Auswirkungen der Demografie auf kommunale Finanzen und Daseinsvorsorge

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1 Auswirkungen der Demografie auf kommunale Finanzen und Daseinsvorsorge Mag. Peter Biwald Geschäftsführer des KDZ Zentrum für Verwaltungsforschung Vier Schwerpunkte stehen im Mittelpunkt dieses Beitrags: die demografische Entwicklung bis 2030 und die davon betroffenen Wachstums- und Schrumpfungsregionen, die Auswirkungen auf kommunale Finanzen aus dem Finanzausgleich und der damit verbundenen Finanzausstattung im städtischen und ländlichen Raum, die Auswirkungen auf die kommunale Infrastruktur im Bereich der Daseinsvorsorge sowie die damit verbundenen Herausforderungen und erforderlichen Strategien. 1 Demografische Entwicklungstrends Ein Blick auf die letzten 20 Jahre zeigt, dass in einem großen Teil Österreichs die Bevölkerung gewachsen ist, insbesondere in und um die Ballungsräume und an den Hauptverkehrsachsen teilweise um 20 und mehr Prozent - gestiegen ist. Schrumpfende Regionen im Ausmaß von 7 bis 12 Prozent finden sich im peripheren, grenznahen Raum und in traditionellen Industriezonen. Hauptsächlich betrifft dies das nördliche Waldviertel, das Südburgenland, die Südost-Steiermark, große Teile Kärntens sowie die Obersteiermark. Abbildung 1: Demografische Entwicklung in den letzten 20 Jahren in Prozent 1

2 Die stark wachsenden Regionen befanden sich Großteils im Wiener Umland und in Tirol. Die schrumpfenden Regionen lagen in der Steiermark, wobei es sich einerseits um Regionen (ehemals) starker industrieller Gemeinden handelt Leoben, Judenburg und Mürzzuschlag, andererseits ist mit der Region Murau auch ein Typus des peripheren ländlichen Raums betroffen. In dieser Periode gehört auch die Stadt Linz zu den fünf am stärksten schrumpfenden Regionen, wobei deren Bevölkerungsrückgang im Zeitraum erfolgte. Tabelle 1: Wachsende und schrumpfende Regionen 1991/2009 wachsende Regionen schrumpfende Regionen Gänserndorf Groß-Enzersdorf Marchegg + 23,0 % Leoben - 12,4 % Korneuburg + 21,4 % Judenburg - 8,8 % Tulln + 20,6 % Mürzzuschlag - 8,7 % Baden Ebreichsdorf + 20,4 % Murau - 7,3 % Imst + 21,0 % Linz-Stadt - 6,9 % Quelle: ÖROK, Statistik Austria: Kleinräumige Bevölkerungsprognose für Österreich mit Ausblick bis 2050, Wien 2010; KDZ-eigene Auswertung Ein Blick auf die letzten zehn Jahre zeigt ein geringfügig anderes Bild. In der Kategorie der am stärksten wachsenden Regionen finden sich wiederum das Umland von Wien sowie die Stadt Graz. Bei den am stärksten schrumpfenden Regionen sind ausschließlich steirische Regionen mit einem ein Mix von alten Industrieregionen und typischen Regionen des ländlichen Raums betroffen. Es zeigt sich eine leichte Trendverschiebung: im Zeitraum 1991/2000 schrumpften viele Landeshauptstädte sowohl aufgrund von Wanderungsdefiziten als auch Geburtsdefiziten, während diese ab 2001 wieder Bevölkerungsgewinne in erster Linie durch Wanderungsgewinne, aber auch durch Geburtenüberschüsse erzielten. In den alten Industrieregionen wie auch peripheren Räumen hielt hingegen der negative Bevölkerungstrend an. Tabelle 2: Wachsende und schrumpfende Regionen 2001/2009 wachsende Regionen schrumpfende Regionen Graz-Stadt + 12,3 % Judenburg - 5,3 % Schwechat + 11,0 % Leoben - 5,2 % Gänserndorf Groß-Enzersdorf Marchegg + 9,3 % Mürzzuschlag - 4,9 % Korneuburg + 9,0 % Murau - 4,9 % Baden Ebreichsdorf + 8,3 % Radkersburg - 3,7 % Quelle: ÖROK, Statistik Austria: Kleinräumige Bevölkerungsprognose für Österreich mit Ausblick bis 2050, Wien 2010; KDZ-eigene Auswertung Im Bundesländervergleich der letzten zehn Jahre waren die wachsenden Regionen in der Regel die Landeshauptstädte bzw. Umlandregionen. Die schrumpfenden Regionen finden sich in ländlichen Regionen wie Güssing, Hermagor, Zwettl und Tamsweg. Die einzige Ausnahme bildet Oberösterreich, wo der stärkste Bevölkerungsrückgang in der Stadt Steyr erfolgte. 2

