Das Urteil des BVerwG vom oder vom Versuch, den slowakischen Braunbären zu zähmen. Dr. Marcus Lau, Leipzig *

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1 Das Urteil des BVerwG vom oder vom Versuch, den slowakischen Braunbären zu zähmen Dr. Marcus Lau, Leipzig * Um das Urteil des EuGH vom zum slowakischen Braunbären rankten sich in der deutschen Rechtsprechung und verwaltungsjuristischen Literatur die unterschiedlichsten Mutmaßungen über die Zukunft des deutschen Rechtsschutzsystems und wurde vielfach ein nunmehr unumschränktes Klagerecht anerkannter Umweltverbände im Bereich des Umweltrechts proklamiert. Mit Urteil vom äußerte sich nun erstmals auch das BVerwG hierzu. Das Ergebnis fällt zweischneidig aus. Der Beitrag stellt das Urteil in seinen wesentlichen Punkten dar, erläutert die kontextuellen Hintergründe und unternimmt eine erste Bewertung inklusive eines kurzen Ausblicks. I. Einleitung Bären haben es in Deutschland nicht leicht. Im Zoo sind sie nett anzusehen, aber in freier Wildbahn hält man sie eher für eine Gefahr als für eine Bereicherung. Als sich im Sommer 2006 der Bär Bruno über die Grenze nach Deutschland verirrte, wurde dies von nicht wenigen begeistert aufgenommen. Schon bald überwog jedoch die Skepsis und weil alle Versuche, des Bären habhaft zu werden, misslangen, gab es am Ende nur noch den Abschuss. Am überschritt mit dem slowakischen Braunbären ein weiterer Bär die deutsche Grenze, diesmal in Gestalt eines EuGH-Urteils. Wieder gab es teils Begeisterungsstürme, schnell aber auch die Mahner, die dem Bären attestierten, in Deutschland fehl am Platz zu sein. Nach einigen verwaltungs- und oberverwaltungsgerichtlichen Klärungsversuchen wurde zuletzt auch das BVerwG zu Rate gezogen, dessen 7. Senat dem slowakischen Braunbären mit Urteil vom angesichts der aktuell in Deutschland geltenden Rechtslage eine Absage erteilte. So ganz wohl hat sich der 7. Senat dabei aber offenbar nicht gefühlt und so suchte er im Angesicht des dahinscheidenden slowakischen Braunbären Trost bei Janecek. Dies deutet nicht auf beste Voraussetzungen für eine rundum überzeugende richterliche Entscheidung hin. In der Tat wirft das Urteil des BVerwG vom eine Reihe von Fragen auf. Um etwas Licht ins Dunkel zu bringen, * Der Verf. ist Rechtsanwalt und Partner in der Kanzlei Füßer & Kollegen, Leipzig, Deutschland (

2 RAe Füßer & Kollegen Seite 2 von 14 sollen im Folgenden zunächst die Hintergründe skizziert (II.) und anschließend das Urteil in seinen wesentlichen Punkten dargestellt werden (III.). Es folgen einige zustimmende, aber auch kritische Anmerkungen (IV.) sowie ein kurzes Fazit (V.). II. Hintergründe Ausgangspunkt war die Frage nach der Reichweite der Klagebefugnisse von Umweltverbänden. Die Diskussion, inwieweit es sinnvoll und rechtlich möglich ist, innerhalb des deutschen Individualrechtsschutzsystems eine demgegenüber als Fremdkörper erscheinende altruistische Umweltverbandsklage einzuführen, ist nicht neu 1. Befeuert wurde diese Diskussion in jüngerer Zeit durch entsprechende Überlegungen auf internationaler Ebene, insbesondere durch die sog. Aarhus- Konvention (AK) 2. Dieses vom stammende UN/ECE-Übereinkommen über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu gerichtlichen Umweltangelegenheiten ist von der Bundesrepublik Deutschland mit Gesetz vom ratifiziert worden 3. Vertragspartei ist auch die EU, die mit der sog. Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie 4 bereits 2003 Art. 9 II AK nahezu wortgleich mit Art. 10a der UVP-Richtlinie 5 und Art. 15a der seinerzeitigen IVU-Richtlinie 6 umgesetzt hat. Die Implementation in Deutschland erfolgte 2006 durch das Umweltrechtsbehelfsgesetz 7. Dabei wurde die eigentlich erstrebte altruistische Verbandsklage vom deutschen Gesetzgeber jedoch in ein schutznormakzessorisches Klagerecht umgedeutet (vgl. 2 I Nr. 1 UmwRG a.f.) 8. Dies ist in der Literatur fast vollständig 1 So bereits Rehbinder/Burgbacher/Knieper, Bürgerklage im Umweltrecht, 1972, passim; zum Ganzen auch Schmidt/Zschiesche/Rosenbaum, Die naturschutzrechtliche Verbandsklage in Deutschland, 2004, passim. 2 Hierzu Calliess, NJW 2003, 97 ff. 3 BGBl. II 2006 S Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates v über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinie 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten, ABl. EU L 156, S Richtlinie 85/337/EWG des Rates v über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten, ABl. EU L 175, S Richtlinie 96/61/EG des Rates v über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung, ABl. EU L 257, S Gesetz über ergänzende Vorschriften zu Rechtsbehelfen in Umweltangelegenheiten nach der EG-Richtlinie 2003/35/EG (Umweltrechtsbehelfsgesetz) v , BGBl. I S Hierzu Ziekow, NVwZ 2007, 259 (261).

