Sondervotum. zum. Abschlussbericht der Kommission zur Reform des Versicherungsvertragsrechts. bezüglich der

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1 Sondervotum zum Abschlussbericht der Kommission zur Reform des Versicherungsvertragsrechts bezüglich der Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung in der PKV von Kommissionsmitglied Prof. Dr. Ulrich Meyer Universität Bamberg

2 - 2 - Übersicht 1. Ausgangssituation 2. Der Vorschlag der VVG-Reformkommission 3. Stellungnahme zum Vorschlag der VVG-Reformkommission 3.1 (Eigentliche) Alterungsrückstellung in der PKV Die Notwendigkeit eines Staatseingreifens Die Art des Staatseingreifens Einzelheiten der Regelungen 3.2 Angesammelter 10%-Zuschlag 3.3 Angesammelte Überzinsen 3.3 Alterungsrückstellung in der PPV 4. Ergänzender Gesetzesvorschlag zur Alterungsrückstellung 1. Ausgangssituation Durch den Verfall der Alterungsrückstellung bei Wechsel des Versicherers besteht in der PKV für Bestandskunden nach einer gewissen Versicherungszeit praktisch keine Möglichkeit mehr zum Versicherungswechsel. Es gibt daher in der PKV praktisch keinen Wettbewerb um die Bestandskunden mit schon längerer Versicherungszeit. Schon in den 80-er und den 90- er Jahren wurden von verschiedenen Seiten die Forderung erhoben, zur Erreichung von mehr Wettbewerb in der PKV die Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung in der PKV einzuführen. Durch die Versicherungsrechtsreform von 1994 verschärfte sich die Situation, da seither einem wechselnden Versicherungsnehmer nicht nur die Alterungsrückstellung ersatzlos verloren geht, sondern auch die ihm gemäß 12a VAG gutgeschriebenen Überzinsen, die zur Ermäßigung seiner Prämie im Alter zu verwenden sind. Dazu kam ab 1995 die Private Pflegepflichtversicherung (PPV), deren Wechsel ebenfalls mit dem Verlust der dort gebildeten Alterungsrückstellung verbunden ist. Durch die Einführung des gesetzlichen 10%-Zuschlags zur Krankenversicherungsprämie ( 12 Abs. 4a VAG) wurde die Hürde für einen wechselnden Versicherungsnehmer noch einmal erhöht: auch die beträchtlichen Mittel, die als reine Vorsorge gegen Prämiensteigerungen im Alter von jedem privat Krankenversicherten angespart werden müssen, werden derzeit bei einem Wechsel nicht mitgegeben.

3 - 3 - Als Folge dieser zusätzlichen Wechselhemmnisse in der PKV hat der Wettbewerb um Bestandskunden in den letzten Jahren noch einmal spürbar abgenommen. Die VVG-Reformkommission hatte u. A. ausdrücklich den Auftrag, die Möglichkeit zu prüfen, die Übertragung der Alterungsrückstellung durch gesetzliche Regelung einzuführen. 2. Der Vorschlag der VVG-Reformkommission Der Komplex der Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung hat die oben angesprochenen vier Komponenten: 1. die (eigentliche) Alterungsrückstellung in der PKV, 2. die nach 12a VAG angesammelten Überzinsen aus der Alterungsrückstellung, 3. die nach 12 Abs. 4a VAG angesammelten 10%-Zuschläge und 4. die Alterungsrückstellung in der PPV Die Reformkommission hat die Frage einer Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung in ihrem Abschlussbericht unter den Punkten und angesprochen. Sie hat: die Übertragbarkeit der (eigentlichen) Alterungsrückstellung in der PKV nicht empfohlen, für die angesammelten 10%-Zuschläge die Übertragbarkeit vorgeschlagen und zu den Überzinsen gemäß 12a VAG und zur Alterungsrückstellung der PPV nicht Stellung