Finanzausgleich in Deutschland

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1 Kapitel 2 Finanzausgleich in Deutschland Der deutsche Föderalismus ist seit langem Gegenstand heftiger wirtschaftspolitischer Auseinandersetzungen. In den letzten Jahren ging es dabei in erster Linie um die Neuordnung des Länderfinanzausgleichs, in dessen Rahmen die Steuereinnahmen durch horizontale (also zwischen den Ländern) und vertikale (also zwischen Bund und Ländern) Zahlungen umverteilt werden. Im folgenden wird zunächst die historische Entwicklung des Finanzausgleichs und seine gegenwärtige Struktur ausführlich erläutert. 2.1 Entwicklung der deutschen Finanzverfassung Aus der heutigen Sicht ist es durchaus überraschend, dass im Grundgesetz (GG) vom ein Trennsystem bei der Steueraufteilung und Aufgabenverteilung vorgesehen wurde. Danach hatte der Bund die Gesetzgebungs- und Ertragshoheit über Zölle, die meisten Verbrauchsteuern und die Umsatzsteuer (USt). Die Länder verfügten über die Einkommensteuer (ESt), die Körperschaftsteuer (KSt) und die meisten Verkehrssteuern (z.b. Grunderwerb- und Erbschaftsteuer). Mit der Finanzreform 1955 wurde dieses System jedoch bereits wieder aufgehoben. Von nun an wurden ESt und KSt auf Bund und Länder im Verhältnis 1:2 aufgeteilt. Außerdem wurde ein horizontaler Finanzausgleich eingeführt, der ein Mindestniveau von v.h. der durchschnittlichen Finanzkraft garantierte. Die Finanzreform 1969 führte diese Entwicklung konsequent weiter. Nun wurde ein Verbundsystem bei ESt, KSt, USt eingeführt. Außerdem wurden Bund und Länder über die Gewerbesteuerumlage am Gewerbesteueraufkommen beteiligt. Während das Grundgesetz noch bemüht war, Aufgabenbefugnis und Ausgabenbelastung einer einzelnen Ebene alleine zuzuweisen, wurden mit den sog. Gemeinschaftsaufgaben (Art 91a GG) eine Kooperation von Bund und Ländern bei der Planung, Gesetzgebung und Finanzierung bestimmter Vorhaben (Hochschulbau, Agrarstruktur, Küstenschutz etc.) erzwungen. Der Bund gewährt außerdem Finanzhilfen für die Länder für besonders bedeutsame Investitionen (Art. 104a Abs. 4 GG). Insgesamt kam es damit zu einer Kompetenzvermischung und einer weitgehenden Einschränkung des Gestaltungsspielraums der Länder. Die deutsche Wiedervereinigung machte dann alle bisherigen Regelungen unpraktikabel. Kurzfristig wurden mit dem Fonds Deutsche Einheit eine Übergangsregelung gefunden. Um jedoch die neuen Bundesländer in die deutsche Finanzverfassung vollständig zu integrieren, wurde das Finanzausgleichsgesetz (FAG) zum in Kraft gesetzt, das eine völlige Neuordnung des Finanzausgleichs mit sich brachte. Der politische Konsensus hielt jedoch nicht lange. Die Zahlerländer Baden-Württemberg und Bayern reichten 1998 gestützt auf ein Gutachten des Finanzrechtlers Hans-Wolfgang 9

2 Arndt eine Klage gegen die derzeitigen Finanzausgleichszahlungen beim BVG in Karlsruhe ein. Später trat noch das Land Hessen mit einer eigenen Klage dazu. Hintergrund war wohl, dass die Höhe der zu leistenden Ausgleichszahlungen unterschätzt wurde, weil man Anfang der 90er Jahre die Konvergenz von Ost und West allzu optimistisch beurteilte. Die neuen Bundesländer wollten dagegen die damaligen Regelungen beibehalten. Im November 1999 erging das Urteil des Bundesverfassungsgerichts. Es erklärte das Finanzausgleichsgesetz nur noch als Übergangsgesetz bis Ende 2004 für anwendbar. Die Bundesregierung legte darauf im Februar 2001 einen Entwurf zum Maßstäbegesetz vor, der im Sommer von Bundestag und Bundesrat verabschiedet wurde. Auf dieser Grundlage wurde dann am 20. Dezember das Solidarpaktfortführungsgesetz beschlossen, das den bundesstaatlichen Finanzausgleich ab 1. Januar 2005 auf eine neue Grundlage stellte. 