Die Auswirkungen der Genfer Konvention auf das deutsche Asylrecht. Gabriele Hauser, Bundesministerium des Innern Nürnberg, 5.

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1 Die Auswirkungen der Genfer Konvention auf das deutsche Asylrecht Gabriele Hauser, Bundesministerium des Innern Nürnberg, 5. Oktober 2011 Es gilt das gesprochene Wort Hintergrund Die Genfer Flüchtlingskonvention zählte immer zu den wesentlichen Bestandteilen des deutschen Asylrechts. Nach Schaffung eines gesetzlich geregelten Asylverfahrens durch die Asylverordnung im Jahre 1953 wurde Asyl zunächst allein auf der Grundlage der Genfer Konvention gewährt, und zwar durch die Bundesdienststelle für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge, den Vorläufer des heutigen Bundesamts für Migration und Flüchtlinge. Dagegen hatte das Grundrecht auf Asyl zum damaligen Zeitpunkt noch nicht die Funktion eines eigenständigen Schutzstatus. Es wurde nur im Rahmen der ausländerrechtlichen Abschiebungsverbote berücksichtigt. In der Folgezeit trat die Genfer Konvention in ihrer Bedeutung allerdings immer mehr hinter das Asylgrundrecht zurück. Ab 1982 wurde Flüchtlingsschutz nur noch in Form eines ausländerrechtlichen Abschiebungsverbotes nachrangig zum eigenständigen Asylstatus nach Art. 16 Grundgesetz gewährt. Die Bezeichnung Großes Asyl für das Asylgrundrecht und Kleines Asyl für den Flüchtlingsschutz nach der Genfer Konvention bringt das damalige Verständnis über das Verhältnis zwischen beiden Schutzformen deutlich zum Ausdruck. Heute nimmt die Genfer Konvention wieder die zentrale Rolle im deutschen Asylrecht ein. Dies liegt an der Aufwertung, die die Genfer Konvention durch das Zuwanderungsgesetz und insbesondere auch im Rahmen der Vergemeinschaftung des Asylrechts erfahren hat. Das Zuwanderungsgesetz hat die Rechte von Schutzberechtigten nach der Genfer Konvention und von Asylberechtigten einander angeglichen. Die Vergemeinschaftung des Asylrechts führte dazu, dass der Flüchtlingsschutz nach der Genfer Konvention wieder als eigenständiger Schutzstatus im deutschen Recht verankert wurde. Darüber hinaus hat die Vergemeinschaftung tiefgreifende Veränderungen im gesamten Asylsystem bewirkt. Dies gilt besonders für die Interpretation und Anwendung der Genfer Konvention, aber auch für das Verhältnis zwischen Genfer Konvention und Asylgrundrecht. Auf die Auswirkungen der Genfer Konvention auf das deutsche Asylrecht, wie sie sich nunmehr nach der Vergemeinschaftung darstellen, möchte ich im Folgenden näher eingehen.

2 Die Genfer Flüchtlingskonvention und die Vergemeinschaftung des Asylrechts Die Vergemeinschaftung des Asylrechts hat dazu geführt, dass erstmals länderübergreifend verbindliche Kriterien für die Flüchtlingsanerkennung nach der Genfer Konvention gelten. Es wurden gemeinsame Regelungen zum materiellen Asylrecht, zum Verfahrensrecht und zu den sonstigen Rechten von Asylbewerbern und Schutzberechtigten, insbesondere zum Aufenthaltsrecht und den sozialen Rechten, geschaffen. Damit wurden die nationalen Auslegungs- und Anwendungsspielräume zugleich erheblich eingeschränkt. Zentrales Instrument für die Harmonisierung der Auslegung und Anwendung der Genfer Konvention ist die sog. Qualifikationsrichtlinie aus dem Jahre Sie enthält u.a. detaillierte Auslegungsbestimmungen zur Definition des Flüchtlings und Bestimmungen zu den anerkannten Flüchtlingen zu gewährenden Rechten. Darüber hinaus enthält sie Regelungen zugunsten von Personen, die vergleichbaren Bedrohungen wie Flüchtlinge ausgesetzt sind, aber keine Flüchtlinge sind, weil bei ihnen kein Verfolgungsgrund im Sinne der Genfer Konvention besteht. Die Qualifikationsrichtlinie wird derzeit überarbeitet und voraussichtlich noch in diesem Jahr in einer Neufassung vorliegen. Grundlegende Änderungen