3 RAe Füßer & Kollegen Seite 3 von 14 auf Ablehnung gestoßen 9. Ähnlich restriktiv ist der Gesetzgeber bis zuletzt hinsichtlich der erfolgreichen Rügbarkeit von Verfahrensfehlern, insbesondere bei der Umweltverträglichkeitsprüfung, vorgegangen (vgl. 4 UmwRG) 10. In beiderlei Hinsicht musste er sich inzwischen jedoch vom EuGH eines Besseren belehren lassen 11. In letzter Zeit ist zudem Art. 9 III AK zunehmend in den Fokus der fachöffentlichen Aufmerksamkeit gelangt. Dieser lautet: Zusätzlich und unbeschadet der in den Absätzen 1 und 2 genannten Überprüfungsverfahren stellt jede Vertragspartei sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen oder Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstoßen. Insoweit war von einem schlafenden Riesen die Rede 12. Der Versuch der EU- Kommission, auch diese Bestimmung auf unionsrechtlicher Ebene umzusetzen 13, ist indes gescheitert. Mit dem Urteil des EuGH vom zum slowakischen Braunbären wurde der schlafende Riese dann aber doch noch geweckt. Der EuGH hielt hier dreierlei fest, nämlich dass erstens zwecks Vermeidung voneinander abweichender Auslegungen eine spezielle Frage, zu der noch keine Rechtsvorschriften der Union ergangen sind, dem Unionsrecht unterliege, wenn sie in völkerrechtlichen Übereinkommen geregelt wird, die sowohl von der Union als auch ihren Mitgliedstaaten geschlossen wurden, und einen weitgehend vom Unionsrecht erfassten Bereich betrifft 14 ; zweitens Art. 9 III AK keine klare und präzise Verpflichtung enthalte, die die rechtliche Situation Einzelner unmittelbar regeln könnte; da nur Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige [im] innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Inhaber der darin vorgesehenen Rechte sind, hingen die Durchführung und die Wirkungen dieser Vorschrift vom Erlass eines weiteren Rechtsaktes ab 15 und 9 Statt vieler Gellermann, NVwZ 2006, 7 ff.; Koch, NVwZ 2007, 369 ff.; Alleweldt, DÖV 2006, 621 ff.; Schmidt/Kremer, ZUR 2007, 57 ff. 10 Zur bisherigen Sichtweise siehe etwa BVerwG, ZfBR 2008, 278 (279). 11 EuGH, Slg. 2011, I-3701 = NVwZ 2011, 801 Trianel sowie EuGH, BeckRS 2013, Altrip. 12 Franzius, NuR 2009, 384 (386). 13 Vgl. KOM(2003) 624 endg. 14 EuGH, Slg. 2011, I-1285 (Rdnr. 36, 42) = NVwZ 2011, 673 slowakischer Braunbär. 15 EuGH, Slg. 2011, I-1285 (Rdnr. 45) = NVwZ 2011, 673 slowakischer Braunbär.

4 RAe Füßer & Kollegen Seite 4 von 14 drittens gleichwohl hinreichend deutlich werde, dass Art. 9 III AK darauf abzielt, die Gewährleistung eines effektiven Umweltschutzes zu ermöglichen und der nationale Richter daher immer dann, wenn es um einen dem Unionsrecht unterliegenden Sachverhalt geht, etwa eine nach der FFH-Richtlinie 16 geschützte Art betroffen ist, sein nationales Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen habe, dass es so weit wie möglich im Einklang mit diesem Ziel des Art. 9 III AK steht 17. Was damit in concreto gemeint ist, hat zu allerlei Spekulationen geführt 18. Es folgten erste verwaltungsgerichtliche Entscheidungen, die gestützt auf Art. 9 III AK die bis dato im deutschen Verwaltungsprozess vorherrschende Schutznormtheorie jedenfalls in Bezug auf die Umweltverbände verabschiedeten 19. Auch gleichlautende oberverwaltungsgerichtliche Entscheidungen ließen nicht lange auf sich warten 20. Der Frage, ob aus Art. 9 III AK eine innerstaatliche Klagebefugnis abgeleitet werden kann, hieß es, komme eine besondere Bedeutung zu; denn Art. 9 III AK gehe weit über den Regelungsbereich des Art. 9 II AK hinaus. Der Gegenstandsbereich des Art. 9 II AK sei auf die in Art. 6 i.v.m. Anhang I AK aufgeführten Tätigkeiten beschränkt, wohingegen Art. 9 III AK eine allgemeine umweltrechtsbezogene Verbandsklage behandle. Der nationale Richter habe nach dem Verständnis des EuGH im Anwendungsbereich des Unionsrechts sein nationales Recht im Hinblick auf die Gewährung eines effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes in den vom Umweltrecht der Union erfassten Bereichen so auszulegen, so dass es so weit wie möglich im Einklang mit den in Art. 9 III AK festgelegten Zielen stehe. Dem EuGH gehe es damit um die Mobilisierung der Öffentlichkeit zur Durchsetzung des unionsrechtlichen Umweltschutzes. Die Klagebefugnisse gerade von Verbänden, die keine eigenen Rechtsverletzungen, sondern Verletzungen objektiven Umweltrechts geltend machen könnten, sollten erkennbar gestärkt werden 21. Dem wurde von anderer Seite entgegengehalten, dass es sich bei Art. 9 III AK nicht um eine andere gesetzliche Bestimmung im Sinne des 42 II VwGO hand- 16 Richtlinie 92/43/EG des Rates vom zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen, ABl. EU L 206, S. 7; zuletzt geändert durch die Richtlinie 2006/105/EG des Rates vom , ABl. EU L 363, S EuGH, Slg. 2011, I-1285 (Rdnr. 46, 50) = NVwZ 2011, 673 slowakischer Braunbär. 18 Bspw. Berkemann, DVBl. 2011, 1253 ff. 19 VG Wiesbaden, ZUR 2012, 113 (115 f.); VG Wiesbaden, BeckRS 2012, 55841; VG München, ZUR 2012, 699 (700); VG Augsburg, NuR 2013, 284 = BeckRS 2013, VGH Kassel, ZUR 2012, 438 (440); OVG Koblenz, NVwZ 2013, 883 (887 f.); OVG Koblenz, ZUR 2013, 293 (296). 21 So OVG Koblenz, ZUR 2013, 293 (296).

