Finanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland und seine wichtigsten Änderungen durch den Solidarpakt-II

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1 Hauptstudium m Finanzausgleich in der Bundesrepublik Deutschland und seine wichtigsten Änderungen durch den Solidarpakt-II Prof. Dr. Thomas Lenk, Leipzig Veranlasst durch das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Länderfinanzausgleich vom wurde im Jahr 2001 mit dem Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz MaßstG) und dem Solidarpaktfortführungsgesetzes (SFG) der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern ab dem Jahr 2005 durch Bundestag und Bundesrat neu geregelt. Ziel dieses Beitrages ist es, einen Überblick über die gegenwärtigen Regelungen im Finanzausgleich sowie über die wichtigsten Änderungen ab 2005 zu geben. Aus Platzgründen wird auf die Wiedergabe der Gesetzestexte verzichtet. Es empfiehlt sich jedoch für ein besseres Verständnis der bundesdeutschen Finanzverfassung und des Finanzausgleichs, sowohl den X. Abschnitt des Grundgesetzes als auch das Finanzausgleichsgesetz (FAG) und das Solidarpaktfortführungsgesetz (SFG) zum Studium der einschlägigen Artikel bzw. Paragraphen vorliegen zu haben. Im Internet sind diese Gesetze derzeit unter und zu finden. I. Finanzausgleich: Begriff und Notwendigkeit Ordnungs- und Verteilungssystem, das Finanzbeziehungen zwischen Gebietskörperschaften regelt Ziel: Angleichung von Finanzkraft und Finanzbedarf Der Begriff des Finanzausgleichs wurde im 19. Jahrhundert in der Schweiz geprägt. Wesentlich treffender ist aber die angelsächsische Bezeichnung intergovernmental (fiscal) relations, da man unter Finanzausgleich ein finanzverfassungsrechtliches Ordnungs- und Verteilungssystem versteht, das die Finanzbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) regelt. Im weiten Sinne beinhaltet dies sowohl die Verteilung der Aufgaben und der aus ihrer Erfüllung resultierenden Ausgaben (= passiver Finanzausgleich) als auch die Verteilung der dazu notwendigen Einnahmen (= aktiver Finanzausgleich). Der Finanzausgleich im engen Sinne (i.e.s.) bezieht sich auf Zuweisungen zwischen Gebietskörperschaften bei gegebener Aufgaben- und originärer Einnahmenverteilung. In diesem Beitrag wird der aktive bundesdeutsche Finanzausgleich dargestellt, da die jüngste Diskussion zum Thema Finanzausgleich und die Neuregelungen (bisher) im wesentlichen nur auf diesen Teil abziel(t)en. Ein Finanzausgleich (i.e.s.) zwischen den Bundesländern ist notwendig, weil in bestimmten Fällen die Finanzkraft von Bundesländern nicht ausreicht, um zugewiesene Aufgaben und sich daraus ergebende Ausgaben zu erfüllen. Durch den Finanzausgleich soll ein Mindestniveau öffentlicher Aufgaben gesichert werden. Nach Artikel 107 II GG ist durch Gesetz sicherzustellen, dass diese unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessen ausgeglichen wird, hierbei sind Finanzkraft und Finanzbedarf der Gemeinden zu berücksichtigen. Im Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (FAG) sind dazudie Einzelheiten geregelt. 1

2 Einbeziehung des besonderen Finanzbedarf der neuen Länder seit 1995 Das derzeitige Finanzausgleichssystem, in das alle Bundesländer einbezogen sind, besteht seit 1995 und ist bis Ende 2004 befristet. In den ersten Jahren nach der Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten ( ) bestand in den alten Ländern das vor der deutschen Einheit praktizierte System fort. Die neuen Länder wurden nicht direkt in den bestehenden Länderfinanzausgleich integriert, da dies aufgrund ihrer enormen Steuerschwäche zu erheblichen Belastungen der alten Bundesländer geführt hätte. Um den hohen Finanzbedarf der neuen Länder in den ersten Jahren trotzdem decken zu können, wurde 1990 der Fonds Deutsche Einheit eingerichtet. Sein Volumen betrug insgesamt 82,2 Mrd. und wurde aus Bundesmitteln (25,4 Mrd. ), aus Mitteln der alten Länder (8,2 Mrd. ) und zum überwiegenden Teil aus Krediten (48,8 Mrd. ) gespeist. Den Schuldendienst für die Kredite zahlten Bund und alte Bundesländer bis 1994 jeweils zur Hälfte; 1995 erhöhte sich der Länderanteil; ab 2005 übernimmt der Bund die gesamten Annuitäten (s.u.). In den neuen Bundesländern (ohne Berlin) bestand bis 1995 ein gesonderter Finanzausgleich. II. Grundstruktur des deutschen aktiven Finanzausgleichs Vertikale Steuerverteilung Originäre Steuerverteilung Steuerzuordnung nach dem Trennsystem Die Verteilung der Steuereinnahmen auf die drei Ebenen Bund, Länder und Gemeinden ist in Art. 106 GG geregelt. Rund 70% der Steuereinnahmen in Deutschland sind sogenannte Gemeinschaftsteuern (s.u.), während 30% der Steuereinnahmen nach dem Trennsystem als reine Bundes-, Landes- oder Gemeindesteuern zugeordnet werden. Dem Bund stehen insbesondere zu: die Mineralölsteuer, der Ertrag des Branntweinmonopols, das Aufkommen der meisten Verbrauchssteuern sowie der Versicherungssteuer. Das Aufkommen der Zölle und die Abgaben im Rahmen der Europäischen Union (EU) fließen direkt in die Kassen der EU. Den Ländern wurde das Aufkommen der Erbschaft-, Kraftfahrzeug-, Grunderwerb-, Bier-, Rennwettund Lotterie-, Feuerschutzsteuer und steuerähnliche Abgaben, wie zum Beispiel die Spielbankabgaben zugeordnet. Das Aufkommen der Realsteuern (Grund- und Gewerbesteuer) und der örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern steht den Gemeinden und Gemeindeverbänden zu. Ihnen wird das Recht eingeräumt, im Rahmen der Gewerbeertrag- und Grundsteuer Hebesätze festzulegen (Art.106 I-VI GG). 2

