ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA

Transkript

1

2 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA

3 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Izdavač Uprava za javne nabavke Za Izdavača doc dr Mersad Z Mujević, direktor Prevod Sanja Poleksić, dipl. politik. Dunja Bošković, dipl. ecc. Lektura i korektura Svetlana Tomović, prof. Fotografija na koricama Grb Crne Gore sa nazivom institucije Uprava za javne nabavke i Znak: Logo SIGMA OECD Tiraž 500 primjeraka ISBN COBISS.CG-ID Priprema i štampa DPC Podgorica Jovana Tomaševića broj Podgorica, Crna Gora Emajl : ujn@ujn.gov.me Tel: Fax: Ruc Andre Pascal Paris Cedex 16 France mailto:sigmaweb@oecd.org Tel: +33 (0) Fax: + 33 (0)

4 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Sadržaj Analiza presuda Suda pravde Evropske unije... 6 Uvodne napomene... 7 Poglavlje 1 Uvod Uloga i sastav Suda pravde Evropske unije Vrste tužbi pred Sudom pravde i Opštim sudom Tužbe koje se odnose na javne nabavke Postupak pred SP pokretanje postupka donošenja presude Sadržaj i objavljivanje presuda SP Poglavlje 2 Materijalno područje primjene Područje primjene direktiva EU o javnim nabavkama i djelokrug koji pokrivaju Sudska praksa C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler C-451/08 Helmut Müller Poglavlje 3 Područje primjene značenje tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava Kontekst Sudska praksa0, C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns C-393/06 Ing. Aigner Poglavlje 4 Interne nabavke Kontekst Sudska praksa C-295/05 Asemfo C-324/07 Coditel Brabant C-196/08 Acoset C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi Poglavlje 5 Izbor privrednih subjekata osnovi za isključenje Kontekst Sudska praksa C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact Poglavlje 6 Izbor privrednih subjekata - kvalifikacija

5 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Kontekst Sudska praksa C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction Poglavlje 7 Dodjela ugovora Kontekst Sudska praksa C-368/10 Komisija protiv Holandije C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi Poglavlje 8 Tehničke specifikacije Kontekst Sudska praksa C-6/05 Medipac-Kazantzidis C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti Poglavlje 9 Izmjene u ugovoru Kontekst Sudska praksa C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur Poglavlje 10 Pravni ljekovi Kontekst Sudska praksa Tekstovi presuda Suda pravde Evropske unije C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler C-451/08 Helmut Müller C-300/07 Hans and Christophorus Oymanns C-393/06 Ing. Aigner C-295/05 Asemfo C-324/07 Coditel Brabant C-196/08 Acoset C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction C-368/10 Komisija protiv Holandije C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi C-6/05 Medipac-Kazantzidis C-561/12 Nordecon i Ramboll Eesti C-454/06 pressetext Nachrichtenagentur

6 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA ANALIZA PRESUDA SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE 6

7 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Uvodne napomene Ova publikacija o javnim nabavkama koju je pripremila SIGMA u saradnji sa Upravom za javne nabavke CG, bavi se važnim odlukama Suda pravde Evropske unije (SPEU) u devet različitih oblasti. Period koji publikacija obuhvata; januara 2006, april I ako ne sve, većina relevantnih predmeta SPEU koji se odnose na ovih devet tema pomenuti su ovdje. Odluke Opšteg suda (OS) nijesu ođe razmatrane. Poglavlje 1 je uvod u kojem se predstavlja: uloga i sastav SPEU, način na koji se pokreću i vode postupci pred SPEU, sadržaj i objavljivanje presuda SPEU i posljedice zbog nepoštovanja presuda. U poglavljima od 2 do 10, obrađeno je sljedećih devet tema značajnih za javne nabavke: Poglavlje 2 Materijalno područje primjene Poglavlje 3 Područje primjene pojam tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava Poglavlje 4 Interne nabavke Poglavlje 5 Izbor privrednog subjekta osnove za isključenje Poglavlje 6 Izbor privrednog subjekta kvalifikacija Poglavlje 7 Dodjela ugovora Poglavlje 8 Tehničke specifikacije Poglavlje 9 Izmjene ugovora Poglavlje 10 Pravni ljekovi U svakom poglavlju je u početku predstavljen kontekst spornog pitanja, te navedene relevantne odredbe Direktiva i kada je potrebno, komentari o pristupu SP na osnovu sudske prakse. Pregled sudske prakse dat je u svakom poglavlju, nakon koga slijedi detaljnija analiza. Kada se radi o naročito važnom predmetu SP, on je sveobuhvatnije analiziran i uključen je cijeli tekst presude SP. Terminologija Koristiće se sljedeće skraćenice: SPEU Sud pravde Evropske Unije SP Sud Pravde OS Opšti Sud SLEU Službeni list Evropske Unije Korišćene Direktive: 2004/18/EZ Direktiva klasičnim nabavkama roba, radova i usluga 2004/17/EZ Direktiva o komunalnim djelatnostima 2009/81/EZ Direktiva u oblasti odbrane i bezbjednosti 7

8 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA 89/665/EZ Direktiva o pravnim ljekovima* 2007/66/EZ Direktiva kojom se mijenja Direktiva o pravnim ljekovima* 92/50/EEC Direktiva o uslugama 93/36/EEC Direktiva o robama 93/37/EEC Direktiva o radovima 2014/24/EU Direktiva javnog sektora iz /25/EU Komunalna direktiva iz /23/EU Direktiva o koncesijama * Kada se direktno primjenjuju obje Direktive o pravnim ljekovima, navodiće se kao "Direktive o pravnim ljekovima". 8

9 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Poglavlje 1 Uvod 1. Uloga i sastav Suda pravde Evropske Unije Evropska Unija (EU) jedinstveno je ekonomsko i političko partnerstvo 28 evropskih zemalja koje nazivamo državama članicama EU. EU se zaniva na dva ugovora koji imaju jednaku vrijednost: Ugovor o Evropskoj Uniji (TEU); Ugovor o funkcionisanju Evropske Unije (TFEU). EU ima niz institucija koje je opslužuju, a jedna od njih je Sud pravde EU (SPEU). SPEU ima sjedište u Luksemburgu. Njegova zvanična web stranica je Uloga SPEU: Pojam pravo Evropske unije (pravo EU) obuhvata korpus propisa koji se odnose na EU. Pravo EU uključuje pravo ranije Evropske zajednice (pravo Zajednice) 1, koje je potpuno integrisano u pravo EU. Pravo EU prevladava nad domaćim pravom država članica EU 2. Prema SPEU, razlikama u učincima prava EU u državama članicama ugrozilo bi se postizanje ciljeva utemeljenih u ugovorima. SPEU je zadužen za: zaštitu i sprovođenje prava EU u predmetima u kojima je ono prekršeno; razvoj i tumačenje odredaba prava EU. Struktura SPEU: SPEU se sastoji od više sudova: Sud pravde (SP); Opšti sud (OS) 3; Drugi specijalizovani sudovi (trenutno postoji samo jedan specijalizovani sud Tribunal za državnu službu). Sekretar SPEU zadužen je za administrativne funkcije i podršku. Svaki sud ima svog sekretara. Poslovnik o radu Suda pravde (SP): Struktura i organizacija SP-a, kao i detaljna pravila postupka, propisani su u Prečišćenoj verziji Poslovnika o radu Suda pravde od 25. septembra 2012., uz izmjene koje su uslijedile. 4 Sastav SP- a: SP se sastoji od sudija i nezavisnih advokata (savjetnika). Ugovor o funkcionisanju Evropske Unije (TFEU) zahtijeva da se sudije i nezavisni advokati biraju iz redova osoba čija je nezavisnost neosporna i koji ispunjavaju uslove koji se u njihovim zemljama zahtijevaju za obavljanje najviših pravosudnih funkcija ili koji su priznati pravni stručnjaci (član 253. TFEU). Sve sudije i nezavisne advokate imenuju vlade država članica zajedničkom saglasnošću. Sudije i nezavisni advokati SP imaju jednak status. 1 2 Pravo zajednice odnosi se na bivšu Evropsku zajednicu, koja je uspostavljena godine kao Evropska ekonomska zajednica. Na primjer, vidi presude SPEU u predmetima 26/62 Van Gend en Loos protiv Administratie der Belastingen i 6/64 Costa protiv E.N.E.L. Prvostepeni sud (PS) uspostavljen je godine da pomogne u rješavanju rastućeg broja predmeta. Naziv mu je promijenjen u Opšti sud (OS) godine. Poslovnik o radu Suda pravde od 25. septembra godine (SG L 265, ), kako je izmijenjen 18. juna godine (SG L 173, )

10 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Sudije SP- a: Svaka država članica ima po jednog sudiju u Sudu pravde. Sudije SP se imenuju na mandat od šest godina sa mogućnošću obnove mandata. Sudije SP biraju jednog svog člana za Predsjednika Suda pravde, na mandat od tri godine koji je obnovljiv. Nezavisni advokati: Devet nezavisnih advokata pomaže sudijama SP-a u njihovim zadacima. Nezavisni advokati imaju dužnost da daju pravna mišljenja o predmetima koji im se dodijele. Od godine se od njih zahtijeva da daju mišljenje o predmetu samo ukoliko SP smatra da taj predmet postavlja novo pravno pitanje. Mišljenja nezavisnih advokata su savjetodavna i nijesu obavezujuća za SP. Međutim, ta mišljenja su veoma uticajna i u većini predmeta se slijede. Takođe mogu biti vrlo korisna za osobe iz struke jer pojašnjavaju presude SP-a. Često sadrže više činjenica o predmetima nego same presude i detaljnije razmatraju pravne argumente. Zasijedanje SP- a: SP može zasijedati u punom sastavu, u Velikom vijeću koje se sastoji od 13 sudija, ili u vijećima od po tri ili pet sudija. SP zasijeda u Velikom vijeću kada to traži država članica ili institucija EU koja je strana u postupku, kao i u izuzetno složenim ili važnim predmetima. Ostale predmete, uključujući većinu predmeta javnih nabavki, rješavaju vijeća od po tri ili pet sudija. Sastav Opšteg suda (OS): Svaka država članica ima po jednog sudiju u Opštem sudu. Sudije OS-a se imenuju na mandat od šest godina sa mogućnošću obnove mandata. Imenuju se dogovorom država članica. Sudije OS - a imenuju se iz redova osoba čija je nezavisnost neosporna. Moraju ispunjavati uslove za obavljanje visoke sudske dužnosti (član 254. TFEU). Za razliku od SP, u OS - u nema nezavisnih advokata. Međutim, sudija OS - a može biti pozvan da obavlja dužnosti nezavisnog advokata. 2. Vrste tužbi pred Sudom pravde i Opštim sudom Tužbe pred Sudom pravde: Sljedeće vrste tužbi moguće je pokrenuti pred SPom: tužba zbog neispunjavanja obaveza; zahtjev za preliminarnu odluku; tužba za poništenje sprovedene mjere EU; tužba nepreduzimanja radnje institucije EU; žalba na presude i naredbe Opšteg Suda. Tužbe koje se odnose na javne nabavke: Najčešće se koriste dvije vrste tužbi u oblasti javnih nabavki: tužba zbog neispunjenja obaveza iz člana 258. TFEU; zahtjev za preliminarnu odluku prema članu 267. TFEU. Ove dvije vrste tužbi detaljnije su objašnjene u Odjeljku 3. Tužbe pred Opštim Sudom: OS ima nadležnost da razmatra, ukratko: direktne tužbe koje podnosi fizičko ili pravno lice (tužitelj) zbog radnji, ili nepreduzimanja radnji, institucija, tijela, kancelarija ili agencija EU (kada 10

11 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE su te radnje, ili nepreduzimanja radnji, usmjerene na tužitelje ili ih se direktno i pojedinačno tiču); tužbe koje pokreće država članica protiv Evropske Komisije; tužbe kojima se traži naknada štete koju su prouzrokovale institucije EU ili njihovi zaposleni; tužbe koje se odnose na žigove Zajednice; tužbe protiv odluka Tribunala za državnu službu; tužbe zasnovane na ugovorima koje je sklopila EU, a koji izričito navode da je nadležan OS. Na prvostepene presude OS-a može se uložiti žalba SP-u. Rok za podnošenje žalbe je dva mjeseca od presude OS-a. 3. Tužbe koje se odnose na javne nabavke U ovom dijelu će se razmatrati detalji dva najčešća postupka u oblasti javnih nabavki. To su: tužbe zbog neispunjavanja obaveza i zahtjev za preliminarnu odluku. i) ii) 3.1 Tužbe zbog neispunjavanja obaveza prema članu 258. TFEU ( postupci zbog prekršaja ) Član 258. TFEU Ako smatra da neka država članica nije ispunila neku obavezu na osnovu Ugovora, Komisija o tom predmetu, nakon što je dotičnoj državi dala priliku da se izjasni, daje obrazloženo mišljenje. Ako dotična država ne postupi u skladu sa mišljenjem u roku koji odredi Komisija, Komisija taj predmet može uputiti Sudu pravde Evropske Unije. Evropska Komisija (dalje u tekstu Komisija ) može pokrenuti tužbu zbog neispunjavanja obaveza iz člana 258. TFEU ( postupci zbog prekršaja ). Te se tužbe mogu odnositi na: kršenje Ugovora, sprovedenog EU zakonodavstva ili opštih principa prava; nepreduzimanje radnje neusvajanje određenih odredbi; djelovanje koje nije u skladu sa Ugovorima, sprovedenim EU zakonodavstvom ili opštim principima prava. Postupke zbog prekršaja prema članu 258. TFEU pokreće Komisija protiv države članice EU, a ne protiv pojedinačnog organa u državi članici. Postupak zbog prekršaja obično inicira pojedinačni prigovor upućen Komisiji. Na primjer, privredno društvo koje učestvuje u postupku nabavki ili lokalni subjekat mogu uložiti prigovor Komisiji koji se odnosi na određeni postupak. Komisija takođe, prema članu 258. TFEU, može na sopstvenu inicijativu pokrenuti tužbu, kada dođe do saznanja o činjenicama i odredbama koje su navodno neusklađene sa pravom EU. 11

12 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Može doći do kršenja prava EU koje se odnosi na javne nabavke kada, na primjer, Direktive o javnim nabavkama nijesu sprovedene na vrijeme ili kada su neispravno sprovedene. Takođe, može doći do kršenja u slučaju da naručilac posla ne poštuje pravila nabavki EU. U tom slučaju, država članica je odgovorna za radnje tog organa. Predmet C-368/10 Komisija protiv Holandije (koji se razmatra u Poglavlju 7 Dodjela ugovora ) je primjer tužbe zbog prekršaja koju je Komisija podnijela protiv države članice. U ovom predmetu, Komisija je pokrenula postupak zbog prekršaja protiv Holandije, navodeći da je naručilac posla u Pokrajini Sjeverna Holandija prekršio pravila nabavki EU. Postupak nabavke odnosio se na ugovor za nabavku, postavljanje i funkcionisanje aparata za napitke. Navodno kršenje prvenstveno se odnosilo na zahtjev koje je kupac postavio, a prema kome su dotični proizvodi morali imati specifične oznake koje potvrđuju da su to organski proizvodi i da potiču iz poštene trgovine. Komisija je tvrdila da je korišćenje takvih oznaka suprotno Direktivi o nabavkama po više osnova. Preliminarni postupak Prije pokretanja formalne tužbe zbog prekršaja pred SP-, Komisija prvo sprovodi manje formalne procedure. Od Komisije se zahtijeva da sprovede administrativnu fazu koja se naziva preliminarni postupak. Može, takođe, obaviti neformalan razgovor sa stalnim predstavnikom dotične države članice. Sažetak preliminarnog postupka u tužbi zbog prekršaja Neformalni razgovor između Komisije i stalnog predstavnika Ukoliko ga država članica ne ispoštuje Dopis sa formalnim obavještenjem koji Komisija dostavlja državi članici Komisija izdaje obrazloženo mišljenje Države članice se mogu izjasniti Ukoliko se nijesu izjasnile ili je izjašnjenje nezadovoljavajuće Komisija predmet može uputiti Sudu pravde U slučajevima kada se problem ne riješi neformalnim razgovorom, Komisija svoje navode predočava državi članici u dopisu sa formalnim obavještenjem, u kome 12

13 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE ukazuje na navodne povrede prava EU. Država članica nakon toga ima mogućnost da se izjasni o navodnoj povredi. Ako ne dobije odgovor na dopis sa formalnim obavještenjem ili ako su, prema mišljenju Komisije, primljena izjava države članice nezadovoljavajuća, Komisija državi članici dostavlja obrazloženo mišljenje. Obrazloženo mišljenje treba da uključi koherentan i detaljan prikaz pritužbi. Takođe treba postaviti rok u kome država članica treba na njega odgovoriti. Minimalni rok je dva mjeseca. Ako Komisija ne dobije odgovor na obrazloženo mišljenje ili ako je taj odgovor nezadovoljavajući, Komisija ima diskreciono pravo da predmet uputi SP. Ne postoji obaveza da to uradi. Napomena: Komisiju ne obavezuju bilo kakvi rokovi u smislu pokretanja i zaključivanja postupka zbog prekršaja. Predmet C-17/09 Komisija protiv Njemačke 5 odnosio se na postupak zbog prekršaja koji je Komisija pokrenula 10 godina nakon navodne povrede prava EU. Navodna povreda bila je dodjela ugovora koju je grad Bon izvršio bez objave obavještenja o nabavci. Njemačka je tvrdila da je pritužba Komisije nedopustiva zbog veoma dugog vremenskog perioda koji je prošao od saznanja Komisije za navodnu povredu i datuma pokretanja postupka (stav 13. odluke). SP je odlučio da Komisija, kao zaštitnica Ugovora, odlučuje o tome da li je adekvatno pokrenuti postupak (stav 20.). Tužbe koje podnose države članice: Država članica može takođe pokrenuti predmet pred SP protiv druge države članice, u skladu sa Članom 259. TFEU. Postupci prema Članu 259. pokrenuti su samo nekoliko puta u istoriji SP i nijesu se odnosili na javne nabavke 6. Prije nego država članica pokrene takav postupak, mora stvar izložiti Komisiji. Postoji specifična procedura koja se mora poštovati. 3.2 Zahtjev za preliminarnu odluku prema Članu 267. TFEU SPEU je vrhovni zaštitnik prava EU, ali on nije jedino sudsko tijelo koje ima pravo i zadatak da primjenjuje pravo EU. Ovaj zadatak je dodijeljen i nacionalnim sudovima država članica. Procedura koja omogućava saradnju između SP i nacionalnih sudova propisana je Članom 267. TFEU. Naziva se postupak preliminarne odluke. Zahtjev za preliminarnu odluku: Nacionalni sudovi mogu, a nekada i moraju, da upute zahtjev SP i traže pojašnjenje i tumačenje prava EU. Ova mjera ima cilj da obezbijedi efikasnu i jedinstvenu primjenu prava EU i da spriječi različita tumačenja. Ukoliko se pokrene pitanje tumačenja prava EU u predmetu pred nacionalnim sudom, sud taj postupak obustavlja, formuliše pitanje ili pitanja i upućuje ih SP, te čeka na njegov odgovor. Nadležnost i prihvatljivost: Prema Članu 267. TFEU, SP ima nadležnost da donosi preliminarne odluke koje se odnose na: 5 6 tumačenje Ugovora; Presuda od 21. januara godine. Najskoriji postupak prema članu 259. bio je predmet C-364/10 Mađarska protiv Slovačke. 13

14 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA važenje i tumačenje akata institucija, tijela, kancelarija i agencija EU. U postupku za preliminarnu odluku, pitanje ili pitanja za SP ne upućuju strane u domaćem predmetu, već to radi nacionalni sud. Ipak, strane se mogu pojaviti pred SP. Nacionalni sud, u zavisnosti od specifičnih karakteristika svakog predmeta, utvrđuje: potrebu za preliminarnom odlukom; relevantnost pitanja ili više njih koje upućuje SP. Pitanja koja nacionalni sud postavlja moraju se odnositi na tumačenje prava EU. Ako se ne radi o pravu EU, pitanje je neprihvatljivo. Ne mogu se postavljati pitanja o usklađenosti nacionalnih propisa sa propisima EU. Međutim, u predmetima u kojima se ovakvo pitanje pojavi, SP može biti voljan da to pitanje preformuliše tako da je prihvatljivo i da se može razmatrati. U principu, SP ima obavezu da donese odluku o pitanjima koja nacionalni sud postavlja. Međutim, SP može odbiti da donese odluku o pitanju u sljedećim okolnostima: ako je očigledno da zahtjev za tumačenje prava EU nema veze sa stvarnim činjenicama glavne tužbe ili njene svrhe; ako je problem hipotetički; ako SP nema činjenični ili pravni materijal koji je neophodan da se da adekvatan odgovor na pitanje. Na primjer, u predmetu C-568/08 Combinatie Spijker Infrabouw-De Jonge Konstruktie i drugi (koji se razmatra u Poglavlju 10 - Pravni ljekovi ), SP je utvrdio da je jedno od pitanja upućenih sudu neprihvatljivo. Po mišljenju suda, tumačenje prava EU koje je zatražio nacionalni sud nije imalo veze sa predmetom spora u glavnom postupku. Pravo upućivanja pitanja ograničeno je na sud ili tribunal: Samo sud ili tribunal države članice može uputiti pitanje SP. Pojam suda ili tribunala je koncept EU prava. Prema ovom konceptu, utvrđivanje da li je neko tijelo sud/tribunal zavisi od prirode tog tijela. Da bi ovo utvrdilo, SP uzima u obzir niz faktora, od kojih svi moraju biti ispunjeni. Razmatraju se sljedeći: tijelo je osnovano zakonom; tijelo je stalno; nadležnost tijela je obavezna; postupak tijela je inter partes 7; tijelo primjenjuje vladavinu prava; tijelo je nezavisno 8. EU koncept suda ili tribunala može se odnositi i na tijela koja se prema propisima države članice ne smatraju sudovima. Inter partes se odnosi na situaciju u kojoj sve zainteresovane strane primaju adekvatno obavještenje o raspravi i imaju razumnu priliku da svoja mišljenja i stavove izraze. Vidi, na primjer, predmet C-54/96 Dorsch Consult Ingenieursgesellschaft protiv Bundesbaugesellschaft Berlin, stav