genommen. Die Kommission hat die durch die Nichtübertragbarkeit der Alterungsrückstellung ausgelösten Probleme und die Dringlichkeit ihrer Beseitigung gesehen. So wird im Bericht konstatiert: Das Ziel, dem wechselnden Versicherungsnehmer die,vorsorge für das Alter zu erhalten [gemeint ist: durch Erhalt der Alterungsrückstellung bei Versichererwechsel, U. M.], sollte aber auch unter Inkaufnahme möglicherweise wesentlicher Änderungen des privaten Krankenversicherungssystems angestrebt werden, wenn anders die grundsätzlichen und die praktischen Hindernisse nicht beseitigt werden können. (Abschlussbericht, Anfang von Abschnitt , S. 153)

4 - 4 - Die Kommission hat sich aufgrund der Komplexität der Sachzusammenhänge mehrheitlich allerdings nicht in der Lage gesehen, dem Gesetzgeber einen Vorschlag zur grundsätzlichen Lösung dieses Problems zu machen: Ein solchermaßen komplexes, in das Sozialrecht und das Versicherungsaufsichtsrecht eingreifendes Regelwerk zu entwickeln, überschreitet den Kompetenzrahmen und den Auftrag der Kommission. (Abschlussbericht, Ende von Abschnitt , S. 155) Die Kommission hat ihre Entscheidung wesentlich auf den Abschlussbericht der Unabhängigen Expertenkommission zur Untersuchung der Problematik steigender Beiträge der privat Krankenversicherten im Alter (kurz: Expertenkommission) aus dem Jahr 1996 gestützt. Aus Zeitgründen konnte sie die erst in der jüngsten Vergangenheit erfolgten neuen Überlegungen zur Frage der Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung (z. B. in den Berichten der Rürup- Kommission und der Herzog-Kommission sowie im einschlägigen Gutachten des Ifo- Instituts) nicht mehr ausdrücklich in die Entscheidungsfindung einbeziehen. 3. Stellungnahme zum Vorschlag der VVG-Reformkommission 3.1 (Eigentliche) Alterungsrückstellung in der PKV Die Notwendigkeit eines Staatseingreifens Bezüglich der Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung liegt Marktversagen vor: die Marktkräfte führen nicht von sich aus zum Zustandekommen des besten möglichen Marktergebnisses. Die normale Wirkung der Marktkräfte/des Wettbewerbs besteht darin, dass ein einzelnes Unternehmen am Markt mit einer Neuerung vorprescht (neues Produkt, Produktverbesserung o. Ä.). Durch die Neuerung verbessert es seine Situation am Markt und kann sog. Vorsprungsgewinne realisieren. Die übrigen Anbieter am Markt werden dadurch zur Nachahmung veranlasst. Auf diese Weise setzen sich Verbesserungen am Markt durch. Würde ein Unternehmen der PKV in diesem Sinne vorpreschend die Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung einführen, so hätte es nur Nachteile von dieser Neuerung: Kunden könnten auf Grund der Neuerung (Mitgabe der Alterungsrückstellung) das Unternehmen verlassen, um zu Konkurrenzunternehmen zu wechseln. Das Unternehmen würde umgekehrt aber im Gegenzug keine neue Kunden von anderen PKV-Unternehmen bekommen, solange diese ihren Kunden die Alterungsrückstellung nicht mitgeben. Für jedes einzelne Unterneh-

