KOMMUNAL - LEASING. Anmerkung:

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1 KOMMUNAL - LEASING Immer mehr Kommunen entdecken für ihre Zwecke das Kommunal-Leasing als alternative Finanzierungsform von kommunalen Investitionsobjekten. Auch Bremen hat in Anbetracht knapper werdender Haushaltsmittel die ersten Investitionen mit Hilfe dieses Finanzierungsinstruments getätigt bzw. plant weitere Investitionsvorhaben. Was verbirgt sich eigentlich hinter dem Begriff "Kommunal- Leasing"? Kommunal-Leasing liegt vor, wenn eine Gebietskörperschaft, ein Zweckverband, eine in einen öffentlich-rechtlichen Haushalt eingebundene Einrichtung oder eine andere privatrechtlich organisierte Gesellschaft, an der mehrheitlich öffentlich-rechtliche Körperschaften beteiligt sind, im Rahmen eines abgeschlossenen Leasing-Vertrages als Leasing- Nehmer auftritt. Vor der Entscheidung einer Kommune für oder gegen eine Finanzierungsform aus dem Bereich Kommunal-Leasing muß zunächst eine Wirtschaftlichkeitsberechnung erstellt werden. Hierbei sind, abgesehen von spezifischen Detailfragen, verschiedene Aspekte zu berücksichtigen. Leasing-Gesellschaften bieten den Kommunen Leasing- Finanzierungen mit Annuitäten an, die unterhalb von herkömmlichen Kreditfinanzierungen liegen. Dies ist möglich, weil die Leasing-Gesellschaften, die für jedes Investitionsobjekt eine eigene Leasing-Objektgesellschaft gründen, sich zur Finanzierung ihrer eigenen Aufwendungen einer Vielzahl von Kapitalanlegern bedienen (sog. Investorenmodelle). Diesen Kapitalanlegern kann durch Ausnutzung von steuerlichen Vorteilen eine Rendite ihrer Beteiligung zugesagt werden, die oberhalb anderer Anlagemöglichkeiten liegt. An dieser Stelle beginnen die Schwierigkeiten. Es stellt sich nämlich die Frage, in welcher Form eine Wirtschaftlichkeitsberechnung vorzunehmen ist. Bei Vollamortisationsmodellen können die einzelnen Annuitäten über die gesamte Laufzeit verglichen werden. Bei Teilamortisationsmodellen ist zusätzlich eine fällige Restzahlung (Optionspreis) nach 10, 15 oder 20 Jahren zu beachten. Als Vergleichskennziffer kommt der jeweilige Kapitalwert der Finanzierung in Betracht (Barwertmethode). Es ist zu beobachten, daß sich die Kommunen diese betriebswirtschaftlichen Gedanken bei der Betrachtung ihrer Ausgabenseite in zunehmenden Maße zu eigen machen. Hier kommt nun aber eine Besonderheit hinzu. Die Kommunen sind bei einer Leasing-Finanzierung nicht nur auf der Ausgabenseite betroffen, sondern durch die eintretenden Steuerausfälle auch auf der Einnahmenseite. Nun mag zwar mancher Kommunalpolitiker dazu neigen, diesen Gesichtspunkt gerne außer Acht zu lassen, doch wenn man schon betriebswirtschaftliche Grundsätze anwendet, dann auch konsequent. Im übrigen haben die Leasing-Finanzierungen mittlerweile ein Ausmaß erreicht, daß die Steuerausfälle zu spürbaren Steuermindereinnahmen geführt haben. An dieser Stelle muß an die Solidarität der einzelnen Kommunen hinsichtlich unseres föderalistischen Systems appelliert werden. Beispielsweise ist zu beobachten, daß gerade Kommunen der neuen Bundesländer sich verstärkt Leasing- Finanzierungen bedienen. Zu den Steuerausfällen kommt es deshalb, weil im Verwaltungswege zugelassen worden ist, daß Leasing-Verträge, die wirtschaftlich betrachtet einem Kaufvertrag näher stehen als einem Mietvertrag, steuerrechtlich unter bestimmten Bedingungen wie Mietverträge behandelt werden. Das hat zur Folge, daß das Leasing-Objekt dem Leasing-Geber (Leasing-Objektgesellschaft) zugerechnet werden kann und sich somit die Aufwendungen steuermindernd auswirken, während sie sich bei einer Behandlung als Kaufvertrag beim Leasing-Nehmer (Kommune) naturgemäß nicht auswirken würden. Wegen dieser erheblichen steuerlichen Auswirkungen der Kommunal-Leasing-Fälle ist auf Bund/Länder- Ebene eine Prüfkommission eingerichtet worden, die jeden einzelnen Fall eingehend prüft und abschließend entscheidet. Auch die volkswirtschaftliche Bedeutung von Kommunal- Leasing-Fällen sollte nicht unterschätzt werden. Der Staat erhöht seine Ausgaben bei gleichzeitiger Steuersenkung (Steuerausfälle). Das Volkseinkommen wird zunehmen. Dadurch erhöht sich zunächst die gesamtwirtschaftliche Güternachfrage. Die Unternehmen fragen mehr Arbeit nach, daraufhin kann sich die Beschäftigung erhöhen. Dieser Effekt führt aber zu einer abnehmenden Grenzproduktivität der Arbeit, was Preiserhöhungen der gewinnmaximierenden Unternehmen nach sich zieht. Bei unterstellter unveränderter nominaler Geldmenge wird sich das Zinsniveau erhöhen, was private Investitionen zurückdrängt. Es ist also durchaus möglich, mit Hilfe der Kommunal-Leasing-Fälle, Fiskalpolitik zu betreiben. Zusammengefaßt läßt sich feststellen, daß das Finanzierungsinstrument "Kommunal-Leasing" von den einzelnen Kommunen nicht nur durch die eigene Brille betrachtet