Bei einer agrarpolitischen Diskussion

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1 130 Bei einer agrarpolitischen Diskussion an einer ostdeutschen Fachhochschule fragten vor einiger Zeit zwei Nachfolger von einem 800- und einem ha-Betrieb, ob eine Ausbildung zum Betriebsleiter für sie noch Sinn mache, oder ob selbständige Betriebe ein Auslaufmodell seien. Da ihre Betriebe erheblich größer sind, als der deutsche Durchschnittsbetrieb mit 64 ha und selbst der ostdeutsche mit 252 ha 1, verblüfft die Frage zunächst, aber sie hat einen sehr realen Hintergrund. Nachdem die Landwirtschaft in Deutschland sich schon immer aufgrund des technischen Fortschritts weiterentwickelt, gibt es nun Anzeichen für eine grundlegende Veränderung der Agrarstruktur. Diese ist geprägt von einer Übernahme selbständiger Betriebe in Konzernstrukturen mit einer nach oben offenen Anzahl von Betriebsstandorten und einer Konzentration von Pacht- und Eigentumsflächen. In diesem Beitrag wird untersucht, welche Bedeutung diese Entwicklung hat, welche Faktoren die Entwicklung begünstigen und welche Auswirkungen dies auf die Agrarstruktur haben kann. Konzernstrukturen in der Landwirtschaft Bislang findet Landwirtschaft in Deutschland überwiegend in Einzelbetrieben mit ortsansässigen Besitzern statt. Diese Verankerung in der Region gilt sowohl für den Familienbetrieb im Münsterland wie für den Mehrfamilienbetrieb einer Agrargenossenschaft in der Magdeburger Börde. Seit einigen Jahren ist nun die Bildung von Konzernen oder Agrar-Holdings zu beobachten, die Betriebe aufkaufen und diese Standorte von einer Zentrale aus steuern. Es gibt inzwischen Unternehmen, die 20 oder 30 Standorte mit ha und mehr Fläche bewirtschaften. Wirtschaftliche oder rechtliche Grenzen stehen einem weiteren Wachstum nicht entgegen. Die Konzerne sind unterschiedlich organisiert, beispielsweise als GmbH, als Aktiengesellschaft oder auch als Genossenschaft. Einige Holdings bewirtschaften neben Standorten in mehreren Bundesländern weitere landwirtschaftliche Betriebe im

2 Jobst Jungehülsing, Berlin Eine andere Agrarstruktur B Ausland. Schließlich sind einige der Unternehmen neben der Landwirtschaft in anderen Branchen aktiv. Welche Daten stehen zur Verfügung und wie ist die Entwicklung? Diskutiert man mit Experten über die Frage, wie viele dieser Unternehmen existieren und wie schnell sie wachsen, gehen die Meinungen weit auseinander. Holdingstrukturen werden von den Agrarstatistiken in Deutschland nicht erfasst. Sucht man in den Daten der Agrarstrukturerhebung, des Textbetriebsnetzes oder der Datenbank über die Empfänger der EU-Agrarzahlungen, muss man zu dem Schluss kommen, dass die Unternehmensform der Agrar-Holding in Deutschland nicht existiert. Damit sind diese Unternehmen einer systematischen Beurteilung durch die Agrarpolitik oder der Wissenschaft weitgehend entzogen. Im Zuge der Diskussion um außerlandwirtschaftliche Investoren haben Wissenschaftler des Thünen-Instituts in Braunschweig das Phänomen in einzelnen Landkreisen näher untersucht. Im Jahr 2013 wurden dabei auch drei Landkreise in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt und Brandenburg untersucht. 2 Ergebnis: Investoren in Ostdeutschland erwerben in relevantem Umfang Betriebe oder Betriebsanteile und streben in der Regel Mehrheitsbeteiligungen an. Damit verbunden ist eine deutliche Steigerung der Eigentumskonzentration. Im Jahr 2015 wurde die Frage mit verfeinerten Methoden in acht Landkreisen in Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt, Sachsen und Thüringen erstmals untersucht, wie die Strukturen sich im Zeitablauf verändert haben. 