3 Steuerzuordnung nach dem Verbundsystem Gemeinschaftssteuern Umsatzsteuer als variables Element Eine wesentliche Neuerung der Finanzreform 1969 war die Schaffung eines großen Steuerverbundes mit der verfassungsrechtlichen Verankerung sogenannter Gemeinschaftsteuern (Art.106 GG III). Während die Anteile der drei Gebietskörperschaftsebenen bei Körperschaftsteuer, Einkommensteuer und Zinsabschlagsteuer, wie Tab.1 darstellt, festgelegt sind, Bund Länder Gemeinden Körperschaftsteuer 50% 50% - Einkommensteuer 42,5% 42,5% 15% Zinsabschlagsteuer 44% 44% 12% Tab.1: Überblick über die Beteiligungsverhältnisse von Bund und Ländern an den Gemein schaftssteuern werden die Bundes- und Landesanteile an der Umsatzsteuer entsprechend der Finanzentwicklung bei Bund und Ländern (einschließlich Gemeinden) in mehrjährigen Abständen durch Bundesgesetz, das der Zustimmung des Bundesrates bedarf, angepasst (vgl. Art.106 III GG). Dabei orientiert man sich an den Deckungsquoten von Bund und Ländergesamtheit, welche definiert sind als das Verhältnis der jeweils laufenden Einnahmen zu den notwendigen Ausgaben. Der Bundesanteil an der Umsatzsteuer verringerte sich von 70% (1970/71) auf derzeit 49,6%; komplementär stieg der Länderanteil von 30% auf 50,4% (s. Tab.2). Seit 1998 stehen dem Bund zunächst 5,63% des Gesamtaufkommens für seinen zusätzlichen Beitrag zur gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) zu. Dieser Betrag entspricht dem Steueraufkommen, das aus der Anhebung der Mehrwertsteuer von 15% auf 16% resultiert. Außerdem werden den Gemeinden 2,2% des USt-Aufkommens als Ersatz für die 1998 weggefallene Gewerbekapitalsteuer zugeteilt. Erst jetzt schließt sich die Aufteilung zwischen Bund und Ländern an. Die Berechnung dieser Anteile orientiert sich am Restbetrag, der 100% entspricht. Damit ist die Umsatzsteuer das variable Element der bundesdeutschen Finanzverfassung, um die fiskalischen Belastungen der einzelnen Staatsebenen angleichen zu können. Die Aufteilung der Gemeinschaftsteuern ist regelmäßig Ausgangspunkt für Diskussionen zwischen den Beteiligten. Dies gilt besonders für die Umsatzsteuer, da zur Zeit keine allgemein anerkannte Definition von laufenden Einnahmen und notwendigen Ausgaben vorliegen, die zur Ermittlung der Deckungsquoten und somit der Anpassung der Anteile von Bund und Ländern erforderlich sind. 3

4 GRV vorab Gemeinden Bundesanteil vom Rest Länderanteil ,25 31, ,5 32, ,5 33, ,5 34, ,64 2,2 50,5 49, ,63 2,2 50,5 49, ,63 2,2 50,25 49,75 ab ,63 2,2 49,6 50,4 Tab.2: Entwicklung der Beteiligungsverhältnisse von Bund und Ländern am Umsatzsteueraufkommen (vgl. 1 I FAG i.v.m. SFG Art.1 1) Horizontale Steuerverteilung Horizontale (primäre) Steuerzuordnung Zwei Maßstäbe 1. Maßstab: Prinzip des örtlichen Aufkommens Ausnahme: Wohnsitz- und Betriebsstättenprinzip Die horizontale Steuerzuordnung in der Bundesrepublik Deutschland erfolgt nach zwei Maßstäben: Für die Verteilung des Aufkommens an Landessteuern und der Länderanteile an der Einkommen- und Körperschaftsteuer gilt das Prinzip des örtlichen Aufkommens, d.h., das Steueraufkommen verbleibt in dem Land, in dem es eingenommen wird. Allerdings gibt es zwei Modifikationen dieses Prinzips. Bei der Lohn- und Körperschaftsteuer erfolgt die Zuordnung jeweils auf der Grundlage des sogenannten Zerlegungsgesetzes, das bei der Lohnsteuer das Wohnsitzprinzip und bei der Körperschaftsteuer das Betriebsstättenprinzip vorschreibt (Art.107 I GG). 4

