen Geldern beiträgt. Verwaltungsdienststellen, die ihr Budget nicht aufgebraucht haben, werden im Folgejahr mit einer Kürzung abgestraft, während diejenigen Ämter im Folgejahr finanziell günstiger stehen, die sich nur wenig um Sparsamkeit bemüht haben. Das Neue Steuerungsmodell setzt daher mit seinen Änderungen an mehreren Stellen an. Zentraler Punkt ist zunächst der Paradigmenwechsel von der Input- zur Outputsteuerung. Die für eine Dienststelle zur Verfügung stehenden Finanzmittel sollen so bemessen werden, dass sie die Gesamtheit ihrer Aufgaben damit finanzieren kann. Diese Aufgaben werden hierbei durch definierte Produkte (Output) konkretisiert. Der Begriff der Produktorientierung wurde zunächst von der KGSt 2 geprägt. Auf der Grundlage dieses Ansatzes haben eine Vielzahl von Gemeinden und Städten ihre Haushalte produktorientiert weiterentwickelt. Hierzu muss jede Dienststelle seine Produkte und Leistungen konkret beschreiben, die sie für den Bürger bzw. andere Verwaltungsstellen erbringt. Die so beschriebenen Produkte werden sodann zu Produktgruppen zusammengefasst. Die Produktgruppen bilden die unterste Stufe des Produktgruppenhaushalts. Sie werden in weiteren Schritten zu Produktbereichen und plänen zusammengefasst. Des Weiteren erfolgt eine Zusammenführung der Fach- und Ressourcenverantwortung. Haushalts- und Finanzplanung wird somit verstärkt durch die Fachebene durchgeführt. Unterstützt werden die hier Verantwortlichen durch eine aussagefähige Kosten- und Leistungsrechnung. Sie soll den wirtschaftlichen Umgang mit dem Budget fördern. Ergänzt wird die Dezentralisierung der Ressourcenverantwortung durch ein zentrales Controlling. Die Fachressorts müssen gemäß eines standardisierten Berichtsystems den Zentralbehörden (insbesondere Finanzen) regelmäßig und auch unterjährig über den aktuellen Stand, einschließlich einer Prognose für die weitere Entwicklung sowie über die Einhaltung ihrer Fachund Ressourcenziele berichten. Als Bindeglied zwischen den Fachebenen und den Zentralbehörden dienen Zielvereinbarungen über die zu erreichenden Fachleistungen und das zur Verfügung gestellte Budget. Die Verteilung des verfügbaren Gesamt-Budgets erfolgt daher im Rahmen der Outputsteuerung über die für die Zielerreichung vereinbarten erforderlichen Qualitäten und Quantitäten der Produkte und Leistungen. Im Rahmen eines Kontraktmanagements sind die notwendigen sachlichen und finanziellen Einzelheiten periodenbezogen festzuhalten und fortzuschreiben. Die produkt- bzw. leistungsbezogene Budgetierung wird ergänzt durch ein dezentrales und zentrales Controlling. Während die Fachebene im Rahmen der vereinbarten Fach- und Finanzziele ein eigenes internes Controlling verwendet, um die Ziele einzuhalten, nutzen die Zentralbehörden das zentrale Controlling zur Gesamtsteuerung des Haushaltes. Ein wichtiges Instrument ist hierbei ein regelmäßiges Berichtswesen, mit dem der jeweilige Stand der Zielerreichung dokumentiert wird. Die Berichte müssen nach standardisierten Vorgaben aufgebaut sein, um die Vergleichbarkeit und die schnellere Erfassung der gemachten Angaben zu überprüfen. 2 Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung Seite 5 von 107

6 Neues Steuerungsmodell und Produktgruppenhaushalt Insgesamt wird eine bessere politische Steuerung des Verwaltungshandelns durch Produkte und Kontrakte mit Zielvorgaben erwartet. In Stichworten lässt sich dies wie folgt skizzieren: - Ziele o Steuerung nach Aufgaben, Produkten und Leistungen o konkrete produktorientierte Zielvorgaben (Kontrakte), o nicht Input-, sondern Outputorientierung, o Zusammenfassung von Fach-, Personal- und Ressourcenverantwortung o Unterstützung der parlamentarischen Budgetierung und Haushaltskontrolle durch Standardisierung und mehr Transparenz - Elemente o Zielvorgaben, o Aufgaben- und Produktbeschreibungen, o Mengenangaben zu Leistungsoutputs o Kontrolle über Berichtswesen (Produktgruppencontrolling) Seite 6 von 107