5 - 5 - men lohnt es sich also nicht, die Vorreiterrolle im Prozess der Einführung der Neuerung Mitgabe der Alterungsrückstellung zu übernehmen; die Neuerung kommt daher nicht auf Grund Markt-endogener Kräfte zustande, es bleibt bei der Situation ohne Wettbewerb um die Bestandskunden. Bei Vorliegen eines solchen Marktversagens hat der Staat die ordnungspolitische Aufgabe, durch Setzen von geeigneten Rahmenbedingungen für Wettbewerb zu sorgen Die Art des Staatseingreifens Es ist nicht Aufgabe des Staates, alle Fragen im Zusammenhang mit der Übertragung der Alterungsrückstellung im Einzelnen zu regeln. Die Einzelheiten können vielmehr von den Betroffenen unter der Fachaufsicht der BaFin selbst festgelegt werden (vgl. dazu weiter unten 3.1.3). Die bereits auch aus der Branche selbst vorliegenden Ansätze und konkretisierten Vorschläge lassen erkennen, dass dabei hinreichender Spielraum für Lösungsmöglichkeiten besteht. Gesetzlich muss im Wesentlichen die alle Unternehmen der Branche in gleicher Weise unter Zugzwang setzende Vorschrift erlassen werden: Bei Wechsel eines Versicherten in einen gleichartigen Tarif eines anderen Versicherers ist die Alterungsrückstellung auf den neuen Versicherer zu übertragen. Die Grundsätze der Übertragung sind soweit erforderlich in einer vom Finanzministerium (BaFin) zu erlassenden Rechtsverordnung zu regeln. Darin ist insbesondere dafür Sorge zu tragen, dass das durch Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung mögliche Wechseln nicht zu Risikoselektion zu Lasten von abgebendem oder aufnehmendem Unternehmen führt und dass grundsätzlich alle Versicherungsnehmer die Möglichkeit erhalten, ohne gravierende finanzielle oder sonstige Nachteile den Versicherer zu wechseln, sodass ein Wettbewerb auch um die Bestandskunden entsteht Einzelheiten der Regelungen Für die Übertragung der Alterungsrückstellung gibt es eine Vielzahl von Ansätzen. Grundsätzlich ist die Übertragung der sog. rechnungsmäßigen (oder: kalkulierten) Alterungsrück-

6 - 6 - stellung denkbar; allerdings sind dazu weitreichende Markteingriffe wie (allgemeiner) Kontrahierungszwang, Installation eines Risikoausgleichs-Pools für alle beteiligten Versicherer sowie möglicherweise eine gewisse Standardisierung des Versicherungsschutzes erforderlich. Es besteht weitgehend Konsens darüber, dass die Übertragung der sog. individuellen prospektiven Alterungsrückstellung (vgl. Abschlussbericht, Abschnitt , S. 148 oder besser: Abschlussbericht der Expertenkommission 1996, Abschnitt ) durch weniger intensive Markteingriffe zu realisieren ist. Die Probleme der Ermittlung der richtigen Höhe der individuellen prospektiven Alterungsrückstellung, die aus einem gewissen Interessengegensatz zwischen abgebendem und aufnehmendem Unternehmen resultieren, lassen sich unterschiedlich lösen. Eine Möglichkeit der Problemlösung besteht in einer weitgehenden Vereinheitlichung (Standardisierung) der Ermittlung der individuellen prospektiven Alterungsrückstellung. Das Hauptaugenmerk ist bei diesem Verfahren darauf zu richten, dass die jeweils mitgegebene Alterungsrückstellung nicht zu gering ist; ein Versicherungsnehmer, der mit einer mitgegebenen Alterungsrückstellung in ausreichender Höhe versehen ist, wird dann bei anderen Versicherern einen (durch Anrechnung der mitgebrachten Alterungsrückstellung) bezahlbaren Versicherungsschutz finden. Zur Implementierung entsprechender Ansätze kann auf die umfangreiche Erfahrung, die die Unternehmen der PKV mit Modellen zur Berechnung von Risikozuschlägen gesammelt haben, zurückgegriffen werden. Die Risikoprüfung bei Vertragsabschluss in der PKV erfordert eine Bewertung der voraussichtlichen zusätzlichen Krankheitskosten des einzelnen (potentiellen) Versicherungsnehmers bei Vorliegen von Vorerkrankungen, um ggfs. einen Risikozuschlag