2.2 Die aktuellen Regelungen des Finanzausgleichs Während durch den passiven Finanzausgleich (FA) die Aufgaben- und Ausgabenverteilung geregelt wird, verteilt der aktive Finanzausgleich die Steuereinnahmen auf Bund, Länder und Gemeinden. Die Finanzverfassung regelt dazu in den Art. 106 und 107 GG die Steuerverteilung in einem System verschiedener aufeinander bezogener Stufen, denen jeweils eigene Verteilungs- bzw. Ausgleichsziele zugeordnet sind. Dabei regelt die Finanzverfassung die Verteilung des Finanzaufkommens jedoch nur in ihren tragenden Säulen. Die Ausgestaltung im Detail wird oftmals dem Gesetzgeber überlassen. Bei diesem Finanzausgleichssystem ist die Frage der Verteilung der Steuereinnahmen in doppelter Hinsicht bedeutsam: Im Verhältnis mehrerer gleichgeordneter Gebietskörperschaften untereinander (horizontaler Finanzausgleich) sowie im Verhältnis zwischen übergeordneten und untergeordneten Gebietskörperschaften (vertikaler Finanzausgleich). Sowohl beim horizontalen als auch vertikalen Finanzaugleich sind zwei Regelungsstufen zu unterscheiden. Zunächst wird durch die Verfassung oder auf Grund dieser bestimmt, welcher Gebietskörperschaft welche Erträge zufließen (primärer oder ertragszuweisender Finanzausgleich). Daran schließt sich zeitlich und sachlich eine Ertragsumverteilung an, die einen Teil der so verteilten Einnahmen nochmals umschichtet (sekundärer oder berichtigender Finanzausgleich). Diese Unterteilungen bestehen dabei nicht je für sich, sondern sind miteinander verknüpft. Es lassen sich so vier Grundformen des Finanzausgleichs unterscheiden, die bei der Verteilung der Ertragskompetenzen auf Bund und Länder unter Einschluss der Kommunen im Grundgesetz jeweils ihre Normierung erfahren haben und in unabänderlicher Reihenfolge stehend zu einer immer feiner abgestimmten Finanzverteilung führen: 1. Der primäre vertikale Finanzausgleich, also die Verteilung der Steuererträge auf Bund und die Ländergesamtheit unter Einschluss der Kommunen, geregelt in Art. 106 GG. 2. Der primäre horizontale Finanzaugleich, also die Verteilung der der Ländergesamtheit zufließenden Steuern auf die einzelnen Länder, geregelt in Art. 107 I GG. 3. Der sekundäre horizontale Finanzausgleich, also die Umverteilung von Steuererträgen zwischen den Ländern, geregelt in Art. 107 II 1 und 2 GG. 4. Der sekundäre vertikale Finanzausgleich, also die Umverteilung von ursprünglich dem Bund zugewiesenen Erträgen auf die Ländergesamtheit bzw. einzelne Länder, geregelt in Art. 107 II 3 GG. 10

3 2.2.1 Der primäre vertikale Finanzausgleich Hier erfolgt die originäre Zuordnung der Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften. Die gesetzlichen Regelungen dazu finden sich im Art. 106 GG, Finanzausgleichsgesetz (FAG) sowie im Gemeindefinanzreformgesetz (GFRG). Man spricht von Ertragshoheit im Unterschied zur Gesetzgebungs- und Verwaltungshoheit. Die Ertragshoheit regelt den Anspruch der Gebietskörperschaften auf bestimmte Steuereinnahmen. Die Gesetzgebungshoheit definiert das Recht auf die Einführung oder Abschaffung einer bestimmten Steuer sowie die Gestaltung von Bemessungsgrundlagen und Tarif. Die Verwaltungshoheit legt schließlich fest, durch welche Verwaltung die Steuer eingezogen wird. In der BRD wird demgemäß zwischen Bundes-, Landes- und Gemeindesteuern unterschieden; sind Gebietskörperschaften unterschiedlicher Ebenen am Aufkommen beteiligt, spricht man von Gemeinschaftsteuern. Tabelle 2.1 gibt einen Überblick über die Aufteilung der Steuern auf Bund, Ländern und Gemeinden in der Bundesrepublik. Tabelle 2.1: Zuordnung der Steuern im Überblick Steuerart Aufteilung auf Körperschaften (in %) Bund Länder Gemeinden I. Gemeinschaftsteuern ESt 42,5 42,5 15,0 KSt 50,0 50,0 - Zinsabschlag 44,0 44,0 12,0 USt vom Gesamtaufk. 5, vom verbl. Aufk ,2 vom danach verbl. Aufk. 49,6 50,4 1 - II. Bundessteuern Mineralölsteuer, Tabaksteuer, Branntweinsteuer Kaffeesteuer, Versicherungssteuer, Ergänzungsabgabe III. Ländersteuern Vermögensteuer, Kfz-Steuer, Biersteuer IV. Gemeindesteuern Gewerbesteuer 7,9 18,0 74,1 Grundsteuer A u. B Sonst. Gemeindesteuern 1 Davon gehen Mill. Euro an den Bund (vgl. 1 FAG) Quelle: Bundesministerium der Finanzen (2001), FAG Zu dieser Tabelle die folgenden Erläuterungen: Die Steuerertragshoheit ist in Art. 106 GG geregelt. In Abs. 1 sind die dem Bund zustehenden Steuern aufgezählt, in Abs. 2 die den Ländern zustehenden Steuern. Art. 106 Abs. 3 schließlich enthält Bestimmungen zu den Gemeinschaftsteuern. Danach sind Bund und Länder am Aufkommen der Einkommen- und Körperschaftsteuer je zur Hälfte beteiligt. Bei der Einkommensteuer 11