5 RAe Füßer & Kollegen Seite 5 von 14 le. Die durch das Zustimmungsgesetz zur Aarhus-Konvention bewirkte innerstaatliche Geltung eines völkerrechtlichen Vertrages könne nämlich nur dann zur unmittelbaren Anwendbarkeit des Art. 9 III AK mit Wirkung für und gegen die von der Regelung Betroffenen führen, wenn diese Bestimmung nach Wortlaut, Zweck und Inhalt geeignet und hinreichend bestimmt ist, wie eine innerstaatliche Vorschrift rechtliche Wirkung zu entfalten, also dafür keiner weiteren normativen Ausfüllung bedarf 22. Dass Art. 9 III AK diese Eigenschaft fehlt, habe aber bereits der EuGH in seinem Urteil zum slowakischen Braunbären festgestellt. Eine ausdrückliche Privilegierung von Nichtregierungsorganisationen, wie sie Art. 9 II i.v.m. Art. 2 Nr. 5 AK innewohnt, gebe Art. 9 III AK ebenfalls nicht her, so dass nicht unterstellt werden könne, jedenfalls die innerstaatlich anerkannten Umweltverbände seien umfassend klagebefugt 23. Der Verweis des EuGH auf eine völkerrechtsfreundliche Auslegung gebe für ein entsprechend weites Klagerecht ebenfalls nichts her. Denn nach ständiger Rechtsprechung des BVerfG dürfe richterliche Rechtsfortbildung nicht dazu führen, dass die Gerichte ihre eigene materielle Gerechtigkeitsvorstellung an die Stelle derjenigen des Gesetzgebers setzen; die Aufgabe der Rechtsprechung beschränke sich vielmehr darauf, den vom Gesetzgeber festgelegten Sinn und Zweck eines Gesetzes unter gewandelten Bedingungen möglichst zuverlässig zur Geltung zu bringen oder eine planwidrige Regelungslücke mit den anerkannten Auslegungsmethoden zu füllen 24. Insofern habe der Gesetzgeber aber erst jüngst durch die Novellierung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes per Gesetz vom nochmals das grundlegende Festhalten an der Schutznormtheorie und eine eher restriktive Handhabung von Verbandsklagerechten zum Ausdruck gebracht; hierüber könne sich der Richter nicht einfach hinwegsetzen 26. Als Zwischenfazit ist daher zunächst festzuhalten, dass an der fehlenden unmittelbaren Anwendbarkeit von Art. 9 III AK kein Zweifel bestehen kann. Die Bestimmung ist ersichtlich auf nähere Ausgestaltung durch den innerstaatlichen Normgeber ausgerichtet 27. Des Weiteren respektiert die Aarhus-Konvention das jeweilige innerstaatliche Prozessrecht. So werden insbesondere in Art. 9 II AK die Interessenten- und die Rechtsverletztenklage gleichwertig nebeneinandergestellt. Zutreffend ist andererseits freilich auch, dass die Aarhus-Konvention das Ziel verfolgt, der Öffentlichkeit einen weiten Zugang zu Gerichten zu gewähren. Aus- 22 OVG Koblenz, NVwZ 2013, 881 (882), mit Verweis auf BVerwG, NVwZ 2011, 752 (Rdnr. 9) und OVG Münster, NuR 2012, 722 (729) = BeckRS 2012, OVG Koblenz, NVwZ 2013, 881 (882), mit Verweis auf Schink, DÖV 2012, 622 (629). 24 OVG Koblenz, NVwZ 2013, 881 (883), mit Verweis auf BVerfG, NJW 2012, 3081 (3085). 25 BGBl. I 2013 S OVG Koblenz, NVwZ 2013, 881 (883); offen lassend OVG Lüneburg, ZUR 2013, 627 (629). 27 So bereits Seelig/Gündling, NVwZ 2002, 1033 (1040).