15 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE SP je sljedeća tijela prepoznao kao sudove ili tribunale u skladu sa konceptom EU prava: sudije koji kombinuju funkcije javnog tužioca i nižeg sudije u krivičnim predmetima (pretori) u Italiji ( predmet 14/86 Pretore di Salò protiv X ); univerzitetski odbor za žalbe (C-408/98 Abbey National ); sud koji odlučuje o žalbi na arbitražnu odluku (C-393/92 Gemeente Almelo i drugi protiv Energiebedrijf Ijsselmij ); arbitražni tribunali, ukoliko strane imaju obavezu da spor upute u arbitražu (C-125/04 Denuit i Cordenier). SP je odlučio da sljedeća tijela nijesu sudovi ili tribunali u skladu sa konceptom prava EU: obični arbitražni tribunal (predmet 102/81 Nordsee protiv Reederei Mond) nacionalni konkurentni organ (C-53/03 Syfait i drugi) nacionalna komisija za zaštitu od diskriminacije ( C-394/11 Belov ) Efekti odluke SP: Odluka SP- a ima formu presude ili obrazloženog naloga. Odluka ne predstavlja samo mišljenje. Nacionalni sud koji je uputio zahtjev obavezan je tumačenjem SP u rješavanju predmeta. Drugi sudovi ovu odluku mogu tretirati kao mjerodavnu. Odluke SP kao odgovor na pitanja koja je uputio nacionalni sud imaju retrospektivan učinak (ex tunc ), što znači da se tumačenja SP uzimaju kao tumačenja koja su uvijek bila ispravna. Države članice koje imaju odredbe na koje odluka SP utiče, moraju izmijeniti sve odredbe koje nijesu u skladu sa tumačenjem SP. Na primjer, u predmetu C406/08 Uniplex (koji se razmatra u Poglavlju 10 - Pravni ljekovi ), SP je razmatrao propise Ujedinjenog Kraljevstva o rokovima za pokretanje pravnog postupka u predmetima nabavki. SP je zaključio da formulacija tih propisa uzrokuje pravnu nesigurnost. Ujedinjeno Kraljevstvo je izmijenilo primarno zakonodavstvo da bi ispravilo pravne nesigurnosti koje je uočio SP. 15

16 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA 4. Postupak pred SP pokretanje postupka donošenja presude Svi predmeti, bez obzira na njihovu vrstu, po pravilu, imaju pismenu fazu i usmenu fazu koje su javne. Međutim, postoje određene razlike u vođenju tužbe zbog prekršaja i zahtjeva za preliminarnu odluku. 4.1 Tužbe zbog prekršaja Glavne faze tužbe zbog prekršaja Tužitelj podnosi predstavku Javna rasprava Mišljenje nezavisnog advokata kada SP smatra da je potrebno Tuženom se uručuje predstavka Obavještenje se objavljuje u SLEU Predmet se dodjeljuje i utvrđuje se datum za raspravu Generalni sastanak sudija i nezavisnih advokata Presuda se čita u otvorenoj sudnici Sudsko razmatranje predmeta Podnosi se odbrana/odgovor Sudija-izvjestilac sastavlja preliminarni izvještaj Presuda se dostavlja stranama i objavljuje U tužbama zbog prekršaja, sudskoj fazi prethodi preliminarni postupak, kako je navedeno u Odjeljku 3.1 iznad. Sudska faza počinje pismenom procedurom prije prelaska na javnu raspravu u SP. Pismena procedura: Glavne faze pismene procedure su: Podnosilac predstavke podnosi pismenu predstavku Sekretaru SP; Sekretar SP objavljuje obavještenje o tužbi i navode podnositelja predstavke u Službenom listu Evropske unije (SLEU); Imenuju se sudija - izvjestilac i nezavisni advokat. Uloga sudije izvjestioca je da rukovodi vođenjem predmeta u procesu SP. Predstavka se dostavlja drugoj strani, koja ima mjesec dana da podnese odbranu; Podnosilac predstavke može podnijeti odgovor, a tuženi na njega uzvratiti. U svakom od slučajeva rok je jedan mjesec. Usmena procedura: Glavne faze usmene procedure su: Kada se završi pismena procedura, od strana se traži da se izjasne, u roku od mjesec dana, da li žele da se organizuje rasprava; SP odlučuje, nakon čitanja preliminarnih izvještaja sudije - izvjestioca i saslušanja stanovišta nezavisnog advokata, o da li su potrebna bilo kakva pripremna ispitivanja; 16

17 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE o kom bi vijeću trebalo taj predmet dodijeliti. Predsjednik SP nakon toga utvrđuje datum za javnu raspravu; Sudija - izvjestilac priprema izvještaj o raspravi, koji daje pregled navedenih činjenica i argumenata strana i trećih strana, ukoliko postoje; O predmetu se raspravlja na javnoj raspravi pred sudijama SP i nezavisnim advokatom; Kada SP odluči da je potrebno mišljenje nezavisnog advokata, to mišljenje se iznosi SP u otvorenoj sudnici. Nezavisni advokat, u mišljenju, detaljno analizira pravne aspekte predmeta i nezavisno predlaže rješenje problema; Sudija - izvjestilac priprema prvi nacrt presude SP. Sve sudije SP koje razmatraju predmet raspravljaju o nacrtu presude. Sudska razmatranja su tajna. Presude SP se donose većinom glasova sudija SP. Ne objavljuju se izdvojena mišljenja. Sve sudije SP koja razmatraju predmet potpisuju presudu; Presuda se čita u otvorenoj sudnici i šalje nacionalnom sudu, državama članicama i relevantnim institucijama. 4.2 Zahtjev za preliminarnu odluku Glavne faze u postupku zahtjeva za preliminarnu odluku Nacionalni sud podnosi SP zahtjev za preliminarnu odluku o pitanju ili pitanjima Sudija-izvjestilac sačinjava preliminarni izvještaj Prevodi se zahtjev nacionalnog suda Strane, države članice i institucije EU podnose pismena izjašnjenja Objavljuje se obavještenje u SLEU Šalju se obavještenja svim stranama, državama članicama i institucijama EU Proces se nastavlja na isti način kao u postupku zbog prekršaja Nacionalni sud dostavlja pitanje ili pitanja za SP. Obično ovo pitanje ima oblik sudske odluke, u skladu sa nacionalnim proceduralnim pravilima. Zahtjev nacionalnog suda se prevodi na sve zvanične jezike EU. Nakon toga se dostavlja stranama u glavnom postupku i o njemu se obavijeste države članice i institucije EU. Obavještenje koje navodi nazive uključenih strana i pitanja objavljuje se u SLEU. Strane, države članice i institucije EU imaju dva mjeseca da SP dostave svoja pismena izjašnjenja. 17

18 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Ostatak procedure je identičan proceduri zbog prekršaja. Sve strane koje imaju pravo da podnesu pismena izjašnjenja mogu takođe svoje argumente iznijeti usmeno, ukoliko se održava rasprava. 5. Sadržaj i objavljivanje presuda SP Reference predmeta: Predmeti koji su SPEU dostavljeni prije godine označavani su brojem predmeta i godinom upisa (na primjer, 101/81 ili 232/87). Nakon uspostavljanja Prvostepenog Suda (današnji OS), uveden je nov način označavanja predmeta. Novo označavanje razlikuje predmete koje razmatra SP i one koje razmatra OS. Predmeti SP se označavaju na sljedeći način: slovo C za Court (Sud); redni broj; godina upisa predmeta, (na primjer, C-406/08) Predmeti OS-a se označavaju na sljedeći način: slovo T za Tribunal, redni broj, godina upisa predmeta, (na primjer, T-21/2011). Izgled i sadržaj presuda Presude se sastavljaju u standardnom obrascu i po numerisanim stavovima. Član 87. Poslovnika o radu9 propisuje obavezni sadržaj presude. Član 87. Poslovnika o radu Član 87. Sadržaj presude Presuda mora sadržati: (a) izjavu da se radi o presudi Suda, (b) navod o sastavu Suda, (c) datum donošenja, (d) imena predsjednika i sudija koji su učestvovali u razmatranju, uz navođenje imena sudije - izvjestioca, (e) ime nezavisnog advokata, (f) ime sekretara, (g) opis strana ili zainteresovanih lica navedenih u Članu 23. Statuta koji su učestvovali u postupku, (h) imena njihovih zastupnika, (i) u slučaju direktnih tužbi ili žalbi, izjavu o obliku naloga koju strane traže, (j) kada je primjenjivo, datum rasprave, (k) izjavu da je nezavisni advokat saslušan i, kada je to primjenjivo, datum njegovog Mišljenja, (l) sažetak činjenica, (m) osnove za odluku, 9 Vidi stranu 1, fusnotu broj 2. 18

19 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE (n) operativni dio presude, uključujući, gdje je to adekvatno, odluku o troškovima. Neke presude sadrže i kratki sažetak koji priprema služba SP i kojem su navedeni glavni zaključci presude. Objavljivanje presuda Curia: Tekstovi presuda koje donose SP i OS, kao i mišljenja nezavisnih advokata, SPEU objavljuje na svakom od zvaničnih jezika Evropske unije. Tekstovi svih presuda dostupni su na web stranici Curia SPEU: Izvještaji Evropskog suda : Zvanični tekstovi presuda objavljuju se i u Izvještajima Evropskog suda (ECR). Tom I sadrži presude i mišljenja SP, kao i mišljenja nezavisnih advokata. Tom II sadrži presude OS-a. SLEU: Operativni dio presude i bilješka o glavnim pitanjima kojima se presuda bavi takođe se objavljuju u Službenom listu Evropske unije (SLEU), u seriji C. 6. Posljedice zbog neusklađenosti sa presudama SP Presude SP su obavezujuće za države članice EU i one ih moraju sprovoditi. Ukoliko država članica ne poštuje presudu SP, primenjuje se Član 260. TFEU. Član 260. TFEU 1. Ako Sud pravde Evropske Unije ustanovi da država članica nije ispunila neku obavezu na osnovu Ugovora, ta je država dužna da preduzme potrebne mjere kako bi postupila u skladu sa presudom Suda. 2. Ako smatra da dotična država članica nije preduzela potrebne mjere kako bi postupila u skladu s presudom Suda, Komisija, nakon što toj državi pruži priliku za izjašnjenje, može predmet uputiti Sudu. Komisija pri tom određuje visinu paušalnog iznosa ili novčane kazne koju je dotična država članica dužna platiti, a koju smatra primjerenom s obzirom na okolnosti. Utvrdi li Sud da država članica nije postupila u skladu sa njegovom presudom, može joj odrediti plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne. Član 260. TFEU dozvoljava Komisiji da pokrene postupak protiv dotične države članice zahtijevajući plaćanje paušalnog iznosa ili novčane kazne. Komisija u svom zahtjevu navodi vrstu plaćanja i njegov iznos. Prijedlog Komisije nije obavezujući za SP, ali svakako služi kao korisna referentna tačka 10. Računanje kaznenih plaćanja: Komisija je usvojila metod računanja kaznenog plaćanja čije nametanje traži od SP. Iznos predložene kazne se računa na sljedeći način: 10 Prvo, primjenjuje se jedinstvena fiksna dnevna stopa za svaki dan kašnjenja u sprovođenju revidira u skladu sa stopom inflacije. Drugo, jedinstvena fiksna stopa se množi sa dva koeficijenta: o Koeficijent 1 se utvrđuje u odnosu na ozbiljnost prekršaja. Vidi, na primjer, stav 103. presude u predmetu C-304/02 Komisija protiv Francuske. 19

20 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA o Koeficijent 2 se utvrđuje u odnosu na trajanje prekršaja. Treće, rezultat se onda množi sa specijalnim faktorom, koji se određuje u skladu sa mogućnošću te države članice da plati (na osnovu BDP-a) i brojem glasova koje ta država ima u Savjetu Evropske Unije. Na primjer, specijalni faktor trenutno iznosi 21,29 za Njemačku, 18,65 za Francusku, 7,75 za Poljsku i 0,35 za Maltu 11. Računanje paušalnog plaćanja: U slučaju paušalnog plaćanja, standardna fiksna stopa je EUR 220 po danu (u junu 2014 ). Ova stopa se revidira u skladu sa stopom inflacije. Plaćanje kazni u javnim nabavkama U predmetu iz godine C-275/03 Komisija protiv Portugala, SP je zaključio da je Portugal prekršio Direktivu o pravnim ljekovima. Povreda se odnosila na portugalsko zakonodavstvo koje je uslovilo dodjelu odštete za povrede zakonodavstva o nabavkama dokazom greške ili prevare naručioca. Na dan 10. januara u predmetu C-70/06 Komisija protiv Portugalije, SP je Portugalu naložio da plati kaznu zbog nepoštovanja ranije odluke (C-275/03 Komisija protiv Portugalije). SP je Portugalu nametnuo kaznu u iznosu od EUR dnevno. Kazna koju je primijenio SP bila je mnogo niža od one koju je tražila Komisija. Kazna se odnosila na period od 10. januara 2008, od dana kada je donijeta odluka o kazni do dana na koji je ispoštovana presuda SP u predmetu C275/03. Ustvari, Portugal je ukinuo sporno zakonodavstvo i usvojio nove odredbe o odšteti nekoliko dana prije 10. januara godine. Portugal je stoga smatrao da nema potrebe da plaća bilo kakvu kaznu. Ali se priča tu ne završava. Komisija je tvrdila da novo zakonodavstvo koje je Portugal usvojio i dalje nije usklađeno sa pravilima EU. Komisija je odbila da povuče dnevnu kaznu. Da bi izbjegla produžavanje spora, Portugal je ponovo revidirao pravila javnih nabavki, koja su stupila na snagu u julu godine. Nakon toga, Portugal je pokrenuo postupak protiv Komisije pred Opštim Sudom osporavajući kaznu koju joj je Komisija nametnula. Do ove faze, prema računici Komisije, kazna je iznosila EUR 3,6 miliona. OS je poništio odluku Komisije (T33/09). Komisija se žalila SP protiv rješenja OS-a. Tvrdila je da nova pravila javnih nabavki nijesu usklađena sa prvobitnom odlukom SP-a u predmetu C-275/03 Komisija protiv Portugala. Spor je okončan presudom SP-a od 15. januara godine. SP je odbacio prigovore Komisije (C-292/11P ). I OS i SP su bili stanovišta da ocjena novog zakonodavstva koje je usvojila država članica spada u isključivu nadležnosti SP. U slučaju neslaganja između Komisije i te države članice oko usklađenosti novog zakona sa odlukom suda, to neslaganje treba da bude predmet novog postupka na osnovu Člana 260. TFEU. Saopštenje Komisije kojim se ažuriraju podaci koji se koriste za računanje paušalnog iznosa i novčane kazne koje Komisija predlaže Sudu pravde u postupcima zbog prekršaja [C(2013) 8101 final]

21 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Poglavlje 2 Materijalno područje primjene 2.1. Područje primjene direktiva EU o javnim nabavkama i djelokrug koji pokrivaju Definicija ugovora o javnoj nabavci i koncesija Vrste ugovora koje obuhvataju: Direktive o javnim nabavkama EU pokrivaju tri osnovne vrste ugovora: za radove, robe i usluge. Postoje neke opšte karakteristike koje su zajedničke svim vrstama ugovora koje Direktive pokrivaju. Da bi ugovor potpadao pod Direktive mora ispunjavati tri kriterijuma: 1) Ugovor mora imati finansijski interes, odnosno podrazumijevati naknadu, novac ili ekvivalent novca, 2) Ugovor mora biti u pisanoj formi, 3) Ugovor mora biti sklopljen između dvije strane privrednog subjekta i naručioca. Finansijski vrijednosni razredi: Direktive obuhvataju ugovore čija je vrijednost jednaka ili veća od određenih iznosa (vrijednosni razredi EU ). Vrijednosni razredi EU utvrđuju se na period od dvije godine i svake dvije godine se mijenjaju, a stupaju na snagu od 1. januara. Izmjene se vrše Uredbom Komisije. Trenutni vrijednosni razredi iz Direktive 12, primjenjivi tokom perioda , iznose: EUR za robe i usluge koje dodjeljuju centralni naručioci; EUR za robe i usluge koje dodjeljuju drugi naručioci; EUR za javne radove. Vrjednosni razredi iz Direktive o komunalnim djelatnostima 13 su: za ugovore o radovima, razred je isti kao u Direktivi; za ugovore o robama i uslugama, vrijednosni razred je veći (EUR ) od onog u Direktivi. Ugovori o uslugama: Direktiva propisuje dvije kategorije usluga koje su navedene u dva priloga Direktive (Aneksi IIA i IIB ). Usluge iz Aneksa IIA, koje se takođe nazivaju prioritetnim uslugama, podliježu svim odredbama Direktive. Usluge iz Aneksa IIB, takođe poznate kao neprioritetne usluge, podliježu samo veoma ograničenom broju odredaba Direktive. Ugovori ispod vrjednosnih razreda: Direktiva ne obuhvata ugovore čija je vrijednost ispod razreda, ali ti ugovori mogu podlijegati principima Ugovora, pod uslovom da jesu ili bi mogli biti od interesa preduzećima u drugim državama članicama (prekogranični interes). Isključenja i izuzeća: Čak i kada ugovori spadaju pod opštu definiciju javnog ugovora, neki od njih su isključeni iz opsega Direktiva iz niza razloga. Neki su isključeni jer po svojoj prirodi nijesu podložni konkurenciji. Neka isključenja se primjenjuju samo na ugovore posebne prirode, poput ugovora koji se odnose na određene vrste usluga. Ugovor (član 346.) takođe propisuje izuzetke u kontekstu bezbjednosnih pitanja Direktiva javnog sektora 2004/18/EZ se u daljem tekstu navodi kao Direktiva. Direktiva 2004/17/EZ. 21

22 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Član 346. TFEU Odredbe Ugovora ne isključuju primjenu sljedećih pravila: (a) nijedna država članica nije obavezna da daje informacije ako smatra da bi njihovo otkrivanje bilo suprotno osnovnim interesima njene bezbjednosti; (b) svaka država članica može preduzeti one mjere koje smatra potrebnim za zaštitu osnovnih interesa svoje bezbjednosti, koje su povezane sa proizvodnjom ili trgovinom oružjem, municijom i ratnom opremom. Napomena: Direktiva za odbranu i bezbjednost usvojena je godine. Praktična posljedica usvajanja Direktive bila je sve teže oslanjanje na izuzeće iz člana 346. Razlog tome je da je Direktiva za odbranu i bezbjednost propisala pravila posebno prilagođena dodjeli ugovora u ovim sektorima. Naručilac posla mora dokazati da čak ni ta specifična pravila iz Direktive ne garantuju zaštitu njegovih osnovnih bezbjedonosnih interesa. Ugovori o koncesijama: Direktiva pokriva ugovore o javnim nabavkama i koncesije za radove u vrijednosti iznad finansijskih razreda EU za radove. Koncesije za radove su definisane na isti način kao ugovori o radovima, osim u dijelu koji se odnosi na plaćanje naknade. Kod ugovora o koncesiji za radove, naknada za privrednog subjekta može imati sljedeće oblike: i) ii) pravo na korišćenje radova ili pravo na korišćenje radova uz plaćanje. Prenos rizika je takođe ključni faktor. Koncesije za radove podliježu ograničenom broju odredbi Direktive. Koncesije za usluge su definisane na isti način kao koncesije za radove, ali su potpuno izuzete iz odredbi Direktive. Koncesije za radove niže vrijednosti od one predviđene Direktivom i koncesije za usluge podliježu principima iz Ugovora svaki put kada podrazumijevaju prekogranični interes. Nova Direktiva o koncesijama Direktiva o koncesijama 2014/23/EU reguliše dodjelu koncesija za radove i koncesija za usluge koje su iznad vrjednosnog razreda EU u iznosu od EUR Šta je važno znati 1. Direktive o javnim nabavkama EU primjenjuju se na ugovore o radovima, robama i uslugama i na koncesije za radove iznad vrjednosnih razreda EU. 2. Direktive o nabavkama EU propisuju specifično značenje i ugovorima o javnim nabavkama i koncesijama. Dalje u tekstu će se razmatrati ove definicije na način na koji ih tumači SP. Nova Direktiva o koncesijama definiše i radove i usluge, a oslanja se na sudsku praksu SP. 3. Važno je da nacionalno zakonodavstvo transponuje definicije ugovora o javnim nabavkama, kao i koncesija, tačno onako kako su postavljene Direktivama. 4. Naručioci posla moraju tumačiti definicije u skladu sa značenjima koje je dao SP da bi se obezbijedilo da svi javni organi potpadaju pod područje primjene pravila javnih nabavki. 5. Ugovori manjih vrijednosti i koncesije za usluge podliježu principima TFEU- a ukoliko podrazumijevaju prekogranični interes. Značenje pojma 22