4 erhalten die Gemeinden zur Zeit vorab einen Anteil von 15 v.h., so dass für Bund und Länder jeweils 42,5 v.h. zur Verfügung stehen. Die Umsatzsteuerverteilung auf Bund und Länder erfolgt durch einfaches Gesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf. Falls sich das Verhältnis von Einnahmen und Ausgaben bei Bund und Ländern ändert, sollen diese Anteile per Bundesgesetz neu festgelegt werden. Gegenwärtig ist die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens wie folgt geregelt: Der Bund erhält seit ,63 v.h. des Umsatzsteueraufkommens vorab als Ausgleich für Belastungen, die durch einen zusätzlichen Bundeszuschuß zur Rentenversicherung entstanden sind. Von den verbleibenden Aufkommen stehen den Kommunen seit ,2 v.h. als Kompensation für Steuerausfälle aus der Unternehmensteuerreform (Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer) zu. Von dem danach noch verbleibendem Aufkommen stehen dem Bund seit dem Jahre ,4 v.h. und den Ländern 49,6 v.h. zu. Hinzuweisen ist schließlich noch auf Art. 106 Abs. 6 GG, nach dem den Gemeinden das Aufkommen aus der Gewerbe- und den Grundsteuern sowie aus den örtlichen Verbrauchund Aufwandsteuern zusteht (z.b. Vergnügungs-, Getränke-, Speiseeis- und Hundesteuern). Allerdings bedeutet die Zuweisung der Realsteuern (Gewerbe- und Grundsteuer) an die Gemeinden keine Bestandsgarantie dieser Steuern. Mit dem Gesetz zur Fortsetzung der Unternehmensteuerreform ist zum die Gewerbekapitalsteuer abgeschafft worden. Durch den Umsatzsteueranteil (s.o.) erhalten die Gemeinden aber einen vollen Ausgleich ihrer dadurch entstehenden Mindereinnahmen. Über die Gewerbesteuerumlage müssen schließlich die Gemeinden einen Teil ihrer Steuereinnahmen aus der Gewerbeertragsteuer an Bund und Länder abtreten. Ganz grob beläuft sich die Umlage auf etwa 25 v.h. des Gewerbesteueraufkommens Der primäre horizontale Finanzausgleich Die Aufteilung der Einkommen- und Körperschaftsteuer auf die einzelnen Bundesländer erfolgt dann nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens. In der Regel werden die Steuern also danach verteilt, wo die Steuern bei den Finanzbehörden vereinnahmt werden. Allerdings gibt es einige wichtige Ausnahmen. So wird etwa die Lohnsteuer nach dem Wohnsitzlandprinzip verteilt und die Körperschaftsteuer nach dem Betriebstättenprinzip sofern ein Unternehmen Betriebstätten in mehreren Ländern unterhält. Bei der Verteilung des Länderumsatzsteueranteils wird ebenfalls vom Prinzip des örtlichen Aufkommens abgewichen. Der Länderanteil an der Umsatzsteuer wird gemäß Art. 107 I 4 1. HS GG prinzipiell nach der Einwohnerzahl verteilt. Allerdings wird bei dieser Verteilung nach Maßgabe der natürlichen Einwohnerzahlen zunächst nur ein Teil in Höhe von 75 v.h. des Länderanteils an der Umsatzsteuer auf die Länder verteilt (vgl. Art. 107 I 4 2. HS GG). Um unterdurchschnittliche Ertragslagen finanzschwacher Länder, die sich aus der Steuerverteilung nach dem Prinzip der örtlichen Aufkommens ergeben, aufzustocken bzw. zu korrigieren, wird eine Umschichtung zwischen den Ländern durchgeführt. Zur Feststellung der Unterdurchschnittlichkeit des Steueraufkommens und damit der Empfangsberechtigung derartiger Ergänzungsanteile werden die Pro-Kopf-Steuereinnahmen eines Landes den durchschnittlichen Pro-Kopf-Steuereinnahmen der Länder gegenübergestellt. Anschließend erhalten finanzschwache Länder Ergänzungsanteile, deren Tarif in Abbildung 2.1 aufgezeigt wird. Eine Steuerwäche bis 97 v.h. des Durchschnitts wird folglich zu 95 v.h. durch Ergänzungsanteile aufgefüllt. Die verbleibenden 3 Prozentpunkte bis zum Durchschnitt werden dann 12

5 Abbildung 2.1: Auffüllquote für die Ergänzungsanteile ) K B B G K J A E L 0 ' # $ ' % E L A A K H? D I? D E J J I Quelle: Fehr (2001, S. 574) nach einem degressiv von 95 v.h. auf 60 v.h. sinkenden Tarif aufgefüllt (vgl. Fehr (2001, S. 574)). Übersteigen dabei die so ermittelten Ergänzungsanteile insgesamt mehr als ein Viertel des Länderanteils an der Umsatzsteuer, werden die Ergänzungsanteile anteilig gekürzt. Betragen hingegen die ermittelten Ergänzungsanteile weniger als ein Viertel des Länderanteils an der Umsatzsteuer, so erfolgt die Restverteilung auf alle Länder nach dem Verhältnis der Einwohnerzahlen Der sekundäre horizontale Finanzausgleich Die schwerpunktmäßige Ausrichtung der horizontalen Steuerverteilung auf Länderebene am Prinzip der örtlichen Vereinnahmung führt dazu, dass sich die Besonderheiten der einzelnen Länder im Sinne struktureller, historisch wie geographisch bedingter Unterschiede in der originären Finanzausstattung der Länder niederschlagen. Um dem Ziel der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse durch die Angleichung der Finanzausstattungen der Länder