7 Begriffe des Produktgruppenhaushalts 1.2 Begriffe des Produktgruppenhaushalts Als Folge des NSM haben eine Vielzahl von für die Verwaltung unbekannter Begriffe Einzug in die Verwaltungspraxis gefunden. - Aufgabe Politischer Auftrag an die Verwaltung, Leistungen bzw. Produkte anzubieten, die auf die vereinbarten Ziele ausgerichtet sind. - Leistung ist der mengenmäßig messbare Output an Verwaltungsarbeit (z.b. Durchführung von Unterricht) als abgeschlossenes Arbeitsergebnis ist in Euro bewertbar. - Produkte ist das Ergebnis mehrer Leistungen, welches zu einem bestimmten Preis für den Bürger erbracht wird Produkte werden für Kunden erstellt (Kundenorientierung). Die Produkte sollen Grundlage der Budgetierung und der KLR sein. Sie dienen der Binnensteuerung der Dienststelle und sind Grundlage des Kontraktmanagements. Für jedes Produkt gibt es einen Verantwortlichen. Produkte ermöglichen Vergleiche mit anderen Anbietern. - Ziele und Zielvereinbarungen für jede Dienststelle müssen Ziele definiert werden. - Kontrakte Festlegung von Aufgaben und Produkten einschließlich Leistungs- bzw. Mengenangaben in Form einer schriftlichen Vereinbarung zwischen Ressort und nach geordneter Dienststelle. - Steuerung Im privatwirtschaftlichen Sektor erfolgt die Steuerung des Angebots im Wesentlichen über den Markt. Öffentliche Güter und Dienstleistungen haben jedoch keinen Markt im privatwirtschaftlichen Sinne. Als Wettbewerbsersatzform dienen Zielvereinbarungen über Kontrakte Seite 7 von 107

8 Bremens Weg zum Produktgruppenhaushalt 1.3 Bremens Weg zum Produktgruppenhaushalt Bereits im Jahre 1994 wurden im Rahmen der dezentralen Haushaltssteuerung Vorarbeiten für den Produktgruppenhaushalt in Bremen vollzogen. Auf der Grundlage des 1998 geschaffenen 6a des Haushaltsgrundsätzegesetzes wurde im gleichen Jahr in Bremen mit dem 7a LHO die rechtliche Basis für den Produktgruppenhaushalt geschaffen. Leistungsbezogene Planaufstellung und -bewirtschaftung (1) Die Einnahmen, Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen können im Rahmen eines Systems der dezentralen Verantwortung einer Organisationseinheit veranschlagt werden. Dabei wird die Finanzverantwortung auf der Grundlage der Haushaltsermächtigung auf die Organisationseinheiten übertragen, die die Fach- und Sachverantwortung haben. Voraussetzung sind geeignete Informations- und Steuerungsinstrumente, mit denen insbesondere sichergestellt wird, daß das jeweils verfügbare Ausgabevolumen nicht überschritten wird. Durch Gesetz oder den Haushaltsplan sollen Art und Umfang der zu erbringenden Leistungen festgelegt werden. In Absatz 2 des 7a LHO ist weiterhin festgelegt, dass durch Gesetz oder Haushaltsplan bestimmt wird, - welche Einnahmen für bestimmte Zwecke verwendet werden sollen, - welche Ausgaben übertragbar und - welche Ausgaben und Verpflichtungsermächtigungen jeweils gegenseitig deckungsfähig sind. Ebenfalls in 1998 wurden infolge einer HaFa-Vorlage Entwicklung eines produktorientierten Haushalts Grundsatzbeschlüsse zur flächendeckenden Beschreibung von Leistungskennzahlen und zur Entwicklung eines Controllings. Im Jahr 1999 wurde ein Zwischenbericht über den Stand der Umsetzung eines bremischen Produktgruppenhaushaltes gegeben und die Zuständigkeiten im Haushaltswesen der Ressorts und Ämter neu geordnet. Im Wesentlichen wurden die Funktionen des Haushaltsbeauftragten auf die Produktplan-, -bereichs- und gruppenverantwortlichen übertragen. Ab Juni 1999 begann die quartalsweise Berichterstattung über den Senat an den HaFa. Aus dem gleichen stammte das Bewertungsschema zur Beurteilung der Finanz- und der Leistungsdaten für das zentrale Controlling sowie das Bewertungsschema Personal im Produktbereichscontrolling. Der erste Produktgruppenhaushalt wurde im Jahr 2000 umgesetzt. Im Rahmen der Haushaltsaufstellung des Jahres 2000 wurden die Produktplan- und bereichsverantwortlichen darauf hingewiesen, dass erstmalig die Bildung von Zielen und Kennzahlen Schwerpunkte der Beratungen sein werden. Im Dezember 2001 wurden die Haushaltsgesetze für die Jahre 2002 / 2003 beschlossen. Im März 2002 wurde dann der erste Controlling-Bericht für das Land und Stadtgemeinde Bremen auf der Ebene der Produktbereiche und pläne vorgelegt. Im Juli 2002 wurde die Matrix zur Bewertung der Finanz-, Personal- und Leistungsziele im zentralen Controlling auf der Ebene der Produktbereiche und pläne verteilt. So wie im Haushaltsaufstellungsverfahren 2002 / 2003 bereits geschehen, wird es auch in der Zukunft wichtig sein, den Produktgruppenhaushalt weiterzuentwickeln. Es ist dabei vorrangiges Ziel, die strategische Steuerung des Haushaltes mittels geeigneter Kennzahlen zu verbessern. Im Rahmen der Weiterentwicklung des Produktgruppenhaushalts wurden mit dem Haushalt 2010 erstmals wesentliche und interessante Informationen hinsichtlich eines Produktplans in komprimierter Form auf ein bis zwei Seiten als Grundlage für die politische Diskussion zur Verfügung gestellt Seite 8 von 107

