Fall: Die Bundeswette

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1 Fall: Die Bundeswette Die Bundeskanzlerin Andela Mecklenberger-Neid bekommt bei zahlreichen Gesetzesvorhaben Gegenwind von einigen Landesregierungen, die von der im Bund in der Opposition befindlichen X-Partei getragen werden. Sie beschließt daher den Landesregierungen eins auszuwischen und bewirkt mit Hilfe ihrer Kanzlermehrheit im Bundestag den Beschluss eines Bundeswettspielgesetzes, das die Einrichtung eines Wettspielunternehmens des Bundes, der Bundeswette GmbH, regelt. Das Unternehmen soll unter Ausschluss anderer Unternehmen bundesweite Lotterien und Sportwetten anbieten. Als Ziel des Gesetzes ist insbesondere die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht formuliert. In einer Übergangsbestimmung wird die Abwicklung der Landeswettspielunternehmen innerhalb von drei Jahren geregelt. Die Sächsische-L-GmbH, ein staatliches Lotterieunternehmen, das am deutschen Lotto-Totoblock, dem Verbund aller Lotterieunternehmen der Bundesländer, beteiligt ist, will diese Neuregelung nicht hinnehmen. Sie erhebt kurz nach Erlass des Gesetzes noch während der laufenden Übergangszeit Klage vor dem zuständigen Fachgericht gegen den Betrieb der Bundeswette GmbH. Sie meint, der Bund dürfe auf Grund der Kompetenzordnung des Grundgesetzes ein solches Unternehmen gar nicht betreiben und handle wettbewerbswidrig. Außerdem haben alle Länder den Glücksspielstaatsvertrag geschlossen, so dass es faktisch gar keine Unterschiede zwischen den Ländern gibt. Das Gericht, dessen Mitglieder selbst leidenschaftliche Lotto-Spieler sind, und die von der neuen Bundeswette wegen des komplizierten Spielsystems gar nicht angetan sind, geraten nach vertiefter Prüfung zu der festen Ansicht, dass die Klägerin Recht hat. Ihrer Klage wäre aber nur wegen der Verfassungswidrigkeit des Bundeswettspielgesetzes und nicht auch aus anderen Gründen stattzugeben. Sie beschließen daher, ohne dass eine der Prozessparteien dies beantragt, die Vorlage des Falls zum Bundesverfassungsgericht. Aufgabe: Beurteilen Sie in einem Rechtsgutachten, wie das Bundesverfassungsgericht über die Vorlage entscheiden wird. Die materielle Verfassungsmäßigkeit des Bundeswettspielgesetzes ist nicht zu prüfen. Auszug aus dem Strafgesetzbuch 284 Unerlaubte Veranstaltung eines Glücksspiels (1) Wer ohne behördliche Erlaubnis öffentlich ein Glücksspiel veranstaltet oder hält oder die Einrichtungen hierzu bereitstellt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu zwei Jahren oder mit Geldstrafe bestraft. [... ] Seite 1

2 Lösung Fall: Die Bundeswette Das Bundesverfassungsgericht wird der Vorlage stattgeben, wenn sie zulässig und begründet ist, andernfalls sie zurückweisen. A. Zulässigkeit Die Vorlage ist zulässig, wenn sämtliche Sachentscheidungsvoraussetzungen gegeben sind. I. Zuständigkeit Das Bundesverfassungsgericht ist für konkrete Normenkontrollvorlagen gemäß Art. 100 Abs. 1 GG, 13 Nr. 11 BVerfGG zuständig. II. Vorlageberechtigung, Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, 80 BVerfGG Das vorlegende Gericht müsste zur Vorlage berechtigt sein. Zu Vorlage ist jedes staatliche Gericht berechtigt, also ein sachlich unabhängiger Spruchkörper, ein aus unabhängigen Richtern bestehendes, durch Gesetz eingerichtetes und nur dem Gesetz unterworfenes Organ der rechtsprechenden Gewalt (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, 80 BVerfGG). Hier hat das zuständige Fachgericht das Verfahren vorgelegt. Dieses ist ein Gericht im Sinne des Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG i. V. m. 80 BVerfGG (vgl. auch Art. 92 GG). Es ist damit vorlageberechtigt. Keine Gerichte im Sinne von Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG wären zum Beispiel Rechtspfleger, private Schiedsgerichte oder kirchliche Gerichte, sofern diese lediglich rein innerkirchliche Streitigkeiten zu entscheiden haben (Morgenthaler, BeckOK GG, Art. 100 Rn. 5). III. Vorlagegegenstand, Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG Weiterhin bedarf es eines tauglichen Vorlagegegenstandes. Gegenstand der Vorlage kann nur ein förmliches und nachkonstitutionelles Gesetz (Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG) sein. Dies hat seinen Grund in der ansonsten eintretenden Missachtung des Willens des Gesetzgebers unter Herrschaft des Grundgesetzes. Dieser Grund ist bei nicht formellen oder vorkonstitutionellen Gesetzen nicht gegeben, weshalb bei diesen eine eigene Prüfung und Verwerfung durch die Fachgerichte möglich ist. Hier ist das Bundeswettspielgesetz ein solches (förmliches, nachkostitutionelles) Gesetz und damit tauglicher Gegenstand der Vorlage. Seite 2