sind nicht erfolgt. Weitere wesentliche europäische Rechtsinstrumente sind die Richtlinien über das Asylverfahren und über die Aufnahmebedingungen für Asylbewerber. Neufassungen dieser Richtlinien werden derzeit auf EU-Ebene verhandelt. Diese Richtlinien enthalten jedoch ganz überwiegend Regelungen, die nicht auf Bestimmungen der Genfer Konvention beruhen. Die Genfer Konvention enthält ja keine Vorgaben zur Durchführung des Asylverfahrens oder zu den Asylbewerbern zu gewährenden Rechten. Mit den in diesen Richtlinien festgelegten Standards gehen die Mitgliedstaaten daher grundsätzlich über die Verpflichtungen nach der Genfer Konvention hinaus. Zwar sind gemeinsame Regelungen für das Asylverfahren und die Lebensbedingungen von Asylbewerbern im Rahmen einer umfassenden Harmonisierung des Asylrechts notwendig. Ich meine aber, dass hier nicht die gleiche Regelungsdichte wie bei der Auslegung des Flüchtlingsbegriffs erforderlich ist. Den Mitgliedstaaten sollte bei der Ausgestaltung ihrer Verfahrensregelungen und der Lebensbedingungen für Asylbewerber Spielraum gelassen werden. Vor diesem Hintergrund halte ich eine Reihe von Vorschlägen der Kommission zur Neufassung dieser Richtlinien für problematisch. So ist nicht akzeptabel, wenn etwa die Gewahrsamsregelungen in der Richtlinie zu den Aufnahmebedingungen dazu führen, dass in Deutschland das sog.

3 Flughafenverfahren nicht mehr durchgeführt werden kann. Nicht akzeptabel ist auch eine Erhöhung der Fürsorgeleistungen gegenüber Asylbewerbern über deren Grundbedürfnisse hinaus, weil hierdurch Anreize für den vermehrten Zuzug von nicht Schutzbedürftigen geschaffen werden. Gerade Deutschland verfügt bei der Bekämpfung des Asylmissbrauchs über ein enormes Erfahrungswissen, das es der Kommission zur Verfügung stellen kann. Im deutschen Flüchtlingsrecht sind die Vorgaben der Qualifikationsrichtlinie an die Stelle der bisher geltenden, im Wesentlichen durch die Rechtsprechung festgelegten Kriterien für die Flüchtlingsanerkennung getreten. Die veränderten rechtlichen Vorgaben haben in der Vergangenheit bereits zu einer Reihe von inhaltlichen Änderungen in der Rechtsanwendung geführt, so etwa bei den subjektiven Nachfluchtgründen, bei der Definition der inländischen Fluchtalternative und beim subsidiären Schutz. Ob sich daraus weitere inhaltliche Änderungen ergeben, hängt maßgeblich von der Auslegung der einzelnen Bestimmungen durch die Gerichte, insbesondere durch den Europäischen Gerichtshof (EuGH) ab. Die Internationalisierung des deutschen Asylrechts und die Rolle des Europäischen Gerichtshofes Mit der Vergemeinschaftung des Asylrechts ist mit dem EuGH erstmals eine gerichtliche Instanz geschaffen worden, die für eine verbindliche Auslegung der konventionsrelevanten Bestimmungen in den EU-Rechtsinstrumenten zuständig ist. Dies ist ein wichtiger Schritt hin zu einer umfassenden Rechtsharmonisierung. Bislang gab es keine übergeordnete Instanz, die zu einer verbindlichen Auslegung befugt gewesen wäre. Der UNHCR hat zwar in seiner Eigenschaft als Wächter der Genfer Konvention wichtige Richtlinien zu allen wesentlichen Themen der Genfer Konvention herausgegeben. Die Richtlinien sind jedoch nicht rechtsverbindlich. Gleiches gilt für die Beschlüsse des Exekutivkomitees des UNHCR. Die Einbindung des EuGH bedeutet auch, dass bei der Auslegung der Genfer Konvention die Staatenpraxis aller Staaten Berücksichtigung finden wird. Auf diesem Weg wird auch die deutsche Asylrechtpraxis von der internationalen Staatenpraxis beeinflusst werden. In den ersten Entscheidungen des EuGH zum Flüchtlingsrecht deutet sich dies bereits an. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits mehrfach Gebrauch davon gemacht, den EuGH in gemeinschaftsrechtlichen Zweifelsfragen um eine Vorabentscheidung zu ersuchen.

