Korruptionsvermeidung in hessischen Kommunalverwaltungen

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1 Korruptionsvermeidung in hessischen Kommunalverwaltungen Korruption ist ein schwerwiegender krimineller Vorgang. Die Gefahr einer Ausbreitung von Korruptionsdelikten besteht unverändert. Sie kann nur durch sorgfältige Vorbeugung und Bekämpfung selbst kleinster Ansätze vermieden werden. Die gezielte Bekämpfung der Korruption betrifft alle Aufgabenbereiche der öffentlichen Verwaltung. Neben Investitionsvorhaben sind vor allem Arbeitsgebiete gefährdet, in denen Genehmigungen, Konzessionen und Erlaubnisse erteilt sowie Verträge abgeschlossen werden, zum Beispiel Führerscheinstellen, Ausländerbehörden, Sozialämter, Beschaffungsstellen und Entsorgungseinrichtungen. Wegen der besonderen Gefährdung der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung ( 92 Abs. 2 der Hessischen Gemeindeordnung) durch Korruptionsfälle sind die Kommunen und die kommunalen Aufsichtsbehörden gehalten, Korruption im kommunalen Bereich durch Einsatz aller zumutbaren Mittel zu vermeiden und zu bekämpfen. Die nachstehenden, mit Unterstützung der Staatsanwaltschaft, der kommunalen Spitzenverbände, des Hessischen Rechnungshofs und der in Frage kommenden Fachverwaltungen erarbeiteten Empfehlungen sollten daher von allen Kommunen und Kommunalverbänden einheitlich befolgt werden. I. Planung und Ausführung von Baumaßnahmen und Beschaffungen 1. Planung 1.1 Bei der Vergabe von Planungsleistungen sollen die Aufträge an wechselnde Auftragnehmer erteilt werden. Sofern die bestehenden Rechtsvorschriften dies ermöglichen, sollen solche Leistungen darüber hinaus im Preis-/Leistungswettbewerb vergeben werden. Um einseitige Abhängigkeiten zu vermeiden, soll die Kommune durch vertragliche Vereinbarung sicherstellen, daß ihr zur Vervielfältigung geeignete Ausfertigungen der Planungsunterlagen (Entwurfs-, Genehmigungs- und Ausführungsplanung) und der in Auftrag gegebenen (Bau-) Bestandspläne, Ausrüstungs- und Inventarverzeichnisse übergeben werden. 1.2 Planung und Objektüberwachung sollen grundsätzlich getennt von der Ausführung von Bauleistungen vergeben werden. Wenn in Sonderfällen Planungs- und Bauleistungen zusammen vergeben werden (sogenannte kombinierte Leistungen, Leistungsprogramme nach 9 Nr. 10 ff. VOB/A, Bauträgerverträge usw.) ist zu prüfen, ob die Bauherreninterssen durch Hinzuziehung von unabhängigen Fachberatern oder in anderer Weise gewahrt werden sollen. 1.3 Bei der Planung, Ausführung und Abrechnung von Baumaßnahmen und Beschaffungen kann es sinnvoll sein, in geeigneten Fällen unabhängige Sachkundige zu beteiligen (zum Beispiel Projektentwickler, Projektsteuerung entsprechend 31 HOAI; Baubetreuung im Sinne von 34c GewO, Sachverständige nach 7 VOB/A). 1.4 Planer und andere Sachkundige sollen bei Erteilung des Auftrags nach 1 Abs. 1 Nr. 1 des Gesetzes über die förmliche Verpflichtung nichtbeamteter Personen (Verpflichtungsgesetz) vom 2. März 1974 (BGBI. I S. 469, 547), geändert durch Gesetz vom 15. August 1974 (BGBI. I S. 1942), auf die gewissenhafte Erfüllung ihrer Obliegenheiten aus dem Auftrag verpflichtet werden. 2. Ausschreibung/Angebotsverfahren/Auftragserteilung 2.1 Ausschreibungen sind grundsätzlich überregional durchzuführen. Hiervon kann nur abgesehen werden, wenn der mit der überregionalen Ausschreibung verbundene Aufwand erkennbar in einem deutlichen Mißverhältnis zur erwarteten Auftragssumme steht. Freihändige Vergaben sollen möglichst durch öffentliche Teilnahmewettbewerbe oder öffentliche Vergabebekanntmachungen zur Erkundung des Bieterkreises vorbereitet werden. Es sind alle Vorkehrungen zu treffen, um einen großen Wettbewerberkreis zu erreichen. Die Hilfe der Auftragsberatungsstelle Hessen e.v. (0611/ oder ), Wilhelmstraße 24, Wiesbaden, kann in Anspruch genommen werden.

