RefE vom zur Neuordnung der Klärschlammverwertung

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1 RefE vom zur Neuordnung der Klärschlammverwertung Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht 9. VQSD Fachveranstaltung St. Martin Dr. Patrick Blümcke Rechtsanwalt Kanzlei Wuppertal Kipdorf 36, Wuppertal T F

2 RefE vom Anlass, Kernpunkte EU-KlärschlammRL AbfallrahmenRL, insbesondere Abfallhierarchie 2

3 Anlass, Kernpunkte 3

4 Anlass KlärschlammVO auf dem Stand von 1992 Phosphor auf der Liste der kritischen Rohstoffe Phosphat elementarer Bestandteil des täglichen Lebens - Düngemittel (ca. 82 % der weltweit jährlich abgebauten Primärrohstoffe) - Futtermittel - Lebensmittel - Reinigung 4

5 Anlass Klärschlammverwertung derzeit: - 42,1 %: stoffliche Verwertung in der Landwirtschaft - 57,7 %: thermische Behandlung, aber ohne Phosphorrückgewinnung Deutsches Ressourceneffizienzprogramm (2012): - Sicherung von Phosphor als wichtigen Rohstoff Koalitionsvertrag der Bundesregierung, S. 120: Wir werden die Klärschlammausbringung zu Düngezwecken beenden und Phosphor und andere Nährstoffe zurückgewinnen. 5

6 Kernpunkte des RefE Phosphorrückgewinnung aus Klärschlämmen und Klärschlammverbrennungsaschen Ausstieg aus der bodenbezogenen Verwertung von Klärschlämmen EU-KlärschlammRL (86/278/EWG) EU-AbfallRL (2008/98/EG) KrWG Art. 5 Nr. 7: 15 Beschränkung der Klärschlammverwertung (1a) Nicht zulässig ist das Aufbringen von Klärschlamm aus Abwasserbehandlungsanlagen der Größenklassen 4 und 5 [ ] und das Aufbringen eines unter Verwendung von Klärschlamm aus solchen Anlagen hergestellten Klärschlammgemischs oder Klärschlammkomposts auf Böden. 6

7 Kernpunkte des RefE Übergangsfrist Art. 5 bis : - ein Teil der Verfahren zur Rückgewinnung von Phosphor aus Klärschlamm steht noch nicht in groß-technischem Maßstab zur Verfügung - die Anlagen-Infrastruktur und regionale Kooperationen bestehen noch nicht - die Pflanzenverfügbarkeit (Düngewirksamkeit) des zurück gewonnenen Phosphors ist noch nicht generell nachgewiesen - abschließende Nachweise über die bessere Qualität des zurück gewonnenen Phosphors im Vergleich zu Klärschlamm und gegebenenfalls auch im Vergleich zu Phosphordünger aus Rohphosphaten stehen noch aus - umfassende ökobilanzielle Bewertungen, insbesondere bei thermischen Vorbehandlungsverfahren zur Phosphorrückgewinnung, liegen noch nicht vor - Vermarktung des zurück gewonnenen Phosphors derzeit noch nicht 7

8 EU-KlärschlammRL 8

9 EU-KlärschlammRL Status der EU-KlärschlammRL - erlassen geändert durch Verordnung 219/2009 vom : Grundvorgaben blieben erhalten, kein Ausstieg aus der landwirtschaftlichen Verwendung Art. 13: Anpassung der Bestimmungen der Anhänge der Richtlinie an den technischen und wissenschaftlichen Fortschritt und Art. 15: Unterstützung der Kommission durch einen Ausschuss 9