werden darf, sondern es muß überlegt werden, ob auch die Folgewirkungen wie Steuermindereinnahmen und die Ve r- änderung der volkswirtschaftlichen Größen gewollt sind. Anmerkung: Autoren: Karl-Heinz König / Wolfgang Baumgürtel Von der Möglichkeit, steuerliche Vorteile zu nutzen, machen Kapitalanleger in jedem Falle Gebrauch, unabhängig davon, ob als Leasingnehmer ein privatwirtschaftliches Unternehmen oder eine Gebietskörperschaft auftritt. Solange das Steuerrecht diese Möglichkeit der steuermindernden Kapitalanlage zuläßt, ist es im Interesse der Allgemeinheit, zur Entlastung der öffentlichen Haushalte das Kapital in Projekte zu lenken, die öffentlichen Zwecken dienen, wie z.b. Schulen, Kindergärten, Krankenhäuser. Voraussetzung bleibt allerdings, daß diese Finanzierungsform betriebswirtschaftliche Vorteile gegenüber der konventionellen kreditfinanzierten Haushaltslösung hat. (Dietrich Damm)

2 2 / 97 Auswirkungen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs Der bundesstaatliche Finanzausgleich findet in der Öffentlichkeit starke Beachtung. Es handelt sich hierbei um ein im Grundgesetz (GG) der Bundesrepublik Deutschland vorgeschriebenes System zum Ausgleich unterschiedlicher Finanzkraft zwischen dem Bund und den Ländern einerseits und unter den einzelnen Ländern andererseits. Die Festlegung der Intensität des Ausgleichs ist jedoch nicht in der Verfassung verankert. Sie wird durch das Finanzausgleichsgesetz konkretisiert, das der Zustimmung der Bundesländer im Bundesrat bedarf. In Zeiten knapper öffentlicher Mittel ist deshalb ein Verteilungskampf zwischen finanzstarken und finanzschwachen Ländern, wie auch zwischen dem Bund und den Ländern, vorherrschend. Obwohl von starkem öffentlichen Interesse, stellt der Finanzausgleich in seinen Einzelheiten und Auswirkungen in der Diskussion ein eher unbekanntes Feld dar. Dieses ist zu einem kleinen Teil durch die Wechselwirkungen einzelner Ausgleichselemente begründet. Zum größten Teil entsteht die Komplexität durch einige wenige Mechanismen, deren quantitative Auswirkungen aber eher nachgeordnet sind. Deshalb soll dieser FinanzBericht die Grundstrukturen des Finanzausgleichs darstellen (Schaubild 1) und dabei die Auswirkungen des Finanzausgleichs auf das Land Bremen aufzeigen. 1. Aufgabe des Finanzausgleichs Der bundesstaatliche Finanzausgleich hat die Aufgabe, die unterschiedliche Finanzkraft der Länder angemessenen auszugleichen (Art. 107 GG). Durch ein System verschiedener Ausgleichsstufen wird eine Annäherung der Finanzkraftverhältnisse der einzelnen Länder angestrebt. Damit sollen nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts alle Länder und der Bund gleichermaßen in die Lage versetzt werden, die ihnen nach ihrer Stellung im Grundgesetz obliegenden Aufgaben auch materiell erfüllen zu können. Das System ist im Finanzausgleichsgesetz (FAG) im einzelnen geregelt. Dort zwar nicht beschrieben, aber dem bundesstaatlichen Finanzausgleich zugehörig, ist die Zerlegung der Lohnsteuer, der Körperschaftsteuer und der Zinsabschlagsteuer (Stufe 1). Von besonderer Bedeutung ist dabei die Lohnsteuer. Sie kommt zwar am Arbeitsort des Lohnsteuerpflichtigen auf, muß aber dennoch an den Wohnsitz des Lohnsteuerpflichtigen überwiesen werden, d.h. sie wird nach dem Wohnsitzprinzip dorthin zerlegt. Für Stadtstaaten, die als Zentrum wirtschaftlicher Aktivität kein Umland in den Landesgrenzen aufweisen können, entsteht so durch die hohe Anzahl von Einpendlern eine beträchtliche Schwächung der Finanzkraft. Alle drei Zerlegungen haben die Eigenschaft, daß sie eine vom Aufkommen deutlich abweichende Verteilung der Steuereinnahmen bewirken. Ohne Bezug zum örtlichen Aufkommen wird die Umsatzsteuer unter den Ländern verteilt (Stufe 2). Nach der Aufteilung des Aufkommens zwischen Bund und Ländern erfolgt die Verteilung unter den Ländern zum größten Teil (mindestens 75%) nach Einwohnern und zu einem kleineren Teil (höchstens 25%) nach Steuerkraftschwäche. Der nach Steuerkraftschwäche zu verteilende Anteil hat unbestritten direkte Ausgleichswirkungen. Er ist eine Vorstufe des Finanzausgleichs unter den Ländern (Länderfinanzausgleich). Der größte - nach Einwohnern - zu verteilende Teil hat indirekte Ausgleichswirkungen, weil nicht der einfache Einwohner, sondern der gewichtete Einwohner die Bezugsgröße für die Ermittlung des Finanzbedarfs im Finanzausgleich ist. Die Gewichtung der Einwohnerzahlen ermöglicht zum einen erst die Vergleichbarkeit von Flächenländern mit den Stadtstaaten und zum anderen berücksichtigt sie den Finanzbedarf der Gemeinden. Da weiterhin für alle Länder ein gleich hoher Pro-Kopf-Betrag verteilt wird, nähern sich steuerkraftstarke und steuerkraftschwache Länder an. Beide Effekte bewirken Veränderungen im Verhältnis der Finanzkraft zum Finanzbedarf, d.h. es entstehen Ausgleichswirkungen.