3 Der Autor kommt zu folgenden Ergebnissen: Seit 2007 wurden 12 % der in den acht Landkreisen untersuchten Betriebe verkauft. Davon wurden 65 % der Betriebe und 63 % der Flächen von überregional aktiven Investoren erworben. Die Behörden erfahren nichts von den verkauften Flächen, da das Grundstückverkehrsgesetz hier nicht greift. Es handelt sich um etwa 21 % der ansonsten von den Börden erfassten Flächenverkäufe. Bei diesen Zahlen ist zu bedenken, dass nicht alle diese Käufe von Agrar-Holdings getätigt wurden. Andererseits dürften die Zahlen die tatsächliche Aktivität von Investoren aus drei Gründen eher unterschätzen: Zunächst ist Brandenburg nicht in der Analyse enthalten, ein Bundesland mit einer eher überdurchschnittlichen Aktivität von Investoren. Zum anderen wurden nur Käufe erfasst, die aus den Datenbanken zweifelsfrei zu identifizieren waren. Eine Dunkelziffer ist wahrscheinlich. Aildung 1: Schema einer Holding mit landwirtschaftlichen Filialbetrieben Jobst Jungehülsing, Berlin, (Der Beitrag gibt die Meinung des Autors wieder. Er ist Mitarbeiter im Bundesministerium für Ernährung und Landwirtschaft.) 1 Statistisches Jahrbuch über Ernährung, Landwirtschaft und Forsten 2014, Münster, 2014, S. 41 f. 2 Kapitalbeteiligung nichtlandwirtschaftlicher und überregional ausgerichteter Investoren an landwirtschaftlichen Betrieben in Deutschland, Andreas Tietz, Bernhard Forstner, Thünen Report 5, Braunschweig, Überregional aktive Kapitaleigentümer in ostdeutschen Agrarunternehmen: Bestandsaufnahme und Entwicklung, Andreas Tietz, TI-Report 35, Braunschweig,

3 B 132 Schließlich konnten Personengesellschaften aus Datenmangel nicht analysiert werden, gleichwohl können auch solche Betriebe von Investoren übernommen worden sein. Interessant sind auch die Ergebnisse der Studie in den einzelnen Landkreisen: In keiner Region ging der Anteil von Unternehmen im Besitz von überregional aktiven Investoren zwischen 2006 und 2014 zurück, in den meisten Landkreisen nahm er zu und hat teilweise einen Umfang von mehr als 30 % der untersuchten Betriebe erreicht. Bei diesen Strukturveränderung scheint es sich offenkundig um eine Einbahnstraße zu handeln: Selbst wenn eine Holding in finanzielle Schwierigkeiten geraten sollte, gelangen die umfangreichen Flächen nicht zu ortsansässigen Landwirten zurück, sondern werden von dem nächsten Investor übernommen. Es gibt Fälle, in denen weder der Bürgermeister noch die Nachbarn wissen, wer eigentlich aktueller Eigentümer der Flächen ist. Warum wächst diese Unternehmensform? Die Niedrigzins-Politik der Europäischen Zentralbank begünstigt die Kapitalverlagerung auch in Agrarimmobilien. Allein mit dem gerade nochmals aufgestockten Ankaufprogramm für Staatsanleihen pumpt die EZB nun Monat für Monat 80 Mrd. in den Markt, bis März ,7 Billionen. Die Konzerne können eine Optimierung von Agrarsubventionen vornehmen. Eigentlich ist das agrarpolitische Förderinstrumentarium in Deutschland und der EU jedoch auf die Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit von ortsansässigen Betrieben oder auf die Regionalentwicklung ausgerichtet. Die Holdings haben steuerliche Gestaltungsmöglichkeiten durch die Verrechnung von Gewinnen und Verlusten zwischen den einzelnen Agrarbetriebsstandorten. Weitere Verrechnungsmöglichkeiten bestehen zwischen anderen Branchen oder mit ausländischen Töchtern der Holding. b b Mit Anteilskäufen kann die Zahlung von Grunderwerbsteuer beim Flächenerwerb umgangen werden, wenn pro-forma nur 94,9 % der Anteile eines Betriebs über- nommen werden. So können Steuerzahlungen teilweise im sechsstelligen Bereich vermieden werden. Wenn beispielsweise nach diesem Modell ein ha Betrieb 500 ha Eigentum veräußert wird, können bei /ha und 6,5 % Grunderwerbsteuer umgangen werden. Dies ist zum einen ein Wettbewerbsvorteil gegenüber Familienbetrieben, die über den Kauf von Einzelflächen wachsen und Grunderwerbsteuer zahlen. Zum anderen entgehen den Ländern erhebliche Steuereinnahmen. Mit Anteilskäufen werden auch das Grundstückverkehrsgesetz und