festzusetzen. Die dazu erforderlichen Kenntnisse der Zusammenhänge zwischen dem individuellen Gesundheitszustand eines Einzelnen und den dadurch im Mittel voraussichtlich sich ergebenden zukünftigen Krankheitskosten sind auch bei der Berechnung der individuellen prospektiven Alterungsrückstellung relevant. In den letzten Jahren sind große Fortschritte in der Risikoprüfung bei Vertragsabschluss erzielt worden. So wurden von einzelnen Versicherungsunternehmen ausgefeilte computergestützte Modelle zur Ermittlung der gesundheitszustandsabhängigen zukünftigen Krankheitskosten entwickelt. Diese neuen Erkenntnisse können zur Lösung des Problems der Berechnung von individuellen prospektiven Alterungsrückstellungen eingesetzt werden. Auch in der GKV gibt es derzeit intensive Forschung zur Klassifizierung von Versicherten hinsichtlich ihrer voraussichtlichen zukünftigen Krankheitskosten. Die dabei schon erworbe-

7 - 7 - nen und in der laufenden Forschung noch zu gewinnenden neuen Kenntnisse können auch in der PKV bei der Ermittlung individueller prospektiver AR angewendet werden. Für die (gesetzlich schon festgelegte) Einbeziehung einer morbiditätsorientierten Komponente in den Risikostrukturausgleich ab 2007 werden derzeit auf Basis einer groß angelegten Studie geeignete Indikatoren zur Einteilung der Versicherten entwickelt. Die beteiligten Experten stützen sich dabei auf zahlreiche bereits durchgeführte Studien aus dem Ausland, insbesondere aus den USA und den Niederlanden, über sog. Patientenklassifikationssysteme. Ein gänzlich anderes Verfahren zur Problemlösung, das den Unternehmen bzgl. der Ermittlung der individuellen prospektiven Alterungsrückstellung weitest gehende Freiheit lässt, setzt auf einen modifizierten Kontrahierungszwang (vgl. dazu den Abschlussbericht der Rürup-Kommission, speziell die Ausführungen von Dr. Claus-Michael Dill (AXA Versicherung AG), S. 169, oder detaillierter: Dr. Hans Olaf Herøy (AXA Versicherung AG): Portabilität der Alterungsrückstellung in der PKV, Manuskript vom ). Ein (allgemeiner) Kontrahierungszwang ist im jetzigen VVG z. B. in 178d Einbeziehung neugeborener Kinder enthalten. Danach besteht für neugeborene Kinder von Eltern mit privatem Krankenversicherungsschutz die Pflicht des Versicherers zum Abschluss eines Krankenversicherungsvertrags, und zwar ohne Risikozuschläge und Wartezeiten. Modifizierter Kontrahierungszwang bedeutet demgegenüber lediglich, dass ein von einem anderen privaten Krankenversicherer wechselnder Kunde nach einer Risikoprüfung gegebenenfalls mit einem Risikozuschlag, der seinem individuellen Risiko entspricht zu versichern ist. Der versicherungsmathematisch festzustellende angemessene Risikozuschlag ist dabei in seiner Höhe nicht begrenzt und darf vom Unternehmen nach eigener Einschätzung bestimmt werden. Der (einzige) Zwang besteht darin, dass ein Unternehmen bei der Aufnahme von zu ihm wechselnden Versicherungsnehmern bei der Einschätzung des Risikozuschlags keine anderen Maßstäbe anlegen darf als bei der Bestimmung der Alterungsrückstellung, die es Versicherungsnehmern, die von ihm weg zu einem anderen Versicherer wechseln wollen, mitgibt. Es ist leicht einzusehen, dass ein solchermaßen abgegrenzter modifizierter Kontrahierungszwang dazu führt, dass jedes Unternehmen sich um eine möglichst realistische Einschätzung der individuellen prospektiven Alterungsrückstellung bemühen