3 Schaubild 1: Überblick zum bundesstaatlichen Finanzausgleich Stufe 1 Zerlegung einzelner Gemeinschaftsteuern Lohnsteuer: Körperschaftsteuer: Zinsabschlagsteuer: Stufe 2 nach dem Wohnsitzprinzip nach dem Betriebsstättenprinzip nach Mischschlüssel: Kapitaleinkünfte, Körperschaftsteuer, veranlagte Einkommensteuer Aufteilung der Umsatzsteuer 1996: Bund 50,5%, Länder 49,5% mindestens 75% maximal 25% werden nach der werden nach der Einwohnerzahl Steuerkraftschwäche verteilt. verteilt. steuerkraftschwache Länder: erhalten Ergänzungsanteile bis zu 92 % des Länderdurchschnitts aber: die Summe der Ergänzungsanteile darf 25 % des gesamten Volumens nicht übersteigen. Restbetrag: sofern nicht 25 % des gesamten Volumens benötigt wird, wird der Restbetrag auf alle Länder entsprechend der Einwohnerzahl verteilt. Stufe 3 Länderfinanzausgleich (LFA) Finanzschwache Länder Finanzstarke Länder erhalten Zuweisungen leisten Beiträge von 100 bis 101 % bis 92 % ihres (normierten) Finanzbedarfs. ihres (normierten) Finanzbedarfs zu 15 %. erhalten Zuweisungen von 92% bis 100% leisten Beiträge von 101 bis 110 % ihres (normierten) Finanzbedarfs zu 37,5 %. Vol. 1996: ihres (normierten) Finanzbedarfs zu 66 %. 12 Mrd. DM leisten Beiträge über 110 % Ländersteuergarantie ihres (normierten) Finanzbedarfs zu 80 %. Anpassung der Abschöpfungssätze an das erforderliche Volumen aber: mit Finanzkraftgarantie. Ländersteuergarantie Rangfolgegarantie Stufe 4 Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) Der Bund gewährt leistungsschwachen Ländern Zuweisungen zur ergänzenden Deckung ihres Finanzbedarfs sowie zum Ausgleich von Sonderlasten Fehlbetrags-BEZ (finanzkraftbezogene BEZ) Ausgleich von 90 v.h. des nach dem Länderfinanzausgleich verbleibenden Betrages bis zum (normierten) Finanzbedarf. Übergangs-BEZ (bis 2004) Übergangszahlungen an die finanzschwachen alten Länder bis einschließlich 2004 (Volumen 1995: 1,345 Mrd DM). Ab 1996 vermindern sich die Übergangs-BEZ um jährlich 10 v.h. des Ausgangsbetrages. BEZ Kosten politischer Führung Teilweiser Ausgleich überproportionaler Lasten an kleine finanzschwache Länder (Volumen: 1,537 Mrd DM). Sonder-BEZ (bis 2004) an neue Länder zum Abbau teilungsbedingter Sonderlasten und zum Ausgleich geringer kommunaler Finanzkraft (Volumen: 14 Mrd DM), mögliche Revision: Sanierungs-BEZ (vorerst bis 1998)/Überprüfungsverhandlungen 1997 zur Beseitigung der extremen Haushaltsnotlage der Länder Bremen und Saarland (Volumen von 1994 bis 1998 jährlich: 3,4 Mrd DM. Annuitäten Fonds Deutsche Einheit Länderanteil: 6,85 Mrd. DM 50 % werden nach der 50 % werden nach der Einwohnerzahl Finanzkraft (nach LFA) verteilt. verteilt. Ausnahme: Berlin zahlt den doppelten Einwohnerbetrag bezogen auf die Einwohnerzahl in Berlin (West). Annuitäten-Umschichtungen bis 2004: 848 Mio. DM (Vol. 1995) Finanzschwache alte Länder schichten übergangsweise Beträge zu den finanzstarken Ländern um

4 Nach dem Abschluß der Umsatzsteuerverteilung beginnt der eigentliche Länderfinanzausgleich (LFA) (Stufe 3). Die Finanzkraft im Länderfinanzausgleich umfaßt grundsätzlich alle Steuereinnahmen eines Landes mit der Besonderheit, daß die gemeindlichen Steuereinnahmen zur Hälfte berücksichtigt werden. Die Ermittlung des Finanzbedarfs eines Landes erfolgt unter Berücksichtigung der Einwohnerwertungen und unterstellt einen gleichen Finanzbedarf je gewichtetem Einwohner (normierter Finanzbedarf) in den einzelnen Ländern. Die Grundidee des Länderfinanzausgleichs, die Annäherung der Finanzkraftverhältnisse, wird durch eine Annäherung der Finanzkraft des jeweiligen Landes an seinen normierten Finanzbedarf realisiert. Schon bei der Finanzreform 1969 war man zu der Überzeugung gelangt, daß mindestens 95 % des Finanzbedarfs zur Gewährleistung gleichwertiger Lebensverhältnisse in der Bundesrepublik Deutschland garantiert werden müssen. Ein 95- prozentiges Ausgleichsniveau kann durch einen Tarif erreicht