2 Für den Fall, daß Aufträge beschränkt oder nicht überregional ausgeschrieben oder freihändig vergeben werden, sind solche Ausnahmen in jedem Fall schriftlich zu begründen und zu dokumentieren. Den Eröffnungstermin soll eine von dem planenden Fachamt oder von dem planenden Dritten unabhängige Stelle (anderes Amt oder besondere Beauftragte) durchführen. Es soll ein Verfahren angewendet werden, mit dem, unter anderem auf der Basis eines Einheitspreisspiegels, Normabweichungen deutlich gemacht werden können. 2.2 Leistungsbeschreibungen und Vertragsbedingungen sollten möglichst vor Versendung der Angebote an die Bieter stichprobenartig von einer unabhängigen Einrichtung (zum Beispiel Rechnungsprüfungsamt, staatliche baufachliche Prüfung bei Zuwendungsmaßnahmen, Projektsteuerer usw.) überprüft werden. In den Verdingungsunterlagen soll darauf hingewiesen werden, daß bei handschriftlichen Preisangaben die Einheitspreise nicht nur in Ziffern, sondern grundsätzlich auch in Worten angegeben werden müssen und daß bei Nichtbeachtung Angebote von der Wertung ausgeschlossen werden können. Soweit die mit der Planung und Aufstellung der Verdingungsunterlagen befaßte Stelle geeignete Bewerber aus ihrer fachlichen Sicht vorschlägt, soll eine Änderung oder Ergänzung durch eine unabhängige Stelle erfolgen. Bei beschränkten Ausschreibungen und freihändigen Vergaben sollen die ausgewählten Bewerber aufgefordert werden, den Empfang der Verdingungsunterlagen schriftlich zu bestätigen und die Verdingungsunterlagen nicht an Dritte weiterzugeben. Bei Aufträgen über einem vom Auftraggeber festzulegenden Betrag sind vom Auftragnehmer vor Auftragsvergabe die Kalkulationsunterlagen einzureichen. Die ausschreibende Stelle soll hierzu nähere Vorgaben machen. 2.3 Die für die Vergabe erforderlichen Unterlagen sollen aus dem eigentlichen Angebot in zweifacher Ausfertigung und gegebenenfalls den Kalkulationsunterlagen, jeweils in verschiedenen, geschlossenen und einwandfrei gekennzeichneten Umschlägen bestehen. Die Angebotsunterlagen sollen unmittelbar nach ihrem Eingang versiegelt und bis zum Eröffnungstermin in besondere Verwahrung genommen werden. Das zuständige Fachamt soll keinen Zugriff haben. Für den Eröffungstermin wird eine der beiden Angebotsausfertigungen herangezogen. Die zweite Ausfertigung und die Kalkulationsunterlagen bleiben bis zur Prüfung durch das Rechnungsprüfungsamt oder ihrer Vernichtung in versiegeltem Zustand in der besonderen Verwahrung. Das geöffnete Angebot soll im Anschluß an den Eröffnungstermin unverzüglich durch Lochung gekennzeichnet werden. Es soll darauf geachtet werden, daß die einzelnen Seiten des Leistungsverzeichnisses fest miteinander verbunden sind. Wenn auf die zweite Ausfertigung des Angebots verzichtet wird, ist ersatzweise unmittelbar nach dem Eröffnungstermin eine Kopie in Verwahrung zu nehmen. Die erste Prüfung der Angebote auf Vollständigkeit, rechnerische Richtigkeit, nicht ausgefüllte Positionen oder sonstige Auffälligkeiten soll nicht im Fachamt oder beim beauftragten Planer, sondern von einer unabhängigen Stelle (zum Beispiel Verhandlungsleiter des Eröffnungstermins, Hauptamt, Kämmerei, sachkundige Dritte) vorgenommen werden. 2.4 Auf die besondere Bedeutung des gemeinsamen Runderlasses vom 29. Juli 1997 (StAnz. S. 2590) betreffend Ausschluß von Bewerbern und Bietern wegen schwerer Verfehlungen, die ihre Zuverlässigkeit in Frage stellen weise ich hin. Ich empfehle dringend, den Gemeinsamen Runderlaß in der jeweils gültigen Fassung entsprechend anzuwenden. Außerdem empfehle ich den Gemeinden und Gemeindeverbänden, im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten darauf hinzuwirken, daß ihre Eigenbetriebe und die Unternehmen in privater Rechtsform, an denen sie mehrheitlich beteiligt sind, den Gemeinsamen Runderlaß in der jeweils gültigen Fassung ebenfalls entsprechend anwenden. In die Vertragsbedingungen sollen unbeschadet sonstiger vertraglicher oder gesetzlicher Ansprüche Regelungen über die Folgen wettbewerbsbeschränkender Handlungen wie zum Beispiel Preisabsprachen, Bestechung, Vorteilsgewährung aufgenommen werden (Kündigung, angemessener pauschaler Schadensersatz). Es wird empfohlen, auf einheitliche Vertragsmuster (EVM) zurückzugreifen, die bei der Oberfinanzdirektion Frankfurt am Main Referat Beschaffungswesen -, Rheingaustraße 186, Wiesbaden, bezogen werden können.