10 EU-KlärschlammRL Sinn, Zweck und Ziel: - die Verwendung von Klärschlamm in der Landwirtschaft so regeln, dass schädliche Auswirkungen auf Böden, Vegetation, Tier und Mensch verhindert und zugleich eine einwandfreie Verwendung von Klärschlamm gefördert werden (Art. 1) - Verwendung : das Ausbringen der Schlämme auf den Boden bzw. jede andere Verwendung der Schlämme auf und in dem Boden (Art. 2 Buchstabe d) - Klärschlämme besitzen agronomisch nutzbringende Eigenschaften, die Förderung ihrer Verwertung in der Landwirtschaft sei daher gerechtfertigt unter der Voraussetzung, dass sie ordnungsgemäß geschieht > Grenzwerte, Vorbehandlung - energetische Verwertung nicht vorgesehen 10

11 EU-KlärschlammRL Art. 12 EU-KlärschlammRL - Die Mitgliedsstaaten dürfen, falls erforderlich, strengere als die in der Richtlinie vorgesehenen Maßnahmen erlassen. - Was sind stengere Maßnahmen? 11

12 EU-KlärschlammRL Rechtsrahmen für nationale Verschärfungen/Alleingänge - Gesetzgebungskompetenz der Mitgliedsstaaten folgt aus Ar. 191 ff. AEUV - Art 193 AEUV: Die Schutzmaßnahmen, die aufgrund des Artikels 192 getroffen werden, hindern die einzelnen Mitgliedstaaten nicht daran, verstärkte Schutzmaßnahmen beizubehalten oder zu ergreifen. Die betreffenden 2 Maßnahmen müssen mit den Verträgen vereinbar sein. Sie werden der 3 Kommission notifiziert. - Ist der Ausstieg aus der bodenbezogenen Verwertung eine verstärkte Schutzmaßnahme? Oder möglicherweise eine andere? 12

13 EU-KlärschlammRL Rechtsrahmen für nationale Verschärfungen/Alleingänge - Eine nationale Schutzverstärkung ist zulässig, wenn sie in dieselbe Richtung wie die Unionsregelung zielt, diese in systematisch vergleichbarer Weise weiterführt und dazu beiträgt, den Zielen und Prinzipien des Art. 191 AEUV näher zu kommen - Verstärkte Schutzmaßnahmen sind nur quantitative ( Ob, also auf die Schutzintensität gerichtete Maßnahmen, z.b. strengere Emissionsgrenzwerte), nicht dagegen qualitative ( Wie ); Schutzvorschriften mit andersartigem Sachbezug oder andersartigem Schutzinstrumentarium sind ausgeschlossen 13

14 EU-KlärschlammRL Rechtsrahmen für nationale Verschärfungen/Alleingänge - Herzstück der EU-KlärschlammRL: bodenbezogene Verwertung. Verbindung von agronomisch nutzbringenden Eigenschaften des Klärschlamms und Böden - RefE: Paradigmenwechsel. Ende der bodenbezogenen Verwertung, zwingende Vorgabe der energetischen Verwertung in (Mono)Verbrennungsanlagen - laut RefE zwar nur die Abwasserbehandlungsanlagen der Klassen 4 und 5 betroffen > aber: 85 % des Stoffstroms! - das Schutzinstrument der EU-KlärschlammRL wird nicht weiterentwickelt: keine Grenzwertverschärfungen, keine verschärften Vorgaben der Vorbehandlung oder Qualitätssicherung - stattdessen wird eine andere Maßnahme vorgegeben, ein aliud > unzulässige qualitative Verschärfung 14

15 EU-KlärschlammRL Rechtsrahmen für nationale Verschärfungen/Alleingänge - noch in 2013 Mitteilung der EU-Kommission an das Europäische Parlament, den Rat, den Europäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der Regionen (BR-Drs. 576/13) Alternative Techniken [ ] sind die Abscheidung von Phosphor aus Abwasser in Form von Struvit, die Verbrennung von Klärschlamm und die Nutzung der Asche sowie die direkte Aufbringung von Klärschlamm auf landwirtschaftliche Flächen nach einer angemessenen Aufbereitung. [ ] (S. 20) Klärschlamm kann auch kompostiert werden, und bei den derzeit in Entwicklung befindlichen Kriterien für das Ende der Abfalleigenschaft wird untersucht, ob Klärschlammkompost die strengen Standards erfüllen kann, damit eine sichere Verwendung des Klärschlamms nach der Kompostierung in landwirtschaftlichen Betrieben gewährleistet ist. (S. 21) 15