das Landpachtverkehrsgesetz ausgehebelt, da diese nicht erfasst werden. Das war vermutlich nicht die Absicht des Gesetzgebers als diese Gesetze 1961 und 1986 erlassen wurden. Damals existierten Anteilskäufe in der Landwirtschaft der Bundesrepublik schlicht und einfach nicht und in der DDR war das erst recht kein Thema sodass das Bodenrecht nur Einzelflächen und den Verkauf ganzer Betriebe erfasst. Ein weiterer Treiber für den Einstieg von Investoren ist die Schwierigkeit, im Generationswechsel für große Betriebe Nachfolger zu finden, die die Anteile ausscheidender Gesellschafter übernehmen könnten. Interessenten aus der Region können mit den Geboten von Investoren häufig nicht mithalten. Für außerlandwirtschaftliche Investoren sind teilweise auch Ausnahmen bei der Erbschaftssteuer interessant, die eher geschaffen wurden, um den Generationswechsels in Familienbetrieben zu fördern. So kann auf dem Umweg über Agrarinvestment außerlandwirtschaftliches Vermögen vor dem Fiskus in Sicherheit gebracht werden. Schließlich konnten bei den Unternehmen, die den Expansionspfad zur Holding bereits länger verfolgen, in den letzten 10 Jahren erhebliche Wertsteigerungen bei den schon vorhandenen Eigentumsflächen verzeichnet. Dieser leistungslose Vermögenszuwachs kann für weitere Investitionen genutzt werden. Die Privatisierung der ehemals in Staatsbesitz befindlichen Agrarflächen in den ostdeutschen Ländern hat der Entwicklung ungewollt Vorschub geleistet: Hundertausende Hektar wurden von der BVVG verbilligt

4 zum Teil für weniger als je ha zur Stabilisierung an die Pächter verkauft: Nun veräußern immer wieder ausscheidende Gesellschafter die vom Staat günstig erworbenen Flächen für ein Vielfaches an Investoren. Und zu guter Letzt können Agrar-Holdings Rabatte beim Betriebsmitteleinkauf und beim Produktverkauf heraushandeln. Jeder einzelne dieser zehn Faktoren mag allein kein Anlass für die Bildung eines Konzerns sein, aber in der Kombination sind die Vorteile gegenüber den Einzelbetrieben mit ortsansässigen Besitzern erheblich. Von jährlichen Zunahmen der bewirtschafteten Fläche um oder ha in einzelnen Holdings wird berichtet, der Einfluss auf die regionalen Bodenmärkte wächst. Ortsansässige Pächter beklagen, dass sich ihre Wettbewerbsposition bei der Verlängerung von Pachtverträgen verschlechtert. Ein Beispiel für gegenläufige Effekte staatlicher Regelungen ist die Unterstützung einer unternehmerischen, familienbetriebenen, nachhaltigen Landwirtschaft mithilfe von Agrarzahlungen: Hier gibt es seit 2015 die Umverteilungskomponente für kleinere und mittlere Betriebe, die für die ersten 46 ha höhere Direktzahlungen beantragen können, in der Summe knapp pro Jahr. 4 Zum Vergleich: Allein um die in dem oben erwähnten Beispiel bei einem Anteilskauf durch eine Holding umgangene Grunderwerbsteuer zu kompensieren, müsste ein Familienbetrieb mehrere hundert Jahre die Umverteilungskomponente der Direktzahlungen beantragen. Welche Auswirkungen ergeben sich für die Agrarstruktur? Ausschlaggebend für eine Beurteilung einer Filiallandwirtschaft sind die wirtschaftlichen Leistungen und die Wirkungen im ländlichen Raum. Es stellt sich zunächst die Frage, ob die Entwicklung zu Konzernen mit Filialbetrieben nur eine Variante des in Deutschland üblichen und gewünschten Strukturwandels ist. Dieser ist das Ergebnis des technischen Fortschritts und der Wanderung zum besseren Wirt. Die Übernahme technischen Fortschritts kann aber kein ausschlaggebender Faktor sein, denn die übernommenen Betriebe sind überdurchschnittlich groß und die meisten Betriebe haben mögliche Degressionseffekte längst ausgeschöpft. Ob es sich bei den Agrarkonzernen um die besseren Landwirte handelt, ist angesichts der teilweise recht kurzen Existenz dieser Unternehmen schwer zu beurteilen. Dagegen spricht jedenfalls, dass immer