6 RAe Füßer & Kollegen Seite 6 von 14 weislich der Präambel der Aarhus-Konvention sollen sowohl für den einzelnen Bürger als auch für Nichtregierungsorganisationen die notwendigen Rahmenbedingungen geschaffen werden, damit diese ihre Interessen und Rechte an einer gesunden Umwelt durchsetzen und darüber hinaus auf einen verbesserten Schutz der Umwelt im Sinne einer zukunftsorientierten Vorsorge hinwirken können. Eine Pflicht zur Einführung einer Popularklage in Umweltangelegenheiten folgt daraus indes nicht 28. Vielmehr genügt es, wenn wie auch aus Art. 1 AK deutlich wird die Vertragsstaaten den Einzelnen in die Lage versetzen, sein Recht auf ein Leben in einer seiner Gesundheit und seinem Wohlbefinden zuträglichen Umwelt gerichtlich durchzusetzen 29. Als Mindestvoraussetzung für Individualklagen wird man daher auch im Anwendungsbereich der Aarhus-Konvention voraussetzen können, dass der Kläger über ein vom Schutzzweck der jeweiligen Bestimmung gedecktes, individualisierbares Interesse an der Einhaltung der Bestimmung verfügt 30. Anders sieht dies im Hinblick auf Verbandsklagerechte aus. Das weitere Ziel der Aarhus-Konvention, der Öffentlichkeit Mittel an die Hand zu geben, um das objektive Recht insgesamt durchzusetzen und bestehende Vollzugsdefizite abzubauen (vgl. 18. Erwägungsgrund der Aarhus-Konvention), schlägt hier stärker durch. Hintergrund ist, dass diese, letztlich auf die Durchsetzung öffentlicher Interessen hinauslaufende Kontrollfunktion obgleich zunehmend auch als eine Aufgabe der Gesellschaft angesehen eine originär öffentliche Aufgabe darstellt 31. Die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben bedarf indes eines Mindestmaßes an demokratischer Legitimation 32, wie sie bei Individualklägern naturgemäß nicht gegeben ist, aber bei Verbänden über das Anerkennungserfordernis sichergestellt werden kann und aktuell mit 3 UmwRG auch weitgehend sichergestellt ist 33. Damit kann den anerkannten Verbänden ein weiterer Zugang zu Gerichten eröffnet werden als dem Einzelnen. Die Gefahr von Missbräuchen schließlich ist jede Klage mit privaten Drittbetroffenen schon wegen des damit verbundenen Verzögerungseffektes grundrechtsrelevant (insbesondere Art. 14 I GG mit Blick auf die Ausnutzung einer erteilten Genehmigung) besteht mithin bei Verbandsklagen weit weniger. Nur so vermag die Durchsetzung des objektiven Rechts 28 Lau, Die Kontrolle des Schutzes von Natur und Landschaft in der Bauleitplanung, 2012, S. 183 f. 29 Schrödter, NVwZ 2009, 157 (158); vgl. auch OVG Koblenz, DVBl 2009, 390 (393) = BeckRS 2009, 31451; VG Karlsruhe, ZUR 2007, 264 (265). 30 So auch die Voraussetzungen für Klagen einzelner auf Unionsebene, vgl. EuGH, Slg. 1963, 215 (238) Plaumann. 31 Fliegauf, NVwZ 1991, 748 (749); vgl. auch Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 7. Aufl. 2008, 1 Rdnr Breuer, NJW 1978, 1558 (1562 f.); Fliegauf, NVwZ 1991, 748 (750). 33 Lau, Die Kontrolle des Schutzes von Natur und Landschaft in der Bauleitplanung, 2012, S. 200.

7 RAe Füßer & Kollegen Seite 7 von 14 durch Klagemöglichkeiten Privater auch ihr demokratisches Element vollständig zur Geltung zu bringen. Gleichwohl folgt daraus nicht, dass den innerstaatlich anerkannten Umweltverbänden in Umweltangelegenheiten ein unbeschränktes Klagerecht zugestanden werden muss. Dann wäre schon nicht einsichtig, weshalb Art. 9 II AK den Nichtregierungsorganisationen jedenfalls hinsichtlich der in Art. 6 AK genannten Handlungen ein Klagerecht gewissermaßen als Mindeststandard sichert, wenn gemäß Art. 9 III AK die Nichtregierungsorganisationen ohnehin befugt wären, schrankenlos die Gerichte anzurufen. Insofern kann auch nicht darauf verwiesen werden, dass sich Art. 9 III AK nur auf die Durchsetzung umweltbezogener Rechtsvorschriften erstrecke, während Art. 9 II AK ein vom Umweltrecht losgelöstes Beanstandungsrecht gewähre; denn die Aarhus-Konvention betrifft ausweislich ihres Art. 1 überhaupt nur das Umweltrecht, so dass auch Art. 9 II AK lediglich Umweltangelegenheiten erfasst 34. Der deutsche Gesetzgeber hat nun aber Art. 9 III AK eher restriktiv umgesetzt, nämlich in dem Sinne, dass er mit der Implementierung des Art. 9 II AK und mit den darüber hinausgehenden altruistischen Verbandsklagerechten nach 64 BNatSchG und 11 II USchadG offenbar angenommen hat, den Mindestverpflichtungen aus Art. 9 III AK gerecht zu werden. Dies ist bei der jüngsten Novellierung des Umweltrechtsbehelfsgesetzes nochmals deutlich geworden. Angesichts der spätestens seit dem Urteil des EuGH zum slowakischen Braunbären angeregt geführten öffentlichen Debatte zu Umfang und Reichweite von Art. 9 III AK wäre es eine Unterstellung anzunehmen, der Gesetzgeber hätte bei seinen Überlegungen im Rahmen dieser Neuregelung Art. 9 III AK völlig ausgeblendet 35. Angesichts dieses Befundes kann, selbst wenn die Umsetzung des Art. 9 III AK in deutsches Recht defizitär sein sollte, weil Art. 9 III AK mehr verlangt als nur die Umsetzung von Art. 9 II AK und das Vorhalten einzelner sonstiger altruistischer Klagerechte, wie sie in 64 BNatSchG und 11 II USchadG verankert sind, weder im Wege der Auslegung noch über eine Analogiebildung oder teleologische Reduktion das geltende innerstaatliche Recht korrigiert werden. Es bliebe allenfalls noch der Weg über den Anwendungsvorrang des Unionsrechts im Hinblick auf die europarechtlich intendierten Rechtsvorschriften zum Schutz der Umwelt 36. Dies setzt allerdings voraus, dass den betreffenden unionsrechtlichen Bestimmungen hinreichend deutlich entnommen werden kann, in welchem Umfang sie von bestimmten Teilen der Öffentlichkeit auch gerichtlich durchgesetzt werden können sollen. 34 Fellenberg/Schiller, UPR 2011, 321 (325); Schink, DVBl 2012, 197 (199 f.). 35 So aber Klinger, NVwZ 2013, 850 (852). 36 Hierzu Demleitner, NVwZ 2009, 1525 ff.

