Landesverfassungsgericht bestätigt die Gültigkeit und das Ergebnis der Landtagswahl 2012

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1 Der Präsident des Schleswig-Holsteinischen Landesverfassungsgerichts Presseinformation 13. September 2013 Landesverfassungsgericht bestätigt die Gültigkeit und das Ergebnis der Landtagswahl 2012 Der Südschleswigsche Wählerverband (SSW) ist eine Partei der dänischen Minderheit. Sowohl die 5%-Klausel als solche als auch die Befreiung der Parteien der dänischen Minderheit von der 5-% Klausel sind verfassungsgemäß. Dies hat das Schleswig-Holsteinische Landesverfassungsgericht in zwei heute verkündeten Urteilen entschieden. Im Verfahren LVerfG 9/12 hat das Gericht die Wahlprüfungsbeschwerden von neun Wahlberechtigten als unbegründet und im Verfahren LVerfG 7/12 diejenige eines Wahlberechtigten als teilweise unzulässig verworfen, im Übrigen als unbegründet zurückgewiesen. Die Entscheidungen sind hinsichtlich des Tenors und der Ausführungen zur Verhältnismäßigkeit der vollständigen Befreiung der Parteien der dänischen Minderheit vom 5%- Quorum mit 4:3 Stimmen ergangen; die Richter Brock und Brüning und die Richterin Hillmann haben insoweit ein gemeinsames Sondervotum abgegeben. Im Übrigen sind die Entscheidungen einstimmig ergangen. Den Entscheidungen liegen im Wesentlichen die folgenden Erwägungen zugrunde: 1. Nach dem mit den Wahlprüfungsbeschwerden angegriffenen Ergebnis der Landtagswahl vom 6. Mai 2012 ist der SSW aufgrund einer Sonderregelung für Parteien der dänischen Minderheit ( 3 Abs. 1 Satz 2 Landeswahlgesetz LWahlG) mit drei Sitzen im Landtag vertreten, obwohl er nur 4,6% der gültigen Zweitstimmen und kein Direktmandat erzielt hat. SPD (22 Sitze) und BÜNDNIS 90/ DIE GRÜNEN (10 Sitze) konnten zusammen mit dem SSW 35 Sitze im Landtag erringen. Die Oppositionsfraktionen

2 2 CDU (22 Sitze), FDP (6 Sitze) und die PIRATEN (6 Sitze) verfügen insgesamt über 34 Sitze. Die Beschwerdeführerin und die Beschwerdeführer wenden sich dagegen, dass der SSW von der 5%-Klausel ausgenommen worden ist und am Verhältnisausgleich teilgenommen hat. Ein Beschwerdeführer meint darüber hinaus, die 5%-Klausel selbst sei verfassungswidrig und rügt zudem das Vorliegen von weiteren Wahlfehlern. 2. Der SSW ist eine Partei der dänischen Minderheit, auf die 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG zu Recht angewandt worden ist. a) In Schleswig-Holstein existiert unverändert eine dänische Minderheit. Durch ihre Schulen, den dänischen Kulturverein mit seinen Einrichtungen und Veranstaltungen sowie eine in dänischer Sprache erscheinende Tageszeitung tritt sie wahrnehmbar in Erscheinung. b) Der SSW ist eine Partei der dänischen Minderheit, denn er ist aus der Minderheit hervorgegangen, wird gegenwärtig personell von der Minderheit getragen und ist programmatisch von ihr geprägt. Sowohl die Wählbarkeit und Wahl durch Nicht-Angehörige der Minderheit als auch die Befassung mit allen politischen Themen gehören notwendig zu einer Partei, wie sie bundesrechtlich durch Art. 21 des Grundgesetzes und 2 Abs. 1 Satz 1 des Parteiengesetzes vorgegeben ist. aa) Das Hervorgegangensein des SSW aus der dänischen Minderheit wird durch die historischen Gegebenheiten belegt und spiegelt sich auch in der Historie des Landeswahlgesetzes wider. bb) Die personelle Verknüpfung des SSW mit der dänischen Minderheit wird insbesondere deutlich aus der Doppelmitgliedschaft einer großen Anzahl von Personen, die sowohl im SSW als auch in weiteren Organisationen der Minderheit