3 IV. Vorlagegrund, Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, 80 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 BVerfGG Es müsste ein Vorlagegrund gegeben sein. Dies ist nach Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG (vgl. auch 80 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 BVerfGG) der Fall, wenn das Gericht das Gesetz für verfassungswidrig hält und die Frage für das Gerichtsverfahren entscheidungserheblich ist. Das Gericht müsste die Vorschrift für verfassungswidrig halten. Bloße Zweifel genügen nicht. Hier hält das Gericht einen Verstoß gegen Art. 70 ff. GG für gegeben und geht damit von der Verfassungswidrigkeit des Gesetzes aus. Ferner müsste die Frage der Gültigkeit des Gesetzes entscheidungserheblich sein. Nicht zulässig wäre eine bloße Rechtsklärung, die auf den konkreten Fall keinen Einfluss hat. Hier hängt die Entscheidung über die Zulässigkeit oder Unzulässigkeit der Tätigkeit der Bundeswette GmbH und damit der Erfolg oder Misserfolg der Klage der L ausschließlich von der Verfassungsmäßigkeit des Bundeswettspielgesetzes ab. Die Vorlage ist folglich entscheidungserheblich. Ein Vorlagegrund liegt vor. V. Form, 23 Abs. 1, 80 Abs. 2 BVerfGG Die Vorlage ist nach 23 Abs. 1 BVerfGG schriftlich und mit Begründung und Beifügung der Akten nach 80 Abs. 2 BVerfGG einzureichen. Eine Frist ist nicht zu beachten. Auch eines Antrags der Prozessparteien bedarf es nicht ( 80 Abs. 3 BVerfGG). Das Gericht kann hier die Formvoraussetzungen einhalten. Tut es dies, sind die Sachentscheidungsvoraussetzungen insofern gegeben. VI. Ergebnis Die Vorlage ist zulässig. B. Begründetheit Die Vorlage ist begründet, wenn das Bundeswettspielgesetz gegen das Grundgesetz verstößt. Dies ist der Fall, wenn es formell oder materiell verfassungswidrig ist. I. Formelle Verfassungsmäßigkeit Das (Bundes-)Gesetz könnte formell verfassungswidrig sein. Dies ist unter anderem dann der Fall, wenn der Bund für die Gesetzgebung nicht zuständig ist. Seite 3