5 Das Wohnsitzprinzip besagt, dass die Lohnsteuer dem Bundesland zugute kommen soll, in dem der Arbeitnehmer seinen Wohnsitz hat. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass der Arbeitnehmer die überwiegende Zahl der öffentlichen Leistungen am Wohnort oder in dessen Nähe in Anspruch nimmt und dementsprechend dieser Gebietskörperschaft auch seine Lohnsteuer zufließen soll. Fiskalisch relevant wird dieser Gesichtspunkt bei Berufspendlern, die in einem Bundesland wohnen und in einem anderen Bundesland arbeiten. Die Lohnsteuer dieser Personen wird durch das jeweilige Unternehmen, in dem sie beschäftigt sind, an das am Unternehmensstandort zuständige Finanzamt abgeführt und würde nach dem Prinzip des örtlichem Aufkommens ohne Zerlegung in diesem Bundesland verbleiben. Steuern nach dem Aufkommen Ähnlich verhält es sich bei der Körperschaftsteuer. Für Unternehmen, die Betriebsstätten in mehreren Bundesländern unterhalten, wird die am Unternehmenssitz abgeführte Körperschaftsteuer auf die Bundesländer verteilt, allerdings nur, wenn die zu erbringende Körperschaftsteuer mindestens beträgt ( 2 I ZerlG) (Betriebsstättenprinzip). Begründet wird dies insbesondere mit den staatlichen (Vor-)leistungen für die entsprechenden Betriebsstätten z.b. Infrastrukturaufwendungen und Abfallbeseitigung. Die Summe der so zugeordneten Steuern, wird als Steuern nach dem Aufkommen bezeichnet (vgl. Abb.1). Die Umsatzsteuer wird nicht nach dem Prinzip des örtlichen Aufkommens verteilt. Von dem zu verteilenden Länderanteil an der Umsatzsteuer werden maximal 25% als sogenannte Ergänzungsanteile an finanzschwache Länder verteilt ( 2 I FAG). Die jeweilige Finanzschwäche wird dabei durch Vergleich mit der durchschnittlichen Steuerkraft festgestellt. Durch die Ergänzungsanteile soll sichergestellt werden, dass alle Länder 92% dieses Durchschnitts erreichen, indem eine Steuerschwäche bis 92% zu 100% ausgeglichen wird ( 2 II FAG). 2. Maßstab Einwohnerschlüssel Einnahmen der Länder im Länderfinanzausgleich Angleichende Wirkung der Umsatzsteuerzuordnung Für die Zuordnung des übrigen Umsatzsteuerländeranteils (mindestens 75%) auf die einzelnen Länder dienen die Einwohnerzahlen als zweiter Maßstab ( 2 I, III FAG). Dies lässt sich einerseits als Verteilung nach regionaler Steuerkraft interpretieren (wenn von bundesweit einheitlichem Pro- Kopf-Verbrauch ausgegangen wird), andererseits stellt das Kriterium der Einwohnerzahl einen pauschalisierenden Bedarfsmaßstab dar. Die Summe aus Steuern nach dem Aufkommen und den Umsatzsteueranteilen wird als Einnahmen der Länder im Länderfinanzausgleich bezeichnet. Wie in Abb.1 deutlich wird, geht von der Umsatzsteuerzuordnung eine angleichende Wirkung aus, die erheblich durch die Ergänzungsanteile an finanzschwache Länder verstärkt wird. 5

6 NW BY BW NI HE RP SH SL SN ST TH BB MV BE HH HB Bundesländer Steuern nach dem Aufkommen Einnahmen der Länder im Länderfinanzausgleich Abb.1: Vergleich der Steueraufkommen pro Kopf 2000 vor und nach Umsatzsteuerverteilung Vorgesehene Änderungen der Umsatzsteuerzuordnung ab dem Jahr 2005 Die derzeitige Umsatzsteuerverteilung ist noch bis zum gültig. Im neuen Finanzausgleichsgesetz ist ab 2005 geregelt, dass der Bund zusätzlich vom Länderanteil einen jährlichen Festbetrag in Höhe von 1,323 Mrd. erhält. Dafür trägt der Bund die Annuitätenzahlungen für den Fonds Deutsche Einheit ab dem bis zum vollständig (Art.5 1 und Art.8 SFG). Des weiteren wird die bisherige Vollauffüllung auf 92% mit Hilfe der Ergänzungsanteile durch eine relative Auffüllung ersetzt. Dies bedeutet, dass zukünftig eine Steuerschwäche bis 97% des Durchschnittes zu 95% aufgefüllt wird. Die verbleibenden 3 Prozentpunkte werden bis zum Durchschnitt nach einem degressiv von 95% auf 60% sinkenden Tarif aufgefüllt (Art.5 2 SFG) (vgl. Abb.2). D.h., die Neuregelung beinhaltet zwar eine Absenkung der maximalen Grenzauffüllungsquote von 100% auf 95%, aber dafür erhalten zukünftig alle Länder mit unterdurchschnittlichen Steuereinnahmen Ergänzungsanteile zur Reduzierung der Fehlbeträge (vgl. Tarifverlauf in Abb.2), so dass es letztendlich zu einer Erhöhung des Auffüllungsvolumens bei den Ergänzungsanteilen kommt und dadurch das Volumen des sich anschließenden Länderfinanzausgleichs gesenkt wird. Es erfolgt eine stärkere Annäherung der relativen Finanzkraft der einzelnen Länder. Frage 1: Was versteht man unter horizontaler und vertikaler Steuerzuordnung? Inwiefern tragen beide Prozesse zur Verstärkung von Unterschieden oder zur Annäherung der Finanzkraft der einzelnen Bundesländer bei? 6