23 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE prekogranični interes objašnjeno je u sudskoj praksi SP koja se dalje u tekstu razmatra. 6. Obaveze naručioca posla (oglašavanje i druge pozitivne obaveze koje se primjenjuju na dodjelu ugovora ispod vrijednosnih razreda objašnjene su u sudskoj praksi koja se ovdje razmatra). 7. Jedini dozvoljeni izuzeci od primjene direktiva o javnim nabavkama su oni koji su iscrpno i izričito navedeni u pravu EU. Sažetak pristupa i odluka SPEU Objavljivanje i druge pozitivne obaveze prema Ugovoru: Odredbe o slobodnom kretanju iz Ugovora, o slobodi stavova i slobodi pružanja usluga, praćene su obavezom transparentnosti. Obaveza transparentnosti sastoji se od obezbjeđenja, u korist bilo kojeg potencijalnog ponuđača, stepena oglašavanja koji je dovoljan da omogući otvaranje tržišta usluga konkurenciji i revidiranje nepristrasnosti procesa nabavke. Primjena principa Ugovora na ugovore ispod vrjednosnih razreda i ugovore koji samo djelimično podliježu direktivama: Direktive o nabavkama ne pokrivaju ugovore čija je vrijednost ispod vrjednosnih razreda EU, ali ti ugovori ipak mogu podlijegati principima Ugovora, pod uslovom da podrazumijevaju određeni prekogranični interes za kompanije koje se nalaze u drugim državama članicama (vidi, na primjer, C- 507/03 Komisija protiv Irske). U određenim okolnostima, čak i ugovori malih vrijednosti mogu podrazumijevati prekogranični interes. Na primjer, kada se nacionalne granice nalaze u nekom naseljenom području koje se proteže u obje zemlje (vidi C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso). Isti princip koji se odnosi na prekogranični interes primjenjuje se na koncesije za usluge i na neprioritetne usluge koje, prema trenutnim pravilima EU, ne zahtijevaju objavljivanje obavještenja u SGEU (C-226/09 Komisija protiv Irske). SP smatra da u nekim slučajevima činjenica da postoji objavljivanje na nivou EU može pokazati dovoljan prekogranični interes (C-91/08 Wall). U predmetu C-388/12 Opština Ankona, SP je prekogranični interes razmatrao u kontekstu dodjele koncesije. SP je zaključio da prekogranični interes nije isključen iz određenog aranžmana samo zato što on nije u stanju da ostvaruje dovoljnu dobit. Definicija ugovora o javnim nabavkama: U predmetima C-220/05 Auroux i drugi i C-451/08 Helmut Müller, SP definiše uslove koji se moraju ispuniti da bi se aranžmani koji se odnose na koncesiju zemljišta klasifikovali kao ugovori o javnoj nabavci radova. SP je razmatrao ovo pitanje i u spojenim predmetima C197/11 i C-203 Libert i drugi u kontekstu zakonodavnih uslova za izgradnju i prodaju socijalnog stanovanja. Definicija koncesija: Razlika između ugovora o javnoj nabavci i ugovora o koncesiji utvrđuje se načinom na koji se ugovaraču daje naknada za izvršene radove ili usluge. U slučaju ugovora o javnoj nabavci, sam naručilac posla je odgovoran za tu naknadu. U slučaju koncesija, naknada se sastoji od prava na iskorišćavanje radova ili usluga. Ugovarač može naplaćivati korišćenje tih radova ili usluga. Stoga, kompletna naknada ili njen dio dolazi iz izvora koji nije naručilac posla. SP smatra da postoji koncesija za usluge kada se dogovorena 23

24 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA metoda nadoknađivanja sastoji od prava pružaoca usluga da koristi sopstvene usluge uz plaćanje (C-382/05 Komisija protiv Italije). SP je uveo još jedan ključni element pri odlučivanju da li određeni ugovor predstavlja ugovor o koncesiji. Osnovna karakteristika koncesije je da koncesionar preuzima glavni ili makar značajni dio operativnog rizika (C-274/09 Privater Rettungsdienst i Krankentransport Stadler, C-348/10 Norma-A o Dekom, i C-206/08 Eurawasser). Rizik se mora tumačiti kao rizik izlaganja nepredvidivim promjenama tržišta, što može uključivati sljedeće: konkurencija drugih subjekata; nedovoljno pružanje usluga da bi se odgovorilo na potražnju; nemogućnost odgovornih da plate za pružene usluge; nedovoljno prihoda za pokrivanje troškova tih usluga; odgovornost za štetu koja je nastala zbog neadekvatnih usluga. Rizici koji su povezani sa lošim upravljanjem ili greškama u procjeni privrednih subjekata nijesu odlučujući za klasifikovanje koncesije za usluge. Ti rizici su svojstveni svakom ugovoru, bilo da se radi o ugovoru o nabavci usluga ili ugovoru o koncesiji. Nacionalni sud ocjenjuje da li transakciju treba smatrati koncesijom za usluge ili ugovorom o nabavci usluga, uzimajući u obzir sve karakteristike transakcije. Vidi ispod napomenu o novoj Direktivi za koncesije. Izuzeća: Direktive navode niz derogacija (izuzeća) od obaveze primjene transparentnih, konkurentnih postupaka. U skladu sa sudskom praksom, svaka derogacija mora se strogo tumačiti. Teret dokazivanja postojanja izuzetnih okolnosti koje bi opravdale derogaciju leži na naručiocu posla koji tu derogaciju traži. SP je razmatrao niz predmeta koji se odnose na izuzeća iz Člana 346. TFEU na osnovu suštinskih bezbjedonosnih interesa, i potvrdio je strogo tumačenje izuzeća (C-337/05 Komisija protiv Italije). U predmetima u kojima se kupuje oprema za kombinovanu civilnu i vojnu upotrebu, izuzeće se ne može primijeniti (C-157/06 Komisija protiv Italije). Čak i kada se primjenjuje Član 346. TFEU, naručilac posla i dalje mora pokazati da je neophodna primjena izuzeća (C-615/10 Insinööritoimisto InsTiimi.) Direktiva o koncesijama 2014/23/EU Direktiva o koncesijama uključuje prenos operativnog rizika na privrednog subjekta kao jedan od elemenata definicije koncesije: Član 5. Dodjela koncesija za radove ili usluge uključuje prenos na koncesionara operativnog rizika u korišćenju tih radova ili usluga koji obuhvata i rizik potražnje ili ponude, ili oba. Smatra se da je koncesionar preuzima rizik kada se, u normalnim uslovima poslovanja, ne garantuje povraćaj investicija ili troškova nastalih u izvođenju radova ili pružanju usluga koje su predmet koncesije. Dio rizika prenesen na koncesionara uključuje stvarno izlaganje nepredvidivim promjenama tržišta, tako da svaki potencijalni procijenjeni gubitak koji je pretrpio koncesionar nije tek nominalan i zanemarljiv. 24

25 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Sudska praksa Značenje prekograničnog interesa C-507/03 Komisija protiv Irske Komisija Evropskih Zajednica protiv Irske. Presuda od 13. novembra 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 12. januara Tužba koju je podnijela Komisija. Ova tužba, koju je podnijela Evropska Komisija, zasniva se na aranžmanu pružanja usluga koji se odnosi na plaćanje socijalne naknade. Usluge su smatrane neprioritetnim prema Direktivi o uslugama. Vlada je posao dodijelila Irskoj poštanskoj službi An Post, bez objavljivanja obavještenja. Komisija je smatrala da se ovim aranžmanom prekršila obaveza nabavke usluga na transparentan način, kako je predviđeno Članovima 43. i 49. Ugovora (sadašnji Članovi 49. i 56. TFEU). SP je naveo izričita pravila iz Direktive o uslugama o objavljivanju obavještenja o nabavkama i činjenicu da ne postoji obaveza objavljivanja obavještenja o nabavkama za neprioritetne usluge. Utvrdio je da ovo izuzeće ne isključuje primjenu Članova 43. i 49. Ugovora. SP je smatrao da se obaveza transparentnosti, koja proizilazi iz principa jednakog tretmana, primjenjuje na ugovore o neprioritetnim uslugama kada postoji prekogranični interes. U ovom slučaju, nije došlo do kršenja obaveze transparentnosti jer Komisija nije dokazala da ugovor podrazumijeva prekogranični interes. SP je tvrdio da činjenica da je Komisija primila prigovor zbog neobjavljivanja nije bila dovoljna da pokaže prekogranični interes. C-226/09 Komisija protiv Irske Evropska komisija protiv Irske. Presuda od 18. novembra 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 29. juna Tužba koju je podnijela Komisija. Ovaj predmet se odnosio na ugovor o nabavci za Odjeljenje za pravdu, ravnopravnost i reformu prava u Irskoj. Predmet ugovora bila je nabavka usluga usmenog i pismenog prevoda za institucije koje se bave pitanjima azila. Navedene usluge su neprioritetne. Dodjela ugovora je stoga podlijegala samo ograničenim pravilima Direktive koja se odnose na tehničke specifikacije i objavljivanje obavještenja o dodjeli ugovora. SP je zaključio da je ugovor bio od prekograničnog interesa na osnovu činjenica da je: i) ii) objavljen na nivou EU u SGEU, i da su neke od pristiglih ponuda došle izvan Irske. 25

26 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Direktiva javnog sektora 2014/24/EU Direktiva javnog sektora iz godine ukida razliku između prioritetnih i neprioritetnih usluga i uvodi novi, slabiji režim za socijalne, zdravstvene i druge specifične usluge. Sve ostale usluge, osim usluga izuzetih iz Direktive javnog sektora iz godine, i dalje podliježu cjelokupnom režimu. C-91/08 Wall Wall AG protiv Stadt Frankfurt am Main, Frankfurter Entsorgungs und Service (FES) GmbH Presuda od 15. maja 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 27. oktobra Zahtjev za preliminarnu odluku. U ovom predmetu, SP je zaključio da je ugovor od prekograničnog interesa zbog puke činjenice da je objavljen kao nabavka na nivou cijele EU. Obavještenje o nabavci objavljeno je u Službenom listu grada Frankfurta. C-147/06 i C-148/06 SECAP i Santorso SECAP SpA i Sortorso Soc. Coop. arl protiv Comune di Torino Presuda od 13. aprila 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 27. novembra Zahtjev za preliminarnu odluku. U ovim spojenim predmetima, SP je pokazao kako se identifikuje prekogranični interes u ugovoru. SP je naveo da zakonodavstvo na nacionalnom i lokalnom nivou može postaviti objektivne kriterijume za utvrđivanje da li takav interes postoji. Ti kriterijumi mogu biti činjenica da ugovor donosi značajnu vrijednost u kombinaciji sa mjestom u kome radove treba izvesti. SP je takođe naveo da kada se nacionalne granice nalaze u nekom naseljenom području koje se proteže u obje zemlje čak i ugovori male vrijednosti mogu biti od prekograničnog interesa. C-388/12 Opština Ankona Opština Ankona protiv Regiona Marke. Presuda od 14. novembra 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 5. septembra Zahtjev za preliminarnu odluku. Jedno od pitanja koje je SP razmatrao u ovom predmetu bila je primjena pravila TFEU o slobodnom kretanju. Kontekst je bio dodjela ugovora o koncesiji. Pitanje je bilo da li činjenica da koncesija nije u stanju da donosi značajne prihode ili veliku prednost za koncesionara ili naručilac posla znači da koncesija ne podrazumijeva prekogranični interes. SP je smatrao da aranžman nije spriječen 26

27 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE da ima prekogranični interes samo zbog toga što ne može da ostvaruje dovoljnu dobit (stav 51. presude). SP je naveo da bi dodjela takvog ugovora o koncesiji mogla omogućiti firmi da se osnuje u državi članici u kojoj se koncesija dodjeljuje, čime bi se omogućio temelj za buduću aktivnost. Definicija ugovora o javnoj nabavci C-220/05 Auroux i drugi Jean Auroux i drugi protiv Opštine Roan. Presuda od 18. januara 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 15. juna Zahtjev za preliminarnu odluku. Do ovog predmeta je došlo u kontekstu dodjele ugovora za izgradnju zabavno rekreativnog centra u mjestu Roan, Francuska. G. Auroux i osam drugih podnosilaca predstavke podnijeli su zahtjev da se poništi odluka opštine Roan kojom se načelnik ovlastio da potpiše sporazum sa Société d équipement du département de la Loire (SEDL). Sporazum je predviđao razvoj zabavno rekreativnog centra u sukcesivnim fazama. Prva faza se sastojala od izgradnje multipleks bioskopa i poslovnih prostora. Sporazum je predviđao da će se multipleks bioskop i poslovni prostori prenijeti na treće strane kada se završe građevinski radovi. Parking, pristupne ceste i javne površine trebalo je prenijeti na opštinu Roan. Kasnije faze, koje su zahtijevale potpisivanje dodatka na sporazum, uglavnom su se odnosile na izgradnju drugih poslovnih i uslužnih prostorija i hotela. Prema sporazumu, SEDL - u je povjeren niz aktivnosti, uključujući: kupovinu zemljišta, organizaciju arhitektonskog i/ili građevinskog konkursa, organizaciju sprovođenja studija, preduzimanje građevinskih radova, izrada i ažuriranje određenih računovodstvenih i upravljačkih dokumenata, pronalaženje finansiranja, uvođenje efikasnih mjera za prodaju radova, obezbjeđenje cjelokupnog upravljanja i koordinacije projekta, i redovno informisanje opštine Roan o razvoju zabavno - rekreativnog centra. Pitanje koje je nacionalni sud uputio imalo je cilj da utvrdi da li takav aranžman predstavlja ugovor o javnoj nabavci radova. SP je naveo da, prema sporazumu, obaveza SEDL-a nije bila ograničena na administriranje i organizaciju radova, već je takođe obuhvatala izvršenje specifičnih radova. SP je ponovio da nije neophodno da ugovarač iz ugovora o javnoj nabavci radova ima sposobnost da direktno izvrši radove koristeći vlastite resurse. Da bi se utvrdilo da je glavna svrha sporazuma izvršenje radova, nije relevantno da li sam SEDL izvršava radove ili ima podugovarače. Izgradnja centra mora se smatrati takvom da ispunjava zahtjeve koje je u sporazumu specificirala opština Roanne. SP je naveo da je rad koji je naveden u sporazumu cjelokupni zabavno rekreativni centar, koji uključuje izgradnju multipleks kina, uslužne prostorije za aktivnosti zabave, parking i mogući hotel. Bilo je jasno iz sporazuma da putem izgradnje cijelog zabavno - rekreativnog centra, opština Roanne želi ponovno pozicionirati i regenerisati prostor oko željezničke stanice. Bilo je jasno da je sporazum sklopljen sa finansijskim interesom. Prema uslovima sporazuma, SEDL je trebao primiti određeni iznos od opštine Roanne kao naknadu za prenos parkinga. Opština se takođe obavezala da će doprinijeti 27

28 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA troškovima svih radova koji su se trebali izvesti. Konačno, prema sporazumu, SEDL je imao pravo na prihod od trećih strana kao naknadu za prodaju izvršenih radova. Stoga, SP je odlučio da sporazum putem kojeg naručilac posla povjerava drugom tijelu izvršenje radova predstavlja ugovor o javnoj nabavci radova, bez obzira da li je naručilac posla bio ili bi postao vlasnik svih ili dijela tih radova. C-451/08 Helmut Müller Helmut Müller GmbH protiv Bundesanstalt für Immobilienaufgaben Presuda od 25. marta 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 17. novembra Zahtjev za preliminarnu odluku. Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Postupak u Njemačkoj odnosio se na prodaju zemljišta na kome je ranije bila vojna kasarna. Prodajni proces je preuzeo Bundesanstalt, odnosno njemačka Savezna agencija za upravljanje javnom imovinom. Zemljište je prodato društvu GSSI koje se bavi razvojem nekretnina. SP je utvrdio da samo ugovor koji je sklopljen sa finansijskim interesom predstavlja ugovor o javnoj nabavci koji podliježe Direktivi. Finansijski interes u ugovoru znači da naručilac posla koji je sklopio ugovor o javnoj nabavci radova dobija uslugu u skladu sa tim ugovorom u zamjenu za naknadu. Usluga se sastoji od izvršenja radova od kojih naručilac posla ima namjeru da izvuče korist. Ekonomska korist je jasno utvrđena kada se pokaže da će naručilac posla postati vlasnik radova koji su predmet ugovora. Takođe se smatra da postoji ekonomska korist kada naručilac posla ima zakonsko pravo na korišćenje radova tako da se oni mogu učiniti dostupnim javnosti. Ekonomska korist može postojati takođe putem ekonomskih prednosti koje naručilac posla može dobiti od budućeg korišćenja ili prenosa radova, finansijskog doprinosa organa izvršenju radova ili njegovog preuzimanja rizika od ekonomskog neuspijeha radova. Spojeni predmeti C-197/11 i C-203/11 Libert i drugi Eric Libert, Christian Van Eycken, Max Bleeckx, Nacionalni sindikat vlasnika i suvlasnika ASBL, Olivier de Clippele protiv Flamanske vlade Presuda od 8. maja 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 4. oktobra Zahtjev za preliminarnu odluku. Belgijski zakon o zemljištu i nekretninama nameće obavezu graditeljima da obezbjeđuju socijalno stanovanje u specifičnim, za to određenim, područjima (zajednicama). Ova obaveza proističe iz zakona svaki put kada se graditelju izda dozvola za gradnju na određenoj parceli. Graditelj tu obavezu može ispuniti putem jedne od sljedeće četiri opcije: 28

29 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE 1. obezbijediti socijalno stanovanje ili placeve za socijalno stanovanje. U tom slučaju, automatska je zakonska obaveza da graditelj sklopi upravni sporazum sa organizacijom za socijalno stanovanje. Prema upravnom sporazumu, organizacija za socijalno stanovanje na tržištu reklamira prodaju socijalnog stanovanja, uz ograničenje cijena; 2. prodati zemljište koje će se koristiti za socijalno stanovanje organizaciji za socijalno stanovanje; 3. dati u zakup zemljište agenciji za iznajmljivanje socijalnog stanovanja; 4. kombinovati gore navedene mjere od 1 do 3. Ugovor zaključen u pisanom obliku: SP je razmatrao da li upravni sporazum predstavlja ugovor o radovima prema Direktivi. SP je potvrdio da mora, da bi se utvrdilo da li određena vrsta ugovornog odnosa postoji, sporazum o razvoju koji je zaključen između organa nadležnih za stanovanje i dotičnog privrednog subjekta u svrhu utvrđivanja rada koji treba da preduzme privredni subjekat i uslova koji se na njega odnose (stav 112.). SP je naveo da, kada se zaključuje takav sporazum, postojanje ugovornog odnosa nije onemogućeno činjenicom da je; i) ii) gradnja jedinica socijalnog stanovanja zahtjev koji direktno nameće nacionalno zakonodavstvo, i da je strana koja ugovara sa organima nužno vlasnik dotičnog zemljišta (stav 113.). U ovom specifičnom slučaju, ipak, upravni sporazum nije regulisao odnos između naručioca posla i dotičnog privrednog subjekta. Pored toga, ne čini se da se upravni sporazum ticao gradnje jedinica socijalnog stanovanja. Činilo se da se odnosi samo na sljedeću fazu u procesu, a to je bio marketing nekretnina za prodaju (stav 114.). Koncesije C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler protiv Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau Presuda od 10. marta 2011, mišljenje nezavisnog advokata od 9. septembra Zahtjev za preliminarnu odluku. Cijeli tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Postupak u ovom predmetu u Njemačkoj pokrenut je zbog odluke opštinske asocijacije Passau (Passau) da raskine ugovor sa Stadlerom. Prema ugovoru, Stadler je pružao usluge spašavanja građana u Passau. Stadler je osporio odluku koju je Passau donio. Njemačko tijelo za žalbe uputilo je niz pitanja SP-u koja se odnose na tumačenje koncepta koncesije za usluge. Ovo pitanje je imalo cilj da utvrdi da li su aranžmani za usluge spasavanja bili koncesije za usluge koje su isključenje iz opsjega Direktive. 29