4 Auf diese Weise wurde geklärt, unter welchen Voraussetzungen der Widerruf der Flüchtlingsanerkennung bei einer Änderung der Verhältnisse im Herkunftsland zulässig ist. Die Entscheidung war insbesondere wichtig für die große Zahl der irakischen Flüchtlinge, die anerkannt wurden, weil sie durch das Regime Saddam Husseins verfolgt worden waren. Nach dem Sturz des Regimes stellte sich die Frage, ob allein der Wegfall des ehemaligen Verfolgers und das Fehlen neuer Verfolgung den Widerruf der Flüchtlingseigenschaft rechtfertigen können. Der EuGH hat diese Frage im Prinzip bejaht und damit die deutsche Rechtspraxis im Wesentlichen bestätigt. Ich weiß, dass diese Entscheidung bei UNHCR nicht nur Freude ausgelöst hat. Sie bringt jedoch nicht nur Klarheit in der Rechtsanwendung, sondern ermöglicht es auch, sich neuen Fragestellungen zuzuwenden. Dies gilt insbesondere in Bezug auf den Aufenthaltsstatus der in Deutschland lebenden Ausländer, denen zwar kein Flüchtlingsschutz mehr zukommt, deren Aufenthalt wir aber aus humanitären Gründen nicht beenden können oder nicht beenden wollen. Eine weitere wichtige Entscheidung des EuGH betraf die Anwendung der sog. Ausschlussklauseln. Die Ausschlussklauseln des Art. 1 F der Genfer Konvention regeln, dass Asylbewerber, die schwere Straftaten begangen haben, von der Flüchtlingsanerkennung ausgeschlossen sind. Der Ausschluss ist zwingend. Die Ausschlussklauseln sind inhaltsgleich in die Qualifikationsrichtlinie übernommen worden. Bis zur Entscheidung des EuGH war die Anwendung der Ausschlussklauseln in der deutschen Rechtsprechung äußerst strittig diskutiert worden. Verglichen mit der internationalen Staatenpraxis wurden zum Teil singuläre Auffassungen vertreten. Z.B. die Auffassung, wonach die Anwendung der Ausschlussklauseln nach Art. 1 F Genfer Konvention voraussetzt, dass vom Asylbewerber weiterhin eine Gefahr ausgehen muss. Allein die Begehung einer schweren Straftat reiche nicht aus. Kein anderer Staat vertrat diese Auffassung. Der EuGH hat die ihm vorgelegten Fragen zur Auslegung der Ausschlussklauseln offenkundig in enger Anlehnung an die ganz überwiegende Staatenpraxis entschieden. Danach ist u.a. keine sogenannte Wiederholungsgefahr erforderlich. Der EuGH hat damit nicht nur eine Streitfrage geklärt, sondern auch deutlich gemacht, dass er bei seinen Entscheidungen die internationale Staatenpraxis gebührend berücksichtigt. Die Entscheidung ist auch deshalb von großer Bedeutung, weil der EuGH sich hierin zum Verhältnis zwischen EU-Asylrecht und nationalem Verfassungsrecht geäußert hat. Ich werde hierauf später noch näher eingehen.