7 Auffüllquote in v.h in v.h. des Länderdurchschnitts der Steuern nach dem Aufkommen Abb.2: Verlauf der Grenzauffüllungsquote für Umsatzsteuer-Ergänzungsanteile Horizontale (sekundäre) Steuerverteilung Horizontaler Finanzausgleich Ermittlung der Ausgleichszuweisungen durch Vergleich von Finanzkraft und Finanzbedarf Besonderheiten bei der Berechnung von FKM... An die primäre Steuerzuordnung, von der, wie gezeigt, bereits eine nivellierende Wirkung ausgeht, schließt sich der eigentliche Finanzausgleich zwischen den Ländern (Länderfinanzausgleich i.e.s.) an. Nachdem die Länder mit einem bestimmten Steueraufkommen (einschließlich der anteiligen Gemeinschaftsteuern) ausgestattet wurden, soll der Länderfinanzausgleich die verbleibende unterschiedliche Finanzkraft durch horizontale Transfers ausgleichen (Artikel 107 II GG). Zur Ermittlung der Höhe der Ausgleichszuweisungen und Ausgleichsbeiträge wird für jedes Land dessen Finanzkraftmesszahl (FKM), die die tatsächliche Finanzkraft wiedergeben soll, mit der entsprechenden Ausgleichsmesszahl (AMZ), die den Bedarf eines Landes einschließlich seiner Gemeinden repräsentieren soll, verglichen ( 5, 6 FAG). In die Berechnung der Finanzkraftmesszahl werden neben den Einnahmen der Länder auch die Einnahmen der Gemeinden zu rund 50% mit einbezogen ( 8 FAG). Den Ländern Bremen, Hamburg, Mecklenburg- Vorpommern und Niedersachsen werden von ihren Einnahmen Sonderbelastungen, die aus der Unterhaltung und Erneuerung der Seehäfen entstehen, abgezogen ( 6 und 7 I, III FAG). 7

8 Neuregelung Durch die Reform des Länderfinanzausgleichs ergeben sich Änderungen in der Bestimmung der Finanzkraftmesszahl. Um Anreize zu geben, Steuerpotentiale besser auszuschöpfen, wird ein Selbstbehalt (Art.5 7 III SFG i.v.m. 2a MaßstG) bei überdurchschnittlicher Veränderungsrate der Steuereinnahmen vereinbart. Dieses sogenannte Prämienmodell stellt die gegenüber dem Vorjahr überdurchschnittlichen Steuermehreinnahmen bzw. unterdurchschnittlichen Steuermindereinnahmen eines Landes zu 12% ausgleichsfrei. Sie werden also nicht in die Finanzkraft eines Bundeslandes eingerechnet. Die nur 50%ige Einbeziehung der Finanzkraft der Gemeinden führte bisher zu einer Benachteiligung von Bundesländern mit finanzschwachen Gemeinden. Zukünftig werden daher die Gemeindesteuern bei der Finanzkraftbestimmung zu 64% berücksichtigt (Art.5 8 III SFG), obwohl das Maßstäbegesetz 9 II die volle Einbeziehung der Gemeindesteuern fordert. Ein pauschaler Abzug ist jedoch zulässig, solange noch keine geeigneten und politisch anerkannten Indikatoren für den kommunalen Finanzbedarf von der Finanzwissenschaft entwickelt wurden. Deshalb wurde ein 36% Abschlag in Art.5 8 III SFG vorgesehen. Durch die nun erhöhte Berücksichtigung der Gemeindesteuern werden die Diskrepanzen in der Finanzkraft der Bundesländern stärker ausgewiesen und bei der Bestimmung der Ausgleichszahlungen besser berücksichtigt. Die Hafenlasten werden zukünftig (Art.9 1 SFG) außerhalb des Länderfinanzausgleichs bei den Zuweisungen nach Art. 104a GG berücksichtigt.... und AMZ Die Ausgleichsmesszahl (AMZ) entspricht in einer ersten Näherung der Finanzkraft, über die ein Land verfügen würde, läge es mit seinen Einnahmen pro Kopf genau im Durchschnitt der Länder ( 6 II FAG). Bei der Berechnung der Ausgleichsmesszahl wird davon jedoch in zwei Punkten abgewichen: Die Einwohnerzahlen der Stadtstaaten werden mit dem Faktor 1,35 gewichtet ( 9 II FAG). Damit soll der besonderen Situation der Stadtstaaten als Großstädte Rechnung getragen werden, die als Ballungszentren Leistungen für die Umlandbewohner erbringen, ohne dafür im Rahmen eines Ländergrenzen überschreitenden kommunalen Finanzausgleichs entgolten zu werden. Die Einwohnerzahlen der Gemeinden werden ebenfalls gewichtet ( 9 III FAG). Die Gewichtung erfolgt in Abhängigkeit von der Gemeindegröße und Bevölkerungsdichte. Dem liegt die Annahme zugrunde, dass die Zunahme der Siedlungsdichte zu einem Anstieg des pro Einwohner erforderlichen Finanzbedarfs führt, d.h., es wird die Gültigkeit des Brecht schen Gesetzes unterstellt. Neuregelung Die relative Position zur Bestimmung von Geber- und Nehmerländern Die Neuregelungen des Länderfinanzausgleichs sehen eine Vereinfachung bei der Einwohnerwertung vor. Komplizierte Staffelungen nach Gemeindegrößen und Einwohnerdichte entfallen. So ist die Einführung einer Einwohnergewichtung von 1,35 für Stadtstaaten sowohl für die Landes- als auch Gemeindeeinwohner und eine Gewichtung für dünnbesiedelte Flächenländer (Mecklenburg-Vorpommern 105%, Brandenburg 103%, Sachsen-Anhalt 102%) vorgesehen (Art.5 9 II, III SFG). Zur Bestimmung von Ausgleichszahlungen werden Finanzkraftmesszahl (FKM) und Ausgleichsmesszahl eines Landes zueinander ins Verhältnis gesetzt. Hieraus ergibt sich die relative Position (rel. Pos.) eines Landes (rel. Pos. = FKM / AMZ). 8