30 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA SP je prvo potvrdio, kako je navedeno u C-382/05 Komisija protiv Italije 14, da je jedna karakteristika koncesije ta da naručilac posla ne plaća direktno naknadu pružaocu usluga, već da je on dobija korišćenjem tih usluga. SP je naveo da je ovaj uslov zadovoljen kada naknada dolazi od drugog vladinog tijela, a ne od korisnika tih usluga. SP je nadalje potvrdio da se, da bi se radilo o koncesiji, dio ili cijelokupni rizik mora prenijeti na pružaoca usluga. SP je naveo da taj prenijeti rizik može biti poprilično ograničen kada je sam rizik koji prati aktivnost ograničen. SP je odlučio, na osnovu činjenica u predmetu, da je prenos rizika dovoljan. Identifikovao je niz faktora koji ukazuju na prenos rizika, uključujući i sljedeće: moguće je da naknade za usluge neće pokriti troškove; nema garancije da će se troškovi pokriti iz drugih izvora, ponuda usluga bi mogla biti veća od potražnje, a neki korisnici možda ne ispune obavezu plaćanja naknade. SP je odlučio da ugovori o koncesijama za usluge ne podliježu nijednoj od direktiva 15. Međutim, javni organi koji zaključuju takve ugovore moraju poštovati osnovna pravila TFEU. Ova pravila uključuju Članove 49. i 56. TFEU i podrazumijevaju obavezu transparentnosti kada dotični ugovor ima transnacionalnu (prekograničnu) dimenziju. C-206/08 Eurawasser Wasser und Abwasserzweckverband Gotha und Landkreisgemeinden (WAZV Gotha) protiv Eurawasser Aufbereitungs und Entsorgungsgesellschaft mbh Presuda od 18. jula 2007, nema mišljenja nezavisnog advokata. Zahtjev za preliminarnu odluku. Postupak u ovom predmetu u Njemačkoj pokrenut je u vezi sa postupkom dodjele ugovora koji je sprovodio WAZV Gotha, asocijacija opština koje su zadužene za vodovod i kanalizaciju u regiji Gotha. Postupak dodjele odnosio se na dvadesetogodišnji ugovor za distribuciju pijaće vode i kanalizaciju. Ugovor je objavljen u SLEU. WAZV Gotha je smatrala da se Komunalna Direktiva ne primjenjuje, jer je aranžman predstavljao koncesiju za usluge i stoga nije potpadao pod Komunalnu direktivu. Jedan od potencijalnih ponuđača osporio je ovo stanovište. Njemačko tijelo za žalbe uputilo je pitanja SP koja se odnose na tumačenje koncepta koncesije za usluge u Komunalnoj Direktivi. SP je naveo da prethodna sudska praksa ukazuje da pružalac usluga mora biti nosilac rizika od preduzete aktivnosti da bi se taj aranžman smatrao koncesijom. Činjenica da je preuzeti rizik vrlo ograničen ne onemogućuje da aranžman da bude koncesija jer se pružanje usluga reguliše pravilima javnog prava. Da bi se određeni aranžman kvalifikovao kao koncesija, samo je potrebno da naručilac posla prenese na pružaoca usluga najmanje jedan značajan dio postojećeg rizika. 15 Ovo više nije slučaj otkako je usvojena nova Direktiva o koncesijama 2014/23/EU. 30

31 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Izuzeća iz Direktive prema Članu 346. TFEU ključni bezbjednosni interesi C-337/05 Komisija protiv Italije Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije. Presuda od 8. aprila 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 10. jula Tužba koju je podnijela Komisija. U ovom predmetu, Komisija je pokrenula tužbu protiv Italije koja se odnosi na dodjelu 37 ugovora za kupovinu helikoptera kojim bi se zadovoljili zahtjevi brojnih vojnih i civilnih službi. Ugovori su dodijeljeni direktno bez tendera. Italija je smatrala da se na ove ugovore ne primijenjuju direktive jer oni potpadaju pod derogacije za nabavke vojne opreme. Relevantna derogacija je data u Članu 10. Direktive o robama. Prema ovom članu, Direktiva o robama se primjenjuje na ugovore koje naručioci posla dodjeljuju u oblasti odbrane, a koji podliježu Članu 296. Ugovora (sada Član 346. TFEU ). Član 296. (sada Član 346. TFEU) Država članica može preduzeti one mjere koje smatra potrebnima za zaštitu osnovnih interesa svoje bezbjednosti, koje su povezane sa proizvodnjom ili trgovinom oružjem, municijom i ratnom opremom. Vlada Italije se oslanjala na Član 296. po osnovu toga da su kupljeni helikopteri imali dvojnu namjenu i vojnu i civilnu. SP je naglasio da Član 296. takođe navodi da država članica može primijeniti takve mjere, pod uslovom da one nemaju negativan efekat po uslove konkurencije na zajedničkom tržištu u odnosu na proizvode koji nijesu specifično namijenjeni za vojne svrhe. Kada se radi o kupovini opreme za koju nije sigurno da li će biti korišćena u vojne svrhe, neophodno je poštovati pravila koja se odnose na dodjelu ugovora o javnim nabavkama. Ova obaveza se primijenjuje i na nabavku helikoptera za vojne službe, ali za civilnu upotrebu. Zahtijeva se poštovanje ovih pravila čak i kada postoji obaveza povjerljivosti. SP je iznio komentar o upotrebi pregovaračkog postupka bez prethodne objave obavještenja. Potvrdio je da se korišćenje ovog postupka svodi na izuzetne situacije i da se može primjenjivati samo u slučajevima koji su pobrojani u iscrpnoj listi. Direktiva o robama mora se strogo tumačiti da bi zadržala svoju efikasnost. Države članice ne mogu dozvoliti korišćenje pregovaračkog postupka bez prethodne objave obavještenja u slučajevima koji nijesu predviđeni tom Direktivom. Ne mogu dodavati nove uslove onim slučajevima koji su izričito navedeni u Direktivi samo da bi pojednostavili njenu upotrebu. Teret dokazivanja postojanja izuzetnih okolnosti koje bi opravdale derogaciju od pravila nabavki leži na pojedincu koji se na te okolnosti namjerava osloniti. 31

32 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA C-157/06 Komisija protiv Italije Komisija Evropskih zajednica protiv Republike Italije. Presuda od 2. oktobra 2008, nema mišljenja nezavisnog advokata. Tužba koju je podnijela Komisija. U ovom predmetu, SP je razmatrao italijansko zakonodavstvo koje je dozvolilo derogaciju od pravila nabavki EU. Dotični ugovor se odnosio na kupovinu helikoptera. Helikoptere je trebalo da koriste policijske snage i nacionalna vatrogasna služba. SP je smatrao da zahtjev povjerljivosti nije mogao ni na jedan način spriječiti primjenu konkurentskog tenderskog postupka za dodjelu ugovora. Takođe je naveo zahtjev da dati proizvodi moraju biti namijenjeni isključivo za vojne svrhe da bi se mogla primijeniti derogacija iz Ugovora. Kada se radi o kupovini opreme za koju nije sigurno da će imati vojnu upotrebu, neophodno je poštovati pravila koja upravljaju dodjelom ugovora o javnim nabavkama. C-615/10 Insinööritoimisto InsTiimi Insinööritoimisto InsTiimi Oy Presuda od 7. juna mišljenje nezavisnog advokata od 19. januara Zahtjev za preliminarnu odluku. Do ovog predmeta je došlo na osnovu postupka pred nacionalnim tijelom za žalbe Finske. Postupak se odnosi na izmjenu u dodjeli ugovora koju je unio Tehnički istraživački centar odbrambenih snaga Finske. Ugovor je bio za nabavku nagibne obrtne opreme koja je dizajnirana da daje podršku objektima koji su podložni elektromagnetnim mjerenjima. Oprema omogućuje simulaciju i izučavanje borbenih situacija. Na primjer, vozila se postave na obrtnu platformu i nagnu da bi se testirali njihovi senzori za vazdušne opasnosti. Ugovor je dodijeljen u konkurentskom postupku, u koji su pozvane četiri firme. Nije bilo objave obavještenja o nabavci. SP je prvo naveo da se, kao što je slučaj i sa drugim izuzećima iz odredbi Ugovora o slobodnom kretanju, izuzeća iz Člana 346. TFEU moraju strogo tumačiti. SP je takođe naveo važno načelo da nije dovoljno za državu članicu da se jednostavno osloni na opštu izjavu o bezbjednosnim interesima. Oslanjanje na bezbjednost podliježe kontroli, čija je svrha ocijeniti da je moguće adekvatno se osloniti na te bezbjedonosne interese. Kontrola treba da ima za cilj da utvrdi; i) ii) iii) da li dotični proizvod potpada pod Član 346. TFEU, da li su potrebne mjere da se zaštite ključni bezbjednosni interesi; i da li bi se mogle preduzeti druge mjere koje su manje intruzivne ili manje restriktivne po trgovinu. SP je razmatrao zahtjev da preduzete mjere ne mogu negativno uticati na uslove konkurencije na tržištu. Ključno pitanje u ovom smislu bilo je da li se može smatrati da proizvodi imaju specifično vojne svrhe. SP je naveo da ako proizvod ima tehničke primjene za civilnu upotrebu koje su faktički identične primjenama 32

33 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE u vojnom kontekstu, onda se može smatrati namijenjenim specifično za vojnu svrhu samo ako: i) ii) naručilac posla namjerava proizvod koristiti samo za vojnu svrhu, i proizvod ima intrinzičnu karakteristiku da je specijalno dizajniran, izrađen i značajno modifikovan za te vojne svrhe. SP se oslonio na Stav 20. Direktive u oblasti bezbjednosti i odbrane u zaključku da su modifikovani proizvodi među onima koji su namijenjeni specifično za vojne svrhe. Konačno, SP je utvrdio da ako dotični proizvod potpada pod Član 346, od nacionalnog suda se zahtijeva da utvrdi da li država članica može pokazati da je neophodno posegnuti za derogacijom. Ako je tako, zahtijeva se razmatranje sljedećeg: i) ii) da li je bilo neophodno preduzeti mjere da se zaštite ključni bezbjednosni interesi, i da li se potreba da se zaštite ti ključni interesi nije mogla ispuniti putem nekog konkurentnog tenderskog postupka, kao što je postupak propisan Direktivom. Čini se da ova prethodna odluka ukazuje na to da Član 346. zahtijeva primjenu testa proporcionalnosti. Vjerovatno je potrebno da država članica koja se želi pozvati na Član 346. ocijeni da li može svoje interese zaštititi putem mjera koje su manje restriktivne po trgovinu od onih koje predlaže. Takve mjere bi mogle uključivati, na primjer, primjenu postupka koji se oglašava javnim obavještenjem, ali podrazumijeva modifikovana pravila učešća. Komentar Sada nabavka vojne ili osjetljive opreme koju vrše naručioci, a čija vrijednost prelazi određeni vrijednosni razred, podliježe odredbama Direktive u oblasti odbrane i bezbjednosti. Naručilac posla i dalje može biti izuzet iz obaveze primjene postupaka javnih nabavki kada nabavku vrši u sektorima odbrane i bezbjednosti. Takvo izuzeće je moguće samo u specifičnom slučaju, ako su ispunjeni uslovi iz Člana 346. TFEU ili ako nabavka potpada pod izričito izuzeće koje predviđa Direktiva u oblasti odbrane i bezbjednosti. U praktičnom smislu, ova Direktiva bi trebalo da stavi nabavke u oblasti odbrane pod regulisani režim. Direktiva u oblasti odbrane i bezbjednosti predviđa rješenja koja su specifično prilagođena potrebama nabavki u oblasti odbrane i bezbjednosti. Iako opseg izuzeća iz Ugovora ostaje nepromijenjen, oslanjanje na to izuzeće je sada teže, jer zahtijeva od naručioca posla da dokaže da se čak i specifično prilagođena pravila Direktive u oblasti odbrane i bezbjednosti ne mogu koristiti zbog potrebe zaštite ključnih bezbjedonosnih interesa države članice. C-274/09 Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler Privater Rettungsdienst und Krankentransport Stadler protiv Zweckverband für Rettungsdienst und Feuerwehralarmierung Passau Presuda od 10. marta 2011, mišljenje nezavisnog advokata od 9. septembra

34 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Zahtjev za preliminarnu odluku. Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu: Materijalno područje primjene definicija koncesije. Ključni djelovi presude za ovu temu su: Pravni okvir pravo Evropske Unije Stav 3. Pravni okvir zakonodavstvo Bavarske Stav 4. Činjenice stavovi Pitanja upućena SPEU stav 20. Analiza i presuda stavovi Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude. Sažetak činjenica (stavovi 5-19.) U Pasauu (Bavarska, Njemačka), ugovori o pružanju usluga spasavanja građanstvu zaključuju se prema modelu koncesije. Model koncesije se dogovara između opštinskog organa Pasau (naručioca) i pružaoca usluga. Iznos naknade za korišćenje koji se plaća pružaocu usluga za usluge spasavanja dogovara se između institucije socijalnog osiguranja i odabranog pružaoca usluga. Prema Bavarskom zakonu, naknade za korišćenje se moraju izračunavati na osnovu troškova koji se mogu procijeniti u skladu sa ekonomskim principima koji se primjenjuju na preduzeća. Naknade moraju odgovarati propisnom pružanju usluga, ekonomičnom upravljanju i efikasnoj organizaciji. Kada se institucija socijalnog osiguranja i pružalac usluga ne slažu oko iznosa navedenih naknada, stvar se može iznijeti pred odbor za arbitražu. Odluke arbitražnog odbora mogu se osporiti pred upravnim sudovima. Pružalac usluga prima naknade od Centralnog biroa za obračun, koji je uspostavio bavarski ministar unutrašnjih poslova. Navedeni biro prebacuje uplate na račun pružaoca usluga, na neđeljnoj ili mjesečnoj osnovi. Uplate na račun se vrše na osnovu ukupnog godišnjeg iznosa naknade koji je izračunat unaprijed, nezavisno od broja stvarnih intervencija spašavanja. Ako se na kraju godine pojavi manjak, on podliježe naknadnim pregovorima. Osobe sa privatnim osiguranjem i neosigurane osobe (koje, prema tvrdnjama suda koji upućuje zahtjev, čine 10% dužnika) plaćaju iste naknade za korišćenje kao i osobe koje su osigurane u okviru obavezne zakonske šeme. Postupak u Njemačkoj zasniva se na odluci opštinskog udruženja Pasau (Passau) da raskine postojeći ugovor o pružanju usluga spasavanja građanima u Pasauu. Postojeći ugovor bio je zaključen sa Stadlerom. Pasau je odlučilo da povjeri drugom preduzeću pružanje usluga spasavanja. U početku je to radilo na osnovu privremenih ugovora. Dodijelilo je konačni ugovor primjenom postupka odabira iz člana 13.(3) Bavarskog zakona. Nije objavilo tenderski postupak za dodjelu ugovora. 34

35 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Stadler je uložio prigovor tijelu za razmatranje žalbi u javnim nabavkama na osnovu toga da je dodjela bila suprotna pravu EU o nabavkama. Tijelo za žalbe je uputilo dva pitanja SP da bi utvrdilo; da li se pružanje spornih usluga treba klasifikovati kao koncesiju za usluge ili ugovor o javnoj nabavci usluga, te koje su pravne posljedice te klasifikacije. Klasifikacija zavisi od tumačenja koncepta koncesije za usluge iz Direktive. i) ii) Pravo EU: član 1. Direktive 2004/18: definicija ugovora o javnoj nabavci, ugovora o javnoj nabavci usluga i koncesije za usluge Bavarski zakon (Njemačka) odredbe o uslugama spašavanja. Presuda (Stavovi ). Definicija koncesije. Zahtjev za plaćanje koje vrši strana koja nije naručilac: SP je prvo potvrdio da je jedna od karakteristika koncesije to da pružaocu usluge naknadu ne plaća naručilac posla direktno. Pružalac usluga naknadu dobija pravom na korišćenje usluga. Ova odredba uključuje situaciju u kojoj plaćanje vrši treća strana, a ne naručilac posla (Stav 25.). U ovom predmetu, pružalac usluge je većinu naknada za korišćenje dobijao iz Centralnog biroa za obračun Vlade Bavarske. Ovo tijelo je plaćalo za korisnike usluga koji su bili osigurani po zakonskoj šemi. Takođe je dogovaralo nivo naknada koje su se utvrđivale pregovorima sa relevantnom institucijom socijalnog osiguranja. Nivo naknade zasnivao se na troškovima koji se utvrđuju u skladu sa ekonomskim principima i odgovaraju efikasnom pružanju usluga. Otprilike 10 % korisnika usluga, koji su privatno osigurani ili nijesu osigurani, sami su plaćali naknadu. Ove naknade su bile iste kao one koje su se naplaćivale osobama pokrivenim obaveznom zakonskom šemom. Plaćanje koje vrši treća strana koja nije korisnik usluga: SP je naveo da je u ovim okolnostima ispunjen uslov za koncesiju prema kome pružalac usluga naknadu ne dobija direktno od naručioca posla (Stav 27.). Ovaj navod znači da definicija koncesije ne uključuje zahtjev da naknadu direktno plaćaju korisnici (Stav 28.). Kao što je ovdje slučaj, naknadu može plaćati drugo vladino tijelo. SP je dodao da na status ovog aranžmana ne utiče činjenica da je javno tijelo koje nije naručilac posla pregovaralo o nivou naknade (Stav 28.). Zahtjevi koji se odnose na prenos rizika na pružaoca usluga: SP je potvrdio da puki dokaz da je plaćanje izvršila treća strana nije dovoljan da se nešto klasifikuje kao koncesija. Bilo bi takođe neophodno prenijeti operativni rizik usluge na pružaoca usluge (Stav 26.). SP navodi, kao opšte načelo, da je pitanje da li se prenos sa naručioca posla na ugovarača odnosi na cijelokupni rizik ili njegov značajan dio. Naveo je komentar da prenos čak i veoma ograničenog operativnog rizika može biti dovoljan (Stavovi 29. i 33.), na primjer u slučajevima kada je rizik povezan sa nekom aktivnošću inherentno ograničen (Stav 34.). SP je dodao da je izloženost nepredvidivim promjenama tržišta vrsta rizika koji je potreban da bi se određeni aranžman smatrao koncesijom. Rizik se može sastojati od: konkurencije drugih; nedovoljne ponude da zadovolji potražnju; 35

36 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA neplaćanja; nedovoljnih prihoda da pokriju troškove; odgovornosti za neadekvatnu uslugu (Stav 37.). Rizik koji je povezan sa lošim upravljanjem ili sa pogrešnim procjenama pružaoca usluga, koje nosi svaki ugovor, nisu rizici zbog kojih bi se ugovor mogao smatrati koncesijom (Stav 38.). SP je naglasio da nacionalni sud treba da odluči da li se ugovor klasifikuje kao koncesija. SP je, međutim, naveo da različiti rizici koje preuzima pružalac usluga u ovom konkretnom predmetu ukazuju na to da je aranžman zaista koncesija. Prvo, SP je kao relevantnu naveo činjenicu da su naknade ispregovarane sa institucijama socijalnog osiguranja. Te institucije imaju motivaciju da utvrde najniže moguće stope naknade. Rizik koji iz toga proizilazi je da plaćene naknade možda neće pokriti troškove (Stavovi ). SP je takođe naveo da se pružalac usluga ne može prestankom poslovanja zaštititi od takvog rizika niskih naknada zato što na taj način ne bi nadoknadio uloženo i mogao bi snositi zakonske posljedice u skladu sa ugovorom. Pored toga, usluge spašavanja su specijalizovane usluge što znači da im je mogućnost angažovanja u alternativnim djelatnostima ograničena (Stav 41.). Takođe je relevantna činjenica da ukoliko se pružalac usluga suoči sa deficitom tokom ugovornog perioda, uključene institucije socijalnog osiguranja nemaju obavezu da plaćaju bilo kakav dodatni iznos. Pitanje deficita se rješava tokom sljedećih pregovora, a nema garancije da će se gubici potpuno nadoknaditi (Stav 44.). Drugo, SP je naveo da pružalac usluga preuzima rizik mogućnosti neplaćanja za korišćenje usluga osoba koje nijesu osigurane ili su privatno osigurane (Stav 46.). Treće, SP je naveo da nema zakonskog monopola na pružanje usluga i da su bila angažovana dva pružaoca usluga spašavanja u toj oblasti (Stavovi ). Odluka (parafrazirana) Ugovor u kome odabrani privredni subjekat: prima punu naknadu od osoba koje nijesu naručilac posla koji je dodijelio ugovor za nabavku usluga spasavanja; snosi operativni rizik, i ako vrlo ograničen, između ostalog zbog činjenice da iznos datih naknada za korišćenje zavisi od rezultata godišnjih pregovora sa trećim licima; i kada mu nije zagarantovana potpuna naknada troškova nastalih tokom poslovanja u skladu sa principima utvrđenim domaćim zakonom, mora se klasifikovati kao koncesija za usluga u smislu Člana 1.(4) Direktive 2004/18/EZ. C-451/08 Helmut Müller Helmut Müller GmbH protiv Bundesanstalt für Immobilienaufgaben Presuda od 25. marta 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 17. novembra Zahtjev za preliminarnu odluku. 36

37 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu: Materijalno područje primjene definicija ugovora o javnoj nabavci radova i definicija koncesije. Ključni djelovi presude za ovu temu su: Pravni okvir pravo Evropske Unije Stavovi 3-5. Pravni okvir Njemačko zakonodavstvo Stavovi 6-7. Činjenice stavovi Pitanja upućenja SPEU stav 33. Analiza i presuda stavovi Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude. Sažetak činjenica (Stavovi 8-32.) U oktobru godine, Bundesanstalt je objavio obavještenje u štampi i na internetu kojim je najavio da namjerava da proda određeno zemljište. Zemljište je imalo površinu od oko 24 hektara i nalazilo se u opštini Wildeshausen. Na zemljištu se nalazila bivša vojna kasarna koja više nije bila u funkciji. Obavještenje koje je objavio Bundesanstalt navelo je da će se namjena zemljišta unaprijed dogovoriti sa opštinom Wildeshausen. Kompanija Helmut Müller GmbH (dalje u tekstu Müller) dostavila je ponudu u novembru godine da to zemljište kupi za EUR 4 miliona. Ponudu su dali pod uslovom da se plan izgradnje tog područja uskladi sa projektima društva Müller. Taj prijedlog nije prihvaćen. U januaru godine, Bundesanstalt je pozvao zainteresovane strane da dostave ponude za zemljište bez ikakvog konačnog plana izgradnje. Müller je ponudio da kupi zemljište za EUR 1 milion. Drugo društvo, GSSI, ponudilo je da kupi zemljište za EUR 2,5 miliona. U maju godine, procjena koju je naručio Bundesanstalt utvrdila je vrijednost zemljišta u iznosu od EUR 2,33 miliona. Opština Wildeshausen je naknadno tražila od mogućih kupaca da dostave svoje planove za korišćenje zemljišta. Planovi su razmatrani sa opštinskim vlastima u prisustvu Bundesanstalta. Dana 24. maja 2007, gradsko vijeće Wildeshausena izjasnilo se da preferira plan koji je dostavio GSSI i navelo da je spremno da pokrene formalnu proceduru izrade građevinskih planova za to područje na osnovu plana društva GSSI. Gradsko vijeće je izričito navelo da njegovu preferencu ne treba smatrati obavezujućom po lokalne vlasti koje se bave planiranjem. Gradsko vijeće je zadržalo pravo da vrši ovlasti planiranja po svojoj diskreciji. 37