4 1. Zuständigkeit Es ist die Zuständigkeit des Bundes für die Gesetzgebung zu prüfen. Anmerkung: Bei der Fallbearbeitung ist immer danach zu unterscheiden, wessen Zuständigkeit geprüft wird. Maßgeblich ist, wer das zu prüfende Gesetz erlassen hat. Geprüft wird, ob diese Körperschaft (Bund oder Land) zuständig war. Ob auch oder nur die andere Körperschaft (Land oder Bund) zuständig wäre, ist nicht relevant. a) Grundsatz, Art. 70 GG Grundsätzlich sind die Länder für die Gesetzgebung zuständig, Art. 70 GG. Der Bund ist nach dieser Vorschrift nur zuständig, wenn ihm durch das Grundgesetz ausdrücklich Gesetzgebungsbefugnisse verliehen werden. b) Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 71, 73 GG Der Bund könnte im Rahmen der ausschließlichen Gesetzgebung zuständig sein. Dazu müsste ein Kompetenztitel des Art. 73 GG einschlägig sein. Hier ist mit einer Regelung des Glücksspiels kein Titel gemäß Art. 73 Abs. 1 GG einschlägig. Der Bund ist mithin nicht ausschließlich zuständig. c) Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 72, 74 GG Der Bund könnte aber auch im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung zuständig sein. aa) Kompetenztitel, Art. 74 GG Einschlägig könnte wegen 284 ff. StGB der Titel Strafrecht nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG sein. Es müsste sich bei dem Bundeswettspielgesetz um Strafrecht im materiellen Sinne handeln. Strafrecht ist jedes Recht, nach dem wegen schuldhaft begangenem Unrecht eine Strafe verhängt wird. Hier regeln die Strafvorschriften nach 284 ff. StGB das grundsätzliche Verbot von Glücksspielen. Bei dem Bundeswettspielgesetz geht es jedoch um die Einrichtung und Zulassung von staatlichen Glücksspielunternehmen, nicht um die Sanktion im Fall eines Verstoßes. Es handelt sich mithin nicht um Strafrecht im Sinne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG. Einschlägig könnte jedoch auch Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG sein. Die Spielsucht müsste eine gemeingefährliche Krankheit, also eine Krankheit, die verbreitet auftritt und zu schweren Gesundheitsschäden oder gar zum Tod führt, darstellen. Zwar ist Spielsucht eine anerkannte Krankheit, die möglicherweise auch verbreitet auftritt. Sie führt jedoch nicht zu den genannten Schäden. Art. 74 Abs. 1 Nr. 19 GG ist nicht einschlägig. Einschlägig könnte jedoch Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sein. Unter dem Recht der Wirtschaft versteht man jede Regelung der wirtschaftlichen Betätigung und des wirtschaftlichen Lebens. Hier ist die wirtschaftliche, das heißt (auch) auf Umsatz gerichtete Tätigkeit von Glücksspielunternehmen geregelt. Dies liegt im Feld des Rechts der Wirtschaft. Von dem Kompetenztitel ausgenommen sind aber nach dem Wortlaut Regelungen über Spielhallen. Eine Spielhalle setzt indes die lokale Verwurzlung der Spieltätigkeit voraus und erfasst nach der Entstehungsgeschichte jedenfalls nicht das Recht der Geldspielgeräte oder Seite 4