3 Tabelle 3: Wachsende und schrumpfende Regionen 2001/2009 im Bundesländervergleich Bundesland Wachsend schrumpfend Burgenland Eisenstadt-Stadt + 6,3 % Güssing - 2,2 % Kärnten Klagenfurt-Land + 3,8 % Hermagor - 3,0 % Niederösterreich Schwechat + 11,1 % Zwettl - 2,0 % NÖ NUTS 3 - Gänserndorf Gänserndorf Groß- Enzersdorf Marchegg + 9,3 % Zistersdorf - 2,2 % Oberösterreich Linz-Land + 6,3 % Steyr-Stadt - 2,4 % Salzburg Hallein + 4,5 % Tamsweg - 1,6 % Steiermark Graz-Stadt + 12,3 % Judenburg - 5,3 % Tirol Imst + 7,7 % Lienz - 0,6 % Vorarlberg Dornbirn + 6,5% - Quelle: ÖROK, Statistik Austria: Kleinräumige Bevölkerungsprognose für Österreich mit Ausblick bis 2050, Wien 2010; KDZ-eigene Auswertung Bis 2030 wird die Bevölkerungsentwicklung in fast zwei Drittel der Regionen auf Wachstum und in einem Drittel der Regionen auf Schrumpfung zeigen. Das Wachstum konzentriert sich verstärkt in den Stadtregionen bzw. Agglomerationsräumen. Der Bevölkerungsrückgang konzentriert sich auf das nördliche Waldviertel, das Südburgenland, die Oststeiermark, die südliche Steiermark, weite Teile Kärntens, die Obersteiermark, Osttirol, alpine Lagen in Westtirol sowie das oberösterreichische Mühlviertel. 3

4 Abbildung 2: Demografische Entwicklung in den nächsten 20 Jahren in Prozent In der Kategorie der stark wachsenden Regionen mit 20 und mehr Prozent finden sich ausschließlich Regionen im Umland von Wien. Bei den am stärksten schrumpfenden Regionen sind neben den bereits bekannten steirischen Regionen mit 9 bis 12 Prozent auch die Region Gmünd in Niederösterreich mit 7 Prozent von hohen Abwanderungen gekennzeichnet. Das Wachstum findet in den Ballungsräumen, insbesondere um die Bundes- und Landeshauptstädte statt. Der Bevölkerungsrückgang wirkt in den alten obersteirischen Industrieregionen sowie im ländlichen Raum weiter. Tabelle 4: Wachsende und schrumpfende Regionen 2009/2030 wachsende Regionen schrumpfende Regionen Schwechat + 28 % Murau - 12 % Gänserndorf-Groß-Enzersdorf-Marchegg + 23 % Mürzzuschlag - 11 % Klosterneuburg Purkersdorf + 23 % Leoben - 10 % Baden Ebreichsdorf + 22 % Judenburg - 9 % Korneuburg + 22 % Gmünd - 7 % Quelle: ÖROK, Statistik Austria: Kleinräumige Bevölkerungsprognose für Österreich mit Ausblick bis 2050, Wien 2010; KDZ-eigene Auswertung Im Bundesländervergleich sind die wachsenden Regionen in der Regel die Landeshauptstädte bzw. Umlandregionen. Bei den schrumpfenden Regionen zeigt sich ein ähnliches Bild, sie finden sich in ländlichen Regionen wie Jennersdorf, Hermagor, Gmünd und Tamsweg. Die einzige Ausnahme bildet Oberösterreich, wo der stärkste Bevölkerungsrückgang in der Stadt Steyr zu erwarten ist. 4