engagiert sind. cc) Die programmatische Prägung durch die Minderheit ergibt sich aus der Satzung des SSW, seinen Programmen und seinem Zusammenwirken mit den örtlichen Vereinigungen in seinem Tätigkeitsgebiet Südschleswig und Helgoland, dem angestammten Siedlungsgebiet der dänischen Minderheit. Durch die Einführung des Zweistimmenwahlrechts hat sich der Charakter der Partei als eine solche der dänischen Minderheit nicht verändert. Die von den Beschwerdeführern geforderte Beschränkung der Wählbarkeit des SSW auf Angehörige der Minderheit und Einschränkungen der programmatischen Ausrichtung auf minderheitenspezifische Themen widersprächen zum einen dem Wort-

3 3 laut des 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG. Zum anderen liefen sie dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift, die Vorgaben der Bonn-Kopenhagener Erklärungen zu erfüllen, zuwider. Schließlich stünden derartige Beschränkungen im Widerspruch zum Grundsatz der geheimen Wahl (Art. 3 Abs. 1 der Landesverfassung - LV) und der Freiheit des Bekenntnisses (Art. 5 Abs. 1 Halbs. 1 LV). 3. Die 5%-Klausel ( 3 Abs. 1 Satz 1 LWahlG) ist mit der Landesverfassung vereinbar. Sie verletzt nicht die Gleichheit der Wahl (Art. 3 Abs. 1 und 10 Abs. 2 LV) und das Gebot der Chancengleichheit der Parteien (Art. 3 Abs. 1 LV in Verbindung mit Art. 21 Abs. 1 GG). Zwar berührt die 5%-Klausel die Wahlgleichheit in der Ausprägung als Erfolgswertgleichheit; denn bei der Zuteilung der Mandate bleiben die Stimmen für eine Partei, die nicht die 5%-Klausel überwindet, unberücksichtigt. Auch das Recht der Parteien auf Chancengleichheit ist berührt, weil die im Landtag vertretenen Parteien über mehr Sitze verfügen als es ihrem Anteil an der Gesamtstimmenzahl entspricht, während Parteien, die an der 5%-Klausel scheitern, nicht an der Sitzverteilung teilnehmen. Diese Differenzierungen sind aber durch einen sachlich legitimierten, zwingenden Grund gerechtfertigt. Verfassungsrechtlich legitimierte Gründe, die der Wahlgleichheit und der Chancengleichheit der Parteien bei Wahlen die Waage halten können, sind die Funktionsfähigkeit des Landtages und die Integrationsfunktion der Parteien. Innerhalb eines engen Gestaltungsspielraums ist es Sache des Gesetzgebers, das Gebot der Wahlgleichheit mit anderen verfassungsrechtlich legitimen Zielen zum Ausgleich zu bringen, wobei er sich an der politischen Wirklichkeit zu orientieren hat. Das Landesverfassungsgericht prüft lediglich, ob der Gesetzgeber die verfassungsrechtlichen Grenzen eingehalten hat, nicht aber, ob er die am meisten zweckmäßige oder rechtspolitisch besonders erwünschte Lösung gefunden hat. Nach diesen Maßstäben verletzt die 5%-Klausel nicht die Gleichheit der Wahl und die Chancengleichheit der Parteien. Die Annahme des Gesetzgebers ist hinreichend plausibel, dass die Funktionsfähigkeit des Parlaments nur gewährleistet ist, wenn durch stabile Mehrheiten die Regierungsbildung, Gesetzgebung und Aufstellung des Haushalts sichergestellt sind. Die 5%-Klausel ist auch verhältnismäßig. Sie ist geeignet, den Einzug kleinerer Parteien in den Landtag zu verhindern; die Einschätzung des Landtages, die Sperrklausel sei erforderlich, dieses Ziel zu erreichen, ist nicht zu beanstanden; die Einführung einer Ersatz- bzw. Eventualstimme stellt kein gleich geeingetes milderes Mittel im Konzept des geltenden Wahlrechts dar. Ob andere Milderungmöglichkeiten in Betracht kommen, unterliegt dem Einschätzungsspielraum