8 RAe Füßer & Kollegen Seite 8 von 14 III. Urteil des BVerwG vom Mit Urteil vom hat das BVerwG über die Sprungrevision des Landes Hessen gegen das Urteil des VG Wiesbaden vom entschieden. Das VG Wiesbaden hatte in diesem Urteil der Klage eines nach 3 UmwRG anerkannten Umweltverbandes auf Verpflichtung des Landes Hessen stattgegeben, den für die Stadt Darmstadt geltenden Luftreinhalteplan u.a. durch Einführen einer Umweltzone so zu ändern, dass dieser die erforderlichen Maßnahmen zur schnellstmöglichen Einhaltung des über ein Kalenderjahr gemittelten Immissionsgrenzwertes für NO2 in Höhe von 40 µg/m³ im Stadtgebiet enthält 37. Die erforderliche Klagebefugnis generierte das VG Wiesbaden dabei direkt aus Art. 9 III AK unter Berufung auf das Urteil des EuGH vom zum slowakischen Braunbären. Das BVerwG hat demgegenüber mit seinem Urteil vom zunächst festgehalten, dass 42 II Hs. 1 VwGO keine im Sinne der Rechtsprechung des EuGH zum slowakischen Braunbären auslegungsfähige Norm ist, sondern lediglich eine Vorbehalts- bzw. Öffnungsklausel enthält, die durch Entscheidung des zuständigen Normgebers umgesetzt werden muss 38. Ausweislich der Denkschrift zur Ratifizierung der Aarhus-Konvention habe der deutsche Gesetzgeber hinsichtlich der Verpflichtungen aus Art. 9 III AK keinen Änderungsbedarf im innerstaatlichen Recht gesehen 39, was er durch die jüngste Novelle des Umweltrechtsbehelfsgesetzes nochmals bestätigt habe. Eine andere Sichtweise ergebe sich auch nicht aus den für das Verständnis der Aarhus-Konvention sehr bedeutsamen Empfehlungen des Compliance Committee. Danach stehe zwar das Ob einer umweltrechtlichen Verbandsklage durch das Abkommen fest, die Vertragsstaaten behielten aber einen nicht unerheblichen Ausgestaltungsspielraum hinsichtlich des Wie 40. Auch das Unionsrecht fordere keine Auslegung contra legem im Sinne einer methodisch unzulässigen richterlichen Rechtsfindung 41. Im Übrigen könne eine wegen ihrer Unbestimmtheit nicht unmittelbar anwendbare Bestimmung nicht Anknüpfungspunkt einer Auslegung sein, die diese Norm der Sache nach anwendbar macht; eine solche Argumentation wäre zirkulär 42. Demnach ist Art. 9 III AK auch nach Ansicht des BVerwG selbst unter Rekurs auf die Intention der Aarhus-Konvention und der Empfehlungen des Compliance Committee 37 VG Wiesbaden, BeckRS 2012, BVerwG, BeckRS 2013, (Rdnr. 26). 39 Vgl. BT-Drs. 16/2497, S. 42 u BVerwG, BeckRS 2013, (Rdnr ). 41 BVerwG, BeckRS 2013, (Rdnr. 36). 42 BVerwG, BeckRS 2013, (Rdnr. 37) mit Verweis auf Seibert, NVwZ 2013, 1040 (1042 f.).