5 Tabelle 5: Wachsende und schrumpfende Regionen 2001/2009 im Bundesländervergleich Bundesland Wachsend Schrumpfend Burgenland Eisenstadt-Stadt + 15,4 % Jennersdorf - 1,2 % Kärnten Klagenfurt-Land + 8,1 % Hermagor - 6,8 % Niederösterreich Schwechat + 27,9 % Gmünd - 6,9 % Oberösterreich Linz-Land + 16,0 % Steyr-Stadt - 1,5 % Salzburg Hallein + 9,1 % Tamsweg - 4,1 % Steiermark Graz-Umgebung + 19,0 % Judenburg - 9,4 % Tirol Imst + 12,7 % Lienz - 3,6 % Vorarlberg Dornbirn + 13,6 % - Quelle: ÖROK, Statistik Austria: Kleinräumige Bevölkerungsprognose für Österreich mit Ausblick bis 2050, Wien 2010; KDZ-eigene Auswertung Die Ursachen für diese Entwicklung liegen in verschiedenen Faktoren der Geburtenbilanz, den Migrationsströmen, dem Grad des Ausbaus der sozialen, kulturellen und technischen Infrastruktur, den Bildungschancen, der Verkehrsanbindung und insbesondere der Verfügbarkeit von Arbeitsplätzen. Der Wegzug der Jungen ist insbesondere den letzten vier Faktoren geschuldet. Geringere Bildungschancen führen von zu Hause weg. Die schlechte Verkehrsanbindung erschwert die regelmäßige Rückkehr. Die schlechtere Verfügbarkeit von Arbeitsplätzen verhindert die dauerhafte Rückkehr. Die bestehende Infrastruktur erschwert das Pendlerdasein und fördert weiter die Abwanderung. 5

6 2 Konsequenzen für die Gemeindefinanzen Auf die Gemeindefinanzen hat dies folgende Auswirkungen: steigende bzw. sinkende Ertragsanteile, da die Ertragsanteile zeitnah mit der Bevölkerungszahl angepasst werden; differenzierte Einnahmen-/ Ausgabenentwicklung; Auswirkungen auf die Daseinsvorsorge; unterschiedliche Kompensation durch den Finanzausgleich. 2.1 Differenzierte Einnahmen- und Ausgabenentwicklung Die Einnahmen- und Ausgabenbelastungen von Gemeinden mit unterschiedlicher demografischer Entwicklung sind markant wie eine aktuelle Studie zeigt 1 : Stark schrumpfende Gemeinden sind einnahmenseitig vom Rückgang betroffen und besonders belastet durch die Kostenremanenz in Bereichen wie den Pflichtschulen und anderen Infrastruktureinrichtungen. Gleichzeitig sind jährlich schrumpfende Ertragsanteile bei gleichzeitig steigender Ausgabenintensität vor allem bei der Kinder- und Altenbetreuung zu erwarten. Überlagert wird diese Problematik durch die Finanzierungsschwäche auf Grund der jeweiligen Wirtschaftsstruktur vieler peripherer Kleingemeinden in der Gruppe der stark schrumpfenden Gemeinden. Stagnierende Gemeinden weisen eine überdurchschnittliche Ausgabendynamik in der vorschulischen Jugenderziehung, den Musikschulen sowie den Alten- und Pflegeheimen auf. Auch besteht eine höhere Ausgabenintensität bei der vorschulischen Erziehung und Sozialhilfe. Dem stehen leicht unterdurchschnittliche Steuer- und Gebühreneinnahmen gegenüber. In den stark wachsenden Gemeinden bestehen überdurchschnittliche Steigerungen der Einnahmen aus eigenen Steuern und Ertragsanteilen. Dem stehen überdurchschnittliche Steigerungen in den meisten Ausgabenbereichen gegenüber. Meist sind auch höhere Pro-Kopf -Ausgaben zu erwarten. Innerhalb der Gruppe der wachsenden, stagnierenden oder schrumpfenden Gemeinden bestehen signifikante Unterschiede, da es auch auf strukturelle und institutionelle Rahmenbedingungen ankommt. So finden sich bei den schrumpfenden Gemeinden sowohl solche in peripheren Regionen als auch solche innerhalb der verstädterten Wachstumszonen, in denen sich die Arbeitsplätze konzentrieren. Bei den wachsenden Gemeinden kann zwischen den Kernstädten mit hohem Ausländeranteil sowie einer steigenden Zahl an sozial schwachen Bevölkerungsgruppen und wachsenden Speckgürtelgemeinden mit geringen Ausländeranteilen unterschieden werden. Im Bereich der technischen Daseinsvorsorge zeigt sich generell, dass bei schrumpfender Einwohnerzahl die Infrastruktur weiterhin im bisherigen Umfang bereitgestellt werden muss. Die Folge ist, dass die Ausgaben je Einwohnerin und Einwohner höher werden, wobei empirische 1 Siehe Bauer, Helfried; Hochholdinger, Nikola; Mitterer, Karoline: Theoretische und empirische Abhängigkeiten der Gemeindefinanzen von demografischen Entwicklungen in Österreich, Management Summary, Wien 2008, S. 5 6