näherzukommen, wird zwischen den Ländern ein horizontaler Finanzausgleich auf der Grundlage des Art. 107 II GG durchgeführt. Diese allgemein gehaltene Finanzausgleichsvorschrift hat der Gesetzgeber in den 4ff. FAG konkretisiert. Nach Maßgabe des 4 FAG handelt es sich bei diesem Länderfinanzausgleich i.e.s. um eine horizontale Umverteilung zwischen den Ländern. Ob ein Land bei dieser horizontalen Umverteilung ausgleichspflichtig oder ausgleichsberechtigt ist, wird gemäß 5 I und II FAG aus der Gegenüberstellung von zwei Messzahlen, nämlich der Finanzkraftmesszahl und der Ausgleichsmesszahl, ermittelt. Die Ermittlung des Finanzkraft Im Unterschied zu dem Umsatzsteuer-Vorwegausgleich ist der Länderfinanzausgleich i.e.s. nicht mehr auf einen Vergleich und Ausgleich der unterschiedlichen Steuerkraft der Länder beschränkt. Auszugleichen ist vielmehr die unterschiedliche Finanzkraft der einzelnen Länder. Der Begriff der Finanzkraft ist umfassend zu verstehen und darf daher nicht 13

6 allein auf die Steuerkraft reduziert werden. Trotzdem zieht der Gesetzgeber momentan nicht alle Einnahmen der Länder in die Berechnung der Finanzkraftmesszahl ein. Die Finanzkraftmesszahl eines einzelnen Landes setzt sich aus einer Landesfinanzkraft (T L ) und einer Gemeindefinanzkraft (T G ) zusammen. Allerdings wird die Gemeindefinanzkraft gemäß 8 III FAG nur in Höhe von 64 v.h. bei der Ermittlung der Finanzkraftmesszahl berücksichtigt, d.h. F M i = T L i T G i Bei der Konkretisierung der Landesfinanzkraft werden zu den bereits aus dem Umsatzsteuer- Vorwegausgleich bekannten Steuern nach dem Aufkommen auch noch die Umsatzsteuereinnahmen der einzelnen Länder 1 herangezogen. Über die Steuereinnahmen hinaus bezieht 7 II FAG auch das Aufkommen aus der Förderabgabe nach 31 Bundesbergbaugesetz in die Länderfinanzkraft ein. Neben diesen Einnahmen aus der Förderabgabe berücksichtigt der Gesetzgeber jedoch gegenwärtig keine weiteren Einnahmen. Eine letzte Komponente der Länderfinanzkraft bildet jedoch die Finanzausgleichsprämie gemäß 7 III FAG, mit der den Ländern ein finanzieller Anreiz gegeben werden soll, ihre Steuerpotentiale besser auszuschöpfen. Um derartige finanzielle Anreize zu schaffen, sollen nach den Vorstellungen des Gesetzgebers die gegenüber dem Vorjahr überdurchschnittlichen Steuermehreinnahmen bzw. unterdurchschnittlichen Steuermindereinnahmen eines Landes zu 12 v.h. ausgleichsfrei gestellt werden, d.h. durch die Verringerung der Länderfinanzkraft sollen im Ergebnis höhere Ausgleichszuweisungen oder niedrigere Ausgleichsbeiträge zu Lasten der übrigen Länder resultieren. Bei der Ermittlung der Gemeindefinanzkraft sind - genauso wie bei der Länderfinanzkraft - grundsätzlich alle kommunalen Einnahmen einzubeziehen. Allerdings können solche kommunalen Einnahmen unberücksichtigt bleiben, deren Aufkommen quantitativ nicht ausgleichsrelavant ist, die zwischen den Ländern in etwa gleichmäßig streuen und bei denen der Aufwand, der mit der Ermittlung der Einnahmen verbunden wäre, größer ist als der Ausgleichseffekt, der damit erreicht werden kannn. Es folgt daraus, dass die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern, Gebühren und Beiträge, Einnahmen aus Unternehmensbeteiligungen sowie Finanzzuweisungen bei der Ermittlung der Gemeindefinanzkraft unberücksichtigt bleiben. Die Gemeindefinanzkraft besteht demnach nur aus den Gemeindeanteilen an der Einkommensteuer und Umsatzsteuer sowie den Realsteuern. Aufgrund der kommunalen Steuerautonomie können jedoch nicht die tatsächlichen Einnahmen der Gemeinden eines Landes aus der Grundsteuer A, Grundsteuer B sowie der Gewerbesteuer in die Berechnung der Gemeindefinanzkraft eingehen. Denn bei den Realsteuern hängen die effektiven Einnahmen der Gemeinden auch von ihrer Hebesatzpolitik ab. Aus diesen Gründen werden im Länderfinanzausgleich i.e.s. Unterschiede in der Hebesatzanspannung und Hebesatzvariationen für die Ermittlung der Gemeindefinanzkraft und somit auch für die Ermittlung der Finanzausgleichstransfers neutralisiert. Um auch die Mindereinnahmen der Gemeinden infolge der Gewerbesteuerumlage bei der Berechnung der Gemeindefinanzkraft zu berücksichtigen, sieht der Gesetzgeber mit 8 I FAG i.v.m. 6 IV GFRG vor, dass ein Teil der Landeseinnahmen und die ganzen Bundeseinnahmen aus der Gewerbesteuerumlage zu einer Verminderung der Gemeindesteuerkraft führen. 1 Somit werden auch die im Umsatzsteuer-Vorwegausgleich bestimmten Ergänzungsanteile an der Umsatzsteuer beim Länderfinanzausgleich i.e.s. als originäre Einnahmen den Ländern zugerechnet. 14