38 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Na dan 6. juna godine, Bundesanstalt je zemljište prodao društvu GSSI. U kupoprodajnom ugovoru se nije pominjala buduća namjena tog zemljišta. Müller je pokrenuo postupak pred nacionalnim sudom, osporavajući prodaju zemljišta. Tvrdio je da je prodaju trebalo izvršiti u skladu sa pravilima javnih nabavki EU. Müller je takođe tvrdio da je zemljište prodato sa namjerom vršenja specifičnih radova od javnog interesa koje je trebalo da utvrdi Opština. Tvrdio je da prodaja zemljišta predstavlja nabavku radova koju vrši Opština, a za koje se ugovarač bira putem aranžmana prodaje zemljišta. Njemačko tijelo za žalbe kojem je podnijeta žalba u ovom predmetu, uputilo je devet pitanja SP. Tijelo za žalbe je htjelo da utvrdi da li prodaja zemljišta podliježe Direktivi i, posebno, da li potpada pod koncept ugovora o javnoj nabavci radova ili koncesije za radove. Pravo EU (stavovi 3-5.): Direktiva 2004/18/EZ Stav 2: načela dodjele ugovora o javnim nabavkama, Član 1.(2) i (3): definicija ugovora o javnoj nabavci radova i koncesije za javne radove, Član 16.(a): izuzeće koje se odnosi na kupovinu ili iznajmljivanje zemljišta, postojećih zgrada, itd. Njemačko pravo (Stavovi 6-7.): Član 10.(1) Zakona o (Baugesetzbuch) od 23. septembra (BGBl I, str. 2414; the BauGB ) Njemačko pravo Opština usvaja razvojni plan u obliku podzakonskog akta. ( ) 1. Opština može odlučiti, na osnovu građevinskog plana za radove, o prihvatljivosti projekta kada je, na osnovu plana koji je izrađen u dogovoru sa opštinom za izvođenje radova i obezbjeđenje komunalija (plan radova i komunalija), ugovarač spreman i sposoban da izvede radove i, prije odluke iz Člana 10.(1), obaveže se na izvođenje radova u predviđenom roku i u potpunosti ili djelimično snosi troškove planiranja i troškove komunalija (ugovor o izvođenju radova). 3. (a) Ukoliko, u određivanju građevinske zone za radove ili drugim načinom, građevinski plan radova utvrdi... korišćenje zgrade..., mora... se omogućiti, u odnosu na utvrđene vrste korišćenja, da su jedini projekti koji se odobre, oni na čije se izvršenje ugovarač obavezao u ugovoru o izvršenju radova Presuda (stavovi ) Definicija ugovora o javnoj nabavci radova. Većina pitanja koje je postavio sud koji upućuje odnosila se na definiciju ugovora o javnoj nabavci radova prema Članu 1.(2)(b) Direktive. Ta odredba definiše ugovor o javnoj nabavci radova kao ugovor koji u pismenoj formi sklapaju naručilac posla i privredni subjekat za finansijski interes, "čiji je predmet izvođenje, ili oboje, i projektovanje i izvođenje radova... ili posao ili realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je naveo 38

39 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE naručilac. U odgovorima na postavljena pitanja, SP je razmatrao aspekte kako slijedi u tekstu. Zahtjev neposredne ekonomske koristi za naručioca SP je naveo da samo ugovor koji se sklapa sa finansijskim interesom može predstavljati ugovor o javnoj nabavci prema djelokrugu Direktive. Finansijska priroda ugovora znači da naručilac posla koji je sklopio ugovor o javnim radovima dobija uslugu u zamjenu za naknadu. Ta usluga se sastoji od izvođenja radova od kojih naručilac posla namjerava izvući korist (Stavovi 4748.). Usluga mora naručiocu posla omogućavati direktnu ekonomsku korist (Stav 49.). Direktna ekonomska korist se može jasno utvrditi kada je predviđeno da organ postane vlasnik tih radova (Stav 50.). Međutim, SP je potvrdio da ekonomska korist može postojati u bilo kom od sljedećih slučajeva, kada je naručilac: nosilac zakonskog prava na korišćenje radova da bi se mogli učiniti dostupnim javnosti (Stav 51.); - može izvući ekonomske koristi iz budućeg korišćenja ili prenosa posla (Stav 52.); - finansijski doprinio izvođenju radova (Stav 52.); ili - preuzeo rizik ukoliko bi radovi bili ekonomski neuspješni (Stav 52.). Uzimajući u obzir činjenice predmeta, SP je zaključio da test Direktne ekonomske koristi nije zadovoljen pukim izvršavanjem oblasti urbanističkog planiranja organa da bi se radovi smatrali radovima od javnog interesa (Stav 57.). Zahtjev direktne ekonomske koristi primjenjuje se na sve tri vrste ugovora o javnim nabavkama radova iz Direktive: izvođenje radova; projektovanje i izvođenje radova; realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je naveo naručilac. Zahtjev pravne obaveze da se radovi izvrše SP je takođe naveo da koncept ugovora o javnoj nabavci radova prema Direktivi zahtjeva da ugovarač na sebe preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da radove izvede. Obaveza mora biti zakonski izvršiva (Stavovi ). SP je zauzeo stanovište da se zahtjev pravne obaveze da se radovi izvedu primjenjuje na sve tri vrste ugovora o javnoj nabavci radova iz Direktive. Značenje zahtjeva koje je naveo naručilac Drugo pitanje koje se razmatralo u ovom predmetu odnosi se na tumačenje koncepta posla koji odgovara zahtjevima koje je naveo naručilac. Ovo tumačenje je relevantno za treću vrstu ugovora o javnoj nabavci radova, u kojoj se radi o realizacija posla, bilo kojim sredstvima, koji odgovara zahtjevima koje je naveo naručilac. SP je naveo da je naručilac posla morao preduzeti mjere da definiše vrstu posla, ili u najmanju ruku, imati odlučujući uticaj na njegov dizajn (Stav 67. presude). 39

40 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA SP je naglasio da puka činjenica da naručilac, u vršenju svojih ovlašćenja urbanističkog planiranja, razmatra određene građevinske planove koji su mu predstavljeni, ili donosi odluku koja zahtijeva primjenu tih ovlašćenja, nije dovoljna (Stav 68.). Da li prodaja zemljišta kombinovana sa namjerom dodjele budućeg ugovora predstavlja ugovor o javnoj nabavci radova? Njemački sud je takođe pitao da li se Direktiva primjenjuje na prodaju zemljišta u drugim okolnostima. Te okolnosti uključuju situaciju u kojoj drugi javni organ ima namjeru da dodijeli ugovor o radovima na tom zemljištu, ali još uvijek nije donio formalnu odluku da to uradi. SP je smatrao da, u principu, Direktiva može biti primjenjiva u takvim okolnostima. Direktiva bi se mogla primijeniti ukoliko se prodaja zemljišta koja će naknadno biti predmet ugovora o radovima i taj ugovor o radovima posmatraju kao jedna transakcija cjelina (Stav 82. presude). Međutim, SP je smatrao da ove situacije nema u predmetu koji razmatra (Stav 83.). SP je smatrao da relevantne strane nijesu preuzele bilo kakve obavezujuće ugovorne obaveze koje se odnose na radove te da nema dokaza u kupoprodajnom aktu da će dodjela ugovora uslijediti (Stavovi ). Stoga, nije bilo elementa obaveze u transakciji, koji je potreban da bi se ona smatrala ugovorom o javnoj nabavci radova (Stav 88.). SP je takođe naveo da u ovom slučaju ne postoji ugovor o javnoj nabavci radova čak i ako drugi javni organ namjerava da dodijeli takav ugovor, ali još uvek o tome nije donio formalnu odluku (Stav 88.). Definicija koncesije Drugo pitanje se odnosilo na značenje koncesije za javne radove prema Članu 1.(3) Direktive. SP je naveo da kada privredni subjekat kojem se koncesija može dodijeliti već posjeduje zemljište, nije moguća koncesija za javne radove. SP smatra da sam naručilac posla mora biti u poziciji da koristi te radove da bi postojala mogućnost prenosa prava na korišćenje radova. To nije slučaj kada privredni subjekat posjeduje zemljište i ima pravo da ga koristi (Stav 74.). Ugovori neodređenog trajanja SP je takođe dao komentar na vremensko trajanje ugovora. Komentar je dat kao odgovor na pitanje da li se određeni aranžman neograničenog trajanja može smatrati koncesijom. SP je naveo da postoje ozbiljne osnove, uključujući i potrebu garantovanja konkurencije, da se smatra da je dodjela koncesije na neodređeno trajanje protivna pravu EU (Stav 79.). Odluka (parafrazirana) Koncept ugovora o javnoj nabavci radova ne zahtijeva da se radovi koji su predmet ugovora materijalno ili fizički izvedu za naručioca. Ali treba ih izvesti za neposrednu ekonomsku korist tog naručioca. Ovaj drugi uslov nije ispunjen time što je naručilac posla izvršavao regulatorna ovlašćenja urbanističkog planiranja, Koncept ugovora o javnoj nabavci radova zahtijeva da ugovarač preuzme direktnu ili indirektnu obavezu da izvede radove koji su predmet ugovora. Ta 40

41 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE obaveza mora biti zakonski izvršiva u skladu sa proceduralnim pravilima koja su utvrđena nacionalnim zakonom, Zahtjevi koje je naveo naručilac se ne mogu sastojati od puke činjenice da javni organ razmatra određene građevinske planove koji su mu dostavljeni ili da donosi odluku u vršenju svojih regulatornih ovlasti urbanističkog planiranja, Odredbe Direktive se ne primjenjuju u situaciji u kojoj jedan javni organ prodaje zemljište privrednom društvu, i ako drugi javni organ namjerava da dodjeli ugovor o radovima na tom zemljištu, ali još uvijek nije donio formalnu odluku da taj ugovor dodijeli. 41

42 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Poglavlje 3 Područje primjene značenje tijela kojim se upravlja na osnovu javnoj prava Kontekst Direktiva je primijenjiva samo ukoliko naručilac posla dodjeljuje ugovor o javnoj nabavci. Definicija naručioca posla data je u Članu 1.(9) Direktive. Postoje dvije osnovne kategorije naručilaca javni organi, poput državnih, regionalnih ili lokalnih organa, i tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava. Pojam tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava odnosi se na svako tijelo koje kumulativno ispunjava tri uslova propisana Članom 1.(9) Direktive, a koji se odnose na svrhu i prirodu tog tijela, njegov pravni status i način na koji se finansira, na koji se njime upravlja i vrši nadzor. Član 1.(9) Direktive Tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava znači svako tijelo koje; a) je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema industrijski ili komercijalni karakter; (b) ima svojstvo pravnog lica; i (c) finansira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje ima upravni, rukovodeći ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava. Da bi se neko tijelo klasifikovalo kao tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava, mora ispunjavati kriterijume (a) i (b), te najmanje jedan od uslova navedenih u kriterijumu (c). Šta je važno znati 1. Direktive o nabavkama EU primijenjuju se samo na naručioce. Jedna od kategorija naručilaca je tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava. 2. Tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava je koncept isključivo prava EU koji ima specifično značenje propisano Direktivom. 3. Važno je da nacionalno zakonodavstvo: transponuje preciznu definiciju kakva je data u Direktivi; u praksi koncept tumači u skladu sa značenjem koje je dao SP. 4. Neispravno transponovanje u nacionalno zakonodavstvo ili pogrešno tumačenje definicije i koncepta tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava može dovesti do situacija u kojima: tijela koja bi trebalo da su obuhvaćena pravilima javnih nabavki nijesu obuhvaćena u nacionalnom zakonodavstvu; ili tijela koja ne potpadaju pod definiciju EU budu obuhvaćena nacionalnim pravilima javnih nabavki. 42

43 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Sažetak pristupa i odluke SP SP ima funkcionalan pristup definiciji naručioca posla iz direktiva. SP je potvrdio da je definicija tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava isključivo koncept prava EU i da se mora tumačiti u svijetlu odredbi EU (C84/03 Komisija protiv Španije). Tri uslova moraju biti kumulativno ispunjena: postojanje pravnog lica; da to lice obavlja nekomercijalne zadatke koji su u javnom interesu; da to lice zavisi u najvećem dijelu od javnog organa. (vidi C-44/96 Mannesmann, C-353/96 Komisija protiv Irske i C-328/96 Komisija protiv Austrije). Svaki od ovih kriterijuma mora se tumačiti u funkcionalnom smislu, što znači da se svakom kriterijumu pripisuje tumačenje koje je nezavisno od formalnih uslova njegove primjene. Ovaj zahtjev treba shvatiti kao sredstvo stvaranja zavisnosti tijela od datog javnog organa (C-526/11 IVD). Da bi se utvrdilo da li se neko tijelo smatra tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava, neophodno je jednostavno utvrditi da li to tijelo zadovoljava tri gore navedena kumulativna uslova. Status nekog tijela prema privatnom pravu ne sprečava ga da bude naručilac posla prema značenju Direktive (C-84/03 Komisija protiv Španije). Postojanje pravnog lica: Kao prvi uslov (pravno lice), on vrlo rijetko stvara probleme u praksi i sudska praksa SP se fokusirala na druge kriterijume. Nekomercijalni zadaci u javnom interesu: Potrebe u opštem interesu, koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter generalno i) se zadovoljavaju na način koji ne podrazumijeva dostupnost roba i usluga na tržištu, i ii) ih pruža država ili podliježu odlučujućem uticaju države zbog razloga u opštem interesu. Ipak, ova dva faktora nijesu uvijek odlučujuća (vidi C-393/06 Ing. Ainger). SP smatra da Direktiva pravi razliku između: potreba u opštem interesu koje nemaju industrijski ili komercijalni karakter; potreba u opštem interesu koje imaju industrijski ili komercijalni karakter. Neko tijelo se može klasifikovati kao tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava kada je ono osnovano sa ciljem ispunjavanja potreba u opštem interesu, a nema industrijski ili komercijalni karakter. Aktivnosti prepoznate kao one koje ispunjavaju potrebe u opštem interesu: SP je prepoznao sljedeće vrste aktivnosti kao one koje ispunjavaju potrebe u opštem interesu: univerzitetska djelatnost (C -380/98 Univerzitet u Kembridžu); organizacija izložbi i sajmova (spojeni predmeti C- 223/99 i C-260/99 Agorà i Excelsior); 43

44 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA obavljanje djelatnosti pogrebnih usluga (C-373/00 Adolf Truley); izgradnja i kupovina nekretnina koje se nude komercijalnim firmama u svrhu podsticanja ekonomskog rasta u opštini (C-18/01 Korhonen i drugi); štampanje zvaničnih dokumenata (C-44/96 Mannesmann); prikupljanje i odlaganje otpada (C-360/96 Gemeente Arnhem i Gemeente Rheden protiv BFI Holding); upravljanje nacionalnim šumama i drvnom industrijom (C-353/96 Komisija protiv Irske i C-306/97 Connemara Machine Turf); obezbjeđivanje stambenih jedinica sa niskom rentom (C-237/99 Komisija protiv Francuske); utvrđivanje i otplaćivanje troškova zatvora (C-283/00 Komisija protiv Španije); djelatnosti radio i televizijskog emitovanja (C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi); obezbjeđivanje grijanja urbanom području primjenom ekološki prihvatljivog procesa (C-393/06 Ing. Aigner). Zavisnost od javnog organa finansije: SP je u predmetu C-380/98 Univerzitet u Kembridžu, naveo sljedeće u odnosu na način finansiranja nekog tijela: Pojam većim dijelom u Direktivi je kvantitativan i odnosi se na više od polovine (više od 50% ) relevantnog finansiranja. Ne uzimaju se u obzir sva plaćanja drugog naručioca posla kada se utvrđuje udio plaćanja tog organa, već samo ona koja imaju efekat stvaranja ili pojačavanja odnosa zavisnosti. Plaćanje nagrada ili grantova za podršku istraživačkog rada i plaćanje univerzitetskih školarina odabranim studentima koju vrše lokalne obrazovne ustanove mogu stvoriti odnos zavisnosti. Ukupni prihod koji se uzima u obzir pri utvrđivanju udjela tog prihoda koji dolazi od ugovornog organa, treba računati na način da uključuje sve prihode, uključujući i prihode od komercijalne aktivnosti. Vremenski period za koji se računa je budžetska godina tog organa. Potrebno je na početku budžetske godine utvrditi da li je organ pokriven za tu godinu, upućivanjem na cifre koje su dostupne na početku godine. U smislu Direktive, smatra se da tijelo predstavlja naručilac posla kada počne postupak javne nabavke. Direktiva se i dalje primjenjuje na proces javne nabavke sve dok se relevantni postupak ne okonča. U C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi koji se odnosio na njemačke javne emitere, SP je odlučio da se koncept finansiranja koje vrši javni organ mora tumačiti u funkcionalnom smislu. SP je smatrao da se ne zahtijeva direktno finansiranje koje vrši država da bi se određeno tijelo smatralo tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Predmet C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns odnosio se na njemački fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. SP je potvrdio da se finansiranje navedeno u Direktivi može desiti i kada je određeno tijelo samo utvrdilo nivo doprinosa svojih članova. To je slučaj kada je primjenjiv niz okolnosti, uključujući: zakonski propisano članstvo tijela i plaćanje doprinosa; doprinosi se vrše bez specifične naknade; zakonom je utvrđen nivo doprinosa; i tijelu je zabranjeno da djeluje profitno. 44

45 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Nasuprot tome, u C-526/11 IVD, SP je smatrao da jedno profesionalno udruženje kojim se upravlja na osnovu javnog prava ne zadovoljava kriterijum finansiranja. To profesionalno tijelo se većinom finansiralo iz priloga svojih članova. Međutim, zakon koji zahtijeva plaćanje priloga i koji utvrđuje nivo tih doprinosa nije propisao djelokrug ni procedure za radnje koje to tijelo preduzima u obavljanju svojih zakonskih dužnosti. Zavisnost od javnog organa nadzor: SP je smatrao u C-373/00 Adolf Truley da je kriterijum nadzora ispunjen kada drugi naručilac posla kontroliše godišnje račune tog tijela i njegovo djelovanje u smislu ispravnog računovodstva, pravilnosti poslovanja, ekonomičnosti, efikasnosti i svrsishodnosti. Pored toga, organu je dozvoljeno da vrši inspekciju poslovnih objekata i/ili prostorija tog tijela i izvještava vlasnika o rezultatima tih inspekcija. Sudska praksa C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns Hans i Christophorus Oymanns GbR protiv AOK Rheinland/Hamburg Presuda od 11. juna 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 16. decembra Zahtjev za preliminarnu odluku. Cio tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Njemački postupak je pokrenut zbog postupka dodjele ugovora koji je vodio AOK Rheinland/Hamburg (AOK) za nabavku ortopedske obuće i savjetodavnih usluga koje se na nju odnose. AOK je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. Pruža robu i savjetodavne usluge osiguranim osobama. SP je razmatrao da li je AOK naručilac posla u skladu sa definicijom iz Direktive. SP je zaključio da je AOK tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava, jer ga većim dijelom finansiraju naručioci, a ispunjava i druge kriterijume. Prema mišljenju SP, jasno je da je fond zdravstvenog osiguranja tijelo koje je pravno lice osnovana za specifičnu svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa i da nema industrijski ili komercijalni karakter. Ovaj zaključak je zasnovan na činjenici da se radilo o pravnom tijelu osnovanom prema javnom pravu da ispunjava potrebe koje se odnose na javno zdravlje. Dotične potrebe nijesu imale industrijski ili komercijalni karakter jer su neprofitne. C-393/06 Ing. Aigner Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt, GmbH protiv Fernwärme Wien GmbH Presuda od 10. aprila 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 22. novembra Zahtjev za preliminarnu odluku. Cio tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. 45

