Asyl, Flüchtlingsanerkennung, subsidiärer Schutz Schutzformen in Deutschland und das europäische Flüchtlingsrecht

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1 Asyl, Flüchtlingsanerkennung, subsidiärer Schutz Schutzformen in Deutschland und das europäische Flüchtlingsrecht Dr. Michael Lindenbauer, Vertreter des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen für Deutschland und Österreich Impulsreferat zum Workshop 5 der 2. Nürnberger Tage zum Asyl- und Ausländerrecht (Es gilt das gesprochene Wort) Meine sehr geehrten Damen und Herren, im letzten Jahr erhielten knapp Asylsuchende in der Europäischen Union einen Schutzstatus als Flüchtlinge im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention, als Personen, die subsidiären Schutz aufgrund europarechtlicher Vorgaben genießen oder denen ein nationaler Schutzstatus zugesprochen wurde. Damit wurde im letzten Jahr jedes dritte Asylverfahren in der Europäischen Union in der einen oder anderen Form positiv beschieden (nicht eingerechnet die Entscheidungen im Rechtsmittelverfahren). Das zeigt zunächst, wie notwendig die Institution des Asyls in der heutigen Welt ist. Interessant ist vielleicht auch in diesem Zusammenhang der Hinweis, dass rund 40 Prozent dieser knapp Menschen aus lediglich drei Staaten stammen: Afghanistan, Irak und Somalia. Allerdings: Hinter dieser durchaus beeindruckenden Zahl von Anerkennungen ergeben sich bei näherem Hinsehen auch Differenzierungen, die wiederum deutlich machen, dass derzeit noch erhebliche Lücken und Divergenzen bei Praxis und Gesetz der einzelnen EU-Staaten zu überwinden sind, um das erklärte Ziel eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems tatsächlich auch erreichen zu können. So wurden 75 Prozent jener Personen, die im letzten Jahr Schutz erhielten, in gerade Mal sechs der insgesamt 27 EU-Mitgliedstaaten anerkannt. Von den Asylanträgen, die im letzten Jahr in den 27 EU-Mitgliedstaaten gestellt wurden, entfielen 50 Prozent auf lediglich vier Mitgliedstaaten (Frankreich, Großbritannien, Deutschland und Schweden).

2 Frappierende Unterschiede bei der Behandlung von Asylanträgen, die von Staatsbürgern bestimmter Herkunftsländer gestellt werden, ergeben sich gerade auch bei der Schutzquote im Asylverfahren. Sie reichen bei Somaliern je nach EU-Mitgliedstaat laut Eurostat von 23 bis 93 Prozent, bei Irakern von drei bis 82 Prozent, bei Afghanen von ein bis 84 Prozent. Ich bin froh sagen zu können, dass Deutschland bei diesem Vergleich zu den EU-Staaten mit hohen Anerkennungsquoten gehört. In der mitunter schwierigen Debatte um den Fortgang der EU-Asylharmonisierung ist diese Tatsache hervorzuheben, zeigt sie doch, dass Deutschland das Potential besitzt, gleichsam als Motor, das Vorhaben eines Gemeinsamen Europäischen Asylsystems auf hohem Schutzniveau voranzubringen. Werfen wir kurz einen Blick zurück: Vor der ersten Harmonisierungsphase also weit bis in die 90er Jahre hinein, spielte die jeweilige Situation in anderen EU-Staaten für das deutsche Asyl- und Flüchtlingsrecht praktisch keine Rolle. Flüchtlingsrecht, insbesondere der Flüchtlingsbegriff, wurde in Deutschland fast ausschließlich durch die Brille des deutschen Asylrechts betrachtet. Ich erinnere mich noch gut daran, wie UNHCR in der Diskussion um die Änderung des Artikels 16 GG Anfang der 90er Jahre doch einiges Raunen hervorrief, als wir in der hitzigen Debatte auf die Bedeutung der Genfer Flüchtlingskonvention und die sich daraus ergebenen Schlussfolgerungen abhoben. Mitunter wird bei aller Kritik an der EU-Asylharmonisierung vergessen, welch ein ehrgeiziges und beispielloses Vorhaben diese darstellt. 