9 Struktur und Aufbau des Produktgruppenhaushaltes 1.4 Struktur und Aufbau des Produktgruppenhaushaltes Der bremische Produktgruppenhaushalt ist hierarchisch aufgebaut. Er besteht aus Produktplänen, -bereichen und, als unterste Stufe, gruppen. Produktgruppen Produkte werden zu Produktgruppen zusammengefasst. - Die Produktgruppe ist die unterste Budgetierungs- und Steuerungsebene für Gremien und Bürgerschaft - Grundlage für Kontrakte und Controlling (Finanzdaten, Personaldaten, Leistungen) - Grundlage des dezentralen Controllings - Produktgruppen sind in der Regel auch Kostenstellen - KLR-Informationen müssen in geeigneter Form hinzugeliefert werden können Produktbereiche Mehrere Produktgruppen bilden einen Produktbereich. In der Regel ist ein Produktbereich deckungsgleich mit einer Dienststelle. - Ebene zur Festlegung von Eckwerten - strategische Steuerung - Zielvorgaben - fachliche Planung und Ausführung - Ressourceneinsatz - Prozess- und Strukturoptimierung - zentrale Controlling Produktpläne In der hierarchisch obersten Ebene stehen die Produktpläne, die sich jeweils aus mehreren Produktbereichen zusammensetzen. - mehrere Produktpläne ergeben das Senatorenbudget - zentrales Controlling Seite 9 von 107

10 Struktur und Aufbau des Produktgruppenhaushaltes Zur Bildung von Produktplänen, -bereichen und gruppen gelten die folgenden Kriterien: - relevantes Haushaltsvolumen pro Ebene - jeweils nur eine verantwortliche Person - aufgabenmäßige und finanzwirtschaftliche Abgrenzung muss erkennbar sein - vollständige Abbildung aller Aufgaben und Produkte einer Organisationseinheit - Outputorientierung und Steuerungsrelevanz Der erste Produktgruppenhaushalt wurde für die Haushaltsjahre 2000 und 2001 erstellt. Er enthielt 240 Produktgruppen. Es hat sich jedoch gezeigt, dass eine zu große Detaillierung nicht unbedingt zu einer besseren Steuerung beiträgt. Die Menge an Informationen muss quantitativ und qualitativ dazu geeignet sein, die Haushalts- und Finanzausschüsse als auch die Bürgerschaft mit steuerungsrelevanten Informationen zu versorgen. Dies ist nach wie vor eine Aufgabe, die von der Verwaltung und den parlamentarischen Gremien voranzubringen ist. Der bremische Produktgruppenhaushalt besteht aus: Produktgruppen, - 66 Produktbereichen und - 23 Produktplänen. Bei der umgesetzten Struktur des Produktgruppenhaushalts ist festzustellen, dass die Produktbereiche und gruppen zum großen Teil deckungsgleich mit der vorhanden Dienststellenstruktur ist. Der Produktgruppenhaushalt ist in Bremen der für die Haushaltsaufstellung und für den Vollzug vorrangige Haushalt. Der nach Kapiteln und Titeln gemäß Gliederungsplan aufgebaute Haushaltsplan muss jedoch weiterhin erstellt werden, da diese Darstellung im Haushaltsgrundsätzegesetz rechtlich vorgeschrieben ist. Für die Haushaltspraxis in Bremen ist jedoch der Gruppierungsplan im Sinne eines Kontenplans der Verwaltung nach wie vor von Bedeutung. Der bremische Produktgruppenhaushalt ist ein Ausfluss des Neuen Steuerungsmodells und der Diskussionen um die dezentrale Haushaltssteuerung. 4 Neben der gegenüber dem Gruppierungsplan grundlegend veränderten Struktur der Haushaltsdaten ist auch das unterjährige Berichtswesen ein wesentlicher neuer Baustein. Quartalsweise müssen für die Produktgruppen, -bereiche und -pläne Daten zu den Bereichen: - Finanzcontrolling, - Personalcontrolling und - Leistungscontrolling den parlamentarischen Gremien vorgelegt werden. Beim unterjährigen Controlling liegt der Schwerpunkt bei den Produktplänen und -bereichen. Die Senatorin für Finanzen als für den Haushalt fachlich zuständiges Ressort steuert und kontrolliert das Berichtswesen der Ressorts. 5 Ein besonderes Augenmerk des Senats und der Finanzsenatorin lag hierbei in der Entwicklung geeigneter Leistungskennzahlen. Für die Ressorts und Ämter war dies vielfach eine neue Heraus- 3 im Haushalt Senatsbeschluss zur dezentralen Haushaltssteuerung am vgl. jährliche Verwaltungsvorschriften zur Durchführung der Haushalte Seite 10 von 107