werden, der bis 92 % des Finanzbedarfs eine vollständige Auffüllung und in dem Bereich von 92 % bis 100 % des Finanzbedarfs eine Auffüllung zu 37,5 % vorsieht. Ein derartiger Tarif hat den Vorteil, daß einige finanzschwache Länder große Leistungsanreize zur Steigerung ihres Steueraufkommens haben. Ein finanzschwaches Land, das vor dem Länderfinanzausgleich eine Finanzkraft von über 92 % seines errechneten Finanzbedarfs aufweist, behält nämlich von einer Steuermehreinnahme nach Länderfinanzausgleich 62,5 %. Die finanzstarken Länder müssen die aus dem Tarif ermittelten Beträge an die finanzschwachen Länder aufbringen. Dabei ist jedoch durch komplexe Regelungen Sorge getragen, daß auch ihnen ausreichend Leistungsanreize verbleiben und die Rangfolge unter den finanzstarken Länder nach ihrer Finanzkraft nicht durch den Länderfinanzausgleich verändert wird. Eine Finanzkraftgarantie gewährleistet, daß mindestens ein 20-prozentiger Leistungsanreiz verbleibt, d.h. von jeder Mehreinnahme verbleiben dem jeweiligen Land mindestens 20 %. Die finanzschwachen Länder haben im Rahmen der Finanzreform 1995 den finanzstarken Länder die Festlegung des Zahlertarifes überlassen. Auch haben die finanzschwachen Länder den finanzstarken Ländern eine Finanzkraftgarantie zugestanden. Es ist bedauerlich, daß in jüngster Zeit einige finanzstarke Länder die im Konsens getroffenen Regelungen, die erst vergleichsweise kurz in Kraft sind, wieder in Frage stellen. An den eigentlichen Länderfinanzausgleich schließt sich die Stufe der Bundesergänzungszuweisungen (BEZ) für die leistungsschwachen Länder an (Stufe 4). Zum größten Teil geht es bei den Ergänzungszuweisungen des Bundes um die Abgeltung von Sonderlasten, die nicht im Länderfinanzausgleich berücksichtigt werden dürfen. Sonderlasten sind solche Lasten, die nicht alle Länder haben. Ihr Ausgleich im Rahmen der BEZ ist sinnvoll, weil der Ausgleich im übrigen pauschal nach der Zahl der (gewichteten) Einwohner durchgeführt wird. Die Pauschalierung setzt voraus, daß alle Länder im Grundsatz gleiche Lasten haben. Das trifft für wenige Ausgaben nicht zu. Die Abgeltung von Sonderlasten hat nichts mit dem Ausmaß der Finanzschwäche eines Landes zu tun, sie ist nur von dem Ausmaß der Sonderlast abhängig. Nur die grundsätzliche Bestimmmung, welches Land leistungsschwach ist, richtet sich - wenn auch nicht ausschließlich - nach der Unterscheidung finanzstarkes oder finanzschwaches Land. Eine Art der BEZ - die finanzkraftbezogenen BEZ oder auch Fehlbetrags-BEZ genannt - schließen direkt an die Systematik des Länderfinanzausgleichs an. Sie sind damit eine allgemeine Ergänzung der Finanzausstattung, ohne daß sie an eine spezifizierte Sonderlast anknüpfen. Vor der Finanzreform 1995 existierte bei dieser BEZ-Art ein Verteilungssystem, das nicht ausschließen konnte, daß ein finanzschwaches Land durch die Fehlbetrags-BEZ den im Länderfinanzausgleich berechneten eigenen Finanzbedarf nicht nur erreichte sondern sogar übertreffen konnte. Die finanzschwachen Länder legten deshalb bei der Finanzreform 1995 besonderen Wert auf eine neue Konstruktion, die eine solche sogenannte Übernivellierung vermied. Seit 1995 werden die finanzkraftbezogenen BEZ so berechnet, daß sie 90% des nach Länderfinanzausgleich verbleibenden Unterschieds zum Finanzbedarf ausgleichen. Das daraus resultierende Ausgleichsniveau beträgt nach Berücksichtigung der finanzkraftbezogenen BEZ mindestens 99,5 %. Dieses mag sehr hoch erscheinen, aber es sollte berücksichtigt werden, daß vor der Finanzreform 1995 durchaus höhere Niveaus erreicht wurden. Die Unterschiede, die in der Finanzausstattung der Länder verbleiben, bewegten sich im Jahr 1996 in einem Bereich von 99,5 % bis 104,1 %. (vgl. Tabelle 1). Mittel- und langfristig ergeben sich aus einer solchen Bandbreite erhebliche Differenzen in der finanzwirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der Länder, zumal auch unterschiedliche Ausgabenstrukturen (z.b. hohe Sozialhilfebelastungen) vorliegen, die nicht im bundestaatlichen Finanzausgleich berücksichtigt werden. 