27 souveräne Staaten mit unterschiedlichen Rechtssystemen, unterschiedlichen Erfahrungen und Interessen bei der Einwanderung und dem Flüchtlingsschutz sowie in unterschiedlicher geographischer Lage einigten sich darauf, Gesetz und Praxis zu harmonisieren. Wir konzentrieren uns heute und ich denke auch aus berechtigten Gründen - oft auf die erheblichen Defizite dieses Prozesses. Gleichwohl darf man nicht vergessen, dass die EU- Richtlinien und -Verordnungen den Flüchtlingsschutz in einigen Bereichen vorangebracht haben, u.a. auch in Bereichen, die von der Genfer Flüchtlingskonvention nicht direkt geregelt sind. Und eben dies gilt auch für das deutsche Flüchtlingsrecht. Denken Sie zum Beispiel an das Thema nichtstaatliche Verfolgung oder aber an die Entwicklung bei der internen Schutzalternative in Deutschland damals und heute. Hier hat es mittlerweile gewichtige Veränderungen in der deutschen Rechtspraxis gegeben, wobei die asyl- und flüchtlingsrechtlich relevanten Teile des Zuwanderungsgesetzes durch die europäische Entwicklung eine neue Dynamik gewonnen haben. Die Anerkennung als Asylberechtigter nach dem Grundgesetz spielt heute bekanntermaßen nur noch eine 2

3 nachgeordnete Rolle, die relativ hohe Schutzquote in Deutschland erklärt sich in erster Linie durch die Anerkennung als Flüchtling im Sinne der Genfer Flüchtlingskonvention. Dieser Hinweis erscheint mir auch deshalb wichtig, weil zumindest in der öffentlichen und politischen Wahrnehmung der Asylkompromiss aus dem Jahre 1993 weiterhin eine wichtige Rolle für die Positionierung Deutschlands zur EU-Asylharmonisierung einzunehmen scheint. Dies erstaunt umso mehr, als dessen Eckpunkte - ganz ungeachtet der Frage, welche tatsächliche Relevanz sie heute noch in der Praxis besitzen - von den verhandelten Inhalten auf europäischer Ebene, rechtlich und praktisch, unberührt bleiben. Die Defizite, die wir bei der Umsetzung europäischen Flüchtlingsrechts, insbesondere seiner Schutzformen, in Deutschland sehen, haben deshalb aus unserer Sicht auch nichts mit der Änderung des Asylgrundgesetzartikels vor mehr als 17 Jahren zu tun. Ein Beispiel betrifft in diesem Zusammenhang den so genannten subsidiären Schutz und hier die Frage der Umsetzung des Artikels 15c der EU-Qualifikationsrichtlinie. Die sich hierbei ergebenen Fragen, Probleme und Lücken bei der Umsetzung der europarechtlichen Vorgaben des subsidiären Schutzes in Deutschland sind zwar mittlerweile auch höchstrichterlich aufgegriffen worden. So hat zum Beispiel das Bundesverwaltungsgericht mit seiner Entscheidung vom 24. Juni 2008 die unzureichende Umsetzung durch den Bundesgesetzgeber dahingehend korrigiert, dass der für die Auslegung des Art. 15c Qualifikationsrichtlinie zentrale Begriff der willkürlichen Gewalt für die Auslegung der deutschen Umsetzungsnorm über deren Wortlaut hinausgehend heranzuziehen ist. Auch der Europäische Gerichtshof hat sich in einer weiteren Entscheidung ebenfalls um eine Konkretisierung der Tatbestandsmerkmale bemüht. Dennoch bleibt die Anwendung des Art. 15c der Qualifikationsrichtlinie in Deutschland bisher eher die Ausnahme. Die BAMF-Statistiken zum subsidiären Schutz im letzten Jahr und im ersten Halbjahr 2010 zeigen, dass der Par.60 Abs.7 verstärkt angewendet wird. Allerdings wird dabei weitaus vorherrschend dessen erster Satz als Begründung herangezogen, der auf die nationale Form des komplementären Schutzes verweist. Die im zweiten Satz des Par.60 Abs.7 zum Vorschein kommende europäische Komponente des subsidiären Schutzes bleibt demgegenüber als Begründung von weitaus geringerer Bedeutung in der deutschen Entscheidungspraxis. Damit aber bleibt die ursprünglich gehegte Erwartung weitgehend unerfüllt, dass mit der Umsetzung der Qualifikationsrichtlinie der individuelle Schutz von Bürgerkriegsflüchtlingen substanziell verändert bzw. verbessert wird. In Anbetracht der Heftigkeit mancher Konflikte wie zum Beispiel in Teilen Afghanistans und des Irak drängt sich die Frage auf, welche 3