16 EU-KlärschlammRL Rechtsrahmen für nationale Verschärfungen/Alleingänge - auch nicht von Art. 114 Abs. 5 AEUV gedeckt: nur bei neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen zum Schutz der Umwelt oder der Arbeitsumwelt aufgrund eines spezifischen Problems für diesen Mitgliedstaat - RefE schreibt aber selber keine technischen Verfahren vor - Umweltschutzaspekte stehen nicht im Vordergrund, sondern Versorgungssicherheit: Wachstum der Weltbevölkerung Abbau von Rohphosphat weltweit konzentriert auf China, USA, Marokko und Russland > hohe Marktkonzentration von 75 % - Mitgliedsstaat trägt Darlegungs- und Beweislast dafür, dass eine Gefahr für die Umwelt besteht. Versorgungssicherheit ist keine Gefahr für die Umwelt. 16

17 AbfallrahmenRL, ins. Abfallhierarchie 17

18 AbfallrahmenRL, KrWG Vermeidung (definitorisch wohl auch Wiederverwendung ) Vorbereitung zur Wiederverwendung bodenbezogene Verwertung energetische Verwertung Recycling Sonst. Verwert. Bes. 18

19 AbfallrahmenRL, KrWG Grundsätze Vorrang der Maßnahme, die den Schutz von Mensch und Umwelt bei der Bewirtschaftung von Abfällen am besten gewährleistet ( 6 Abs. 2 Satz 1 KrWG) möglichst hochwertige Verwertung anzustreben ( 8 Abs. 1 Satz 3 KrWG) Mit der Abfallhierarchie ist im Grundsatz eine Regelvermutung dafür verbunden, dass die jeweils ranghöhere Maßnahme auch die ökologisch vorteilhaftere ist. - Beweislast liegt bei demjenigen, der abweichen will 19

20 AbfallrahmenRL, KrWG Abweichungen von Hierarchie Art. 4 Abs. 2 AbfRRL: allgemeinen Umweltschutzgrundsätze - der Vorsorge und der Nachhaltigkeit, - der technischen Durchführbarkeit und der wirtschaftlichen Vertretbarkeit, - des Schutzes von Ressourcen, - die Gesamtauswirkungen auf die Umwelt und die menschliche Gesundheit - sowie die wirtschaftlichen und sozialen Folgen > dient dem Schutz des Menschen: auch der Anstieg von Abfallgebühren aufgrund besonders hochwertiger und somit teurer kommunaler Entsorgungsmaßnahmen Betrachtung des Klärschlamms von der Wiege bis zur Bahre (lifecycle) 20

21 AbfallrahmenRL, KrWG Abweichungen von Hierarchie es fehlt eine stoffstrombezogene Ökobilanz für den vorgesehenen Weg Verlust von Rohstoffen: keine Pflicht zur Phosphorrückgewinnung aus Klärschlämmen, die weniger als 20 g/kg Phosphat enthalten (Art. 5 Nr. 6 3a Abs. 1 RefE) > gehen ebenso verloren wie die Phosphatanteile in Klärschlämmen aus Abwasserbehandlungsanlagen der Klassen 1-3 (10-15 % des Gesamtaufkommens) - derzeit werden alle Anteile im Klärschlamm genutzt - zukünftig keine umfassende Nutzung der Ressource Klärschlamm 21