5 gar den gesamten Bereich des gewerblichen Geldgewinnspiels (vgl. Schneider, Das Recht der Spielhalle..., 2009, S. 75 f.). Eine solche lokale Verwurzlung mit Spielgeräten liegt bei einem Lotterieunternehmen nicht vor. Damit ist die Ausnahmeklausel nicht einschlägig. Anmerkung: Nach BVerfGE 28, 119, unterfalle das Spielbankrecht nicht dem Recht der Wirtschaft, sondern dem Recht zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung. Die Begründung ist aber vor allem aus heutiger Sicht und mit Blick auf die Ausnahmeklausel kaum haltbar. Anmerkung: Bei dem Kompetenztitel Recht der Wirtschaft ist jedoch stets mit Sorgfalt zu prüfen. Er darf nicht zu einem Globaltitel ausufern und letztlich jede Tätigkeit erfassen. Insbesondere nur mittelbare Folgen wirtschaftlichen Handelns Einzelner gehören nicht hierzu. bb) Erforderlichkeit, Art. 72 Abs. 2 GG Der Bund hat gemäß Art. 72 Abs. 2 GG auf dem Gebiet des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nur die Gesetzgebungskompetenz, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. An diese Erforderlichkeitsprüfung sind strenge Anforderungen zu stellen. Hier kommt zunächst die Wahrung der Rechtseinheit in Betracht: Nicht schon jedes Auseinanderfallen von Regelungen in den einzelnen Ländern macht aus Gründen der Rechtseinheit eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich, dies ist gerade das Wesen des Föderalismus. Vielmehr bedarf es zwingender Gründe des Gemeinwohls, die gegen unterschiedliche Rechtslagen in den Bundesländern sprechen. Zum einen besteht hier faktisch gar keine Rechtszersplitterung, da die Bundesländern mit dem Glücksspielstaatsvertrag die wesentlichen Regelungen einheitlich getroffen haben, zum anderen sind keine Gemeinwohlgründe ersichtlich, die möglichen unterschiedlichen Ausprägungen des staatlichen Glücksspielsystems in den einzelnen Ländern entgegenstehen. Das Gesetz ist folglich nicht aus Gründen der Wahrung der Rechtseinheit erforderlich. Hier kommt indes auch die Wahrung der Wirtschaftseinheit in Betracht: Dagegen spricht jedoch, dass grundsätzlich nur der Staat auf dem Gebiet des Glücksspiels tätig ist. Eine bundesweit einheitliche Regelung aus Gründen der Wirtschaftseinheit muss aber zumindest den Interessen der länderübergreifend agierenden Beteiligten des Wirtschaftslebens dienen. Hier werden die Landesglücksspielunternehmen aber gar nicht länderübergreifend tätig, soweit sie sich nicht bereits einheitlich zusammengeschlossen haben. Das Gesetz ist folglich auch nicht aus Gründen der Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich. Die Erforderlichkeit der bundesgesetzlichen Regelung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse ist nicht ersichtlich. Mithin ist die Erforderlichkeit nach Art. 72 Abs. 2 GG nicht gegeben. Der Bund ist nicht im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung zustän- cc) Ergebnis dig. Seite 5

6 d) Gesetzgebungskompetenz nach anderen ausdrücklichen Bestimmungen im Grundgesetzes Es sind keine einschlägigen Bestimmungen ersichtlich. e) Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes Es sind keine solchen ersichtlich. f) Ergebnis Die Länder sind für die Gesetzgebung zuständig. (Es bleibt bei der Grundregel des Art. 70 GG.) Der Bund ist damit nicht zuständig. 2. Verfahren und Form Mangels näherer Angaben im Sachverhalt ist von den Einhaltung der formellen Verfassungsvorschriften im Übrigen auszugehen. 3. Ergebnis Das Gesetz ist formell verfassungswidrig. II. Materielle Verfassungsmäßigkeit Die materielle Verfassungsmäßigkeit ist (laut Aufgabenstellung) nicht zu prüfen. III. Ergebnis Das Gesetz ist verfassungswidrig. Die Vorlage ist begründet. C. Zusammenfassung und Entscheidung des Gerichts Die Vorlage ist zulässig und begründet. Das Bundesverfassungsgericht wird der Vorlage stattgeben und das Bundeswettspielgesetz gemäß 82 Abs. 1, 78 BVerfGG (mit Wirkung inter omnes) für nichtig erklären. Erzeugt mit LATEX und KOMA-Script. Seite 6

7 Lösungsübersicht A. Zulässigkeit I. Zuständigkeit II. Vorlageberechtigung, Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, 80 BVerfGG III. Vorlagegegenstand, Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG IV. Vorlagegrund, Art. 100 Abs. 1 Satz 1 GG, 80 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 BVerfGG V. Form, 23 Abs. 1, 80 Abs. 2 BVerfGG VI. Ergebnis B. Begründetheit I. Formelle Verfassungsmäßigkeit 1. Zuständigkeit a) Grundsatz, Art. 70 GG Seite 1

8 b) Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 71, 73 GG c) Gesetzgebungskompetenz des Bundes gemäß Art. 72, 74 GG aa) Kompetenztitel, Art. 74 GG bb) Erforderlichkeit, Art. 72 Abs. 2 GG cc) Ergebnis d) Gesetzgebungskompetenz nach anderen ausdrücklichen Bestimmungen im Grundgesetzes e) Ungeschriebene Gesetzgebungskompetenzen des Bundes f) Ergebnis 2. Verfahren und Form 3. Ergebnis II. Materielle Verfassungsmäßigkeit Seite 2

9 III. Ergebnis C. Zusammenfassung und Entscheidung des Gerichts Seite 3