wird, und dass darüber hinaus ein intensiver Wettbewerb auch um die sog. schlechten Risiken entstehen wird (vgl. dazu im Einzelnen z. B. Herøy 2003) Eine Fülle weiterer Ansätze wird von der Fachwelt (zum Teil schon seit Jahren) diskutiert, wobei sich in letzter Zeit die Stimmen derer mehren, die eine Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung als möglich einschätzen und der Übertragung positiv gegenüberstehen. Dennoch bedarf es des gesetzgeberischen Druckes auf die betroffene Branche (vgl. oben 3.1.1)

8 - 8 - für ein zügiges Erarbeiten von konkreten und endgültigen Lösungen der im Einzelnen mit der Übertragung der Alterungsrückstellung verbundenen Probleme. Das Gesetz sollte daher einen Zeitpunkt der Einführung der Übertragbarkeit nennen, bis zu dem dann alle Vorarbeiten abgeschlossen sein müssen. Der Versicherungsaufsicht kommt bei der Erarbeitung eines Übertragungskonzepts große Bedeutung zu, da sie die Aufgabe hat, die Belange der Versicherten zu wahren. Insbesondere muss die zu schaffende Rechtsverordnung neben den o. a. grundsätzlichen Punkten Vorgaben z. B. zu erneuter Abschlussprovision bei Versicherungswechsel und der Überleitung bestehender Tarife machen. 3.2 Angesammelter 10%-Zuschlag Der Kommissionsvorschlag, eine gesetzliche Klarstellung einzuführen, dass die angesammelten 10%-Zuschläge bei Versicherungswechsel mitzugeben sind, ist vorbehaltlos zu begrüßen. Der 10%-Zuschlag wird (als gesetzlich verordnetes Zwangssparen) individuell von jedem einzelnen Versicherten erhoben. Die angesammelten Mittel werden in der jeweils vom einzelnen Versicherten angesparten Höhe zur Verstetigung seiner Beitragsentwicklung im Alter (ab Alter 65) eingesetzt. Da eine Übertragung dieser Mittel bei Wechsel des Versicherten zu einem anderen Versicherer problemlos möglich ist (es stehen dem keinerlei versicherungstechnischen Argumente entgegen), ist die Mitgabe dieser Mittel geboten. Schon bei derzeitiger Rechtslage wäre die Mitgabe möglich, eine zwingende Regelung schafft hier Klarheit. Die im Abschlussbericht ausführlich dargestellte Möglichkeit, bei grundsätzlicher Übertragung der angesammelten Mittel zugunsten des Versicherten dennoch die bis zum Versicherungswechsel angesammelten Mittel vom alten Versicherungsunternehmen verwalten zu lassen (vgl. Abschnitt Fortführung durch das bisherige PKV-Unternehmen ), ist jedoch irritierend (und entspricht nach Ansicht des Verfassers nicht der Beschlusslage der Kommission). Schon der bei diese Art der Verwaltung auftretende überflüssig hohe (doppelte) Verwaltungsaufwand, der zur Aufzehrung eines Teils der angesparten Mittel führen würde, verbietet diese Lösung. 3.3 Angesammelte Überzinsen

9 - 9 - Die nach 12a angesammelten Überzinsen wurden in der Kommission nicht ausdrücklich diskutiert. Für sie gelten alle zum 10%-Zuschlag gemachten Ausführungen entsprechend. Auch sie dienen ausschließlich der Beitragsstabilisierung der individuellen Beiträge im Alter (ab Alter 65). Auch sie werden individuell (gemeinsam mit dem 10%-Zuschlag) angespart, sodass sie bei Versicherungswechsel dem Versicherten mitgegeben werden können, ohne dass irgendwelche versicherungstechnischen Überlegungen dagegen sprächen. Im Unterschied zu den Mitteln aus dem 10%-Zuschlag stammen die angesammelten Überzinsen nicht aus (zwangsweise erhobenen) zusätzlichen Prämienbestandteilen, sondern aus den Überzinsen, die für die