9 RAe Füßer & Kollegen Seite 9 von 14 nicht dahingehend zu verstehen, dass den Umweltverbänden, einmal innerstaatlich anerkannt, hinsichtlich aller Verfahren mit Bezug zu umweltrechtlichen Vorschriften innerstaatlich ein Klagerecht zugestanden werden muss. Im Ergebnis hat das BVerwG das mit der Sprungrevision angegriffene Urteil des VG Wiesbaden gleichwohl unbeanstandet gelassen. Der Kläger sei nämlich jedenfalls nach 42 II Hs. 2 VwGO i.v.m. 47 I BImSchG klagebefugt. Das dem Kläger insoweit zukommende Klagerecht knüpfe an dem von 47 I BImSchG bezweckten Schutz der menschlichen Gesundheit und damit an ein Klagerecht für die von den in Rede stehenden Immissionsgrenzwertüberschreitungen unmittelbar betroffenen natürlichen Personen an. Aus dem Urteil des EuGH vom ergebe sich, dass gegen eine Grenzwertüberschreitung indes nicht nur die unmittelbar betroffenen natürlichen Personen, sondern auch unmittelbar betroffene juristische Personen gerichtlich vorgehen können müssen 43. Die zur Klage befähigende Betroffenheit werde insoweit letztlich durch den räumlichen Bezug zum Wirkungsbereich der Immissionen bestimmt, somit folge aus der Janecek-Rechtsprechung des EuGH, dass sich die an sich nicht betroffenheitsfähigen juristischen Personen gewissermaßen ein fremdes Interesse zum eigenen Anliegen machen dürfen, etwa die dort ansässigen Unternehmen die Gesundheit ihrer Mitarbeiter verteidigen 44. Damit komme die von Anfang an im Unionsrecht erkennbare Tendenz zum Ausdruck, durch eine großzügige Anerkennung subjektiver Rechte den Bürger auch für die dezentrale Durchsetzung des Unionsrechts zu mobilisieren, so dass der Bürger über die Verteidigung eigener Rechte zugleich bezogen auf das objektive Interesse an einer Sicherung und praktischen Wirksamkeit und der Einhaltung des Unionsrechts eine prokuratorische Rechtsstellung innehabe, die im Einzelfall auch einmal in den Vordergrund rücken könne 45. Ein solches, betroffenheitsakzessorisches eigenes Recht sei es dann auch, welches die anerkannten Umweltverbände in diesem Zusammenhang zur Klage befähige. Zwar sei in Abgrenzung zur Popularklage Träger entsprechender materieller subjektiver Rechte nur, wer nicht lediglich Teil der allgemeinen Öffentlichkeit, sondern der betroffenen Öffentlichkeit ist, doch gehörten die innerstaatlich anerkannten Umweltverbände gemäß Art. 2 Nr. 5 AK schon per definitionem zur betroffenen Öffentlichkeit EuGH, Slg. 2008, I-6221 (Rdnr. 39 u. 42) = NVwZ 2008, 954 Janecek. 44 BVerwG, BeckRS 2013, (Rdnr. 45) mit Verweis auf Ziekow, NVwZ 2010, 793 (794). 45 BVerwG, BeckRS 2013, (Rdnr. 46). 46 BVerwG, BeckRS 2013, (Rdnr. 49).

10 RAe Füßer & Kollegen Seite 10 von 14 IV. Anmerkungen zum Urteil Während dem ersten Teil des Urteils des BVerwG uneingeschränkt zugestimmt werden kann, wirft der zweite Teil, in dem das Gericht ein prokuratorisches Klagerecht anerkannter Umweltverbände entwickelt, Fragen auf. Ausgangspunkt war insoweit die Janecek-Rechtsprechung des EuGH, insbesondere der Satz: Daraus folgt, dass natürliche oder juristische Personen, die unmittelbar von der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte oder der Alarmschwellen betroffen sind, bei den zuständigen Behörden gegebenenfalls unter Anrufung der zuständigen Gerichte einwirken können müssen, dass beim Vorliegen einer solchen Gefahr ein Aktionsplan erstellt wird. 47 Der EuGH äußerte sich hier also explizit zum Zugang zu Gerichten und bezog dabei auch die unmittelbar betroffenen juristischen Personen mit ein. Inwieweit eine juristische Person indes von einer Gesundheitsgefahr unmittelbar betroffen sein kann, erläutert er nicht. Dabei wäre diese Aussage, wenn sie sich explizit auch auf das in Deutschland herrschende Rechtsschutzsystem beziehen sollte, in höchstem Maße erläuterungsbedürftig gewesen; denn der im Übrigen auch grundrechtlich verbürgte Schutz der menschlichen Gesundheit lässt sich selbst nur dem Wesen nach nicht auf juristische Personen anwenden 48. Unter der Prämisse, der EuGH habe insoweit gerade auch für das deutsche Rechtsschutzsystem eine Aussage treffen wollen, bleibt daher in der Tat nur die Anknüpfung an unmittelbar betroffene natürliche Personen, die in einem gewissen Näheverhältnis zur klagenden juristischen Person stehen. Es ist aber unverkennbar, dass der EuGH bemüht ist, den Kreis der Klageberechtigten nicht zu weit ausfallen zu lassen. So sollen ausweislich der oben zitierten Urteilspassage nur diejenigen natürlichen oder juristischen Personen klagebefugt sein, die unmittelbar von der Gefahr einer Überschreitung der Grenzwerte oder der Alarmschwellen betroffen sind. Daher liegt es nicht gerade nahe, auch den anerkannten Umweltverbänden ein entsprechendes Klagerecht zuzusprechen. Art. 2 Nr. 5 AK zwingt hierzu ebenfalls nicht. Diese Bestimmung definiert den Begriff der betroffenen Öffentlichkeit als die von umweltbezogenen Entscheidungsverfahren betroffene oder wahrscheinlich betroffene Öffentlichkeit oder die Öffentlichkeit mit einem Interesse daran, wobei Nichtregierungsorganisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzten und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen, kraft Fiktion ein Interesse im Sinne dieser Begriffsbestimmung haben. Der EuGH hat demgegenüber aber gerade nicht jegliche Betroffenheit gelten lassen, sonder hebt zu Recht auf eine unmittelbare Betroffenheit ab. Das macht einen Unterschied. 47 EuGH, Slg. 2008, I-6221 (Rdnr. 39) = NVwZ 2008, 954 Janecek. 48 vgl. Sachs, in: ders., GG, 6. Aufl. 2011, Art. 19 Rdnr. 68.