4 Situationen gemeint waren, in denen mit der neuen Bestimmung des Art. 15c vor wahlloser Gewalt geschützt werden sollte, wenn die Regelung Personen aus den betreffenden Ländern nur in wenigen Ausnahmefällen zu Gute kommt. Mit den Fragen des subsidiären Schutzes ist für uns ein weiteres Anliegen verbunden: Viele Personen mit subsidiären Schutzstatus sind vor Menschenrechtsverletzungen geflohen, die ebenso schwerwiegend und anhaltend sind, wie die von Flüchtlingen erlittene Verfolgung. Daraus folgt konsequenterweise die Forderung, die Rechte von Flüchtlingen und subsidiär geschützten Personen auf ähnlich hohem Niveau anzugleichen. UNHCR empfiehlt deshalb auch, Personen die ein Aufenthaltsrecht gleich welcher Ausformung durch einen subsidiären Schutzstatus erhalten haben, in den Anwendungsbereich der EU-Richtlinie zur Rechtsstellung der langfristig aufenthaltsberechtigten Drittstaatsangehörigen einzubeziehen. UNHCR unterstützt zudem ausdrücklich die entsprechenden Vorschläge der EU-Kommission zur Änderung der Qualifikationsrichtlinie. Dies gilt für den Zugang zum Arbeitsmarkt, die Teilhabe an Integrationsprogrammen und für den Anspruch auf Familienzusammenführung. Dies wäre mit Blick auf die Zukunft nicht nur im Interesse der subsidiär Geschützten, sondern auch im Interesse des Aufnahmelandes, das diesen Menschen ein Aufenthaltsrecht zugesprochen hat. Meine Damen und Herren, die Frage, in welcher Form für wen welcher Schutz gewährt werden soll, ist eines jener Themen, bei denen die Chancen wie die Herausforderungen deutlich werden, wenn es darum geht, ein national gewachsenes System wie in Deutschland mit den auf europäischer Ebene entwickelten Ansätzen und Vorschriften zu verknüpfen. Dieses Jahr ist dabei wahrscheinlich für den oftmals propagierten Aufbau eines Europas des Asyls von besonderer Bedeutung. Im Lissabonner Vertrag wurden die Rechtsgrundlagen für das Handeln der Union neu verankert, eine neue und neustrukturierte EU-Kommission ist im Amt, ein ganzes Bündel von Maßnahmen und Vorschlägen der Kommission zur Verbesserung der vorhandenen asyl- und flüchtlingsrechtlichen EU- Instrumente liegen auf dem Tisch, das Ende letzten Jahres verabschiedete Stockholmer Programm gibt die Prioritäten und Grundausrichtung für die nächsten fünf Jahre vor. Der Ball liegt also ganz klar im Feld der EU-Mitgliedstaaten. Es geht nun um die Weichenstellung für die Zukunft. Mit der geplanten Angleichung der Rechtsvorschriften und Praktiken im Asyl- und flüchtlingsrechtlichen Bereich soll in den kommenden Jahren ernst gemacht werden. Sollte dies nicht erreicht werden, hätte die Union eines ihrer großen Ziele verfehlt, so heißt es zu Recht gleich am Anfang eines deutsch-französischen Positionspapiers, das vor zwei Wochen bei der von der belgischen EU-Präsidentschaft organisierten Asylkonferenz in Brüssel vorgestellt wurde. 4