5 Gegenwärtig ist ein weiteres vom Bundesverwaltungsgericht vorgelegtes Vorabentscheidungsersuchen anhängig. Darin geht es um die seit langem diskutierte Frage, ob die Genfer Konvention im Rahmen der Religionsausübung wie nach der bisherigen deutschen Rechtsprechung - nur das forum internum oder auch das forum externum schützt. Aus meiner Sicht ist der Ausgang dieses Verfahrens durchaus offen. Die Spruchpraxis des EuGH ist notwendig für die Harmonisierung der Rechtspraxis zur Genfer Konvention. Nur durch den EuGH kann eine einheitliche Auslegung der Richtlinienbestimmungen sichergestellt werden. Umso erstaunlicher ist es, dass die Gerichte der meisten anderen Staaten bislang kaum Gebrauch von der Möglichkeit einer Vorabentscheidung gemacht haben - obwohl das Inkrafttreten der Richtlinien bereits Jahre zurückliegt und obwohl einige Richtlinienbestimmungen auf wenig klaren Kompromissformeln beruhen. Neben dem Bundesverwaltungsgericht haben bisher nur Gerichte aus sieben weitere Staaten Vorabentscheidungsersuchen zur Auslegung von Richtlinienbestimmungen gestellt (Finnland, Frankreich, Großbritannien, Irland, Luxemburg, Niederlande, Ungarn). Man kann vermuten oder kann zumindest nicht ausschließen, dass bei der Auslegung der Richtlinienbestimmungen immer noch nationale Gesichtspunkte eine wesentliche Rolle spielen. Defizite der Asylrechtsharmonisierung Vor diesem Hintergrund ist nicht verwunderlich, dass die Harmonisierungsbemühungen sich offenbar noch nicht ausreichend in der Asylrechtspraxis niedergeschlagen haben. Jedenfalls unterscheiden sich die Anerkennungsquoten nach der Genfer Konvention bei den einzelnen Herkunftsländern in den Mitgliedstaaten nach wie vor so erheblich, dass es hierfür andere Gründe als den einer unterschiedlichen Zusammensetzung der Asylbewerber aus dem jeweiligen Herkunftsland geben muss. Ich meine, dass auch deshalb gerade bei der Harmonisierung der Asylrechtspraxis verstärkte Bemühungen erforderlich sind. Hier sind die Mitgliedstaaten in erster Linie selbst gefordert. Harmonisierung kann m.e. nur gelingen, wenn sich die Mitgliedstaaten mit der Entscheidungspraxis anderer Mitgliedstaaten eingehend auseinandersetzen. Dies gilt sowohl für die Auslegung der rechtlichen Kriterien der Genfer Konvention als auch bei der Bewertung der tatsächlichen Situation in den Herkunftsländern. Das ist bisher nicht im ausreichenden Maße und der ausreichenden Intensität geschehen. Es gibt zwar gute Anfänge dafür, etwa den Informationsaustausch im Rahmen von CIREA oder später in Eurasil, im Rahmen der IGC-Veranstaltungen oder anderer Foren. Das Bundesamt beteiligt sich ebenfalls intensiv an der Zusammenar

6 beit im Rahmen von GDISC und im Verbund der deutschsprachigen Länder mit Österreich und der Schweiz sowie beim Austausch von Liaisonpersonal. Besonders hervorheben möchte ich an dieser Stelle noch die von UNHCR erstellten Studien zur Entscheidungspraxis der Mitgliedstaaten, die wertvolle Erkenntnisse hierzu geliefert haben. Aber letztlich handelt es sich doch nur um einen Informationsaustausch, der die Mitgliedstaaten selten zu einem grundlegenden Überdenken der eigenen Entscheidungspraxis führen dürfte. Um praktische Harmonisierung zu erreichen, muss über den reinen Informationsaustausch hinausgegangen werden. Es muss die Möglichkeit bestehen, die Entscheidungspraxis anderer Staaten kritisch zu hinterfragen, ebenso die Bereitschaft, gegebenfalls auch die eigene Entscheidungspraxis auf den Prüfstand zu stellen. Ziel muss es sein, diese Praxis anderer Staaten in der konkreten Fallpraxis zu berücksichtigen. Dies geschieht bereits ansatzweise. So finden sich verschiedentlich in Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts Hinweise auf Urteile aus anderen Staaten. Auch in der englischen Rechtsprechung werden gelegentlich deutsche Entscheidungen zitiert. Ich