öfter gut geführte Betriebe übernommen werden. Es wandert also im besten Fall der Betrieb von einem guten Wirt zum anderen, die Produktivität hebt das kaum. Es deutet also vieles darauf hin, dass die Umwandlung von Einzelbetrieben mit ortsansässigen Eigentümern in einen Konzern mit Filialbetrieben kein herkömmlicher Strukturwandel ist, sondern ein Strukturwechsel. Dieser Strukturwechsel führt aber kaum zu besseren Leistungen, da die Betriebe bereits vor der Übernahme überdurchschnittlich große und gut organisiert sind. In der erwähnten Studie waren die übernommenen Standorte im Schnitt über 700 ha groß. Es mag gewisse Effizienzgewinne im Zusammenhang mit einem standardisierten Management der Einzelstandorte geben, die können Einzelbetriebe mithilfe eines überbetrieblichen Beratungsrings sicherstellen. Schließlich kann eine Holding Rabatte im Ein- und Verkauf realisieren, im genossenschaftlichen Verbund würde das aber auch funktionieren. Die Effizienzgewinne in der Erzeugung dürften in Agrarholdings deshalb zum Teil überschaubar sein. Wenn sie ökonomisch trotzdem erfolgreich sind, liegt dies eher auf der Stufe der Konzernzentrale, auf welcher die landwirtschaftlichen Erträge ergänzt werden um Einnahmen aus Subventionen sowie rechtlichen und steuerlichen Gestaltungsmöglichkeiten Effekte zu erzielen, die letztlich die Steuerzahler finanzieren. Bleibt die Frage nach den Wirkungen auf die ländlichen Räume, also beispielsweise der Beitrag zur regionalen Wertschöpfung, zur Sicherung qualifizierter Arbeitsplätze, zur Investitionsquote und zum sozialen Leben in den Regionen. Mangels statistischer Erfassung dieser Unternehmen gibt es 4 Umsetzung der EU-Agrarreform in Deutschland, BMEL, Berlin, Ausgabe 2015, S B

5 B 134 zu diesen Fragen keine wissenschaftlichen Erkenntnisse für Deutschland. Hier hilft allenfalls ein Blick auf historische Beispiele einer von der Region entkoppelten Eigentümerstruktur wie in Sizilien oder Schottland, oder auf aktuelle Beispiele in Osteuropa und Südamerika mit ernüchternden Ergebnissen für die ländlichen Räume. In Diskussionen wird häufig und zu Recht betont, dass auch eine Holding Arbeitsplätze sichere, investiere und sich am sozialen Leben im Dorf beteilige. Es stellt sich aber die Frage, wie sich Wertschöpfung, Arbeitsplätze und Investitionen im Vergleich zu einer Agrarstruktur mit selbständigen Betrieben entwickeln. Der Vergleich also, bei dem ein durchschnittlicher Landkreis in Deutschland mit gut ha LF von einer Holding mit 30 Filialbetrieben bewirtschaftet wird oder von 900 selbstständigen Landwirten. Wenn die höher qualifizierten Arbeitsplätze an die Konzernzentralen verlagert werden und ausländische Saisonkräfte die Feldarbeiten erledigen, ist das ein Unterschied zu der bislang in Deutschland vorherrschenden Agrarstruktur. Bundesweite Bedeutung Ist die beschriebene Entwicklung im Bereich der Pflanzenproduktion auf die ostdeutschen Ländern begrenzt, also ein regionales Phänomen? Es gibt Hinweise, dass das nicht so ist oder nicht so bleiben muss. So stammen in der erwähnten Studie von Tietz ein Großteil der überregionalen Investoren aus den alten Bundesländern (67 %) oder dem europäischen Ausland (9 %), nur 24 % kommen aus Ostdeutschland. Auch gibt es in den alten Ländern jahrzehntelange Erfahrung mit Holdings im Bereich der Tierproduktion. Selbst wenn im Moment über die Ausweitung von Konzernstrukturen in den alten Ländern weniger Informationen verfügbar sind, dürfte dies eine 5 Bericht zum Stand der Deutschen Einheit BMWi, Berlin a. a. O., S Landwirtschaftliche Bodenmarktpolitik: Allgemeine Situation und Handlungsoptionen, Bericht der Bund-Länder-Arbeitsgruppe Bodenmarktpolitik, Berlin, März 2015, S. 28. Frage der Zeit sein. Viele Investoren sitzen in Westdeutschland, die agrarpolitischen Rahmenbedingungen sind dieselben und das Know-how