2. Finanzkraftrangfolge im Finanzausgleich Auf einen Vorwurf einiger finanzstarker Länder soll näher eingegangen werden. Es wird behauptet, die reichen Länder würden durch den Finanzausgleich so stark belastet, daß sie am Ende arm wären, während andere Länder (wie z.b. Bremen) durch den Finanzausgleich reich würden. Die Einhaltung der Finanzkraftrangfolge unter den Ländern im Finanzausgleich hat immer eine wichtige Rolle gespielt. So war 1992 ein Teil des Finanzausgleichs (die Regelungen zur Ländersteuergarantie) Gegenstand eines Verfahrens beim Bundesverfassungsgericht. Das Bundesverfassungsgericht erklärte die damalige Regelung der Ländersteuergarantie für verfassungswidrig. Die Mängel der verfassungswidrigen Regelungen wurden bei der Finanzreform 1995 einvernehmlich beseitigt. Wenn behauptet wird, daß der Finanzausgleich aus einem reichen Land ein armes Land macht und umgekehrt, so wird die durchschnittliche Finanzkraft betrachtet und es werden Rangfolgen verglichen. In den Vorstößen einiger - 3 -

5 Länder gegen den Finanzausgleich wird in aller Regel die Finanzkraft je Einwohner vor Länderfinanzausgleich mit der Finanzkraft je Einwohner verglichen, die sich nach Abschluß des gesamten bundesstaatlichen Finanzausgleichs ergibt. Dieser Vergleich entspricht jedoch nicht den Maßstäben, die das FAG für den geltenden Ausgleich zugrunde legt. Aus folgenden Gründen ist ein solcher Vergleich der Fragestellung nicht angemessen: 1. Eine Finanzkraftrangfolge kann nicht durch das Kriterium Finanzkraft je Einwohner abgeleitet werden, da der Finanzausgleich eben nicht ein einfacher Finanzkraftausgleich ist, sondern über die Gewichtung der Einwohnerzahlen zum einen die Vergleichbarkeit von Flächenländern mit den Stadtstaaten erst ermöglicht und zum anderen den Finanzbedarf der Gemeinden berücksichtigt. Es ist erforderlich, die Einwohnergewichtungen zur Ableitung einer Finanzkraftrangfolge zu berücksichtigen, die auch im Länderfinanzausgleich Anwendung finden. Dieses gängige Verfahren wird im geltenden Finanzausgleich zur Berechnung der Ausgleichsmeßzahl als Maßstab des (normierten) Finanzbedarfs benutzt. 2. Eine Finanzkraftrangfolge wird durch die Ordnung der Relationen Finanzkraftmeßzahl zur Ausgleichsmeßzahl der einzelnen Länder abgebildet. Das Land, das die höchste Finanzkraft im Verhältnis zu seinem (normierten) Finanzbedarf aufweist, erhält den ersten Rang u.s.w.. Das Verhältnis der Finanzkraftmeßzahl zur Ausgleichsmeßzahl ist vor jeder Ausgleichsstufe so zu berechnen, als ob der Länderfinanzausgleich direkt anschließen würde (vgl. Methodik der Berechnung). So können die Ausgleichswirkungen korrekt aufgezeigt werden. 3. Die Umsatzsteuerverteilung ist durch das Instrument der Ergänzungsanteile ein Mechanismus zum Ausgleich unterschiedlicher Finanzkraftverhältnisse. Zur Beantwortung der Frage, ob durch den Finanzausgleich die Rangfolge der Finanzkraft verändert wird, dürfen daher als Ausgangskriterium nur die Relationen vor der Umsatzsteuerverteilung gewählt werden. 4. Die Endstufe des finanzkraftbezogenen Vergleichs der Finanzkraftrangfolgen bildet die Verteilung der finanzkraftbezogenen Bundesergänzungszuweisungen, die die verbleibende Lücke der Finanzkraft zu dem Finanzbedarf der finanzschwachen Länder teilweise schließt. Die Relation Finanzkraft zu Finanzbedarf der finanzstarken Länder wird dadurch nicht beeinflußt. den Rangfolgevergleich ist unzulässig, da es sich um die Abgeltung von Sonderlasten handelt, die eben gerade nicht im Länderfinanzausgleich zu berücksichtigen sind. Sie zielen nicht darauf, Finanzkraftrelationen auszugleichen, sondern sollen Sonderlasten einzelner Länder abhelfen. Von daher ist auch nicht ausgeschlossen, "Zuweisungen auch solchen Ländern zu gewähren, deren Finanzkraft nach Durchführung des