11 RAe Füßer & Kollegen Seite 11 von 14 Da nun aber das BVerwG zumindest der 7. Senat ein entsprechend weites prokuratorisches Klagerecht angenommen hat, stellt sich die Frage, wem (1.) und in Bezug worauf (2.) ein solches Klagerecht zustehen soll. 1. Kreis der prokuratorisch Klageberechtigten Explizit zugestanden hat das BVerwG ein solches prokuratorisches Klagerecht mit Urteil vom nur den nach 3 UmwRG anerkannten Umweltverbänden. Darüber hinaus gibt es zu erkennen, dass ein entsprechendes Klagerecht wohl auch den im Wirkungsbereich schädlicher Immissionen ansässigen Unternehmen in Bezug auf die Gesundheit ihrer Mitarbeiter zugestanden werden muss 49. Gleiches könnte aber auch für die Wasser- und Bodenverbände, die Jagd- und Waldgenossenschaften gelten 50. Nicht zuletzt stellt sich die Frage, ob sich nicht fortan auch die Gemeinden auf ein solches prokuratorisches Klagerecht berufen können. Bislang entspricht es ständiger Rechtsprechung, dass sich die Gemeinden nur möglicher Eingriffe in ihr Selbstverwaltungsrecht oder in ihr dann bloß zivilrechtlich geschütztes Eigentum gerichtlich erwehren, nicht aber auch gleichsam stellvertretend für ihre Einwohner deren Rechte geltend machen könne; vielmehr haben Letztere selbst um Rechtsschutz nachzusuchen 51. Ob diese Rechtsprechung mit dem Urteil des BVerwG vom Makulatur geworden ist, bleibt offen. Gesteht man indes den anerkannten Umweltverbänden die fürsorgliche Wahrnehmung von Rechten Dritter zu, so liegt es an sich nahe, den der Sache nach noch weit eher zur Fürsorge für ihre Einwohner berufenen und im Übrigen auch besser demokratisch legitimierten Gemeinden Gleiches angedeihen zu lassen. Entscheidend dagegen übrigens auch was eventuelle prokuartorische Klagerechte der Wasser- und Bodenverbände sowie der Jagd- und Waldgenossenschaften angeht spricht jedoch, dass das BVerwG dieses prokuratorische Klagerecht anerkannter Umweltverbände letztlich aus Art. 2 Nr. 5 AK gewinnt, welcher die innerstaatlich anerkannten Umweltverbände kraft normativer Fiktion in den Stand der betroffenen Öffentlichkeit hebt. Diese Regelung ist insoweit anders als Art. 9 III AK auch hinreichend bestimmt und nicht auf weitere Ausgestaltung durch die Vertragsstaaten angelegt, so dass sie unmittelbar angewendet werden kann und aufgrund des Aarhus- Vertragsgesetzes in Deutschland auch angewendet werden muss. Hinsichtlich der Gemeinden sowie sonstiger öffentlich-rechtlicher Zusammenschlüsse fehlt es hingegen an einer vergleichbaren Regelung. Dies mag man für nicht sachgemäß erachten, ist aber die geltende Rechtslage. Durchgreifende Bedenken mit Blick auf Art. 3 I GG bestehen insoweit mit Blick auf die international herausgehobene 49 BVerwG, BeckRS 2013, (Rdnr. 45). 50 Hinsichtlich Letzteren mit Blick auf den Eigentumsschutz in diese Richtung BVerwG, NVwZ 2013, 1605 (Rdnr. 22). 51 Siehe nur BVerwG, NVwZ 1990, 464 (465).

12 RAe Füßer & Kollegen Seite 12 von 14 Rolle der Umweltverbände, wie sie insbesondere den Gemeinden gerade nicht beigemessen wird, ebenfalls nicht. Art. 2 Nr. 5 AK soll dazu beitragen, dass die Durchsetzung des objektiven Umweltrechts verstärkt auch zu einer gesellschaftlichen Aufgabe wird. 2. Taugliche Klagegegenstände Fraglich ist des Weiteren, in welchen Bereichen bzw. in Bezug auf welche Rechtsvorschriften diese prokuratorische Klage zur Anwendung gelangen soll. Explizit bejaht worden ist dies vom BVerwG mit Urteil vom für das europäisch unterlegte Immissionsschutzrecht. Da das BVerwG im konkret entschiedenen Fall die Klagebefugnis gerade nicht aus dem Prozessrecht, sondern aus dem materiellen Recht abgeleitet hat, insoweit eben die Rede von einer prokuratorischen Klage gewesen ist, können letztlich über die altruistischen Rechtsbehelfe nach 64 BNatSchG, 2 UmwRG und 11 II USchadG hinaus nur solche Rechtsverstöße gerichtlich geltend gemacht werden, die Rechte Einzelner verletzen bzw. hinsichtlich derer zumindest eine vom Schutzzweck der Norm umfasste unmittelbare individuelle Betroffenheit angenommen werden kann. Vorschriften insbesondere des Naturschutzrechts können daher auch nach dem Urteil des BVerwG vom über die vorgenannten Rechtsbehelfe nach 64 BNatSchG, 2 UmwRG und 11 II UschadG hinaus nicht vor den Gerichten von den anerkannten Umweltverbänden verteidigt werden. Anderes ergibt sich auch nicht etwa aus Art. 6 III der FFH-Richtlinie, wonach bei der Durchführung der FFH-Verträglichkeitsprüfung gegebenenfalls die Öffentlichkeit zu beteiligen ist; denn dort ist unabhängig von dem gegebenenfalls nur von der Öffentlichkeit, nicht aber von der betroffenen Öffentlichkeit die Rede. Außerdem ist nicht ersichtlich, wie der Kreis der Kläger insoweit individualisiert werden soll, außer man fingiert eine entsprechende Betroffenheit. Im Übrigen ist das Urteil des BVerwG vom im Kontext der Rechtsprechung des EuGH zum slowakischen Braunbären zu sehen. Wie oben dargestellt, ging es darin um eine effektive Rechtsdurchsetzung des europäischen Umweltrechts auf mitgliedstaatlicher Ebene im Lichte des Art. 9 III AK. Da die vom BVerwG entwickelte prokuratorische Klage einen Fremdkörper im deutschen Rechtsschutzsystem darstellt, hätte es doch etwas deutlicherer Ausführungen bedurft, wenn das BVerwG diese Klage tatsächlich über den unionsrechtlich intendierten Bereich des Umweltrechts hinaus als neues gängiges Modell für den deutschen Verwaltungsprozess hätte verstanden wissen wollen. Somit wird man auf diese Rechtsprechung nur dann zurückgreifen können, wenn es um die gerichtliche Durchsetzung von Bestimmungen des auf Unionsrecht zurückgehenden Umweltrechts geht, denen das europäische Recht zudem die Möglichkeit individueller unmittelbarer Betroffenheiten beimisst. Hinsichtlich aller sonstigen, insbesondere rein nationalen Rechtsvorschriften bleibt es bei der Schutznormtheorie in ihrer bisherigen Gestalt.