über den Aufbau von Holdingstrukturen ist bei Unternehmensberatern und Anwälten inzwischen bundesweit verfügbar. Insofern wäre es ungewöhnlich, wenn eine Entwicklung in der Landwirtschaft durch die ehemalige innerdeutsche Grenze behindert würde. Möglichkeiten der Agrarpolitik Die Länder, der Bund und die Europäische Union haben seit der Wiedervereinigung Milliarden an Steuermitteln in eine wettbewerbsfähige Landwirtschaft in den ostdeutschen Ländern investiert. Allein von 1996 bis 2008 hat die EU 22 Mrd. für die Landwirtschaft und die Entwicklung ländlicher Regionen in den fünf ostdeutschen Ländern aufgewandt, 5 ergänzt um Landes- und Bundesmittel. Altschuldenregelung, einzelbetriebliche Investitionsförderung, Marktstrukturförderung und die vorrangige Zuteilung von Flächen der BVVG und der Länder sollten immer auch einen Beitrag zur Sicherung von Arbeitsplätzen und Wertschöpfung in strukturschwachen ländlichen Regionen leisten. Nun kann man konstatieren, dass ein Teil der Empfänger dieser Transfers die agrarstrukturelle Vorstellung der Agrarpolitik im Hinblick auf eine ortsansässige Landwirtschaft weder teilt noch sich daran gebunden fühlt. Durch die Stabilisierung der Agrarbetriebe in den 90er Jahren konnte im Gegensatz zu manchen anderen Branchen vermieden werden, dass hier nur Investoren zum Zuge kamen. Wenn in der erwähnten Studie von Tietz 2015 zurzeit die Mehrheit der Investoren nicht aus Ostdeutschland kommt, 6 scheint es, dass dies nur eine Atempause war. Aus Sicht des Steuerzahlers stellt sich die Frage nach der Nachhaltigkeit agrarpolitischer Maßnahmen, deren Ziel es nie war, die mit erheblicher Unterstützung erfolgreich konsolidierten Betriebe am Ende chinesischen Investoren zu übertragen hatte die Agrarministerkonferenz (AMK) Experten von Ländern und Bund beauftragt, sich mit den Entwicklungen auf dem Bodenmarkt zu beschäftigen. Im Bericht

6 der Arbeitsgruppe werden auch Holdingstrukturen behandelt. 7 Die Arbeitsgruppe hat der AMK agrarstrukturelle Ziele vorgeschlagen. Insbesondere die Förderung einer breiten Streuung des Bodeneigentums, die Vermeidung marktbeherrschender Positionen auf regionalen Bodenmärkten sowie der Vorrang von Landwirtinnen und Landwirten beim Flächenerwerb wurden von den Ländern unterstützt und dürften mit der Entwicklung von Konzernen auf der Produktionsstufe nur schwer vereinbar sein. Es wurde deshalb u. a. vorgeschlagen, im Grundstückverkehrsgesetz Anteilskäufe in das landwirtschaftliche Bodenrecht einzubeziehen und eine Versagensmöglichkeit im Hinblick auf eine zu hohe Eigentumskonzentration zu schaffen, die Umgehungsmöglichkeit bei Anteilskäufen im Hinblick auf die Grunderwerbsteuer einzuschränken und die Transparenz für diese Unternehmensform zu verbessern. Umgesetzt sind diese Vorschläge bislang in keinem Bundesland. Bedenkenswert wäre auch eine Einbeziehung von Anteilskäufen in das Landpachtverkehrsgesetz, wo bereits eine Versagungsmöglichkeit bei ungesunder Anhäufung von Flächen existiert, die aber mangels Erfassung von Anteilskäufen nicht greift. B D Fazit Agrar-Holdings nehmen in Deutschland zu. In einzelnen Regionen bewirtschaften sie einen relevanten Anteil der Flächen, das einzelbetriebliche Wachstum ist erheblich. Aus agrarstruktureller Sicht sind Produktivitätszuwächse in der Erzeugung überschaubar, dem stehen nachteilige Auswirkungen auf ländliche Regionen gegenüber. Die Umwandlung von ortsansässigen Einund Mehrfamilienbetrieben in Konzerne mit Filialbetrieben stellt einen Strukturwechsel dar. Agrarpolitische Maßnahmen zur Stabilisierung der Landwirtschaft in den Regionen der letzten 25 Jahre werden durch die Entwicklung unterlaufen. Die Bundesländer haben über Anpassungen des landwirtschaftlichen Bodenrechts die Möglichkeit, die agrarstrukturelle Zielsetzung einer regional verankerten Landwirtschaft zu stärken. 135