7 Die Ermittlung des Finanzbedarfs Weil sich die Länder in ihrer Größe, ihrer Bevölkerungszahl und in ihrem Steueraufkommen stark unterscheiden, ist ihr jeweiliges Finanzaufkommen zu einem direkten Finanzkraftvergleich der Länder untereinander nicht geeignet (vgl. Geske (2001, S. 131)). Denn dies würde dazu führen, dass die größeren Länder bei diesem horizontalen Finanzausgleich, der aufgrund der verfassungsrechtlichen Vorgaben als Finanzkraftausgleich konzipiert ist, allein aufgrund ihres größeren Ertragsvolumens ausgleichspflichtig würden. Aus diesem Grund wird der Finanzkraftmesszahl eines jeden Landes eine landesindividuelle Ausgleichsmesszahl, die eine nach 6 II FAG gesetzlich definierte Soll-Größe darstellt, gegenübergestellt. Die Ausgleichsmesszahl eines Landes, die sich additiv aus einer Messzahl zum Ausgleich der Länderfinanzkraft und einer Messzahl zum Ausgleich der Gemeindefinanzkraft zusammensetzt, stellt somit eine durchschnittliche Finanzkraft dar, die sich ergeben würde, wenn die Länder- und Gemeindeeinnahmen im Sinne des FAG je Einwohner des Landes dem Bundesdurchschnitt entsprechen würde, d.h. AM i = φ L γ L i N i φ G γ G i N i, wobei φ L, φ G die durchschnittliche Finanzbedarf je Einwohner bei Land und Gemeinden darstellen. Somit geht der Gesetzgeber von einem je Einwohner gleichen Finanzbedarf in allen Ländern aus. Bei diesem Rechenvorgang werden jedoch nicht die natürlichen Einwohnerzahlen der Länder zugrunde gelegt, sondern es findet nach Maßgabe des 9 II FAG eine Einwohnerveredelung statt, um den Besonderheiten der Stadtstaaten Rechnung zu tragen. Pro tatsächlichem Einwohner können die Stadtstaaten daher einen um 35 v.h. über dem Durchschnitt liegenden Finanzbedarf geltend machen (d.h. γ L = 1.35). Durch die Multiplikation der natürlichen Einwohnerzahl mit dem landesindividuellen Gewichtungsparameter soll erreicht werden, dass die Messzahl zum Ausgleich der Länderfinanzkraft in den Stadtstaaten zunimmt und demzufolge die Ausgleichsmesszahl im Verhältnis zur Finanzkraftmesszahl steigt. Dadurch soll es dann zu geringeren Ausgleichsbeiträgen bzw. höheren Ausgleichszuweisungen in den Stadtstaaten kommen. Bei der Messzahl zum Ausgleich der Gemeindefinanzkraft findet gemäß 9 III FAG ebenfalls eine Einwohnerveredelung statt, um einen kommunalen Mehrbedarf in einigen Ländern zu berücksichtigen. Allerdings werden hier nicht nur die Stadtstaaten (γ G = 1.35), sondern auch Flächenländer wie Mecklenburg-Vorpommern (γ G = 1.05), Brandenburg (γ G = 1.03) und Sachsen- Anhalt (γ G = 1.02) begünstigt. Es wird also auch bei der Messzahl zum Ausgleich der Gemeindefinanzkraft - ebenso wie mit der Einwohnerwertung der Stadtstaaten - das Prinzip des gleichen Pro-Kopf- Finanzbedarfs durchbrochen. Durch die Multiplikation der natürlichen Einwohnerzahl mit dem landesindividuellen Gewichtungsfaktor soll somit ebenfalls erreicht werden, dass die Ausgleichsmesszahl im Verhältnis zur Finanzkraftmesszahl in den Stadtstaaten und einigen ostdeutschen Flächenländern steigt und es demzufolge zu geringeren Ausgleichsbeiträgen bzw. höheren Ausgleichszuweisungen kommt. Allerdings fallen diese Effekte geringer aus, da die Messzahl zum Ausgleich der Gemeindefinanzkraft gemäß 8 FAG nur zu 64 v.h. in die Ausgleichsmesszahl eingeht. Die Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträge Für den Ausgleich unter den Ländern ist nun das Verhältnis der für jedes Land ermittelten Ausgleichsmesszahl zur Finanzkraftmesszahl die Grundlage für die Zuweisungen bzw. 15