könnte mir vorstellen, dass hier noch ein großes Aufgabenpotential auch für die Europäische Asylunterstützungsagentur EASO besteht. Das Bundesamt arbeitet hier intensiv mit, wofür ich mich an dieser Stelle ausdrücklich bedanken möchte. Ich komme nun zu den Veränderungen, welche die Vergemeinschaftung des Asylrechts im Verhältnis zwischen Genfer Konvention und Asylgrundrecht bewirkt hat. Das (Spannungs-)Verhältnis zwischen europarechtlichem Flüchtlingsbegriff und nationalem Asylgrundrecht Eine wesentliche Folge der Vergemeinschaftung des Asylrechts ist, dass sich die Voraussetzungen für die Flüchtlingsanerkennung nach der Genfer Konvention und die Voraussetzungen der Asylberechtigung nach Art. 16a Grundgesetz langfristig weiter auseinanderentwickeln werden. Dies führt in Deutschland zu praktischen Problemen bei der Durchführung von Asylverfahren. In der Vergangenheit war der Schutzbegriff, wie er der Genfer Konvention und dem Asylgrundrecht zugrunde lag, weitgehend identisch. Garanten für eine nahezu deckungsgleiche Auslegung des Schutzbegriffs waren das Bundesverfassungsgericht und das Bundesverwaltungsgericht. Nach ihrer bisherigen Rechtsprechung basieren beide Schutzformen auf einem im Kern gleichen Schutzbegriff. Unterschiede bestanden bislang im Wesentlichen insoweit, als die Genfer Flüchtlingskonventionen im Fal

7 le nichtstaatlicher Verfolgung, bei subjektiven Nachfluchtgründen und auch bei Einreise über einen sicheren Drittstaat Schutz gewährte, Artikel 16a Grundgesetz dagegen grundsätzlich nicht. Zukünftig werden sich die Unterschiede zwischen beiden Schutzformen mehren. Ursächlich hierfür ist der Umstand, dass nur die Flüchtlingsanerkennung nach der Genfer Konvention vergemeinschaftet wurde, nicht aber das Asylgrundrecht. Damit ist das Asylgrundrecht weiterhin dem nationalen Recht zugeordnet. Sein Inhalt wird auch weiterhin maßgeblich von der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts bestimmt. Die Voraussetzungen für die Gewährung des Flüchtlingsstatus nach der Genfer Konvention richten sich dagegen nach europarechtlichen Rechtsbestimmungen und der Rechtsprechung des EuGH. Die früher bestehende weitgehende Identität des Schutzbegriffs von Genfer Konvention und Asylgrundrecht lässt sich damit nicht mehr aufrecht erhalten. Da im Asylverfahren regelmäßig beide Schutzformen zu prüfen sind, bedeutet eine Auseinanderentwicklung der Schutzbegriffe, dass höchst unterschiedliche Prüfschritte und Prüfkriterien erforderlich werden können. Dies führt zu einem nicht unerheblichen Mehraufwand für Entscheider und Gerichte, was wiederum Verzögerungen der Asylverfahren nach sich ziehen kann. Das Nebeneinander unterschiedlicher Prüfschritte und Kriterien kann zwar rechtlich durchaus bewältigt werden. Rechtspolitisch ist diese Situation jedoch unbefriedigend. Denn die Differenzierungen auf der Rechtsgrundseite finden keinen Niederschlag auf der Rechtsfolgenseite. Statusrechtlich ergibt es keinen nennenswerten Unterschied, ob der Betreffende die Asylberechtigung oder die Flüchtlingsanerkennung nach der Genfer Konvention erhält. In beiden Fällen erlangen die Schutzberechtigten identische Rechte, z.b. den gleichen Aufenthaltstitel, identische Fürsorgeleistungen, Arbeitsmarktzugang und den Reisepass nach der Genfer Konvention. Es stellt sich hier natürlich die Frage, ob das Nebeneinander von Asylgrundrecht und Genfer Konvention noch zeitgemäß ist. In der Literatur wird dazu die Auffassung vertreten, dass Anpassungen des Asylgrundrechts erforderlich seien. U.a. wird vorgeschlagen, das Asylgrundrecht unter einen Europavorbehalt zu stellen. Ich meine, dass sich derzeit keine verfassungsändernden Mehrheiten in die eine oder andere Richtung finden lassen. Gleichwohl lohnt es sich, die Diskussion weiter zu führen und sich einer Fortentwicklung des Asylrechts nicht zu verschließen.