46 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Ovaj predmet je potekao iz postupka pred austrijskim tijelom za žalbe. Predmet se odnosio na postupak dodjele ugovora preduzeća Fernwärme Wien (FW), koje je u potpunom vlasništvu grada Beča. Preduzeće FW je zaduženo za snabdijevanje kuća, Vlade Austrije i privatnog sektora centralnim grijanjem, koristeći energiju proizvedenu iz otpada. Komunalna Direktiva reguliše ovu aktivnost. Međutim, postupak dodjele ugovora odnosio se na ugradnju rashladnih uređaja u poslovni kompleks, odnosno, odnosio se na aktivnost koja nije navedena u Komunalnoj Direktivi. Pitanja upućena SP proistekla su iz potrebe da se utvrdi koja je Direktiva, ukoliko i jedna, primjenjiva na ovaj postupak dodjele ugovora. SP je prvo odlučio da je snabdijevanje urbanog područja ekološki prihvatljivim procesom cilj u opštem interesu. Preduzeće FW je stoga osnovano u svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa. SP je potvrdio da se potrebe mogu smatrati potrebama od opšteg interesa i ako se tim aktivnostima bave i privatne kompanije. SP je nakon toga razmatrao da li te potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter. Sud je razmatrao, u skladu sa prethodnom sudskom praksom, da li su se te potrebe zadovoljavale u okolnostima konkurencije. SP je zaključio (potvrđujući time prethodnu sudsku praksu) da je postojanje značajne konkurencije bilo pokazatelj da su potrebe imale industrijski ili komercijalni karakter. SP je prvo naveo da, i ako preduzeće FW može da ostvaruje dobit, stvaranje dobiti nije njegov primarni cilj. SP je nakon toga zaključio da to tijelo ne djeluje u uslovima značajne konkurencije jer je bilo jedino tijelo u stanju da ispuni dotične potrebe. U tom smislu, bilo je relevantno da su druga dva preduzeća koja djeluju u ovom sektoru bila zanemarljive veličine i ne bi se mogla smatrati stvarnim konkurentima. Drugi relevantan faktor bila je činjenica da bi bilo teško zamijeniti sistem drugim oblikom energetskog napajanja, jer bi to podrazumijevalo velike radove na konverziji sistema. Grad Beč je postojećem sistemu pridavao veliku važnost, između ostalog i zbog ekoloških razloga. U ovoj situaciji bi bilo teško zbog javnog mnjenja povući takav sistem, čak i ako posluje sa gubicima. SP je takođe potvrdio svoje prethodne presude u kojima se navodi da za definiciju tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava, nije relevantno da li se to tijelo bavi i određenim komercijalnim delatnostima. Odnos komercijalnih i nekomercijalnih djelatnosti takođe nije relevantan za definiciju tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava. SP je takođe razmatrao situaciju u kojoj određeno tijelo koje jeste tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava provodi djelatnosti koje podliježu jednoj od direktiva o nabavkama, dok se neke njegove djelatnosti sprovode u uslovima konkurencije. U prethodnim predmetima, SP je utvrdio da Direktive generalno pokrivaju sve djelatnosti tijela. Ukoliko to ne bi bio slučaj, postojala bi mogućnost korišćenja nekomercijalnih djelatnosti da se subvencionišu komercijalne djelatnosti, što može biti opasno ukoliko bi rezultiralo nekomercijalnom i time diskriminatornom kupovinom. 46

47 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE C-337/06 Bayerischer Rundfunk i drugi Bayerischer Rundfunk i drugi protiv GEWA Gesellschaft für Gebäudereinigung und Wartung mbh Presuda od 13. decembra 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 6. septembra Zahtjev za preliminarnu odluku. Postupak pred Njemačkim sudom se odnosi na dodjelu ugovora za usluge čišćenja koju je provodio GEZ. Ugovor je dodijeljen bez primjene konkurentnih postupaka iz Direktive o uslugama. GEZ je centralna agencija koja naplaćuje naknade za javne emitere u Njemačkoj. Naknade plaćaju uglavnom građani koji posjeduju TV prijemnike. GEZ nije pravno lice. Uspostavljeno je administrativnim ugovorom između emiterskih organa da naplaćuje naknade u njihovo ime. Tvrdilo se da je ugovor u ovom predmetu trebao biti dodijeljen u skladu sa Direktivom. Pitanja koja je uputilo Njemačko žalbeno tijelo postavljena su da bi se utvrdilo da li su Njemački javni emiterski organi ugovorni organi u smislu Direktiva. Indirektno finansiranje: Prvo pitanje koje je uputilo Njemačko žalbeno tijelo odnosilo se na pojam "finansira država". Da li ova formulacija uključuje indirektno finansiranje emitera putem plaćanja naknada koje vrše osobe koje posjeduju TV prijemnike? Nije bilo sporno da li ove naknade čine više od polovine prihoda, uz ostale prihode koji dolaze iz izvora poput reklama. SP je zaključio da postoji finansiranje, u većem dijelu, države kada se aktivnosti javnih emiterskih tijela finansiraju iz naknada koje plaćaju lica koja posjeduju prijemnike. U tim okolnostima, naknada je nametnuta, izračunata i naplaćuje se prema pravilima poput onih u glavnom postupku. SP se osvrnuo na svrhu tih pravila, koja obuhvataju tijela koja zavise od države. Državni uticaj bi ih stoga mogao podstaknuti da favorizuju nacionalne ponuđače. SP je smatrao da se ne zahtijeva direktno finansiranje države jer Direktiva to pravilo nije postavila i ono nije relevantan uslov u smislu svrhe tih pravila. U tom smislu, SP je razmatrao sljedeće elemente: Dotične naknade su nametnute kao državna mjera, a ne ugovorni aranžman sa klijentima, te je njihov iznos utvrdila država. SP je smatrao da je državno finansiranje bilo uključeno, i ako su naknade primarno utvrđene u skladu sa preporukom nezavisne komisije na osnovu potreba emitera. Državno finansiranje je bilo uključeno, iako je država imala ograničenu moć izmjene preporučenih naknada. Odgovornost za plaćanje zavisi od pukog posjedovanja prijemnika televizijskih usluga i nije bila utemeljena na stvarnom korišćenju tih usluga. SP je smatrao da se te naknade mogu razlikovati od naknada koje naplaćuju profesionalci poput ljekara, pravnika i arhitekata, koje takođe utvrđuje država Njemačka. Ova razlika se pravi jer klijenti tih profesionalnih usluga ulaze u ugovorni odnos svojom voljom i primaju stvarnu uslugu. Pored toga, država ne obezbjeđuje i ne finansira te profesije. 47

48 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA SP je takođe naglasio da nije relevantno da li sredstva prolaze kroz državni budžet. Direktni upliv države: Drugo pitanje koje je upućeno SP bilo je da li je neophodan direktan upliv države u dodjelu ugovora da bi se definicija primijenila. SP je zaključio da nije potreban takav upliv. Zavisnost od finansiranja u širem smislu bila je dovoljna da nastane rizik od nacionalnih preferenci. C-526/11 IVD IVD GmbH & Co. KG protiv Ärztekammer Westfalen-Lippe Presuda od 12. septembra 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 30. januara Zahtjev za preliminarnu odluku. Nedavno je u predmetu C-526/11 IVD Sud pravde zaključio da jedno profesionalno udruženje kojim se upravlja na osnovu javnog prava nije tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Predmet se odnosio na ugovore za štampanje i distribuciju reklamnih materijala koji je zaključio Ärztekammer Westfalen-Lippe, udruženje ljekara u Vestfaliji-Lipe (dalje u tekstu udruženje ljekara ). SP je svoje zaključke zasnovao na činjenici da udruženje ljekara ne zadovoljava kriterijum da ga naručilac posla većim dijelom finansira. Udruženje ljekara se većinski finansira iz priloga članstva, a ovlašćeno je zakonom da utvrđuje i naplaćuje iznos tih članarina. Pored toga, kriterijum koji se odnosi na nadzor upravljanja koji vrši naručilac posla nije bio zadovoljen. SP, pozivajući se na predmet C-373/00 Adolf Truley, naveo je da puka činjenica da se odluke koje tijelo donosi mogu revidirati ne zadovoljava kriterijum nadzora. Razlog za ovo je da revidiranje ne omogućuje javnom organu da utiče na odluke dotičnog tijela koje se odnose na ugovore o nabavkama. To je, u principu, slučaj kada se vrši opšta revizija zakonitosti usljed odluke nadzornog organa. Takođe je to slučaj kada nadzorni organ odobri odluku tijela kojom se utvrđuje iznos priloga iz kojih se tijelo većinski finansira. Odobrenje nadzornog tijela se svodi na utvrđivanje budžetskog bilansa tijela. Direktiva javnog sektora 2014/24/EU U svojoj preambuli Direktiva javnog sektora iz godine poziva se na bogatu sudsku praksu SP. Stav 10. predviđa: Pojam naručioci, a posebno pojam tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava više puta su razmatrani u okviru sudske prakse SP. Kako bi se pojasnilo da se područje primjene ove Direktive ratione personae ne bi trebalo mijenjati, prikladno je zadržati definiciju na kojoj se oslanja SP te uvrstiti određeni broj pojašnjenja dobijenih sudskom praksom kao ključni faktor za razumijevanje samih definicija, bez namjere da se mijenja značenja koncepata u skladu sa objašnjenjem sudske prakse. U tu svrhu trebalo bi pojasniti da se tijelo koje 48

49 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE posluje pod uobičajenim tržišnim uslovima, čija je namjera ostvarenje dobiti te koje snosi gubitke koji proizlaze iz njegove djelatnosti, ne bi trebalo smatrati tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava jer se potrebe u opštem interesu, koje su za njega određene ili koje treba ispuniti, mogu smatrati potrebama koje imaju industrijski ili komercijalni karakter. Na sličan način, uslov vezan za porijeklo finansiranja dotičnog tijela takođe je preispitan u sudskoj praksi u sklopu koje je pojašnjeno, između ostalog, da finansiranje većim dijelom podrazumijeva više od polovine te da takvo finansiranje može obuhvatati plaćanja od strane korisnika koja se primijenjuju, izračunavaju i prikupljaju u skladu sa propisima javnog prava. C-300/07 Hans i Christophorus Oymanns Hans i Christophorus Oymanns GbR protiv AOK Rheinland/Hamburg Presuda od 11. juna 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 22. novembra Zahtjev za preliminarnu odluku. Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu: Područje primjene značenje tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava Materijalno područje primjene klasifikacija ugovora i koncesije za usluge. Ključni djelovi presude za ovu temu su: Pravni okvir pravo Evropske Unije Stavovi Pravni okvir zakonodavstvo Njemačke Stavovi Činjenice stavovi Pitanja upućena SPEU stav 39. Analiza i presuda stavovi Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude. Sažetak činjenica (stavovi ) AOK Rheinland/Hamburg (AOK) je fond obaveznog zdravstvenog osiguranja. AOK je u jednom specijalizovanom časopisu pozvao proizvođače ortopedske obuće da dostave svoje ponude za program integrisanih usluga. Integrisane usluge su obuhvatale proizvodnju i isporuku individualno skrojene ortopedske obuće, kao i direktne savjetodavne usluge za pacijente prije i nakon isporuke obuće. Pacijenti koji pate od sindroma dijabetesnog stopala, a koji imaju karticu osiguranja i odgovarajući ljekarski recept trebalo je da direktno kontaktiraju sa proizvođačem. Količina cipela koju je trebalo isporučiti nije utvrđena u pozivu na 49

50 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA dostavljanje ponuda. Integrisane usluge je trebalo plaćati iz doprinosa pacijenata i AOK. Hans i Christophorus Oymanns (Oymanns), društvo za proizvodnju ortopedske obuće, dostavilo je svoju ponudu. Nakon toga je podnijelo pritužbu AOK-u u vezi sa kršenjem prava EU i domaćih propisa o javnim nabavkama koje je AOK izvršio. AOK je odbacio te pritužbe, navodeći da se propisi o javnim nabavkama ne primjenjuju na ovaj slučaj. Oymanns se žalio tijelu za razmatranje žalbi u nabavkama. Njemačko žalbeno tijelo uputilo je niz pitanja SP da bi utvrdilo da li se fond zdravstvenog osiguranja smatra tijelom kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Njemačko žalbeno tijelo je takođe uputilo pitanja koje se odnose na klasifikaciju ugovora. Fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja u Njemačkoj predstavljaju sistem zdravstvenog osiguranja koji pokriva oko 90% Njemačkog stanovništva. Sistem djeluje na neprofitnoj osnovi. Osobe koje su osigurane preko sistema obaveznog osiguranja mogu birati jedan od brojnih fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja. Pravo EU (Stavovi 3-11.): Direktiva 2004/18/EZ, Član 1.(2) definicije ugovora o javnoj nabavci, ugovora o javnoj nabavci robe, ugovora o javnoj nabavci usluga, koncesija za usluge, okvirnog sporazuma ; Član 1.(9) definicija naručioca posla i tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava ; Član 21. usluge iz Aneksa IIB Direktive, Član 32. okvirni sporazumi. Zakonodavstvo Njemačke (Stavovi ): Njemački Zakon o socijalnoj politici Presuda (stavovi ). Definicija tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava : značenje formulacije osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema industrijski ili komercijalni karakter. Jedna od kategorija tijela koje propisuje Direktiva u okviru definicije "naručioca posla" je i "tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava". Koncept "tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava" definisan je u Članu 1.(9) Direktive. Član 1.(9) Direktive 2004/18/EZ Tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava znači svako tijelo koje a) je osnovano za određenu svrhu radi zadovoljavanja potreba u opštem interesu, koje nema industrijski ili komercijalni karakter; (b) ima svojstvo pravnog lica; i (c) finansira, većim dijelom, država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava; ili koje je podložno nadzoru nad poslovanjem od strane tih tijela; ili koje ima upravni, rukovodeći ili nadzorni odbor, čijih je više od polovine članova imenovala država, regionalne ili lokalne vlasti ili druga tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava. SP je prvo naveo da je jasno da fond zdravstvenog osiguranja; 50

51 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE i) ii) pravno lice; i uspostavljeno za posebnu svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa, koje nemaju ni industrijski niti trgovinski karakter. To je slučaj jer je fond pravno lice kojim upravlja javno pravo i koji ispunjava potrebe u vezi sa javnim zdravstvom. Dotične potrebe nemaju industrijski ili komercijalni karakter jer sistem djeluje neprofitno (stav 49.). Značenje formulacije finansira, većim dijelom u odnosu na koncept tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava. SP je razmatrao da li se može smatrati da tijela poput fondova zdravstvenog osiguranja ispunjavaju kriterijum da ih većim dijelom finansira država. SP je zaključio da oni ne mogu ispuniti taj kriterijum. Fond iz ovog predmeta se finansira od doprinosa osiguranih osoba i poslodavaca. Doprinosi su zakonski propisani i, do određene mjere ih direktno pružaju savezni fondovi. U tom smislu, SP smatra da je sljedeće relevantno: Doprinosi za finansiranje su obavezni (Stav 52.). Doprinosi se plaćaju bez ikakvog povraćaja pojedincima. Nijesu povezani sa beneficijama koje se pružaju, već se temelje na sposobnosti svakog člana da doprinosi i na drugim faktorima, kao što su starosno doba i zdravstveno stanje (Stav 53.). Javno tijelo koje nadzire fond mora odobriti stopu doprinosa (Stav 55.). Doprinosi koji osiguranici plaćaju fondu obavezno se ubiraju iz njihovih plata. Plaća ih poslodavac, zajedno sa svojim doprinosom. Ukupni doprinos fondu se time ubire u skladu sa metodama javnog prava (Stav 56.). SP je naveo da, za razliku od predmeta C-337/06 Bayerischer Rundfunk, stopu doprinosa u ovom predmetu ne utvrđuju organi javne vlasti već sami fondovi obaveznog zdravstvenog osiguranja. Međutim, SP je smatrao da ovo ne utiče na njegovo stanovište. SP je takođe naveo da fond zdravstvenog osiguranja ima veoma ograničenu diskreciju. Cilj fonda je osiguravanje beneficija propisanih u zakonodavstvu o socijalnom osiguranju. Nacionalni zakon propisuje te beneficije i troškove koji idu uz njih. Fond obavlja svoje funkcije na neprofitnoj osnovi. Stopa doprinosa mora biti definisana tako da obračunati prihodi budu jednaki troškovima (Stav 54.). U ovakvim okolnostima, SP je zaključio da je država uspostavila finansiranje i da ga garantuje, te da se ubiranje tog finansiranja omogućuje metodama javnog prava. Stoga treba smatrati da postoji finansiranje države (Stav 57.). Značenje koncepta podložno nadzoru nad poslovanjem. Njemačko žalbeno tijelo je pitalo da li je fond zdravstvenog osiguranja podložan nadzoru nad poslovanjem od strane države. SP je zaključio da fond finansira država i da stoga smatra da nije neophodno ispitivati ispunjenost ovog kriterijuma. Značaj Aneksa III za utvrđivanje da li je neko tijelo naručilac posla Aneks III Direktive navodi različite organe u državama članicama koji se smatraju naručiocima. Ova lista uključuje Njemačke fondove zdravstvenog 51

52 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA osiguranja. Tvrdilo se da uključivanje u ovaj Aneks predstavlja nepobitnu pretpostavku da je u njemu navedeno tijelo naručilac. SP je taj argument odbio i zaključio da je tijelo navedeno u Aneksu naručilac posla ukoliko ispunjava materijalnu definiciju takvog tijela, kakvu je propisala Direktiva (Stav 45.). Klasifikacija ugovora koji uključuju i robu i usluge SP je takođe razmatrao pitanja u vezi sa klasifikacijom ugovora koji se odnose i na robe i na usluge. Direktiva navodi da se ugovor za robe i usluge smatra ugovorom o javnoj nabavci robe ukoliko je iznos naknade predviđene za robu veći od onog predviđenog za usluge. Ukoliko to nije slučaj, smatra se ugovorom o nabavci usluga [član 1.(2)(d)]. Drugačije pravilo se primjenjuje na ugovore koji uključuju i radove i usluge. Član 1.(2)(d), treća alineja glasi: Ugovor o javnoj nabavci čiji su predmet usluge u smislu Aneksa II, a koji uključuje djelatnosti u smislu Aneksa I koje su sporedne uz glavni predmet ugovora, smatra se ugovorom o javnim uslugama. SP je potvrdio da pravilo o mješovitom ugovoru za robu/usluge podrazumijeva čisto kvantitativan test koji se odnosi na vrijednost robe ili usluge. Pravilo koje je primjenjivo na mješovite ugovore za radove/usluge, a koje se odnosi na glavni predmet ugovora, ne uzima se u obzir kada se utvrđuje klasifikacija mješovitih ugovora za robu/usluge (Stavovi ). U ovom predmetu, ortopedske cipele su trebale biti namjenski proizvedene za svakog pojedinačnog osiguranika prema njegovim specifičnim potrebama i zahtjevima. SP je razmatrao da li činjenica da se proizvod pravi na pojedinačnoj osnovi, u skladu sa potrebama i preferencama osiguranika, proizvodnju tog proizvoda čini uslugom. Ukoliko je tako, to bi se moralo uzeti u obzir pri utvrđivanju vrijednosti koja se odnosi na usluge. SP je zaključio da proizvodnja u ovom slučaju ne predstavlja uslugu, već se treba klasifikovati kao robni dio ugovora (Stav 67.). SP je ovaj stav podržao pozivajući se na definiciju prodajnih ugovora iz člana 1.(4) Direktive 1999/44 o prodaji robe široke potrošnje. Razlika između okvirnog sporazuma i koncesije za usluge SP je takođe razmatrao pitanje da li ugovor o obući predstavlja koncesiju za usluge. SP je ustanovio da je jedan od uslova za klasifikaciju ugovora kao koncesije da pružalac usluge preuzme ekonomski rizik za djelatnost predviđenu ugovorom. SP je zaključio da u ovom slučaju pružalac usluga nije preuzeo dostatan rizik da bi se aranžman svrstao u koncesije (Stav 75.). U ovom smislu, SP se pozvao na sljedeće faktore: Snabdjevač obućom preuzeo je obavezu da služi osiguranim licima na njihov zahtjev. Cijena je utvrđena ugovorom. Pružalac je snosio samo ograničeni rizik da osiguranici neće iskoristiti njegove proizvode i usluge. Fond obaveznog zdravstvenog osiguranja plaća pun trošak naknade pružaocu, što znači da je on pošteđen rizika koji se odnosi na mogući povraćaj plaćanja. Pružalac nije morao stvarati značajne izdatke unaprijed prije zaključenja ugovora sa osiguranim osobama. 52

53 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Broj osiguranika koji pati od sindroma dijabetesnog stopala, kojima su potrebne posebne cipele, je poznat, tako da je pružalac mogao napraviti realnu procjenu broja potencijalnih kupaca (Stav 74.). SP je razmatrao prirodu sporazuma. Napomenuo je da ugovor utvrđuje plaćanje, usluge koje je potrebno pružiti i trajanje ugovora. Usluge su se trebale pružati na zahtjev pojedinaca. SP je zaključio da priroda aranžmana u ovom predmetu upućuje na to da se radi o okvirnom sporazumu (Stav 76.). Odluka (parafrazirana) Smatra se da postoji državno finansiranje u većem dijelu kada se aktivnosti fondova obaveznog zdravstvenog osiguranja uglavnom finansiraju iz doprinosa koje plaćaju osiguranici. Ti su doprinosi nametnuti, obračunati i naplaćeni u skladu sa pravilima javnog prava, kao što je to slučaj u glavnom postupku. Takve fondove obaveznog zdravstvenog osiguranje treba tretirati kao tijela kojima se upravlja na osnovu javnog prava. Prema tome, oni su naručioci posla u kontekstu primjene pravila iz Direktive. U slučaju mješovitog ugovora o javnoj nabavci koji se odnosi i na proizvode i na usluge, kriterijum kojim se treba rukovoditi kod klasifikovanja takvog ugovora u ugovore o robama ili ugovore o uslugama je vrijednost dijela ugovora koja se odnosi na robe, odnosno na usluge unutar tog ugovora. Kada se radi o nabavci proizvoda koji su individualno proizvedeni i izrađeni prema potrebama svakog pojedinačnog kupca i gdje kupac prima savjete u vezi sa korišćenjem tog proizvoda, u kontekstu izračuna vrijednosti zasebnih djelova mješovitog ugovora, proizvodnju takvih proizvoda treba svrstati u dio ugovora koji se odnosi na robu. Karakteristike sporazuma, kakav je ovaj zaključen između fonda obaveznog zdravstvenog osiguranja i privrednog subjekta, ukazuju da se on mora smatrati okvirnim sporazumom. C-393/06 Ing. Aigner Ing. Aigner, Wasser-Wärme-Umwelt, GmbH v Fernwärme Wien GmbH Presuda od 10. aprila 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 22. novembra Zahtjev za preliminarnu odluku. Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu: Područje primjene značenje pojma tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava Ključni djelovi presude za ovu temu su: Pravni okvir pravo Evropske Unije Stavovi