22 AbfallrahmenRL, KrWG Abweichungen von Hierarchie Ausnahme für Abwasserbehandlungsanlagen der Klassen 1-3 wird begründet mit überproportionalen Kosten des Anlagenbetriebs im Verhältnis zu den gewinnbaren Phosphoranteilen - damit werden kommunale Kosten gedeckelt - Kosten der Anlagen der Klassen 4-5 werden aber wohl auf den Bürger umgelegt - Schutz der Kommunen, nicht des Bürgers/Menschen 22

23 AbfallrahmenRL, KrWG Abweichungen von Hierarchie Was geschieht mit dem Klärschlamm, aus dem der Phosphor gewonnen wurde? - vollständige Verbrennung - dadurch Vernichtung weiterer Inhaltsstoffe wie Stickstoff, Spurenelemente, Humus bildende Kohlenstoffverbindungen. Stickstoff ist der mengenmäßig wichtigste Nährstoff in Phosphatdüngern! - keine Vorgaben zur Gewinnung dieser Rohstoffe - zukünftige Nutzung der Ressource Klärschlamm bleibt daher hinter den tatsächlichen Möglichkeiten und der aktuellen Nutzung zurück 23

24 AbfallrahmenRL, KrWG Abweichungen von Hierarchie Schadstoffe, Arzneimittel - es habe sich gezeigt, dass gerade bei den ökotoxikologisch besonders relevanten Schadstoffen die Belastungen des Klärschlamms in den vergangenen Jahren erheblich gesunken sind und aufgrund geringer ökotoxischer Relevanz kein Erfordernis der Festlegung von Grenzwerten besteht (Verordnungsbegründung Seite 21 zu Art. 1 5 RefE) - Für organische Schadstoffe gilt, dass ein Transfer in Pflanzen infolge einer ordnungsgemäßen Klärschlammverwertung nach Auswertung zahlreicher Untersuchungen in der Regel nicht zu besorgen [ist] (Verordnungsbegründung Seite 22 zu Art. 1 5 RefE) - Für Arzneimittel: keine substantiierten Darlegungen in der Verordnungsbegründung 24

25 AbfallrahmenRL, KrWG Abweichungen von Hierarchie Keine Ausnahmen im Einzelfall zugelassen - zwar Bekenntnis zur Qualitätssicherung, aber keine Chance auf bodenbezogene Verwertung von qualitätsgesicherten Klärschlämmen - Art. 5 Nr. 7 zur Neufassung von 15: Die für die Aufbringungsfläche zuständige Behörde kann, im Fall der Aufbringung auf landwirtschaftlich genutzten Boden im Einvernehmen mit der zuständigen landwirtschaftlichen Fachbehörde, im Einzelfall eine Ausnahme vom Aufbringungsverbot nach Satz 1 zulassen. 25

26 AbfallrahmenRL, KrWG Abweichungen von Hierarchie Keine Ausnahmen im Einzelfall zugelassen - ABER Verordnungsbegründung, S. 68: Von dieser Ausnahmeregelung kann zum Beispiel dann Gebrauch gemacht werden, wenn der Betrieb der Einrichtungen zur Phosphorrückgewinnung unerwartet eingestellt werden musste und eine alternative Einrichtung zur Phosphorrückgewinnung (zum Beispiel in benachbarter Abwasserbehandlungsanlage) nicht in Anspruch genommen werden kann. 26

27 Fazit EU-KlärschlammRL und RefE verfolgen unterschiedliche Ziele nationaler Alleingang nicht durch europäisches Recht gedeckt: energetische Verwertung ist qualitative andere nationale Schutzverstärkung Abweichung von der Abfallhierarchie unzulässig - Verordnungsgeber erfüllt nicht die Darlegungs- und Beweislast überdies: Existenz bedrohende Verordnung für stoffliche Klärschlammverwerter 27

28 Vielen Dank für die Aufmerksamkeit! Rechtsanwalt Dr. Patrick Blümcke Umweltrecht Vertrags-, Handels-, Gesellschaftsrecht Mob Tel Fax talanwälte Bürogemeinschaft Kipdorf 36, Wuppertal