9 Ausgleichsberechtigte Länder Ausgleichspflichtige Länder Liegt die Finanzkraftmesszahl eines Bundeslandes unter seiner Ausgleichsmesszahl, erhält das betreffende Land Ausgleichszuweisungen ( 5 I FAG). Dabei wird die Finanzkraftmesszahl, die an 92% der Ausgleichsmesszahl fehlt, vollständig ausgeglichen. Die dann noch an 100% der Ausgleichsmesszahl fehlende Finanzkraft wird zu 37,5% ausgeglichen. Damit wird jedem Land letztendlich eine Auffüllung auf (mindestens) 95% der Ausgleichsmesszahl garantiert ( 10 I FAG) (s.abb.3). Liegt die Finanzkraftmesszahl eines Bundeslandes über seiner Ausgleichsmesszahl, ist das betreffende Land ausgleichspflichtig ( 5 I FAG). Dabei wird die Finanzkraft, die die Ausgleichsmesszahl um bis zu 1% übersteigt, zu 15%, die Finanzkraft, die die Ausgleichsmesszahl zwischen 1% und 10% übersteigt, zu 66% und die noch darüber liegende Finanzkraft zu 80% in die Bemessungsgrundlage eingerechnet ( 10 II Finanzausgleichsgesetz; vgl. bisherigen Tarifverlauf in Abb. 3). Grenzabschöpfungs- Zuweisungsquote bisher ab , Abb.3: Ausgleichstarif beim Länderfinanzausgleich relative Finanzkraft Neuregelung Vor allem aus Gründen einer verbesserten Anreizkompatibilität hinsichtlich der Pflege der eigenen Steuerquellen wurde der Tarif im neuen FAG gründlich überarbeitet und dem seit langem in der Literatur geforderten Verlauf angenähert. Danach ergibt sich in Zukunft ein folgendermaßen zu beschreibender Zuweisungstarifverlauf (s. Abb.3): Relative Positionen unter 80% werden zu 75%, relative Positionen zwischen 80% und 93% degressiv fallend zu 75% bis 70% und relative Positionen zwischen 93% und 100% degressiv fallend zu 70% bis 44% aufgefüllt (Art.5 10 I SFG). Der Abschöpfungstarif verläuft (punktsymmetrisch) analog (s. Abb.3) Danach wird die Summe der so bestimmten ausgleichspflichtigen Finanzbeiträge zu dem sich aus der Summe der Ausgleichszuweisungen ergebenden Finanzbedarf ins Verhältnis gesetzt. Die tatsächlichen Ausgleichsbeiträge der Länder werden dann diesem Verhältnis entsprechend festgesetzt, so dass sie in ihrer Summe genau dem durch die Höhe der Ausgleichszuweisungen bestimmten Bedarf entsprechen. 9