8 Beiträge, die die einzelnen Länder erhalten bzw. leisten müssen. Der Ausgleich erfolgt dabei in einem mehrstufigen Verfahren. In einem ersten Schritt werden die Finanzkraftmesszahl und Ausgleichsmesszahl gemäß 5 FAG einander gegenübergestellt. Übersteigt die Finanzkraftmesszahl die Ausgleichsmesszahl, so hat das entsprechende Land einen sogenannten Überschuss und ist damit ausgleichspflichtig. Ist die Finanzkraftmesszahl hingegen kleiner als die Ausgleichsmesszahl, so hat das Land einen Fehlbetrag und ist ausgleichsberechtigt. Die Gesamtheit der Länder lässt sich so in zwei Teilmengen aufspalten, deren erste die finanzschwachen und somit ausgleichsberechtigten und deren zweite Teilmenge die finanzstarken, d.h. ausgleichspflichtigen Länder umfasst. In einem zweiten Schritt werden dann nach Maßgabe des 10 I FAG die Ausgleichszuweisungen bestimmt, mit denen die Fehlbeträge der ausgleichsberechtigten Länder zu einem Teil verringert werden sollen. Abbildung 2.2 beschreibt den Tarifverlauf der Zuweisungen. Relative Positionen ( F M i AM i 100) unter 80 v.h. werden zu 75 v.h., relative Positionen zwischen 80 v.h. und 93 v.h. degressiv fallend von 75 v.h. auf 70 v.h. und relative Positionen zwischen 93 v.h. und 100 v.h. degressiv fallend von 70 v.h. auf 44 v.h. aufgefüllt. Abbildung 2.2: Ausgleichstarif beim Länderfinanzausgleich i.e.s. ) > I? D F B K C I G K J A K M A E I K C I G K J A E L 0 % # % " " '! & % H A = J E L A. E = H = B J E L 0 Quelle: Fehr (2001, S. 576) Die Ausgleichsbeiträge der ausgleichspflichtigen Länder werden mit einen punktsymmetrisch verlaufenden Abschöpfungstarif ermittelt, vgl. Abbildung 2.2. Relative Positionen zwischen 100 v.h. und 107 v.h. werden progressiv steigend von 44 v.h. auf 70 v.h., relative Positionen zwischen 107 v.h. und 120 v.h. progressiv steigend von 70 v.h. auf 75 v.h. und relative Positionen über 120 v.h. mit 75 v.h. abgeschöpft. Mit den Regelungen zur Bestimung der Ausgleichszuweisungen und -beiträge ist jedoch nicht immer sichergestellt, dass die Summe der Zuweisungen der Summe der Beiträge entspricht. Aus diesem Grund sieht der Gesetzgeber vor, dass die Ausgleichsbeiträge entsprechend angepasst werden, bis sie mit den Zuweisungen übereinstimmen. Neben dieser Harmonisierung der Ausgleichsbeiträge und der Ausgleichszuweisungen sieht 10 III FAG eine Grantieklausel zum Schutz der ausgleichspflichtigen Länder vor, welche deren maximale Abschöpfung auf 16

9 72,5 % der Differenz zwischen seiner Finanzkraft- und Ausgleichsmesszahl beschränkt. Die übersteigenden Beträge werden, sofern sie entstehen, hälftig auf die ausgleichsberechtigten Länder und ausgleichspflichtigen Länder nach ihrem Anteil am gesamten Zuweisungsbzw. Beitragsvolumen verteilt. 2.3 Der sekundäre vertikale Finanzausgleich Der Prozess der Angleichung der unterschiedlichen finanziellen Leistungskraft der Länder ist mit der Durchführung des Länderfinanzausgleichs i.e.s. noch nicht abgeschlossen. Denn nach Art. 107 II 3 GG kann durch ein zustimmungspflichtiges Bundesgesetz bestimmt werden, dass nach Vollzug des Länderfinanzausgleichs i.e.s. der Bund aus seinen Mitteln leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs gewährt. Somit schließt sich auf Grundlage des Art. 107 II 3 GG ein letzter Ausgleich im Rahmen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs durch die Gewährung vertikaler Transfers an, dessen Aufgabe es ist, die auf den vorangegangenen Stufen erreichte Finanzverteilung der Länder nochmals zu korrigieren. Indem Art. 107 II 3 GG die Leistungsschwäche eines Landes, d.h. eine ungünstige Relation seines Finanzaufkommens zu seinen Ausgabenlasten, zur Voraussetzung der Gewährung der vertikalen Zuweisungen des Bundes macht, erlaubt das Grundgesetz dem Gesetzgeber, die Finanzausstattung der Länder sowohl unter dem Aspekt ihrer unterdurchschnittlichen Finanzkraft als auch unter dem Aspekt besonderer finanzieller Belastungen aufzubessern. Gegenwärtig hat der Gesetzgeber gemäß 11 I FAG die Bundesergänzungszuweisungen als Instrument sowohl zum Ausgleich der allgemeinden Finanzkraftunterschiede als auch zusätzlich zur Abgeltung verschiedener Sonderbelastungen einzelner Länder bzw. Ländergruppen vorgesehen. Zur Ergänzung des allgemeinen Finanzbedarfs sind Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen nach Maßgabe des 11 II FAG vorgesehen. Nach dieser Regelung sind nur diejenigen Länder auch für derartige Transfers vom Bund empfangsberechtigt, wenn die Summe aus Ausgleichszuweisungen und Finanzkraftmesszahl unter 99,5 v.h. der Ausgleichsmesszahl liegt. Die Summe der ausgleichberechtigten Länder im Sinne des Länderfinanzausgleichs i.e.s. kann somit in die Gruppe der leistungsschwachen und nicht-leistungsschwachen Länder zerlegt werden. Die leistungsschwachen und damit empfangsberechtigten Länder erhalten dann ihren Fehlbetrag zu 77,5 v.h. durch eine vertikale Zuweisung ausgeglichen. Bei den Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen verlässt die Verfassung die rein einnahmenorientierte