3 2.5 Das Rechnungsprüfungsamt oder unabhängige Sachkundige sollen eingeschaltet werden, wenn sich eine Auftragserhöhung, der Wegfall oder die Hinzunahme von finanziell bedeutsamen Leistungen oder finanziell bedeutsame Mengenverschiebungen abzeichnen, damit eine sofortige Prüfung erfolgen kann. Sogenannte Anschluß- oder Nachtragsaufträge sind sorgfältig zu prüfen, weil dabei häufig unangemessene Preise gefordert werden. 3. Verwaltungsorganisation 3.1 Für die Vergabeverfahren (einschließlich Ausschreibung und Angebotsverfahren) sollen Dienstanweisungen erlassen werden. 3.2 Die Auftragsvergabe soll von Bauüberwachung und Abnahme organisatorisch getrennt werden. Dem Bauamt obliegt auch im Falle der Einschaltung eines Architektur-/Ingenieurbüros die stichprobenweise Kontrolle - des Bauzustandes, des Baufortschritts und der Übereinstimmung der Bauausführung mit dem Auftrag und der Abnahme (Teilabnahme) sowie - der Übereinstimmung und Vollständigkeit der Bauabrechnung mit dem ausgeführten Bauvorhaben. Jede Überwachung der Baumaßnahme ist aktenkundig zu machen. 3.3 Bei den Dezernaten sollen im Rahmen der Möglichkeiten Innenprüfdienste eingerichtet werden, die stichprobenweise Prüfungen durchführen. 3.4 Die Vergabevorgänge sollen in geeigneter Weise erfaßt und ausgewertet werden, damit Verflechtungen und eventuelle Auftragshäufungen erkennbar werden. 3.5 Zur Verwirklichung der in diesem Erlaß aufgezählten Maßnahmen kann eine Zusammenarbeit auf der Grundlage von Verwaltungsvereinbarungen nach dem Gesetz über kommunale Gemeinschaftsarbeit begründet werden. 3.6 Angesichts der zunehmenden Dezentralisierung in den Verwaltungen kann es sinnvoll sein, einen unabhängigen Antikorruptionsbeauftragten zu bestellen. Dieser kann als Ansprechpartner und Vertrauensperson Aufklärungs- und Beraterfunktion übernehmen oder eigene Überprüfungen vornehmen. Um seine Aufgabe effektiv erfüllen zu können, sollte er mit ausreichenden Kompetenzen und Kontrollbefugnissen ausgestattet werden. 4. Kommunale Rechnungsprüfung 4.1 Den kommunalen Rechnungsprüfungsämtern wird empfohlen, in ihre Prüfungshandlungen folgende Tätigkeiten einzubeziehen bzw. die Prüfung in diesen Bereichen zu verstärken: a) Stichprobenartige Prüfung der Leistungsbeschreibungen und Vertragsbedingungen, möglichst auch im Hinblick auf Scheinpositionen, b) Teilnahme an Eröffnungsterminen, erste Prüfung der Angebote, c) Jede Art von Änderungen des Auftragsumfangs (zum Beispiel Massenänderungen, zusätzliche Arbeiten, Nachträge), d) Stichprobenartige Prüfung von Vergabevorlagen, e) Kontrolle der vertragsgemäßen Leistungen vor Ort. Die Fachämter sollen verpflichtet werden, dem Rechnungsprüfungsamt Abnahmen und Teilabnahmen vorher anzuzeigen. Schwerpunktmäßig sollen hierbei solche Lieferungen oder Leistungen geprüft werden, bei denen eine Kontrolle nach Abschluß der Maßnahme nicht mehr zuverlässig möglich ist. 4.2 Zur Verwirklichung der vorstehend aufgeführten Maßnahmen kann es sinnvoll sein, daß das Rechnungsprüfungsamt externe Fachleute einsetzt und zur flexiblen Wahrnehmung der Aufgaben mobile Prüfgruppen bildet. II. Personalführung und Dienstaufsicht Nicht nur bei Baumaßnahmen und Beschaffungen, sondern auch in allen anderen korruptionsanfälligen Bereichen ist besonders auf sorgfältige Personalführung und Dienstaufsicht zu achten. 1. Führungskräfte und Mitarbeiter, in deren Aufgabengebiet korruptionsanfällige Vorgänge bearbeitet werden, sollen regelmäßig an Fortbildungsveranstaltungen zum Thema Korruptionsvermeidung teilnehmen.