10 Kontrollrechnung Daran schließt sich eine Kontrollrechnung, die höchst umstrittene Ländersteuergarantie im Rahmen des 10 III - V FAG, an, die zu einer erheblichen Verkomplizierung der Materie führt. Daher sei lediglich erwähnt, dass sie im Zuge der Reform des Länderfinanzausgleichs vereinfacht wurde und vorsieht, dass nicht mehr als 72,5% der überproportionalen Einnahmen abgeschöpft werden (Art.5 10 SFG). Frage 2: Wie erfolgt die Ermittlung ausgleichspflichtiger und berechtigter Bundesländer? 2.3 Vertikaler Finanzausgleich Bundesergänzungszuweisungen Fehlbetrags- Bundesergänzungszuweisungen Neuregelung Unveränderte Finanzkraftreihenfolge Bundesergänzungszuweisungen stellen als vertikale Transfers eine Ergänzung zum horizontalen Finanzausgleich dar ( 11 FAG). Sie werden leistungsschwachen Ländern vom Bund zur ergänzenden Deckung ihres allgemeinen Finanzbedarfs gewährt. Zunächst als Ausnahmen geplant, wurden sie jedoch in den Jahren nach der Finanzverfassungsreform von 1969 zur Dauereinrichtung. Ihr Volumen erhöhte sich ständig und wurde 1974 dynamisiert und auf 1,5 % des Umsatzsteueraufkommens jährlich festgelegt. Diese volumenmäßige Festlegung ist mit der Neuordnung des Finanzausgleichs 1993 entfallen. Zudem werden Anlässe und Höhe der Bundesergänzungszuweisungen geändert: Der Bund gewährt nun Zuweisungen zur ergänzenden Deckung des allgemeinen Finanzbedarfs (sog. Fehlbetrags-BEZ) an leistungsschwache Länder sowie Zuweisungen zum Ausgleich von Sonderlasten (Sonderbedarfs-BEZ). Fehlbetrags-BEZ werden zur Deckung verbliebener Finanzkraftlücken in Höhe von 90% des Betrages gewährt, der ausgleichsberechtigten Ländern noch an der Ausgleichsmesszahl fehlt ( 11 II FAG). Damit wird garantiert, dass jedes Land mindestens 99,5% der relativen Finanzkraft-Position (s.o.) erreicht, was ungefähr der länderdurchschnittlichen Finanzkraft entspricht. Zukünftig wird die Zuweisung von Fehlbetrags-BEZ auf verringertem Niveau fortgeführt, was darin zum Ausdruck kommt, dass lediglich 77,5% der an 99,5% der Ausgleichsmesszahl fehlenden Finanzkraft ausgeglichen werden (Art.5 11 II SFG). Die bis zu dieser Stufe durchgeführten Umverteilungen orientieren sich an den Steuereinnahmen der einzelnen Bundesländer. Dadurch bleibt die ursprüngliche Finanzkraftreihenfolge, wie im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom verlangt, erhalten (vgl. Stufen 1 und 2 in Abb. 4). 10

11 Stufe 1 Stufe 2 Länderfinanzausgleich (Art. 107 Abs.2 Satz 1 u. 2 GG i.v.m. 4 bis 10 FAG) Fehlbetrags-BEZ (Bundesergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs.2 Satz 3 GG i.v.m. 11 Abs. 1 u. 2 FAG) horizontaler FA Steuereinnahmenorientierter Finanzausgleich Stufe 3 Sonderlasten-BEZ (Bundesergänzungszuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 3 GG i.v.m. 11 Abs. 1 u. 3 bis 6 FAG) vertikaler FA bedarfsorientiertes Zuweisungssystem Abb.4: Stufen der sekunären Steuerverteilung Sonderbedarfs- Bundesergänzungszuweisungen: 1. Kosten politischer Führung Neu: 2. Abbau teilungsbedingter Sonderlasten Neu: Darüber hinaus gewährt der Bund Ergänzungszuweisungen zur Abgeltung von Sonderlasten, die er benennen und begründen muss. Alle Länder, bei denen diese Sonderlasten vorliegen, müssen berücksichtigt werden. Zur Zeit werden folgende Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen gewährt: Für überdurchschnittlich hohe Kosten politischer Führung erhalten insgesamt neun Länder mit geringerer Einwohnerzahl Sonderbedarfs- Bundesergänzungszuweisungen ( 11 III FAG). 12 VI 1 MaßstG sieht zukünftig eine Tarifänderung und die Aufnahme von Sachsen in den Kreis der Empfängerländer vor (Art.5 11 IV SFG). Die neuen Länder erhalten wegen einigungsbedingter Lasten bis zum Jahr 2004 jährlich Zuweisungen in Höhe von 10,5 Mrd., wobei die Verteilung entsprechend der Einwohnerzahl erfolgt. Damit soll dem infrastrukturellen Nachholbedarf der neuen Länder und ihrer unterproportionalen kommunalen Finanzkraft Rechnung getragen werden ( 11 IV FAG). Ab dem Jahr 2005 werden diese Zuweisungen bis zum Jahr 2019 abgeschmolzen (s. Abb.5). Der vorgesehene finanzielle Rahmen beträgt 105 Mrd. (Art.5 11 III SFG). Mrd ,6 10,5 10,4 10,3 9,5 8,8 8,1 7,3 6,6 5,8 5,1 4,3 3,6 2,8 2, Zuweisungen zum Abbau teilungsbedingter Sonderlasten Abb.5: Abnahme der Sonderbedarfs-BEZ an den Freistaat Sachsen zum Abbau teilungsbedingter Sonderlasten 11