Alterungsrückstellung der Versicherungsnehmer angefallen sind. Auch sie stammen aber letztlich aus einem Zwangszuschlag : Den PKV-Unternehmen ist es gesetzlich vorgeschrieben ( Zwang ), die Prämie nur mit dem gesetzlich vorgegebenen Kalkulationszinssatz berechnen, auch wenn am Kapitalmarkt höhere Renditen zu erzielen sind; dadurch fallen normalerweise gewissermaßen automatisch Überzinsen an, die per Gesetz ( 12a VAG) den Versicherten gutzuschreiben sind. Die nach 12a VAG angesammelten Überzinsen sind daher zusammen mit den aus dem 10%-Zuschlag angesammelten Mitteln bei Versicherungswechsel zu übertragen. 3.4 Alterungsrückstellung in der PPV Auch die Nichtübertragbarkeit der Alterungsrückstellung in der PPV stellt seit 1995 ein deutliches zusätzliches Wettbewerbshemmnis in der PKV dar. Theoretisch könnte zwar ein Versicherungsnehmer, der seinen Krankenversicherungsschutz bei einem anderen Versicherer nehmen möchte, bezüglich der PPV bei seinem alten Versicherer bleiben und würde insoweit durch die PPV nicht zusätzlich am Wechsel gehindert. Allerdings muss er dann damit rechnen, später ggfs. mit seinen beiden Versicherern darum zu streiten, wer von beiden strittige Kranken(haus)- bzw. Pflegekosten übernimmt. Faktisch will ein wechselnder Versicherungsnehmer daher stets in Kranken- und Pflegeversicherung wechseln. Die Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung in der PPV ist sehr viel einfacher zu realisieren als die in der PKV. Insbesondere braucht in der PPV nicht das Konzept der individuellen prospektiven Alterungsrückstellung angewandt zu werden, sondern es kann die rechnungsmäßige Alterungsrückstellung übertragen werden. Der Grund dafür liegt darin, dass in der PPV

10 ein Einheitstarif gegeben ist; alle Unternehmen bieten in der PPV dieselben Leistungen und verlangen dieselbe Nettoprämie (lediglich bei den Kostenzuschlägen gibt es ganz geringfügige Unterschiede zwischen den Unternehmen), alle PKV-Versicherer einen Ausgleichs-Pool hinsichtlich der PPV betreiben, in den ein ggfs. erforderlicher Risikoausgleich zwischen den Unternehmen für Versicherungswechsler integriert werden könnte. Insofern könnte und sollte die Übertragbarkeit auch der Alterungsrückstellung der PPV gesetzlich festgeschrieben werden. 4. Ergänzender Gesetzesvorschlag An geeigneter Stelle des VVG(neu) (z. B. nach 197 Kündigung des Versicherungsnehmers ) ist als zusätzlicher Paragraph einzufügen: x Mitgabe der Alterungsrückstellung (1) Bei Wechsel eines Versicherten in einen gleichartigen Tarif eines anderen Versicherers ist die Alterungsrückstellung auf den neuen Versicherer zu übertragen. (2) Mit gemäß 12a VAG angesammelten Überzinsen und gemäß 12 Abs. 4a VAG angesammelten 10%-Zuschlägen ist entsprechend zu verfahren. (3) Abs. 1 gilt auch für die Alterungsrückstellung in der privaten Pflegeversicherung im Sinne des Elften Buches Sozialgesetzbuch. Eine solcherart eingeführte Übertragbarkeit der Alterungsrückstellung erleichtert die Regelung anderer verwandter oder angrenzender Problemkreise. So ist etwa die Frage eines Tarifwechsels innerhalb eines Unternehmens nach 178f VVG(alt) = 196 VVG(neu) einfach analog zum Wechsel des Versicherungsunternehmens zu behandeln. Probleme des Tarifwechsels im Zusammenhang mit Konzernbildung oder Verschmelzung von PKV- Unternehmen (vgl. dazu 196 Abs. 3 VVG(neu)) treten dann nicht mehr auf, brauchen also nicht geregelt zu werden.