7 Studien 2 dies primär für die Wasserversorgung zeigen. Bei der Abwasserbeseitigung, Müllbeseitigung sowie im Straßenbau zeigt sich in schrumpfenden Gemeinden ein geringeres Wachstum als in stark wachsenden. Zusammenfassend zeigen aktuelle Studien, dass schrumpfende Gemeinden nicht grundsätzlich auf höheren Ausgaben je Einwohnerin und Einwohner sitzen bleiben müssen. Die günstigsten Ausgabenwerte je EW weisen bevölkerungsmäßig stagnierende Gemeinden auf. 2.2 Kompensation im Finanzausgleich Aus dem primären Finanzausgleich erwachsen den Gemeinden bis EinwohnerInnen (EW) etwas mehr als 600 Euro an Ertragsanteil-Einnahmen je EW. Um diesen Betrag sinken bzw. steigen die Ertragsanteile abhängig von der jährlichen Entwicklung der Hauptwohnsitze. Der Finanzausgleich umfasst neben dem primären Finanzausgleich auch den sekundären und tertiären Finanzausgleich. Im primären Finanzausgleich werden die gemeinschaftlichen Bundesabgaben auf die Gebietskörperschaften und damit auch auf die Gemeinden aufgeteilt. Im sekundären und tertiären Finanzausgleich wird mittels der Transferzahlungen von den Gemeinden zu den Ländern wie auch zwischen den Gemeinden umverteilt. In der Praxis wird durch die Transfers die Verteilung der Ertragsanteile auf den Kopf gestellt. Haben die typisch ländlichen Gemeinden bis EW in der Grundausstattung noch 600 Euro je EW an Ertragsanteilen, so steigt dieser Betrag nach den Transfers auf 800 bis Euro je EW. Im Gegenzug gehen die Ertragsanteile der Gemeinden über EW von 800 bis Euro je EW nach den Transfers auf 450 bis 700 Euro je EW zurück. D.h., es erfolgt von den Städten zu den ländlichen Gemeinden eine Umverteilung von 200 bis 300 Euro je EW, wodurch die ländlichen Gemeinden nach den Transfers über höhere Mittel aus den gemeinschaftlichen Bundesabgaben verfügen. 2 Siehe Bauer, Helfried; Hochholdinger, Nikola; Mitterer, Karoline: Theoretische und empirische Abhängigkeiten der Gemeindefinanzen von demografischen Entwicklungen in Österreich, Langfassung, Wien 2008, S. 42ff. 7

8 Abbildung 3: Ertragsanteile vor und nach Transfers in Euro je EW, 2010 Quelle: Statistik Austria Gemeindefinanzstatistik; KDZ-eigene Berechnungen Dies bestätigt sich auch bei der Finanzkraft. Die ländlichen Gemeinden bis EW weisen eine Finanzkraft von rund 850 Euro je EW auf, nach den Transfers steigt diese auf bis Euro je EW. Die Finanzkraft der Städte über EW wird von bis Euro je EW nach den Transfers auf bis Euro je EW gedrückt. Auch hier zeigt sich die umverteilende Wirkung im bestehenden Finanzausgleichssystem, indem die Finanzkraft von den größeren Gemeinden zugunsten der kleineren umverteilt wird. Schließlich verfügen die Gemeinden bis EW um substantiell mehr Mittel je EW als die größeren Gemeinden. Abbildung 4: Finanzkraft vor und nach Transfers in Euro je EW, 2010 Quelle: Statistik Austria Gemeindefinanzstatistik; KDZ-eigene Berechnungen