12 3. Übergangs- Bundesergänzungszuweisungen Neu: 4. Hilfeleistung in Haushaltsnotlagen Neu: Veränderung der Finanzkraftreihenfolge Finanzschwache alte Bundesländer erhalten übergangsweise degressiv abnehmende Bundesergänzungszuweisungen, welche die Belastungen abfedern sollen, die sich daraus ergeben, dass diese Länder durch die Einbeziehung der neuen Länder in den Finanzausgleich eigene Ausgleichsansprüche weitgehend verloren haben ( 11 V FAG) Diese Bundesergänzungszuweisungen entfallen ab Einen Sonderfall stellen die dem Land Bremen und dem Saarland gewährten Bundesergänzungszuweisungen zum Zwecke der Haushaltssanierung dar. Der Bund stellte hierfür zunächst von 1995 bis 1998 jährlich 3,4 Mrd. DM zur Verfügung, die von den betroffenen Ländern zweckgebunden zur Schuldentilgung zu verwenden waren. Damit wird ein Auftrag des Bundesverfassungsgerichts umgesetzt, das Bund und Länder für den Fall extremer Haushaltsnotlagen zur solidarischen Hilfeleistung verpflichtet hat ( 11 VI FAG). Diese Bundesergänzungszuweisungen laufen 2004 für beide Länder aus. Im Ergebnis führen die Bundesergänzungszuweisungen zur Abgeltung von Sonderlasten dazu, dass sich die Finanzkraftreihenfolge der Länder verschiebt. Die Änderung der Finanzkraftreihenfolge wird von einigen Kritikern des Länderfinanzausgleichs als Verstoß gegen oben angeführte Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts gewertet, was jedoch sachlich falsch ist. Die Bestimmungen bzgl. der Länderreihenfolge beziehen sich nur auf den horizontalen Länderfinanzausgleich, also nicht auf die Bundesergänzungszuweisungen. Selbst durch die Fehlbetrags-BEZ wird die Reihenfolge nicht verändert. Wenn jedoch bspw. wie im Falle der neuen Länder aus strukturpolitischen Gründen ein Sonderbedarf anerkannt wird und dies zu Sonderbedarfs-BEZ führt, dann muss konsequenterweise diesen Ländern auch pro Kopf mehr Geld zur Verfügung stehen, um die Infrastrukturausstattung u.ä. zu finanzieren oder im Falle Bremens und des Saarlandes den Haushalt sanieren zu können. III. Gesamtwirkung des Länderfinanzausgleichs Abbildung 6 verdeutlicht, wie sich der horizontale Finanzausgleich und die Fehlbetragsbundesergänzungszuweisung auf die Finanzkraft der Länder auswirken. Letztlich wird die Finanzkraft der Nehmerländer auf mindestens 99,5% der durchschnittlichen Finanzkraft aller Länder angehoben , ,5 117,4 114,2 99,9 110,0 104,0 103,2 99,6 99,5 99,6 99,5 99,5 105,4 118,2 99,6 99, ,9 87,6 95,0 95, ,3 79, ,9 69, , ,2 57,9 57,1 56,8 40 HE BW BY NW SH RP NI SL BB MV SN ST TH HH HB BE Vor LFA (ohne USt.) Nach LFA Nach Umsatzsteuerverteilung Finanzkraft nach Fehlbetrags-BEZ Abb.6: Relative Position nach altem Recht 12

13 , ,0 103,1 117,9 114,3 110,9 107,5 102,0 99,7 99,1 98,9 99,1 96,3 96,1 98,8 98,3 98,2 98,3 98,3 98,3 94,0 87,2 82,3 118,3 104,5 97,8 97,5 90,6 79,7 72,4 68, ,0 57,2 57,1 55,9 55, HE BW BY NW SH RP NI SL BB MV SN ST TH HH HB BE Vor LFA (ohne USt.) Nach LFA Nach Umsatzsteuerverteilung Finanzkraft nach Fehlbetrags-BEZ Abb.7: Relative Position nach neuem Recht Frage 3: Welche Formen der Bundesergänzungszuweisungen gibt es? Welche Auswirkungen auf die Finanzkraftreihenfolge ergeben sich? Beurteilung der Reform Die durch die Verabschiedung des Maßstäbegesetzes und des Solidarpaktfortführungsgesetzes eingeleitete Reform des Länderfinanzausgleichs zielt vordergründig darauf ab, allokative Argumente stärker zu berücksichtigen. Die Vereinbarung allokativer und distributiver Aspekte im Länderfinanzausgleich stellt Politik und Wissenschaftler vor große Probleme. Eine stärkere Berücksichtigung allokativer und damit wettbewerblicher Elemente führt tendenziell zu einer Benachteiligung der finanzschwachen Länder. Dies erscheint vor dem Hintergrund der derzeitigen Situation der neuen Bundesländer kontraproduktiv zu sein. Die Neuregelungen im Finanzausgleich tragen dieser Situation Rechnung, da die Umverteilungsfunktion des LFA weiterhin im Vordergrund steht. Die Gegenüberstellung der Abbildungen 6 und 7 verdeutlicht, dass die eingeleitete Reform nur geringe Verschiebungen herbeiführt. Die damit einhergehende Kritik der immer noch geringen Streuung bei den relativen Positionen sowie der Nivellierung der Finanzkraftunterschiede und der damit verbundenen Vernachlässigung von Anreizargumenten kann durch eine differenziertere Betrachtung abgeschwächt werden (Lenk 2002). Berücksichtigt man bei der Analyse der nach den einzelnen Stufen neben den relativen Positionrn auch die den Bundesländern zur Verfügung stehende Pro-Kopf-Finanzkraft (s. Abb. 8 und 9) wird deutlich, dass nach wie vor eine erhebliche Streuung zwischen den Bundesländer existiert. Besonders evident wird der Unterschied zwischen relativer Position und Pro- Kopf-Finanzkraft bei den Stadtstaaten. 13