4 2. Alle Mitarbeiter sind über die Unzulässigkeit der Annahme von Geschenken oder anderer geldwertiger Leistungen sowie über die straf- und personalrechtlichen Konsequenzen zu belehren. Die Mitarbeiter sind zur strikten Einhaltung der Vergabevorschriften anzuhalten. Verstöße sind zu ahnden. Auf meinen Erlaß vom 03. Januar 1996 (StAnz. S. 334) betreffend Korruptionsbekämpfung in der Landesverwaltung; Merkblatt für Beschäftigte des Landes über die Annahme von Belohnungen und Geschenken geändert durch Erlaß vom 30. Januar 1998 (StAnz. S. 487) weise ich hin. 3. Durch Hausverfügung ist zu untersagen, daß Firmen oder verwaltungsfremde Personen finanzielle oder sonstige Leistungen zu Gemeinschaftsveranstaltungen der Beschäftigten erbringen. 4. Die Mitarbeiter sollen im Rahmen der Möglichkeiten regelmäßig in andere Arbeitsgebiete umgesetzt werden, um langfristige Beziehungen zu Unternehmen nicht entstehen zu lassen. III. Zusammenarbeit mit der Staatsanwaltschaft Die Kommune soll anonyme und offene Anzeigen oder Hinweise grundsätzlich der Staatsanwaltschaft zuleiten. Ansprechpartner beim Generalstaatsanwalt (Frankfurt am Main) und den Staatsanwaltschaften sind: Generalstaatsanwalt: Oberstaatsanwalt Försch (0 69/ ) Darmstadt: Staatsanwalt Binnewies ( / ) Frankfurt: Oberstaatsanwalt Schaupensteiner (0 69/ ) Fulda: Oberstaatsanwalt Wachter (06 61/ ) Gießen: Oberstaatsanwalt Hübner (06 41/ ) Hanau: Oberstaatsanwalt Jung ( / ) Kassel: Oberstaatsanwalt Dinger (05 61/ ) Limburg: Staatsanwalt Herrchen ( / ) Zweigstelle Wetzlar: Staatsanwalt Braun ( / ) Marburg: Staatsanwalt Willanzheimer ( / ) Wiesbaden: Oberstaatsanwalt Greth (06 11/ ) Für den Informationsaustausch und gegebenenfalls erforderlich werdende Abklärungen mit dem Hessischen Landeskriminalamt steht Herr Oberstaatsanwalt Försch von der Behörde des Generalstaatsanwalts (Frankfurt am Main) zur Verfügung. IV. Zuwendungen Wenn das Land Zuwendungen gewährt, sind die Regelungen dieses Erlasses verbindlich. Bei Verstößen können die Zuwendungen zurückgefordert werden. Bei Maßnahmen, zu denen das Land Zuwendungen gewährt hat, überprüft die zuständige technische Verwaltung die Bauausführung im Rahmen der Nr. 6.1 und 6.2 der Vorläufigen Verwaltungsvorschriften (VV) zu 44 der Landeshaushaltsordnung (LHO) in Verbindung mit Nr. 7 der Anlage 4 (Zbau-Land). V. Mein Erlaß vom 03. Juli 1992 (StAnz. S. 1654) ist nicht mehr anzuwenden. Wiesbaden, 27 April 1998 Hessisches Ministerium des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz, IV 65-3 m 02/03 StAnz. 20/1998 S. 1432

5 Staatsanzeiger für das Land Hessen 18. Januar 1999 Nr. 3 Seite 190 Korruptionsvermeidung in hessischen Kommunalverwaltungen Bezug: Erlaß vom 27. April 1998 (StAnz. S. 1432) Der Erlaß vom 27. April 1998 wird wie folgt geändert: Abschnitt I Ziffer 1.2 erhält folgende Fassung: 1.2 Planung und Objektüberwachung sollen grundsätzlich getennt von der Ausführung von Bauleistungen vergeben werden. Wenn in Sonderfällen Planungs- und Bauleistungen zusammen vergeben werden (sogenannte kombinierte Leistungen, Leistungsprogramme nach 9 Nr. 10 ff. VOB/A, Bauträgerverträge usw.) ist zu prüfen, ob die Bauherreninterssen durch Hinzuziehung von unabhängigen Fachberatern oder in anderer Weise gewahrt werden sollen. Wiesbaden, 22. Dezember 1998 Hessisches Ministerium des Innern und für Landwirtschaft, Forsten und Naturschutz IV 65 3 m 02/03 StAnz. 3/1999 S. 190