Länderfinanzausgleichs den Länderdurchschnitt erreicht oder überschritten hat" (BVerfGE,72, 330, 404 f.) 3. Ergebnis Die nachfolgende Tabelle zeigt, daß unter den finanzstarken Ländern Bayern und Baden-Württemberg durch die Umsatzsteuerverteilung auf Kosten Hamburgs begünstigt werden. Im eigentlichen Länderfinanzausgleich treten dann keinerlei Rangfolgeverschiebungen unter den finanzstarken Ländern auf. Dieses ist theoretisch auch nicht möglich: Rangfolgeverschiebungen unter den finanzstarken Ländern sind durch das Finanzausgleichsgesetz explizit ausgeschlossen ( 10 Abs.5 FAG). Berücksichtigt man zusätzlich die Situation vor Zerlegung der Lohnsteuer, der Körperschaftsteuer und der Zinsabschlagsteuer, so zeigt sich, daß die Stadtstaaten Hamburg und Bremen durch das Gesamtsystem benachteiligt werden. Sowohl Hamburg (vor Zerlegung Rang 1) als auch Bremen (vor Zerlegung Rang 6 mit einer relativen Finanzkraft über 100 v.h. und damit als Zahlerland zu charakterisieren) können ihre Finanzkraftränge nicht halten. Hamburg wird auf Rang 4 und Bremen auf Rang 9 herabgestuft. Besonders kraß zeigt sich die Benachteiligung der Stadtstaaten bei der Freien Hansestadt Bremen. Durch Zerlegung und Umsatzsteuerverteilung wird Bremen so stark benachteiligt, daß es vor dem Länderfinanzausgleich im engeren Sinne als das zweitschwächste Land (nur vor Berlin) erscheint. Die Zuweisungen, die Bremen dann von den anderen Ländern und dem Bund erhält, stellen nicht einmal den ursprünglichen Zustand wieder her (vgl. Schaubild 2). Trotzdem erscheint die Freie Hansestadt Bremen als sehr finanzschwaches und vom Finanzausgleich abhängiges Land - ein die tatsächlichen Finanzkraftverhältnisse auf den Kopf stellendes Bild. 4. Fazit Die Einhaltung der Finanzkraftrangfolge unter den Ländern im Finanzausgleich spielt seit den Vorstößen einiger Länder in der Diskussion um den Finanzausgleich wieder eine Rolle. 5. Die Einbeziehung anderer Bundesergänzungszuwe i- sungen (Kosten politischer Führung, teilungsbedingte Sonderlasten, Übergangs-BEZ und Sanierungs-BEZ) in - 4 -

6 Tabelle 1: Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichs - vorläufige Endabrechnung 1996 NRW BAY BW NDS HE SACHS RP S-ANH SH THÜR BRAND M-VORP SAAR B HH HB Zusammen FKM/AM vor Zerlegung 117,68 117,66 121,75 91,01 149,14 36,83 88,43 32,60 91,85 30,01 37,06 32,09 80,77 76,45 162,09 102,50 100,00 Rang FKM/AM vor Umsatzsteuer 115,86 119,20 119,57 99,29 132,17 41,59 100,47 36,44 105,68 35,61 44,33 36,95 83,24 76,04 130,47 86,67 100,00 Rang Umsatzsteuer in Mio. DM FKM/AM vor LFA-Tarif 106,44 108,57 108,82 95,42 117,17 84,51 96,20 83,94 99,62 84,00 85,08 83,54 89,68 72,28 107,93 79,17 100,00 Rang LFA - Tarif in Mio. DM FKM/AM vor LFA-Korrektur 102,29 102,85 102,92 97,14 104,03 95,00 97,62 95,00 99,77 95,00 95,00 95,00 95,00 95,00 102,68 95,00 100,00 Rang LFA - Korrektur in Mio. DM FKM/AM vor Fehl - BEZ 102,23 102,79 102,90 97,14 104,12 95,00 97,62 95,00 99,77 95,00 95,00 95,00 95,00 95,00 102,75 96,38 100,00 Rang Fehl - BEZ in Mio. DM FKM/AM nach Fehl - BEZ 102,23 102,79 102,90 99,71 104,12 99,50 99,76 99,50 99,98 99,50 99,50 99,50 99,50 99,50 102,75 99,64 101,45 Rang Anmerkungen: FKM := Finanzkraftmeßzahl AM := Ausgleichsmeßzahl FKM/AM := Finanzkraftmeßzahl bezogen auf die Ausgleichsmeßzahl in v.h. Zerlegung := finanzausgleichsrelevante Teile der Zerlegung der Lohnsteuer, Körperschaftsteuer und Zinsabschlagsteuer LFA - Tarif := Ausgleichszuweisungen und -beiträge nach dem Länderfinanzausgleich ( 10 Abs. 1 und 2 FAG) LFA - Korrektur := Zuweisungen und -beiträge nach dem Länderfinanzausgleich ( 10 Abs. 3, 4 und 5 FAG) - Garantieklauseln Fehl - BEZ := finanzkraftbezogene Bundesergänzungszuweisungen ( 11 Abs. 2 FAG) Quelle: BMF; vorl. Abrechnung Finanzausgleich 1996; eigene Berechnungen Der erhobene Vorwurf einiger finanzstarker Länder, daß sie im bundesstaatlichen Finanzausgleich benachteiligt werden und durch vormals finanzschwache Länder in der Rangfolge überholt werden, ist unzutreffend: 1. Die Finanzkraft je (ungewichtetem) Einwohner ist nicht das korrekte Meßkonzept, weil der Finanzausgleich nach geltendem Recht (FAG) sich nur auf gewichtete Einwohner (vgl. Einwohnerwertung der Stadtstaaten) bezieht. 