54 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Pravni okvir zakonodavstvo Austrije Stav 14. Činjenice Stavovi Pitanja upućena SPEU Stav 22. Analiza i presuda Stavovi Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na stavove iz presude. Sažetak činjenica (stavovi ) Predmet je proistekao iz postupka pred Austrijskim sudom. Odnosi se na postupak dodjele ugovora koji je sprovodilo preduzeće Fernwärme Wien GmbH (dalje u tekstu se navodi kao FW), koje je u potpunom vlasništvu grada Beča. Osnovano je u svrhu snabdjevanja kuća, javnih ustanova, kancelarija i privatnih kompanija, koristeći energiju proizvedenu od otpada. Istovremeno je preduzeće FW radilo na opštem planiranju ugradnje rashladnih postrojenja u velike projekte u prometu nekretninama. U tim aktivnostima ono se nadmetalo sa drugim preduzećima. FW je raspisao tender za ugradnju rashladnih uređaja u budući poslovni kompleks u Beču. FW je smatrao da se Austrijsko zakonodavstvo o javnim nabavkama ne primjenjuje na predmetni ugovor. Preduzeće Ing. Aigner je uzelo učešće u ovom postupku i dostavilo svoju ponudu. FW je informisalo Ing. Aigner da njihova ponuda neće biti uzeta u razmatranje zbog negativnih referenci. Ing. Aigner je osporilo tu odluku. Sud je odlučio da obustavi žalbeni postupak i uputi SP tri pitanja koja se odnose na tumačenje propisa o javnim nabavkama EU. Pitanjima se htjelo utvrditi koja se Direktiva, ako i jedna, primjenjuje na ovaj postupak dodjele. Sud koji je uputio zahtjev smatrao je da: aktivnosti koje se odnose na rad fiksnih mreža daljinskog grijanja podliježu Komunalnoj Direktivi, a aktivnosti koje se odnose na rashladna postrojenja ne podliježu Komunalnoj Direktivi. Sud koji je uputio zahtjev pitao je da li Komunalna Direktiva 2004/17/EZ pokriva aktivnosti koje se odnose na rashladna postrojenja zbog toga što ih vrši tijelo koje se bavi drugim djelatnostima koje podliježu Direktivi. Pravo EU (Stavovi 3-13.): Direktiva 2004/17/EZ, Član 2.(1)(a) definicija naručioca i tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava ; Član 2.(1)(b) definicija javnog preduzeća ; Član 2.(2) lično područje primjene Direktive; Članovi 3-7. djelatnosti na koje se primjenjuje ; Član 9. mješoviti ugovori; Član 20. izuzeća od primjene direktive Zakonodavstvo Austrije (Stav 14.): Savezni zakon o dodjeli ugovora o javnim nabavkama (Bundesvergabegesetz), (Austrija) 54

55 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Presuda (stavovi ). Primjena Komunalne Direktive na djelatnosti koje u njoj nijesu navedene. SP se prvo osvrnuo na razlike između područja primjene Direktive i Komunalne Direktive. Dok se Direktiva primjenjuje na naručioce, Komunalna Direktiva se primjenjuje na ugovorne subjekte. Pojam ugovorni subjekt obuhvata pojam naručilac posla (definisan na isti način kao u Direktivi). Takođe obuhvata javna preduzeća i preduzeća koja djeluju na osnovu specijalnih ili ekskluzivnih prava koje im dodjeljuje nadležni organ države članice. Ipak, Komunalna Direktiva ne pokriva sve sfere ekonomske djelatnosti, već samo posebno definisane sektore ( komunalne sektore ). Direktiva uključuje gotovo sve sektore ekonomske djelatnosti i zbog toga se naziva opšta direktiva (stav 26.). SP je zaključio da opšte područje primjene Direktive i ograničeno područje primjene Komunalne Direktive zahtijevaju usko tumačenje odredbi Komunalne Direktive (Stav 27.). SP je naveo da, kako je područje primjene Komunalne Direktive strogo definisano, njeni postupci ne mogu prevazilaziti sektore na koje se ona odnosi. Komunalna Direktiva obuhvata samo ugovore; i) ii) koje dodjeljuje subjekat klasifikovan kao ugovorni subjekt u toj Direktivi i koji se dodjeljuju u vezi sa djelatnostima i zbog vršenja djelatnosti u sektorima navedenim u Članovima 3. do 7. te Direktive. Djelatnosti koje se odnose na centralno grijanje spadaju u područje primjene Komunalne Direktive. Naručilac mora primjenjivati postupke koji su u toj Direktivi definisani za dodjelu ugovora koji se na te djelatnosti odnose. To nije slučaj sa rashladnim postrojenjima (Stav 33.). Definicija tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava Drugo pitanje je bilo da li subjekat poput preduzeća FW predstavlja tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava u značenju Direktive ili Komunalne Direktive. SP je napomenuo da je koncept "tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava" na identičan način definisan u obje Direktive. U ovom slučaju, ispunjeni su kriterijumi koji se odnose na; i) ii) status pravnog lica; i vlasništvo i nadzor tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava, jer je FW u potpunom vlasništvu Grada Beča. Stoga je bilo neophodno provjeriti da li je ispunjen treći kriterijum koji se odnosi na svrhu za koju je tijelo osnovano. Koncept potreba u opštem interesu SP je prvo zaključio da je djelatnost pružanja centralnog grijanja gradskom području primjenom ekološki prihvatljivog procesa cilj u opštem interesu. Preduzeće FW je stoga uspostavljeno u svrhu ispunjavanja potreba od opšteg interesa (Stav 39.). SP je potvrdio da subjekat može ispunjavati potrebe od opšteg interesa i ako dotične djelatnosti takođe pružaju neke potpuno privatne kompanije. Važno je da se radi o potrebama koje su, zbog opšteg interesa, država ili regionalne vlasti odlučile same zadovoljiti ili nad kojima žele zadržati odlučujući uticaj (Stav 40.). 55

56 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Potrebe koje imaju industrijski ili komercijalni karakter SP je nakon toga razmatrao da li te potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter. Razmatrao je, u skladu sa prethodnom sudskom praksom, da li se te potrebe realizuju u okolnostima konkurencije. SP je naveo da postojanje značajne konkurencije ukazuje na to da potrebe imaju industrijski ili komercijalni karakter (Stav 46.). SP je prvo naveo da, i ako preduzeće FW ostvaruje profit, stvaranje profita nije njegov primarni cilj (Stav 42.). SP je nakon toga zaključio da subjekat ne djeluje u uslovima značajne konkurencije jer je on jedini subjekat koji je u stanju da zadovolji date potrebe (Stav 45.). Relevantna je činjenica da su druga dva preduzeća koja djeluju u ovom sektoru zanemarljive veličine i ne bi se mogla smatrati stvarnim konkurentima. Relevantna je i činjenica da bi bilo teško zamijeniti sistem drugim oblikom energetskog napajanja, jer bi to podrazumijevalo velike radove na konverziji sistema. Pored toga, Grad Beč je postojećem sistemu pridavao veliku važnost, između ostalog i zbog ekoloških razloga, što znači da bi bilo teško zbog javnog mnjenja povući takav sistem, čak i ako posluje sa gubicima (Stav 44.). Relevantnost nekomercijalnih aktivnosti SP je takođe potvrdio svoje prethodne presude u kojima se navodi da za definiciju tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava, nije relevantno da li se to tijelo bavi i određenim komercijalnim djelatnostima. Odnos komercijalnih i nekomercijalnih djelatnosti takođe nije relevantan za definiciju tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava (Stav 47.). SP je zaključio da tijelo kao što je preduzeće FW predstavlja tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava kako prema Direktivi, tako i prema Komunalnoj Direktivi. Praktična posljedica ovog zaključka je da ugovorni subjekat, koji je i naručilac posla prema Direktivi, mora primjenjivati postupke definisane u toj direktivi kada dodjeljuje ugovore koji se odnose na djelatnosti koje Komunalna Direktiva ne obuhvata (kakav je slučaj sa FW i rashladnim postrojenjima). Primjena direktiva na komercijalne djelatnosti tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava Treće pitanje upućeno SP odnosilo se na situaciju u kojoj je moguće jasno razdvojiti: djelatnosti tijela kojim se upravlja na temelju javnog prava, a koje podliježu jednoj od Direktiva o javnim nabavkama, djelatnosti koje se sprovode u uslovima konkurencije. U prethodnim predmetima, SP je utvrdio da Direktive uopšte pokrivaju sve djelatnosti tijela kojim se upravlja na osnovu javnog prava. Ukoliko to ne bi bio slučaj, postojala bi mogućnost korišćenja nekomercijalnih djelatnosti da se subvencionišu komercijalne djelatnosti, što može biti opasno ukoliko bi rezultiralo nekomercijalnom (i time diskriminatornom) kupovinom. Međutim, u ovom predmetu je SP morao razmatrati da li je moguće napraviti izuzetak iz ovog opšteg načela. Takav bi se izuzetak primjenjivao u situacijama u kojima su komercijalne djelatnosti jasno razdvojene od nekomercijalnih delatnosti, tako da se isključuje mogućnost međusobnog subvencionisanja. SP je potvrdio stav Nezavisnog advokata da u stvarnosti moraju postojati ozbiljne sumnje u mogućnost razdvajanja različitih djelatnosti jednog tijela. SP 56

57 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE je ukazao na praktične prepreke u utvrđivanju potpune razdvojenosti različitih sfera djelovanja. Naveo je da je to tijelo jedinstveno pravno lice sa jedinstvenim sistemom sredstava i imovine, i čije se upravne i poslovne odluke donose na jedinstven način (Stav 53.). SP je zaključio da iz razloga pravne sigurnosti, transparentnosti i predvidljivosti (Stav 54.), svi ugovori, bilo koje prirode, koje sklapa naručilac, podliježu direktivama (Stav 50.). Odluka (parafrazirana) 1. Naručilac posla u smislu Komunalne Direktive 2004/17/EZ dužan je da primjenjuje postupke propisane u toj Direktivi samo za dodjelu onih ugovora koji se odnose na djelatnosti koje taj subjekat sprovodi u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. te Direktive. 2. Nevažno je da li, pored svoje dužnosti zadovoljavanja potreba u opštem interesu, subjekat ima slobodu da se bavi drugim profitabilnim djelatnostima. Ova mogućnost je ipak uslovljena time da subjekat i dalje mora da zadovoljava potrebe koje se od njega izričito zahtjevaju. 3. Svi ugovori koje dodjeljuje tijelo kojim se upravlja na osnovu javnog prava koje taj subjekat obavlja u jednom ili više sektora navedenih u Članovima 3. do 7. Komunalne Direktive podliježu postupcima utvrđenim u toj Direktivi. Međutim, svi ostali ugovori koje takav subjekat dodijeli u vezi sa obavljanjem neke druge djelatnosti obuhvaćeni su postupcima utvrđenim u Direktivi javnog sektora 2004/18/EZ. 4. Obje Direktive se primjenjuju, bez obzira da li se radi o; i) ii) djelatnostima koje taj subjekat obavlja u cilju zadovoljavanja potreba od opšteg interesa; ili djelatnostima koje obavlja u konkurentnim uslovima. Ovo je slučaj čak i kada postoji računovodstveni sistem koji je namijenjen tome da se jasno razdvoje te različite djelatnosti kako bi se izbjeglo uzajamno subvencionisanje između tih sektora. 57

58 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Poglavlje 4 Interne nabavke Kontekst U osnovi postoje tri načina na koja javni organi (javna uprava) mogu da obavljaju različite zadatke u javnom interesu. Mogu da odaberu da ih obavljaju tako što: koriste sopstvene resurse; djeluju u saradnji sa drugim organima; zadatke prenose na privredne subjekte. Direktive o javnim nabavkama EU ne obavezuju države članice da ugovaraju sa spoljašnjim subjektima usluge koje žele da sami pružaju. Nema javnih nabavki u slučajevima kada naručioci posla odluče da određene zadatke obavljaju koristeći vlastite resurse. Pravila javnih nabavki postaju relevantna kada naručilac posla odluči da povjeri trećoj strani nabavku roba, usluga ili radova koju on sam ne može ili ne želi da obavlja. Opšte je pravilo da se Direktive primjenjuju na dodjelu ugovora kada naručilac posla dodijeli ugovor zasebnom pravnom licu. U praksi, naručilac posla može, ukoliko postoje dobri razlozi za to, da osnuje, posjeduje i da kontroliše privredno društvo ili neku drugu vrstu zasebnog pravnog tijela koje obezbjeđuje takve robe, usluge ili radove. Na primjer, opštinski organ može da osnuje društvo koje će se baviti sakupljanjem i odlaganjem otpada za tu opštinu. Pravno gledajući, to je tijelo odvojeno od naručioca posla koji je njegov osnivač i vlasnik. Tijelo samo po sebi ima status pravnog lica. U takvom slučaju, naručilac posla mora da razmotri da li; i) ii) mu je dozvoljeno da dodijeli ugovor direktno tijelu koje je u njegovom vlasništvu, ili je neophodno da sprovede postupak nabavke u kojem svi zainteresovani privredni subjekti mogu da podnesu ponudu. Direktiva ne daje odgovor na pitanje da li naručilac posla može da dodijeli ugovor direktno privrednom društvu ili drugom zasebnom pravnom tijelu koje je u njegovom vlasništvu ili koje kontroliše, bez primjene konkurentnog tenderskog procesa. Direktiva takođe ne predviđa mjeru do koje je naručiocima posla dozvoljeno da rade zajedno i dodjeljuju ugovore jedan drugom, bez primjene konkurentnog tenderskog procesa. SP je utvrdio dva izuzetka od opšteg pravila koje predviđa da se direktive o nabavkama primjenjuju kada naručilac posla dodjeljuje ugovor zasebnog pravnom licu. Ovi izuzeci podliježu ispunjenju određenih uslova. Kada su ti uslovi ispunjeni, dodjela ugovora se može smatrati internom nabavkom i na nju se Direktiva ne primjenjuje. Ta dva izuzetka od principa kojim se zahtjeva konkurentan tenderski proces često se nazivaju izuzetak Teckal i izuzetak Hamburški otpad. Ovi nazivi označavaju predmete SP-a u kojima su po prvi put ustanovljeni ovi principi. Izuzetak Teckal je relevantno kada naručilac posla osnuje ili učestvuje u zasebnom pravnom licu. Izuzetak Hamburški otpad je relevantno kada postoji saradnja između naručilaca posla, ali nije osnovano zasebno pravno lice. 58

59 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Direktiva javnog sektora iz godine i Komunalna direktiva iz godine propisuju odredbe koje uključuju izuzetak Teckal i izuzetak Hamburški otpad. Šta je važno znati 1. Naručilac posla uvijek ima mogućnost da obavlja povjerene mu zadatke u javnom interesu koristeći vlastite administrativne, tehničke ili druge resurse. U tom slučaju nema potrebe da se primjenjuju pravila koja se odnose na javne nabavke. Naručilac posla nema obavezu da poziva spoljašnje subjekte da te zadatke izvršavaju. 2. Pravila javnih nabavki se, generalno, primjenjuju kada naručilac posla povjeri nekom subjektu, koji je od njega pravno odvojen, pružanje usluga, radova ili isporuku roba. 3. Kada strana koja pruža usluge ili isporučuje robu (privredni subjekt) predstavlja tijelo koje je pravno odvojeno od naručioca posla, raspisivanje tendera ne mora da bude obavezno, pod uslovom da su ispunjeni posebni uslovi. Ti uslovi su definisani sudskom praksom o kojoj će dalje u tekstu biti riječ, a odnose se na dvije vrste okolnosti: internu dodjelu i saradnju između javnih institucija. 4. Direktiva javnog sektora iz godine i Komunalna direktiva iz godine sadrže odredbe o internoj dodjeli i saradnji između javnih institucija. Sažetak pristupa i odluke SP-a Interna dodjela Teckal Koncept interne dodjele potiče iz presude SP-a iz u predmetu -107/98 Teckal. U toj je presudi SP potvrdio da, uglavnom, kada se ugovor sklapa između naručioca posla i pravno zasebnog tijela, on podliježe direktivama o nabavkama. SP je utvrdio, međutim, da se ugovor može klasifikovati kao interni i time izuzeti iz primjene pravila o nabavkama ukoliko su ispunjena dva uslova. Ti uslovi su: Uslov kontrole: gdje naručilac posla vrši kontrolu nad tim zasebnim tijelom koja je slična kontroli koju vrši nad vlastitim odjeljenjima; Uslov djelatnosti: gdje zasebno tijelo sprovodi osnovni dio svojih djelatnosti sa javnim organom koji ga kontroliše. SP je naknadne presude bazirao na ovim uslovima i proširio je i revidirao koncept internih dodjela. Strogo tumačenje uslova Teckal : Dva uslova Teckal moraju se strogo tumačiti. Teret dokazivanja okolnosti koje opravdavaju derogaciju leži na osobi koja na tu derogaciju želi da se osloni (C-410/04 ANAV). Kontrola i privatno učešće: Kada privatno preduzeće ima udio u kapitalu kompanije u kojoj i naručilac posla ima udio, izuzeće Teckal nije primjenjivo. Ovo je slučaj čak i kada udio privatnog kapitala u kapitalu te kompanije isključuje mogućnost da naručilac posla vrši kontrolu nad tom kompanijom koja je slična onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima. Ova odredba je utvrđena jer svaka privatna kapitalna investicija ima privatni, ne javni interes i teži ciljevima druge vrste (C-26/03 Stadt Halle i RPL Lochau). Naručilac posla mora da poštuje pravila javnih nabavki kada želi da dodjeli ugovor obuhvaćen Direktivom pravno zasebnoj kompaniji u kojoj ima udio 59

60 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA kapitala zajedno sa jednom ili više privatnih kompanija (C-29/04 Komisija protiv Austrije). Mogućnost buduće privatne investicije ne isključuje klasifikaciju ugovora kao internog prema načelima Teckal. Ovo je slučaj ukoliko ne postoji stvarna mogućnost da će do takve investicije doći u kratkom roku (C-573/07 Sea). Kontrola: Kontrola koju zajednički vrše opštine putem akcionarskih odbora, a koja ograničava nezavisnost direktora, dovoljna je da se zadovolji uslov kontrole Teckal. Puka mogućnost pružanja usluga privatnom sektoru ne sprečava postojanje takve kontrole (C-573/07 Sea). Direktive ne dozvoljavaju direktnu dodjelu ugovora o robama ili ugovora o uslugama akcionarskom društvu koje ima; i) ii) odbor direktora sa značajnim upravljačkim ovlašćenjima koja mogu da vrše nezavisno, i u kojem je osnovni kapital potpuno u vlasništvu drugog akcionarskog društva čiji je većinski dioničar naručilac posla. Da bi se ocijenilo da li je ispunjen uslov kontrole, potrebno je uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i okolnosti. Naročito su važne okolnosti koje pokazuju da li uspješni ponuđač podliježe kontroli koja naručiocu posla omogućava da utiče na odluke kompanije (C-340/04 Carbotermo). Uslov kontrole Teckal ispunjen je samo onda kada postoji mogućnost da organ koji vrši dodjelu efikasno doprinosi toj kontroli. Kontrola se ne može isključivo bazirati na kontrolnoj moći organa koji ima većinu udjela u kompaniji (C182/11 i C183/11 Econord). Djelatnost: Kada se utvrđuje da li je ispunjen uslov djelatnosti, moraju se uzeti u obzir sve djelatnosti koje tijelo sprovodi na osnovu dodjele koju je izvršio naručilac posla. Ovaj zahtjev važi bez obzira da li za te djelatnosti plaća sam naručilac posla ili korisnik usluga. Nije relevantna teritorija na kojoj se djelatnosti obavljaju. (C-340/04 Carbotermo) Saradnja Postupci javnih nabavki ne treba da se primjenjuju na aranžmane saradnje unutar javnog sektora, odnosno na saradnju između dva organa ili više njih, pod uslovom da su ispunjeni određeni zahtjevi, kako to opisuje sudska praksa SP-a (C-486/10 Komisija protiv Njemačke, C-159/11Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi, ic-368/11 Piepenbrock). Izbor privatnog partner i dodjela ugovora javno-privatnom društvu: Direktna dodjela javne usluge polu javnom društvu koje je osnovano specifično u svrhu pružanja te usluge i koje ima jedinstvenu korporativnu svrhu dozvoljena je prema Ugovoru, ukoliko se privatni učesnik u tom društvu bira putem javnog i otvorenog postupka (C-196/08 Acoset). Direktiva javnog sektora iz Direktiva javnog sektora iz 2014/24/EU u članu 12. pod nazivom Ugovori između subjekata u javnom sektoru uvrštava u tekst sudsku praksu SP-a koja se odnosi na interne nabavke. Član 12. odražava sudsku praksu SP-a koja se odnosi na interne nabavke i na aranžmane saradnje. Član 12. takođe proširuje sudsku praksu. Na neki način i 60