4 4 des Gesetzgebers. Zur Zeit ist ein 5%-Quorum auch angemessen. Der schleswigholsteinische Gesetzgeber kommt seiner Pflicht zur Beobachtung der rechtlichen und tatsächlichen Gegebenheiten aktuell nach (vgl. Landtags-Drucksache 18/385). 4. Auch die Befreiung der Parteien der dänischen Minderheit von der 5%-Klausel ( 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG) ist verfassungsgemäß. a) Als Rückausnahme von der Einschränkung der Berücksichtigung aller Stimmen bei der Mandatsverteilung berührt sie zwar die Wahlrechtsgleichheit in ihrer Ausprägung als Erfolgswertgleichheit und die Chancengleichheit der Parteien. b) Die Regelung ist aber durch zwingende Gründe gerechtfertigt. An die Rechtfertigung von Ausnahmen von der Sperrklausel bestehen zumindest keine höheren Anforderungen als an die Rechtfertigung der Sperrklausel selbst. Die Ausnahme kann dazu beitragen, die Legitimation der Sperrklausel selbst zu sichern, indem sie Wirkungen der Sperrklausel abmildert, durch welche die Integrationsfunktion der Wahl oder andere Verfassungswerte gefährdet werden. Die Rückausnahme zugunsten der Parteien der dänischen Minderheit ist durch die Schutzpflicht des Landes für die politische Mitwirkung der nationalen dänischen Minderheit nach Art. 5 Abs. 2 LV legitimiert. Satz 1 dieser Vorschrift stellt die politische Mitwirkung nationaler Minderheiten unter den Schutz des Landes, der Gemeinden und Gemeindeverbände. Satz 2 billigt der nationalen dänischen Minderheit und der friesischen Volksgruppe diesen Schutz ausdrücklich als Anspruch auf Schutz und zudem als Anspruch auf Förderung zu. Sinn und Zweck von Art. 5 Abs 2 Satz 2 LV ist die verfassungsrechtliche Verankerung der effektiven Mitwirkungs- und Integrationsmöglichkeit der dänischen Minderheit nach dem bei Schaffung der Norm im Jahr 1990 vorgefundenen und erprobten Konzept des Wahlrechts mit einer Befreiung der Parteien der dänischen Minderheit von der 5%-Klausel. In der Festschreibung und Hervorhebung sollte der verfassungspolitische Wille zum Ausdruck kommen, die historischen Gegebenheiten und die faktische Situation im Lande zu berücksichtigen. Dieses Verständnis von Art 5 Abs. 2 LV wird durch die Einbindung Schleswig-Holsteins in die Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland verstärkt. Art. 5 Abs. 2 LV ist im Lichte der völkerrechtlichen Bindungen des Bundes durch die Bonn-Kopenhagener Erklärungen vom 29. März 1955 und des Rahmenübereinkommens des Europarats vom 1. Februar 1995 zum Schutz nationaler Minderheiten auszulegen. Der Bundesgesetzgeber hat den Inhalt der Bonn-Kopenhagener Erklärungen in die geltenden Verpflich-

5 5 tungen eingeordnet und sich fortdauernd gebunden; das Rahmenabkommen gilt als Bundesrecht unmittelbar und ist bei der Auslegung nationalen Rechts zu berücksichtigen. c) 3 Abs. 1 Satz 2 LWahlG ist auch verhältnismäßig. Die Regelung ist geeignet, die politische Mitwirkung der dänischen Minderheit zu sichern. Sie ist auch erforderlich, weil ein gleich geeignetes Mittel in der gegebenen Systematik des Wahlrechts nicht ersichtlich ist. Diese Norm sichert den Parteien der Minderheit die Möglichkeit, auch unter den Bedingungen eines regional und personell beschränkten Aktionsradius unterhalb eines Stimmenanteils von 5 % für ihre Anschauungen zu werben und stärkere Zustimmung zu ihrer Politik auch in Mandate umzusetzen. Diese Möglichkeit würde durch eine Beschränkung der Befreiung auf ein Mandat verkürzt. Letzteres Modell würde die Repräsentanz und Pluralität einer Partei der Minderheit in der arbeitsteiligen Parlamentsarbeit einschränken und vom tatsächlichen