8 Schließlich führt die Vergemeinschaftung des Asylrechts nicht nur zu einem Divergieren der Schutzbegriffe. Sie wirkt sich auch mittelbar auf die Anwendung des Art. 16a Grundgesetz aus. Dies wird in der bereits erwähnten Entscheidung des EuGH zu Ausschlussklauseln deutlich. In dem zugrundeliegenden Vorabentscheidungsersuchen des Bundesverwaltungsgerichts ging es um die Frage, unter welchen Voraussetzungen Asylbewerber, die schwere Verbrechen außerhalb des Aufnahmelandes begangen haben, von der Asylberechtigung bzw. der Flüchtlingsanerkennung nach der Genfer Konvention auszuschließen sind. In der Genfer Konvention ist diese Frage in Art. 1 F geregelt. Danach ist ein Ausschluss vom Flüchtlingsstatus bei bestimmten schweren Straftaten zwingend vorgeschrieben. Der Betroffene gilt als asylunwürdig. Die Regelung des Art. 1 F findet sich auch in der Qualifikationsrichtlinie als obligatorische Ausschlussklausel wieder. In Art. 16a Grundgesetz ist dagegen ein Ausschluss allein wegen begangener Straftaten nicht vorgesehen. Zumindest enthält die Vorschrift keine entsprechende ausdrückliche Schranke. Der Ausschluss von der Asylberechtigung wegen Asylunwürdigkeit ist wenn man von der praktisch nicht relevanten Möglichkeit der Grundrechtsverwirkung nach Artikel 18 Grundgesetz absieht - nicht vorgesehen. Die Gründe hierfür sind bekannt: Der Parlamentarische Rat hatte bei seinen Beratungen über das Asylgrundrecht bewusst von derartigen Schranken abgesehen. Damit sollte verhindert werden, dass politisch unliebsamen Personen auf diese Weise das Asylrecht versagt werden könnte. Vor diesem Hintergrund lautete die Vorlagefrage, ob die Asylberechtigung gewährt werden darf, wenn zugleich die Flüchtlingsanerkennung nach den in das Unionsrecht übernommenen Bestimmungen der Genfer Konvention ausgeschlossen ist. Der EuGH stellte im Wesentlichen darauf ab, dass jedenfalls ein mit dem Flüchtlingsstatus identischer Status nicht gewährt werden darf, da damit europarechtliche Bestimmungen unterlaufen werden würden. Das Bundesverwaltungsgericht bejahte darauf hin die Identität von Asylstatus und Flüchtlingsstatus, u.a. wegen ihrer Funktionsgleichheit und der daran geknüpften identischen Statusrechte. In Einklang mit den Vorgaben des EuGH entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass bei Ausschluss der Flüchtlingsanerkennung wegen schwerer Straftaten auch die nationale Asylberechtigung nicht gewährt werden darf. Es berief sich dabei u.a. auf einen Anwendungsvorrang des Europarechts. Schlussbetrachtung

9 Bedeutung und Wirkung der Genfer Konvention im deutschen Asylrecht haben sich über die Jahrzehnte mehrfach gewandelt. Durch die Vergemeinschaftung des Asylrechts hat die Genfer Konvention eine grundlegende Aufwertung erfahren. Die Genfer Konvention steht nun nicht mehr nur gleichrangig neben dem Asylgrundrecht. Wie in der EuGH-Entscheidung zu den Ausschlussklauseln ausgeführt wurde, besteht u.u. aufgrund ihrer europarechtlichen Einbindung auch ein Vorrang der Konventionsbestimmungen, so dass die Gewährung des nationalen Asyls ausgeschlossen sein kann. Die Auslegung der Konventionsbestimmungen wird künftig vermehrt durch die internationale Staatenpraxis beeinflusst werden. Dies geschieht einerseits über die Rechtsprechung des EuGH, andererseits über die sich gerade entwickelnde verstärkte praktische Zusammenarbeit innerhalb der EU. Damit werden auch bestehende und durchaus bewährte Konzepte und Interpretationen, wie sie insbesondere von der deutschen Rechtsprechung entwickelt worden sind, vermehrt auf dem Prüfstand stehen. Ein ungelöstes Problem ist das Nebeneinander von nationalem Asylgrundrecht und europarechtlichem Flüchtlingsrecht, das zu unterschiedlichen Anerkennungskriterien und Prüfschritten führt. Hier besteht mittelfristiger Handlungsbedarf und Raum für weitere Diskussionen, zu denen ich Sie einlade und auf die ich mich freue. Ich danke Ihnen für Ihre Aufmerksamkeit!