2. Eine Rangfolgeverschiebung unter den finanzstarken Länder im Länderfinanzausgleich ist durch das Finanzausgleichsgesetz zwingend ausgeschlossen. 3. Finanzschwache Länder können auch durch die finanzkraftbezogenen Bundesergänzungszuweisungen den normierten Finanzbedarf nicht erreichen. Daher ist eine Übernivellierung ausgeschlossen. 4. Die Einbeziehung anderer Bundesergänzungszuweisungen (Kosten politischer Führung, teilungsbedingte Sonderlasten, Übergangs-BEZ und Sanierungs-BEZ) in den Rangfolgevergleich ist unzulässig, da es sich um die Abgeltung von Sonderlasten handelt. Ihre Funktion ist nicht, unterschiedliche Finankraft auszugleichen. Deshalb wird die Finanzkraftreihenfolge von ihnen nicht berührt. Anmerkung: Zur Methodik der Berechnung Die Analyse stellt das Verhältnis der Finanzkraftmeßzahl zu der Ausgleichsmeßzahl in den Mittelpunkt. Der Grund hierfür liegt in der Bedeutung des Verhältnisses sowohl für die Zuweisungen im engeren Länderfinanzausgleich (LFA) als auch für die finanzkraftbezogenen Bundesergänzungszuweisungen (Fehl-BEZ). Auch für die Finanzkraftrangfolge nach 10 Abs. 5 FAG und die daraus folgenden Korrekturen ist diese Relation entscheidend

7 105,0 102,5 100,0 97,5 95,0 92,5 90,0 87,5 85,0 82,5 80,0 Schaubild 2: Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichs für die Freie Hansestadt Bremen 1996 Zerlegung Umsatzsteuer LFA-Tarif LFA-Korrektur Fehl-BEZ 77,5 Vor Zerlegung Vor Umsatzsteuer Vor LFA-Tarif Vor LFA-Korrektur Vor Fehl-BEZ Nach Fehl-BEZ (Rang 6) (Rang 9) (Rang 15) (Rang 9) (Rang 9) (Rang 9) Quelle: BMF; vorl. Abrechnung Finanzausgleich 1996; eigene Berechnungen Um einen systemgerechten Rangfolgevergleich über alle Stufen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs zu gewährleisten, sind Finanzkraft- und Ausgleichsmeßzahlen sowohl für die Stufe vor der Umsatzsteuerverteilung als auch für die Situation vor der Zerlegung der Gemeinschaftsteuern Lohnsteuer, Körperschaftsteuer und Zinsabschlagsteuer zu berechnen. Dieses erfolgt nach der im Finanzausgleichsgesetz in 6 FAG vorgeschriebenen Methode unter Berücksichtigung der oben beschriebenen Modifikationen. 1) Finanzkraftmeßzahl und Ausgleichsmeßzahl vor Zerlegung: Unter Bezugnahme auf die Ländersteuern vor Zerlegung (ohne Umsatzsteuer) unter Berücksichtigung der Förderabgaben und Hafenlasten sowie des Gemeindesteueransatzes vor Zerlegung berechnen sich Finanzkraftmeßzahlen und Ausgleichsmeßzahlen nach der im FAG vorgeschriebenen Methode. 2) Finanzkraftmeßzahl und Ausgleichsmeßzahl vor Umsatzsteuer: Die Berechnung folgt der unter 1) beschriebenen Methode, aber nun mit Berücksichtigung der Zerlegung der Gemeinschaftsteuern aber noch ohne Umsatzsteuer. 3) Finanzkraftmeßzahl und Ausgleichsmeßzahl vor LFA-Tarif: Die Berechnung erfolgt wie unter 2) beschrieben, aber nun mit Berücksichtigung der Länderanteile an der Umsatzsteuer. Die berechnete Relation ist die in 6 FAG beschriebene und mit der in 10 FAG verwendeten Relation identisch. 4) Finanzkraftmeßzahl und Ausgleichsmeßzahl vor LFA-Korrektur: Ausgehend von der unter 3) berechneten Relation werden die Zuweisungen und Beiträge nach dem Tarif im Länderfinanzausgleich in die Berechnung einbezogen. 5) Finanzkraftmeßzahl und Ausgleichsmeßzahl vor Fehl-BEZ: Die gesamten Zuweisungen und Beiträge nach 10 FAG (mit sämtlichen Garantien) werden für die Berechnung herangezogen. Diese Relation deckt sich mit der in 11 Abs. 2 FAG für die Berechnung der finanzkraftbezogenen Bundesergänzungszuweisungen verwendeten. 