Zuspruch bei den Wahlen abkoppeln. Die Beschränkung der Befreiung auf ein Mandat würde das dem jetzigen Wahlrecht zugrundeliegende Konzept von Schutz und Förderung politischer Mitwirkung der Minderheit nicht mehr ausfüllen. Auch die Beschränkung der Befreiung von der 5%-Klausel auf ein Siedlungsgebiet der Minderheit wäre im bestehenden Wahlsystem nicht gleich geeignet, um einer auf das ganze Land bezogenen Minderheitenposition gerecht zu werden, zumal der Landtag auf das gesamte Gebiet des Landes hin ausgerichtet und insoweit verantwortlich ist. Die Regelung ist auch angemessen aufgrund des in der politischen Wirklichkeit fortbestehenden Nachteils. Zwar hat die Wählbarkeit des SSW im gesamten Landesgebiet durch das Zweistimmenwahlrecht den Nachteil abgemildert, sie hat ihn aber nicht entfallen lassen. 5. Die von einem Beschwerdeführer beanstandete Werbeaktion der FDP- Bundestagsfraktion im Vorfeld der Landtagswahl hatte jedenfalls keine Mandatsrelevanz; das von ihm gerügte Vorgehen der Polizei anlässlich einer Wahlkampfveranstaltung der NPD in Neumünster ist schon kein Wahlfehler.

6 6 Sondervotum der Richter Brock und Brüning und der Richterin Hillmann: Die Richter Brock und Brüning und die Richterin Hillmann weichen im Ergebnis und in der Begründung von der Mehrheitsentscheidung insofern ab, als sie die vollständige Befreiung der Parteien der dänischen Minderheit von der 5%-Klausel für verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt halten. Der Grundsatz der Gleichheit der Wahl werde aus dem Demokratieprinzip abgeleitet. Er sei heute im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen. Das aus diesem Grundsatz entwickelte Kriterium der Erfolgswertgleichheit beinhalte zwar kein absolutes Differenzierungsverbot. Differenzierungen in der Erfolgswertgleichheit seien aber nur zulässig, wenn hierfür ein zwingender Grund vorliege. Differenzierende Regelungen müssten zudem verhältnismäßig sein. Gemessen daran sei die in 3 Abs. 1 Satz 1 LWahlG geregelte 5%-Klausel gerechtfertigt. Für die Rückausnahme der Minderheitenparteien von der Sperrklausel gelten dieselben Maßstäbe. Dies folge schon daraus, dass die Rückausnahme ihrerseits zu einer weiteren Ungleichbehandlung führe im Verhältnis der Parteien der dänischen Minderheit zu anderen kleinen Parteien, die das 5%-Quorum nicht erreichen. Die vollständige Befreiung der Parteien der dänischen Minderheit, das heißt des SSW, von der 5%-Hürde sei durch den Minderheitenschutz in seiner Form des Anspruchs auf politische Repräsentation nicht gerechtfertigt. Denn insofern stünden ebenso geeignete, jedoch mildere Mittel zur Verfügung. Zwingend sei der Minderheitenschutz als legitimer Grund für einen Eingriff in die Wahlgleichheit nur insoweit, wie die Repräsentation der Minderheit überhaupt durch ein politisches Sprachrohr sichergestellt werde. Auch bei nur einem Sitz erhalte die nationale Minderheit jedoch diese parlamentarische Stimme. Werde der Zuspruch im Wahlvolk größer, griffen einerseits die Grundmandatsklausel mit anschließendem Verhältnisausgleich und andererseits der Verhältnisausgleich bei Erreichen der 5%-Grenze. Das geltende Wahlrecht belege, dass es nicht auf größtmögliche Repräsentanz aus Gründen des Minderheitenschutzes angelegt sei, denn Schutz und Förderung der politischen Mitwirkung der dänischen Minderheit könnten ohne weiteres vollständig leerlaufen. Wenn nämlich nicht die für ein Mandat erforderliche Stimmenzahl erreicht werde, sei die Partei der dänischen Minderheit gar nicht im Landtag vertreten.