9 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Gemeinden im ländlichen Raum über den Finanzausgleich gut ausgestattet werden, die evident höheren Ausgaben je Einwohnerin und Einwohner jedoch zu knappen Haushaltskassen führen. Die relativ gute Mittelausstattung der ländlichen Gemeinden aus dem Finanzausgleich hat in den letzten Jahren jedoch nicht dazu beigetragen, die Abwanderung zu stoppen. Abbildung 6: Ordentliche Ausgaben in Euro je EW nach Gruppen und Größenklassen, 2010 Quelle: Statistik Austria Gemeindefinanzstatistik; KDZ-eigene Berechnungen Herausforderungen und Schlussfolgerungen Die Fakten zeigen, dass ein Weitermachen wie bisher für die Zukunft keine Option ist. Der ländliche Raum erhält aus dem Finanzausgleich, v.a. durch das Transfersystem, einnahmenseitig eine gute Ausstattung, die Ausgaben der kleineren Gemeinden im ländlichen Raum sind jedoch aufgrund unzureichender Skaleneffekte relativ hoch. Der Wegzug konnte trotz guter Finanzmittelausstattung je EinwohnerIn nicht wesentlich reduziert, geschweige denn umgekehrt werden. Die Ursachen dafür liegen darin, dass wichtige Elemente der Daseinsvorsorge wie Kinderbetreuung, Kultur, Nahversorgung, Verkehr unzureichend bereitgestellt werden können. Die fehlenden hochwertigen Arbeitsplätze verschärfen den Trend. Auch wenn die dargestellten demografischen Entwicklungen nicht grundsätzlich umgekehrt werden können, bietet eine differenzierte Strategie der regionalen Entwicklung gute Möglichkeiten, zur nachhaltigen Sicherung der Lebensqualität beizutragen. Ansatzpunkte einer solchen Strategie könnten aus verwaltungsökonomischer Sicht sein: Ausbau und Schaffung von regionalen Versorgungsstrukturen in den peripheren Regionen auf Basis neuer Governance-Strukturen in Form flächendeckender Kooperationen sowie der Gebietsgemeinde; Stärkung der Vernetzung durch Investition in die Verkehrsinfrastruktur für den Personennah- und regionalverkehr und in die Informations- und Kommunikationstechnologien; 9

10 Bildung von stadtregionalen Zentren mit einer engen Vernetzung von Städten und den Umlandgemeinden für eine integrierte Raumentwicklung und neue Formen der Zusammenarbeit in der Bereitstellung von Leistungen der Verwaltung wie auch Daseinsvorsorge. Auch hier bietet sich die Gebietsgemeinde als Reformansatz und alternative zur Fusion an. Grundsätzlich wird der Prozess der Schrumpfung nicht immer aufzuhalten, sondern häufig nur abzufedern sein. Eine temporäre Unterstützungsstrategie im Finanzausgleich kann dabei den Rückbau auf ein niedrigeres, finanzierbares Leistungs- und Infrastruktur- Niveau unterstützen, wie aktuell auch beim Demografiegipfel letzte Woche in Berlin diskutiert wurde.. 10

11 BUNDESRATSENQUETE 10. Oktober 2012 Einleitungsreferat Mag. Peter Biwald Auswirkungen der Demografie auf kommunale Finanzen und Daseinsvorsorge KDZ-Kontaktdaten: Mag. Peter Biwald KDZ-Zentrum für Verwaltungsforschung Guglgasse 13, 1110 Wien 01/ /15 KDZ Managementberatgungs und Weiterbildungs GmbH Guglgasse 13 A-1110 Wien T: F: -20 institut@kdz.or.at