13 RAe Füßer & Kollegen Seite 13 von 14 V. Fazit Zusammenfassend kann daher festgehalten werden, dass das BVerwG mit Urteil vom einer ausufernden Aufweitung von Verbandsklagerechten im Umweltrecht unter Berufung auf Art. 9 III AK einen Riegel vorgeschoben hat. Sollte das deutsche Prozessrecht tatsächlich hinter den Anforderungen des Art. 9 III AK zurückbleiben was zweifelhaft ist, immerhin ist der deutsche Gesetzgeber nicht bei der Umsetzung nur des Art. 9 II AK stehen geblieben, sondern hat noch weitere altruistische Verbandsklagerechte vorgesehen 52, müsste dieses Versäumnis durch den Gesetzgeber bereinigt werden, nicht aber ist dies Sache der Gerichte. Letztlich angestoßen durch die Rechtsprechung des EuGH zum slowakischen Braunbären hat es das BVerwG indes nicht bei dieser Feststellung belassen, sondern im konkreten Fall aus 47 I BImSchG i.v.m. Art. 2 Nr. 5 AK ein prokuratorisches Klagerecht der nach 3 UmwRG anerkannten Umweltverbände entwickelt. Dieses stellt mit Blick auf das tradierte deutsche Prozessrecht einen Fremdkörper dar. Umfang und Reichweite dieses prokuratorischen Klagerechts bleiben über den konkret entschiedenen Einfall hinaus daher weitgehend unklar. Es spricht indes vieles dafür, dieses Klagerecht personell auf gesellschaftliche Vereinigungen, nicht also auf die Gemeinden sowie diverse öffentlich-rechtliche Verbände, und inhaltlich auf unmittelbare individuelle Betroffenheiten begründende Vorschriften des europäisch intendierten Umweltrechts zu beschränken. Ob diese Stellvertreterklage wirklich der Königsweg gewesen ist, darf zudem bezweifelt werden. Auch ist keineswegs gewiss, dass die Formulierung natürliche oder juristische Personen im Urteil des EuGH vom , auf die sich das BVerwG maßgeblich stützt, meint, dass zwingend immer auch betroffene juristische Personen klagebefugt sein müssen oder dies hier nur so allgemein gefasst wurde, um auch eine Aussage für Mitgliedstaaten mit anderer prozessrechtlicher Tradition (z.b. Frankreich) zu treffen, es letztlich aber allein darauf ankommt, dass im konkreten Fall die betroffenen Menschen nicht schutzlos dastehen. Insofern hat das BVerwG am Ende dann doch eine Entscheidung getroffen, die über die Intention des deutschen Gesetzgebers hinausgeht und bemüht ist, den anerkannten Umweltverbänden im Lichte des Art. 9 III AK ein über den gesetzlichen status quo hinausreichendes Klagerecht zuzubilligen. Da hierbei maßgeblich auf europäisches Recht und die insoweit nicht gänzlich eindeutige Rechtsprechung des EuGH rekurriert wurde, hätte es mithin näher gelegen, die Frage dem EuGH zur Vorabentscheidung vorzulegen. Zugleich hätte dies dem EuGH Gelegenheit geboten, seine letztlich kryptisch gebliebene Rechtsprechung zum slowakischen Braunbären zu präzisieren. Mit Blick auf die Auswirkungen und 52 Vgl. VG Neustadt (Weinstraße), Beschl. v L 48/13.NW, S. 11 (unveröff.).

14 RAe Füßer & Kollegen Seite 14 von 14 die Tragweite der getroffenen Entscheidung hätte der 7. Senat zumindest gut daran getan, die Sache gemäß 11 IV VwGO dem Großen Senat des BVerwG zur Entscheidung vorzulegen. Dies alles ist nicht geschehen, so dass weitere Prozesse vorprogrammiert sind, in denen dann ein solches Vorgehen womöglich nachgeholt werden muss.