7 7 Selbst wenn man die vollständige Befreiung des SSW von der Sperrklausel mit dem Gericht als erforderlich ansehen wollte, sei sie nicht angemessen, da sie zu einer Überkompensation führe. Würden dem SSW sämtliche sich aus seinem Zweitstimmenergebnis rechnerisch ergebenden Sitze zugeteilt, dann profitiere er zu einem großen Teil von seinem allgemeinpolitischen Erfolg, der nicht aus seinem Minderheitenstatus herrühre. Die hiermit insbesondere gegenüber anderen kleinen Parteien verbundene Vertiefung des Eingriffs in die Gleichheit der Wahl könne vorbehaltlich anderer Instrumente wie etwa einer regionalisierten Sperrklausel nicht mit dem Minderheitenschutz gerechtfertigt werden. Die Integrationskraft von Wahlen bei der politischen Willensbildung des Volkes verlange eine effektive parlamentarische Repräsentanz der nach dem Wählervotum bedeutsamen politischen Strömungen. Soweit einer nationalen Minderheit der Zugang zum Parlament erleichtert werde, dürfe dabei nicht die Relation der wahlberechtigten Minderheit zum gesamten Wahlvolk außer Acht gelassen werden. Vielmehr sei der Gesetzgeber nach der bundesverfassungsgerichtlichen Rechtsprechung verpflichtet, eine die Wahlgleichheit und die Chancengleichheit berührende Norm des Wahlrechts zu überprüfen und gegebenenfalls zu ändern, wenn die verfassungsrechtliche Rechtfertigung dieser Norm durch neue Entwicklungen in Frage gestellt werde. Dieser Beobachtungs- und Prüfpflicht sei der Wahlgesetzgeber nicht nachgekommen. Die in Folge der Einführung der Zweitstimme eingetretene Überprivilegierung sei durch das Ziel des Minderheitenschutzes nicht (mehr) gedeckt. Eine Unterstützung durch Wählerinnen und Wähler, die nicht der dänischen Minderheit zuzurechnen seien, erfolge aus allgemeinpolitischen Motiven und unterliege damit der allgemeinen Sperrklausel. Allein der Bezug zur nationalen Minderheit rechtfertige die Ungleichbehandlung des SSW gegenüber Parteien mit geringer Stimmenzahl und Parteien ohne örtliche Schwerpunkte im Zuge des Verhältnisausgleichs. Zugleich werde durch Verbindung der Partei mit einer besonderen Wählergruppe die Zulässigkeit der wahlrechtlichen Ungleichbehandlung begrenzt. Dem Wahlgesetzgeber sei verwehrt, jenseits zwingender Gründe über den Einzug von Parteien in das Parlament zu disponieren. Verantwortlich für diese Presseinformation: Ri in LSG Birgit Voß-Güntge, Pressereferentin Schleswig-Holsteinisches Landesverfassungsgericht Brockdorff-Rantzau-Straße Schleswig Telefon Telefax