14 , ,4 124,3 118,2 113,7 109,7 105,1 102,9 102,2 97,2 96,3 97,6 92,9 79,4 95,1 90,0 90,2 90,2 89,8 145,7 89,5 87,0 75,9 128,8 124,5 121,1 113,6 94,1 90, ,3 37,6 36,4 35,0 34,3 HE BW BY NW SH RP NI SL BB MV SN ST TH HH HB BE Vor LFA (ohne USt.) Nach LFA Nach Umsatzsteuerverteilung Finanzkraft nach Fehlbetrags-BEZ Abb.8: Geltendes Recht: Finanzkraft eines Landes inkl. Gemeindefinanzkraft (100%) des jeweiligen Durchschnitts der Flächenländer , ,3 143,7 128, ,3 118,4 113,3 109,4 97,4 96,6 104,6 102,8 101,3 92,2 97,4 79,3 95,4 92,1 92,2 91,4 91,7 91,2 88,3 76,9 125,4 118,3 109,5 100,7 93, ,6 37,3 36,5 35,3 34,6 HE BW BY NW SH RP NI SL BB MV SN ST TH HH HB BE Vor LFA (ohne USt.) Nach LFA Nach Umsatzsteuerverteilung Finanzkraft nach Fehlbetrags-BEZ Abb.9: Neues Recht: Finanzkraft eines Landes inkl. Gemeindefinanzkraft (100%) des jeweiligen Durchschnitts der Flächenländer 14

15 Vereinbarkeit von Wettbewerb und geltenden Grundsätzen Aber auch in dieser Darstellung werden die geringen Unterschiede zwischen geltendem und neuen Recht nochmals unterstrichen. Es stellt sich die Frage, in wie weit ein mehr am Wettbewerb orientiertes System überhaupt hätte verwirklicht werden können. Grundsätzlich setzt Wettbewerbsföderalismus weitgehende Aufgabenund Steuerautonomie und fiskalische Äquivalenz (Konsumenten öffentlicher Leistungen in einem bestimmten Gebiet sollen für diese auch zahlen) voraus. Beides ist mit in der derzeitigen bundesdeutschen Finanzverfassung nicht garantiert. Hätten Länder und Kommunen eine stärkere Autonomie, würde dies zu einer größeren Streuung der Steuereinnahmen führen, was dem im Grundgesetz festgeschriebenen Grundsatz der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse zuwiderlaufen. Dies bedeutet, dass Reformen zur stärkeren Betonung von Wettbewerbselementen im Länderfinanzausgleich nur in einem sehr begrenzten Rahmen erfolgen können und eine grundsätzliche Neuausrichtung zu mehr Wettbewerb eine Änderung verfassungsrechtlicher Grundsätze (mit notwendigen 2/3 Mehrheiten im Bundestag und Bundesrat) und eine Neudefinition des bundesdeutschen Länderfinanzausgleichs erfordert. Deshalb wundert es nicht, dass das Bundesverfassungsgericht in seiner Endscheidung vom 11.November 1999 das Wort Wettbewerbsföderalismus überhaupt nicht erwähnt hat. Frage 4: Geben Sie einen kurzen Überblick zu den anstehenden Änderungen bezüglich des Länderfinanzausgleichs! Welchen Problemen wird mit diesen Änderungen Rechnung getragen? Literaturempfehlungen: Finanzausgleichgesetz (FAG), in: etz.pdf Solidarpaktfortführungsgesetz (SFG), in: Maßstäbegesetz (MaßstG), in: Zerlegungsgesetz (ZerlG), in: Grundgesetz (GG), in: Geske, O.-E. (2001): Der bundesstaatliche Finanzausgleich, München Lenk, T. (2000): Kooperativer Föderalismus wettbewerbsorientierter Föderalismus, in: Gesellschaft für Rechtspolitik Trier (Hrsg.): Bitburger Gespräche, Jahrbuch 1999/II, München 2000 S Lenk, T. (2001): - Aspekte des Länderfinanzausgleich Tarifgestaltung, Gemeindefinanzkraft, Fonds Deutsche Einheit, Frankfurt am Main u.a., 2001 Lenk, T. (2002): Finanzwirtschaftliche Bedeutung der Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs Eine allokative und distributive Wirkungsanalyse, in: Hüttig, Christoph/Nägele, Frank (Hrsg.): Neue Maßstäbe? Finazausgleich und die Zukunft des deutschen Föderalismus, in: Evangelische Akademie Loccum (Hrsg.), Loccumer Protokolle, Bd. 74/00, Rehburg-Loccum 2002, S