Betrachtungsweise und führt in das System der Bund-Länder-Finanzbeziehungen ein am konkreten Bedarf jedes einzelnen Landes orientierten Maßstab ein. Gegenwärtig sieht der Gesetzgeber die Gewährung von drei Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen vor. Zur Deckung von teilungsbedingten Sonderlasten aus dem bestehenden starken infrastruktuturellen Nachholbedarf und zum Ausgleich unterproportionaler kommunaler Finanzkraft erhalten alle ostdeutschen Länder gemäß 11 III FAG vertikale Transfers. Darüber hinaus erhalten gemäß 11 IIIa FAG die ostdeutschen Flächenländer einen Ausgleich von Sonderlasten, die durch die strukturelle Arbeitslosigkeit und den daraus entstehenden überproportionalen Lasten bei der Zusammensammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe für Erwerbsfähige entstehen. Einen Ausgleich für die überdurchschnittlich hohen Kosten der politischen Führung erhalten demgegenüber gemäß 11 IV FAG sowohl die ostdeutschen Länder als auch Bremen, Rheinland- Pfalz, das Saarland und Schleswig-Holstein. 17

10 2.4 Finanzielle Auswirkungen des Finanzausgleichs Betrachtet man die Entwicklung der Finanzvolumen, die zwischen Bund und Ländern sowie innerhalb der Länder umverteilt werden, so stellt man fest, dass diese seit Inkrafttreten des Finanzausgleichgesetzes vom enorm angestiegen sind (vgl. die nachfolgenden Tabellen 2.2 und 2.3). Dabei ist der Umfang der Zahlungen sowohl innerhalb des Länderfinanzausgleichs als auch bei den BEZ beträchtlich ausgeweitet worden. Tabelle 2.2: Ausgleichszuweisungen (in Mio. EURO) USt- Länder- BEZ Summe Vorweg- finanz- Ausgleich ausgleich Durchschnitt a a alle Werte für 2007 vorläufig Quelle: BMF-Dokumentation Bund/Länder-Finanzbeziehungen. Bis 1994: Angaben in DM. Insgesamt wurden im Jahr 2005 etwa 29 Mrd. e umverteilt (vgl. Tabelle 2.3). Bei den Steuereinnahmen je Einwohner der Länder vor und nach Finanzausgleich wird die stark nivellierende Wirkung des Finanzausgleichs nach den verschiedenen Ausgleichstufen deutlich. Zu beachten ist hier insb. die Wirkung der sog. Einwohnerveredelung bei den Stadtstaaten Bremen, Hamburg und Berlin. Ausführlichere Angaben zum primären und sekundären Finanzausgleich finden sich auf der Homepage der Bundesfinanzministeriums. Außerdem finden Sie unter ein Simulationsprogramm mit dem die Wirkungen des LFA für die Jahre simuliert werden können. 18

11 Tabelle 2.3: Zahlungen im Finanzausgleich 2005 Länder Steuereinnahmen je Mehr-und Mindereinnahmen in Mio e Einwohner 1 vor nach Umst- LFA Fehl- Sonst Ausgleich Ausgleich vorweg i.e.s. BEZ BEZ NRW 102,31 101, BAY 111,78 104, BW 113,43 104, NDS 96,18 98, HE 116,54 105, SACH 84,29 94, RP 94,30 97, S-A 84,45 94, SH 95,72 97, TH 83,73 94, BRG 84,87 94, M-V 83,57 94, SAAR 92,13 96, BE 67,16 90, HH 110,86 103, HB 74,44 92, ,0 100, Vor Ausgleich wurde Umsatzsteueraufkommen der Länder nach Köpfen verteilt; nach Ausgleich ohne sonst. BEZ Quelle: Eigene Berechnungen 2.5 Kritik der Finanzausgleichsregelungen und Reformvorschläge Die Kritik an den Regelungen des Finanzausgleichs ist vielfältig, ebenso die Reformvorschläge. Im Folgenden sollen nur einige Stichpunkte dieser Diskussion genannt werden Geringe Transparenz des Finanzausgleichs Die derzeitigen Stufen des LFA sind das Ergebnis vielfältiger politischer Kompromisse. Viele Regelungen sind lediglich deshalb eingeführt worden um eine bestimmte Verteilung der Mittel zum Verhandlungszeitpunkt sicherzustellen. Insgesamt ist das System dadurch im Laufe der Zeit völlig undurchsichtig und kompliziert geworden. Als Beispiele für Verbesserungsvorschläge seien hier genannt: Übergang zu Trennsystem bei primärer Steuerverteilung (Schneider und Lenk, 1999). Ziel dieses Vorschlags ist eine Neuverteilung der Ertrags- und Gesetzgebungskompetenzen. Die Umsatz- und Verbrauchsteuer sollten danach dem Bund zugewiesen werden. Erstere weil sie als Instrument des politischen Wettbewerbs wenig geeignet erscheint und außerdem eine Regionalisierung innerhalb Deutschland der angestrebten Harmonisierung auf der Europäischen Ebene zuwiderlaufen würde. Letztere, 19