5 Die derzeit erheblich divergierenden Standards und Praktiken in den EU-Mitgliedstaaten, so wie sie bei den Schutzquoten, aber natürlich auch bei den sozialen Aufnahmebedingungen und der Durchführung der Asylverfahren zu beobachten sind, können ein gemeinsames europäisches Asylsystem nicht tragen. Stattdessen braucht es ein Mehr an Verbesserungen zugunsten eines hohen Schutzniveaus und ein Weniger an Ausnahmeregelungen, die selbst Mindeststandards unterlaufen. Dies gilt insbesondere auch für Verbesserungen bei den Vorschriften und Garantien der Asylverfahrensrichtlinie, wo die Rechte für Asylbewerber in zahlreichen EU-Staaten weiter gestärkt werden und die weit auseinanderklaffenden Ansätze deutlich angenähert werden müssen. Der derzeitige EU-Asyl acquis steht leider noch auf eher wackeligen Füßen, nicht jedoch auf sicher tragenden Säulen. Im deutsch-französischen Positionspapier heißt es bezeichnend, das Ziel der Harmonisierung müsse entschlossen genützt werden, um einen gemeinsamen Sockel an Normen, Werten und einheitlicher Schutzstandards zu schaffen. Deshalb müsse man nun entschlossen dafür Sorge tragen, dass in allen Mitgliedstaaten die praktischen Voraussetzungen zur Umsetzung dieser Standards, Regelungen und Grundsätze geschaffen werden. Dies würden wir unterstreichen, allerdings verbunden mit dem Wunsch und der dringenden Bitte, sich auch mit aller Kraft des Dublin-Systems anzunehmen, das ja als Grundpfeiler des derzeitigen und zukünftigen EU-Asylsystems gilt, dessen ungenügende Funktionsfähigkeit gegenüber Staaten mit mangelhaften bzw. überforderten Asylsystemen am Beispiel Griechenlands offensichtlich geworden ist. Die im jetzigen System eigentlich nicht vorgesehene komplette Aussetzung der Dublin-Rücküberstellungen in Großbritannien, wie sie vor wenigen Tagen bekannt wurde, belegt dies einmal mehr. Die Vorschläge der EU-Kommission zur Ergänzung des Dublin-Systems weisen nach unserer Auffassung deshalb in die richtige Richtung. Das gilt auch für die Idee, einen Mechanismus für eine begrenzte temporäre Aussetzung von Dublin-Rücküberstellungen zu ermöglichen. Dieser Vorschlag würde nicht zuletzt auch dazu dienen können, bei einer humanitären Krise und um eine solche handelt es sich für Asylsuchende in Griechenland, wie UNHCR erst vorgestern erneut öffentlich erklärte - dem propagierten Ziel der Verantwortungsteilung einen wesentlichen Schritt näher zu kommen. Bevor ich zum Schluss komme, noch ein Wort zur Ausgestaltung der Rechte der anerkannten Flüchtlinge und subsidiär Schutzberechtigten. Ich habe ja bereits in meinen Ausführungen darauf hingewiesen, dass es auch in diesem Bereich bei der Umsetzung in vielen EU-Staaten noch viel zu tun gibt. 5

6 Hier bestehen viele Baustellen und Ungleichheiten, sei es bei den sozialen Bedingungen oder aber auch bei den Möglichkeiten zur Integration von Flüchtlingen und anderen Schutzberechtigten. Gewiss wird hier spürbar, dass die EU eben noch ein weites Stück davon entfernt ist, überall in der Union im Wesentlichen gleiche soziale und gesellschaftliche Rahmenbedingungen bieten zu können. Ohne an dieser Stelle auf nähere Details eingehen zu wollen, halte ich es bei der Diskussion um eine weitergehende Harmonisierung des Asylrechts in Europa dennoch für notwendig zu überprüfen, wie wir den bestmöglichen Schutz und die notwendige Unterstützung - nicht nur - aber vor allem den besonders schutzbedürftigen Flüchtlingen zukommen lassen können, den Kindern, den Alten, den Flüchtlingen mit Behinderungen, den Folteropfern. Konkrete Maßnahmen müssen hier in Deutschland und in Europa getroffen werden, um zweifelsohne bestehenden Defiziten wirkungsvoll entgegentreten zu können. Denn eines ist klar: Die Europäische Union spielt bei der Entwicklung internationalen Flüchtlingsrechts und der Asylpraxis sowie bei der Ausformung supranationaler Schutzsysteme eine global prägende Rolle. Die nächsten Jahre werden damit auch entscheiden, wie die Zukunft des internationalen Flüchtlingsschutzes im 21. Jahrhundert aussehen wird. Die Zeit nationaler Alleingänge ist vorbei. Und gewiss ist auch: Deutschland kommt in dieser Frage durchaus eine Schlüsselstellung zu. Ich danke für Ihre Aufmerksamkeit. 6