6) Finanzkraftmeßzahl und Ausgleichsmeßzahl nach Fehl-BEZ: Nach der Verteilung der finanzkraftbezogenen Bundesergänzungszuweisungen (Fehl-BEZ) ist die Endstufe des finanzkraftbezogenen bundesstaatlichen Finanzausgleichs erreicht. Kein finanzschwaches Land kann 100 v.h. seines durch die Ausgleichsmeßzahl normierten Finanzbedarfes erreichen. Die Relation Finanzkraft zu Finanzbedarf der finanzstarken Länder wird durch die Fehl-BEZ nicht beeinflußt. Auf die Berücksichtigung der Annuitäten für den Fonds Deutsche Einheit, die sich aufgrund der Bevölkerungsanteile und Finanzkraftanteile für die alten Länder berechnen, wird verzichtet, da es sich um vorübergehende Zahlungen handelt, die zudem durch die in 1 Abs.3 FAG aufgeführten vorübergehenden Umschichtungsbeträge keinen dauerhaften Finanzausgleichscharakter besitzen, also zur Beurteilungen der Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichssystems ungeeignet sind. Autor: Stefan Klusewitz (Referent beim Senator für Finanzen der Freien Hansestadt Bremen) - 6 -

8 Im Rahmen der Darstellungen zum Sanierungsprogramm der bremischen Haushalte wird immer wieder auf die massiven Einnahmeprobleme des Stadtstaates verwiesen: In der Summe kontinuierlich hinter den Erwartungen zurückbleibende Einnahmen aus Steuern, Länderfinanzausgleich und Bundesergänzungszuweisungen schliessen inzwischen ein Erreichen der abgesteckten Sanierungsziele im vorgegebenen Zeit- und Mittelrahmen aus. Die nebenstehende Grafik verdeutlicht diese anhaltende Einnahmeschwäche und ihren Ausnahmecharakter in der bisherigen bremischen Haushaltsentwicklung nachdrücklich. Erkennbar ist, daß seit dem Jahr der Auflage des Sanierungsprogramms - bei den steuerabhängigen Einnahmen Bremens eine stagnierende, z. T. sogar rückläufige Entwicklung eingetreten ist. Nach den Ergebnissen der aktuellen Steuerschätzung werden die Einnahmen erst 1998 wieder höher ausfallen als Die Grafik zeigt auch, daß eine derart langanhaltende Einnahmeschwäche in der Vergangenheit noch nicht zu verzeichnen war. Selbst die ausgeprägten regionalen Wirtschaftsstrukturprobleme Mitte der achtziger Jahre waren noch mit marginalen Zuwachsraten der Steuereinnahmen verbunden. Einnahmen Bremens aus Steuern, LFA und BEZ Der Senator für Finanzen (Stadtstaat; in Mio. DM) Referat 20 FBB 2/ Schätzung BEZ - Vorabbeträge Bundesergänzungszuweisungen 1) Länderfinanzausgleich Steuereinnahmen 2) ) Ohne Nachteilsausgleiche (1987/88 und 1992/93) und Vorabbeträge; ab 1995: einschließlich Übergangs-BEZ 2) Ab 1993: nach Abzug der Beiträge zum Fonds Deutsche Quelle: Senator für Finanzen (c) SfF, 9706 Wirtschaftswachstum und Beschäftigung in Bremen Der Senator für Finanzen (Land) Referat 20 FBB 2/ %-Punkte Index Wachstumsraten-Differenz der Erwerbstätigen zum BIP (in %-Punkten) Erwerbstätige (1970=100) Bruttoinlandsprodukt (real; 1970=100) Quelle: Statistisches Landesamt Bremen SfF, 9705 Die schwachen Steuereinnahmen der letzten Jahre werden u. a. auch durch verstärkte Entkopplungstendenzen zwischen Wirtschaftswachstum und steuereinnahmerelevanter Beschäftigungsent-wicklung erklärt. Die in der Grafik dargestellten Indexreihen des (realen) Bruttoinlandsproduktes (BIP) und der Erwerbstätigen im Land Bremen verdeutlichen, daß diese Tendenz aktuelle zwar feststellbar, im längerfristigen Zeitablauf allerdings durchaus nicht ungewöhnlich ist: Nur in relativ wenigen Jahren konnte die Zahl der Erwerbstätigen seit 1970 in Bremen die reale BIP-Entwicklung des Landes mitvollziehen. Die dargestellten Wachstumsraten-Differenzen entsprechen dabei dem Produktivitätsanstieg, dessen Durchschnittswert für den Gesamtzeitraum 1970/96 bei rd. 1,7 % liegt. Deutlich ablesbar sind die erheblichen Produktivitätsschübe in beginnenden Aufschwungphasen, denen erst mit zeitlicher Verzögerung Beschäftigungseffekte folgen. Die Problematik der aktuellen Entwicklung liegt darin, daß die rationalisierungsbedingten Produktivitätssteigerungen über einen längeranhaltenden Zeitraum und vor dem Hintergrund eines insgesamt nur geringfügigen Wirtschaftswachstums stattfinden.