12 weil sie überwiegend aus nichtfiskalischen Gründen erhoben werden und die angestrebten Lenkungswirkungen im gesamten Bundesgebiet erreicht werden sollten. Einkommens- und Körperschaftsteuer sollten den Ländern zugewiesen werden, weil sie für einen Wettbewerb der Länder besonders geeignet sind. Aus Gründen der Vergleichbarkeit und Transparenz sollten die Länder allerdings nur die Tarife bei einer einheitliche Bemessungsgrundlage bestimmen können. Ein Teil des Steueraufkommens der Länder wird an die Kommunen weitergeleitet. Daneben erhalten die Gemeinden die vollständigen Einnahmen aus der Gewerbesteuer. Abschaffung des USt-Vorwegausgleichs, da zum Teil gegenläufiges Zusammenspiel mit LFA i.e.s. Beseitigung der Einwohnerveredelung Der Finanzbedarf wird an der Einwohnerzahl eines Landes gemessen, wobei die Einwohner der Stadtstaaten (Berlin, Bremen und Hamburg) mit 135 Prozent gewichtet (veredelt) werden. Unter Effizienzgesichtspunkten ist auch diese Regelung bedenklich. Soweit die Veredelung damit begründet wird, dass die Stadtstaaten höhere Kosten der Leistungserstellung haben, ist sie unangebracht, weil sie die räumliche Konzentration verstärkt. aus: R. Peffekoven, FAZ vom , S. 17 Vollständige Einbeziehung der Gemeindesteuern bei Berechnung der Finanzkraft Abbau der erheblichen Nivellierungswirkungen Durch den Finanzausgleich wird die Rangfolge in den relativen Pro-Kopf-Steuereinnahmen enorm verändert. Dies geschieht bereits nach dem LFA i.e.s., vor allem jedoch nach den BEZ. Innerhalb des LFA i.e.s. und im Rahmen der Fehlbetrags-BEZ wird zwar sichergestellt, dass es zu keiner Umdrehung der Rangfolge in der Finanzkraft je Einwohner kommt, aber insbesondere die übrigen BEZ führen zu Veränderungen der Rangfolge selbst bei der relativen Finanzkraft. Außerdem wird die nach den Fehlbetrags-BEZ erzielte Nivellierung bis 99.5 v.h. der Durchschnitts als sehr extrem empfunden. Deshalb wird vorgeschlagen, sowohl die Fehlbetrags-BEZ als auch die Sonderbedarfs-BEZ zu vermindern Konfikatorische Grenzbelastungen Aufgrund der Wirkungsweise des LFA hat kein Land einen Anreiz, die eigenen Steuerquellen zu pflegen und durch kluge Wirtschaftspolitik für steigende Steuereinnahmen zu sorgen. Die extremen Grenzbelastungen für ein Land macht man sich durch folgendes Gedankenexperiment klar: Angenommen ein Land erzielt ein Mehraufkommen von 1 Mio. Euro (z.b. durch striktere Kontrollen bei der EST). Was bleibt davon im Land? Im Kolloquium erhalten Sie die Antwort auf diese Frage. Wenn bspw. Bayern 1 Mio. DM an zusätzlichem LSt-Aufkommen erzielt, dann bleiben nach LFA und BEZ nur noch DM übrig DM gehen an den Bund, DM gehen an die übrigen Länder. Die Grenzbelastung beträgt also rund 73 v.h. Im Landeshaushalt selbst bleibt nach Abzug der Gemeindeanteile noch weniger. Auf der reinen Landesebene beträgt 20

13 die Grenzbelastung sogar fast 90 v.h. In anderen Bundesländern sinken die reinen Ländereinnahmen sogar! Um diesen negativen Anreizeffekt aufzuheben, schlagen verschiedene Autoren vor, für eine Übergangszeit den Finanzbedarf mit Hilfe von pauschalen Zahlungen abzusichern und gleichzeitig für die Abschöpfungsquote einen linearen Tarif von 50 v.h. festzulegen. Ziel ist es, den Ländern wieder einen Anreiz zu geben, die eigenen Einkunftsquellen zu verbessern. Der von Huber und Lichtblau entwickelte Reformvorschlag deckt sich fast identisch mit den Vorstellungen, welche ursprünglich Bayern und Baden-Württemberg von einem künftigen Finanzausgleich haben Fehlende Steuerautonomie Derzeit haben die Länder keinerlei Möglichkeiten, ihre Einnahmen durch Veränderung der Bemessungsgrundlage bzw. der Steuersätze zu verändern. Lediglich die Gemeinden können duch Variation der Hebesätze bei der Gewerbeertragsteuer in gewissem Rahmen ihr Aufkommen beeinflussen. Gefordert wird deshalb, bei einer Reform der Finanzverfassung die Gesetzgebungskompetenz der Länder zu stärken. Dies könnte auf zweierlei Weise geschehen. So könnte etwa der Bund die Gesetzgebungshoheit über die Bemessungsgrundlage der ESt bzw. KSt behalten und Bund, Länder und Gemeinden darauf eigene Tarife erheben. Alternativ dazu könnte man auch wieder übergehen zu einem reinen Trennsystem bei allen Steuerarten, wobei allerdings auch die Gesetzgebungshoheit der jeweiligen Ebene zugeordnet wird. Literatur: Baretti, C.; B. Huber und K. Lichtblau (2001): Weniger Wachstum und Steueraufkommen durch den Finanzausgleich, Wirtschaftsdienst 81, Fehr, H. (2001): Fiskalische und allokative Konsequenzen des neuen Länderfinanzausgleichs, Wirtschaftsdienst 81, Geske, O.-E. (2001): Der bundesstaatliche Finanzausgleich, München. 21