61 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE daje više jasnoće, recimo u utvrđivanju da pojam djelatnost označava više od 80% djelatnosti tog tijela i pojašnjava značenje pojma kontrole. Iste odredbe su date i u članu 28. Komunalne Direktive iz godine (2014/25/EU), koji nosi naziv Ugovori između ugovornih organa. Sudska praksa Primjena uslova Teckal C-410/04 ANAV Associazione Nazionale Autotrasporto Viaggiatori (ANAV) protiv Comune di Bari and AMTAB Servizio SpA Presuda od 6. aprila 2006, mišljenje nezavisnog advokata od 12. januara Zahtjev za preliminarnu odluku. Predmet pred italijanskom komisijom za zaštitu prava ponuđača odnosio se na osporavanje odluke opštine Bari u vezi sa pružanjem usluga javnog saobraćaja. Opština je uredila da usluge javnog saobraćaja pruža AMTAB Servizio, preduzeće koje je u potpunom vlasništvu i pod potpunom kontrolom opštine. Ovaj aranžman je utvrđen italijanskim zakonodavstvom, koje je propisalo mogućnost da lokalne vlasti bez nadmetanja dodjeljuju ugovore preduzećima koja u potpunosti pripadaju javnom sektoru. Ova odredba je uvrštena pod uslovom da; i) ii) javni organ ili organi koji imaju udio u kapitalu vrše kontrolu nad tim preduzećem koja je uporediva sa kontrolom koju vrše nad vlastitim odjeljenjima, i da preduzeće glavni dio svojih djelatnosti sprovodi sa organom ili organima koji ga kontrolišu. Nije bila sporna činjenica da je ovaj ugovor trebalo da bude klasifikovan kao koncesija za usluge, koja je izuzeta iz propisa Direktiva o nabavkama. Međutim, postavilo se pitanje da li je zakonodavstvo kojim se dozvoljava dodjela takve koncesije bez objavljivanja obavještenja i nadmetanja u skladu sa Ugovorom. SP je odlučio da Ugovor ne sprečava takvu odredbu koja se odnosi na koncesije za javne usluge. SP je naveo da je nacionalno zakonodavstvo koje navodi formulaciju uslova Teckal teorijski usklađeno za pravo EU, pod uslovom da je i tumačenje tog zakonodavstva usklađeno sa zahtjevima prava EU (Stavovi 24. i 25.). SP je potvrdio da se dva uslova Teckal moraju striktno tumačiti. SP je takođe potvrdio da teret dokazivanja okolnosti koje opravdavaju derogaciju leži na licu koje na tu derogaciju želi da se osloni. SP je naveo neke činjenične informacije u odnosu na vlasništvo nad preduzećem i potencijal za uključenost privatnog sektora u preduzeću. SP je naveo da je na sudu koji upućuje zahtjev da odluči, na osnovu činjenica, da li je opština Bari namjeravala da otvori kapital preduzeća AMTAB Servizio za privatne aktere. Ipak, Sud je dao određene smjernice sudu koji upućuje zahtjev. 61

62 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA SP je ponovio značaj osiguravanja da ne postoji učešće privatne kompanije u kapitalu preduzeća u kojem je učesnik i javni organ koji dodjeljuje koncesiju. Čak i manjinsko učešće privatne kompanije u takvom preduzeću isključuje mogućnost ispunjavanja uslova kontrole Teckal. Došlo bi do problema kada bi se, tokom trajanja ugovora, kapital preduzeća AMTAB Servizio otvorio za učešće privatnih aktera. Rezultat bi bio dodjela koncesije za usluge polujavnom preduzeću bez poziva na javno nadmetanje, čime bi se narušili ciljevi prava [EU] (Stavovi ). C-340/04 Carbotermo and Consorzio Alisei Carbotermo SpA and Consorzio Alisei protiv Comune di Busto Arsizio and AGESP SpA Presuda od 11. maja 2006, mišljenje nezavisnog advokata od 12. januara Zahtjev za preliminarnu odluku. Postupak pred Italijanskom komisijom za zaštitu prava ponuđača pokrenut je zbog dodjele ugovora o robama koju je izvršio Comune di Busto Arsizio. Ugovor se odnosio na nabavku goriva i na poslove na sistema grijanja u opštinskim zgradama. Ugovor je dodijeljen direktno društvu AGESP, običnom akcionarskom društvu. I ako je AGESP Holding imao 99,98% dionica u društvu AGESP, 99,98% dionica iz AGESP Holding je bilo u vlasništvu Comune di Busto Arsizio. Preostale dionice su bile u vlasništvu drugih Italijanskih opština. Italijanska komisija za zaštitu prava ponuđača, od koje se tražilo da odluči o tome da li ovaj ugovor o robama podliježe Direktivi o robama, uputila je niz pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na okolnosti u kojima naručilac posla može da dodjeli ugovor svojim podružnicama bez primjene Direktive, na osnovu toga da je dodjela predstavljala interni aranžman. Uslov kontrole Teckal: SP je smatrao da je, kada se utvrđuje da li je ispunjen uslov kontrole, potrebno uzeti u obzir sve zakonodavne odredbe i relevantne okolnosti. Ispitivanjem tih informacija, mora se utvrditi da li je tijelo podložno kontroli kojom se omogućuje naručiocu posla da utiče na odluke tog tijela. Kontrola mora da bude u obliku moći odlučujućeg uticaja kako nad strateškim ciljevima, tako i nad važnim odlukama tog tijela. SP je smatrao da je važno da naručilac posla, sam ili zajedno sa drugim javnim organima, drži kompletan osnovni kapital tog tijela. Ova činjenica je ukazivala na to da je naručilac posla vršio dovoljnu kontrolu da ispuni uslov kontrole Teckal. Međutim, Direktiva o robama sprečava dodjelu ugovora o javnoj nabavci roba i usluga akcionarskom društvu koje ima; i) odbor direktora sa značajnim upravljačkim ovlašćenjima koja mogu nezavisno vršiti, i ii) osnovni kapital potpuno u vlasništvu drugog akcionarskog društva čiji je većinski akcionar naručilac posla. Uslov djelatnosti Teckal: SP je zaključio da se, u utvrđivanju da li je ispunjen uslov djelatnosti, moraju uzeti u obzir sve djelatnosti koje to tijelo provodi na osnovu dodjele ugovora naručioca posla. Ovaj zahtjev važi bez obzira na to da li te djelatnosti plaća sam naručilac posla ili to čini korisnik pruženih usluga. Nije relevantna teritorija na kojoj se djelatnosti obavljaju. 62

63 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE C-295/05 Asociación Nacional de Empresas Forestales Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) protiv Transformación Agraria SA (Tragsa) i Administración del Estado Presuda od 19. aprila 2007, mišljenje nezavisnog advokata od Zahtjev za preliminarnu odluku. Cjelokupni publikaciji. tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj Ovaj predmet se odnosio na španska pravila prema kojima naručilac posla povjerava poslove određenom privrednom društvu. Prema nacionalnim pravilima, neki naručioci posla, uključujući Španske državne i autonomne zajednice, mogu određene poslove da povjeravaju javnom preduzeću Tragsa. To mogu činiti direktno, bez primjene postupaka javnih nabavki propisanih u direktivama. SP je prvo napomenuo da ugovori o javnoj nabavci usluga, roba i radova podrazumijevaju postojanje finansijskog interesa i sklapaju se u pisanom obliku između privrednog subjekta i naručioca posla (Stav 48.). SP je zaključio da je Tragsa državno preduzeće, a da Autonomne zajednice mogu da imaju osnovni kapital. Preduzeće je bilo instrument i tehnička služba državne uprave i Autonomnih zajednica. Tragsa je dužna da obavlja poslove koje joj povjeri državna uprava, Autonomne zajednice ili javna tijela koja su im podređena. Nije joj dat izbor da prihvati ili odbije zahjteve koje su joj nametali relevantni organi. Nije slobodna da sama utvrđuje tarife za svoje usluge. Bilo je jasno da odnosi Tragse sa relevantnim organima nisu ugovorni, već prije interni, zavisni i podređeni (Stav 51.). Prema mišljenju SP-a, zahtjev postojanja ugovora iz Direktive nije zadovoljen. SP se onda pozvao na uslove Teckal. Zaključio je da Tragsa ispunjava oba uslova: Uslov kontroleteckal: Bilo je jasno iz dosijea predmeta da 99% osnovnog kapitala Tragse drži direktno država Španija, ali i putem holding društva i garancijskog fonda. Četiri autonomne zajednice, svaka sa po jednom dionicom, imaju 1% kapitala. Tragsa nema slobodu utvrđivanja tarifa za svoje usluge, a njen odnos sa relevantnim organima nije ugovorni. Tragsa se ne može smatrati trećom stranom u odnosu na Autonomne zajednice koje drže dio njenog kapitala. Uslov djelatnosti Teckal: Takođe je bilo jasno iz dosijea predmeta da Tragsa više od 55% svojih djelatnosti obavlja sa Autonomnim zajednicama i skoro 35% sa državom Španijom. Uslov djelatnosti Teckal je ispunjen. SP je zaključio da nacionalne odredbe koje se odnose na Tragsu nijesu suprotne Direktivama EU o javnim nabavkama. Te zakonske odredbe omogućavaju preduzeću Tragsa, koje je javno i djeluje kao instrument i tehnička služba brojnih javnih organa, da izvršava poslove bez podređenosti režimu koji uspostavljaju Direktive. 63

64 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA C-324/07 Coditel Brabant Coditel Brabant SA protiv Commune d Uccle and Région de Bruxelles-Capitale Presuda od 13. novembra 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 4. juna Zahtjev za preliminarnu odluku. Cjelokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Ovaj predmet se odnosio na aranžman za instalaciju i upravljanje kablovskom televizijskom mrežom u opštini Uccle u Belgiji. Dodjeljena je koncesija za usluge međuopštinskom zadružnom društvu u kojem je opština Uccle učestvovala. SP je razmatrao Članove 43. i 49. Ugovora, načela jednakog tretmana i nediskriminacije na osnovu nacionalnosti i obavezu transparentnosti. U pogledu okolnosti ovog predmeta, SP je naveo da ta načela i obaveza ne sprečavaju javni organ da dodijeli koncesiju za usluge bez poziva na nadmetanje. Te okolnosti postoje kada; i) ii) iii) se ugovor dodjeljuje međuopštinskom zadružnom društvu u kojem su svi članovi javni organi; ti javni organi vrše kontrolu nad tim međuopštinskim društvom koja je slična kontroli koju vrše nad vlastitim odjeljenjima; i iii) to društvo glavni dio svojih djelatnosti sprovodi sa tim javnim organima. SP je potvrdio da javni organi imaju moć odlučujućeg uticaja kako nad strateškim ciljevima, tako i nad važnim odlukama koncesionara. Nakon razmatranja činjenica u predmetu, SP je zaključio da postoji ta neophodna kontrola. Ovo stanovište podlijegalo je verifikaciji suda koji je uputio zahtjev. SP je razmatrao situaciju u kojoj se javni organ pridružuje međuopštinskoj zadruzi da bi prenio upravljanje javnom uslugom na to tijelo. Posebno pitanje bilo je da li je ispunjen uslov kontrole Teckal u situaciji u kojoj kontrolu nad koncesionarom vrši zajednički nekoliko javnih organa. SP je potvrdio da ta kontrola mora biti slična kontroli koju vrši organ nad svojim odjeljenjima, ali ne mora u svakom smislu da bude identična njoj. Kontrola koja se vrši nad koncesionarom mora biti efikasna, ali nije neophodno da se ona vrši pojedinačno. Uslov kontrole Teckal može biti ispunjen kada kontrolu zajednički vrši nekoliko javnih organa. C-196/08 Acoset Acoset Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Indrico Ragusa Presuda od 15. oktobra 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 2. juna Zahtjev za preliminarnu odluku. Cjelokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Ovaj predmet je uključivao zahtjev za preliminarnu odluku koji je podnijela italijanska komisija za zaštitu prava ponuđača. Postupak u Italiji se odnosio na 64

65 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE aranžman za pružanje usluga koji je napravio ATO, tijelo koje su osnovali različiti javni organi u pokrajini Ragusa s ciljem da ono preuzme odgovornost za usluge vodosnabdijevanja pokrajine. ATO je objavio obavještenje u službenom glasniku o izboru preduzeća kojem će se kao manjinskom dioničaru u novom preduzeću (koje je u većinskom javnom vlasništvu) povjeriti upravljanje vodosnabdijevanjem. Trebalo je da partner u novom preduzeću takođe preuzeme i sa tim povezane radove. Italijanska komisija za zaštitu prava ponuđača uputila je pitanja SP-u koja se odnose na postupak koji se, prema pravu EU, mora slijediti u slučaju takvih aranžmana. SP je predmet dalje razmatrao pod pretpostavkom da dotični aranžman predstavlja koncesiju za usluge. SP je odlučio da može da se koristi jedinstven postupak dodjele koji je u skladu sa Ugovorom (uključujući njegova pravila transparentnosti, jednakog tretmana i konkurencije) za izbor privatnog partnera koji će postati dioničar u javno-privatnom preduzeću i za povjeravanje tom partneru radova koji su povezani sa zadacima preduzeća. Spojeni predmeti C-182/11 i C-183/11 Econord Econord SpA protiv Comune di Cagno and Comune di Varese (C-182/11)i Comune di Solbiate i Comune di Varese (C-183/11) Presuda od 29. novembra 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 19. jula Zahtjev za preliminarnu odluku. Cjelokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Postupak se odnosio na aranžman dvije italijanske opštine, Comune di Cagno i Comune di Solbiate (dalje u tekstu dvije opštine ). Te dvije opštine su odlučile da koriste preduzeće u javnom vlasništvu, Aspem, za pružanje gradskih higijenskih usluga, naročito usluga odlaganja otpada. Aspem je osnovao jedan drugi javni organ, Opštinsko vijeće Varese, koje je posjedovalo veliku većinu dionica u Aspemu. Pri odlučivanju da koriste Aspem za pružanje usluga odlaganja otpada, obje opštine su kupile po jednu dionicu u Aspemu. Prema dioničarskom sporazumu, te dvije opštine su dobile pravo da budu konsultovane i da imenuju jednog člana u nadzorno vijeće Aspema. Takođe su imale pravo da imenuju jednog člana u upravnom odboru, u dogovoru sa drugim učesnicima dioničarskog sporazuma. Italijansko državno vijeće (komisija za zaštitu prava ponuđača, tijelo za žalbe) tražilo je preliminarnu odluku od SP-a. Zahtjev je trebalo da pomogne u utvrđivanju da li je gore pomenuti izuzet iz EU pravila o nabavkama na osnovu načela Teckal. SP je naveo da je uslov kontrole Teckal ispunjen tek kada postoji mogućnost da organ koji ugovor dodjeljuje efikasno doprinosi toj kontroli. Kontrola ne može biti zasnovana na pukoj kontrolnoj moći organa koji je većinski dioničar u tom preduzeću. Italijanski sudovi treba da potvrde da li je to slučaj na osnovu činjenica. SP je naveo da mora postojati stvarna mogućnost da organ koji dodjeljuje ugovor učestvuje u kontroli nad tim preduzećem. Nedostatak takve stvarne mogućnosti povećao bi potencijal za zaobilaženje pravila nabavki. Kao rezultat toga, 65

66 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA naručioci posla bi mogli da dodjeljuju ugovore javnim tijelima bez nadmetanja, jednostavno na osnovu čisto formalne povezanosti sa preduzećem. Učesnici (u ovom slučaju dvije opštine) moraju da budu u mogućnosti da efikasno doprinose kontroli. Čini se da ova presuda ukazuje na to da u aranžmanu u kojem jedan od ugovornih organa koji zajednički kontrolišu preduzeće ima toliko veliki kapital i/ili ovlašćenja da može sam da efikasno vrši kontrolu nad tim preduzećem, uslov kontrole Teckal nije ispunjen. To ne znači da svaki pojedinačni organ mora biti u stanju da efikasno doprinosi, već da mora biti u stanju da to čini zajednički sa drugim organima. Kako je gore navedeno, SP je smatrao da je zadatak italijanskih sudova da, na osnovu činjenica, potvrde da je to slučaj. Saradnja između dva javna organa (javno-javna saradnja) C-480/06 Komisija protiv Njemačke Komisija Evropskih zajednica protiv Savezne Republike Njemačke Presuda od 9. juna 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 19. februara Tužba koju je podnijela Komisija. Ova tužba, koju je podnijela Evropska Komisija, odnosila se dvadesetogodišnji aranžman za odlaganje otpada koji je sklopljen između; i) ii) na četiri administrativna okruga Donje Saksonije u Njemačkoj i odjeljenje gradske čistoće Hamburga (dalje u tekstu Hamburg ). Strane su sklopile aranžman bez prethodnog poziva na javno nadmetanje. Komisija je smatrala da je taj aranžman trebalo da bude predmet tenderskog postupka prema Direktivi o uslugama. SP je odbacio taj argument Komisije. SP je zaključio da se Direktiva o uslugama ne primjenjuje na takav aranžman saradnje između javnih organa. SP je počeo naglašavajući opšte načelo koje Direktive o nabavkama primjenjuju, u principu, na ugovore između jednog javnog organa i drugog zasebnog tijela. Međutim, suštinski faktor u ovom predmetu bio je to da cilj saradnje prevazilazi puko ispunjavanje zahtjeva jedne strane prema drugoj. SP je naveo da je aranžman imao efekat postizanja izvodljivosti izgradnje predloženog postrojenja za obradu, zbog udruživanja zahtjeva za odlaganje otpada uključenih organa. Aranžman udruživanja značio je da se značajne količine otpada mogu slati predloženom postrojenju za preradu. Postrojenjem za preradu rukovodila je treća strana. U ovom smislu, SP je smatrao relevantnim da je sam aranžman podrazumijevao obaveze administrativnih okruga da isporučuju određene količine na preradu. SP je takođe uočio da je aranžman podrazumijevao i druge obaveze po administrativne okruge koje su se direktno odnosile na cilj javne usluge odlaganja otpada. Na primjer, administrativni okruzi su Hamburgu stavili na raspolaganje kapacitet deponije koji nijesu sami koristili, a koji je pomogao u umanjenju mogućih deficita za Hamburg. Ovaj aranžman je takođe predviđao da 66

67 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE strane jedna drugoj pomažu na različite načine u ispunjavanju cilja javne usluge odlaganja otpada. Ova pomoć je uključivala i to da administrativni okruzi smanje količine otpada koji se šalje u postrojenje za preradu, kada je u određenom trenutku došlo do problema sa kapacitetom. Pored toga, SP je ukazao na činjenicu da je aranžman predviđao da plaćanje vrše administrativni okruzi trećoj strani koja vodi postrojenje. Nije uključivao finansijske transfere samom Hamburgu. Plaćanje Hamburgu se trebalo vršiti samo kao kompenzacija za naknade koje je on plaćao subjektu da bi okruzi mogli da koriste postrojenje za preradu. SP je jasno naveo da se neće baviti statusom ugovora prema Direktivi o uslugama, koje je Hamburg dodijelio za preradu otpada (ako koji, po svoj prilici, podliježu pravilima EU o nabavkama). SP je komentarisao da u ovom predmetu saradnja između organa nije podrazumijevala preferiranje jednog privatnog preduzeća u odnosu na njegove konkurente. Nepostojanje štete se vjerovatno desilo jer je svako lice moglo da se nadmeće za stvarnu funkciju odlaganja otpada. Stanovište koje je SP usvojio naknadno je razrađeno u sudskoj praksi. Poznato je kao Hamburg Waste Doctrine (Doktrina hamburškog otpada). C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi Azienda Sanitaria Locale di Lecce i Università del Salento protiv Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi Presuda od 19. decembra 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 23. maja Zahtjev za preliminarnu odluku. Cjelokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Postupak u Italiji se odnosio na konsultantski aranžman između Azienda Sanitaria Locale di Lecce, lokalnog zdravstvenog organa, i Univerziteta u Salentu ( Univerzitet ). Prema konsultantskom aranžmanu, Univerzitet je trebalo da sprovede studiju da procijeni seizmičku ugroženost bolničkih zgrada u području nadležnosti zdravstvenog organa. Plaćanja izvršena pod ovim konsultantskim poslom trebalo je da pokriju troškove Univerziteta. Konsultantski aranžman je stupio na snagu u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom koje dozvoljava dodjelu bez nadmetanja. Aranžman je osporen pred italijanskim sudovima kao protivan pravilima nabavki EU. Sud koji je uputio zahtjev pitao je SP da li Direktiva sprečava nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava aranžman ove vrste između ugovornih organa bez nadmetanja iz te Direktive. SP je razmatrao da li se možda ne primijenjuju pravila nabavki EU zbog ograničenja njihove primjenjivosti na aranžmane između dva različita javna tijela koja proističu iz predmeta Teckal i Hamburški otpad. Teckal: SP je utvrdio da nije ispunjen uslov kontrole Teckal i da se stoga ne primjenjuje izuzetak Teckal. 67

68 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Hamburški otpad: SP je razmatrao da li je moguće izuzeti ovakvu vrstu aranžmana na osnovu presude u predmetu Hamburški otpad. Sud je dao preciznije informacije o pravnim uslovima za Doktrinu hamburškog otpada. SP smatra da se ova doktrina uglavnom primjenjuje na aranžmane kojima se uspostavlja saradnja između organa sa ciljem osiguravanja da će javni zadatak koji oni svi moraju obaviti biti obavljen. U ovom predmetu, SP je ukazao na to da dotični zadatak čiji značajan ili veći dio odgovara djelatnostima koje uobičajeno obavljaju arhitekte ili inženjeri. Zadatak se nije odnosio na akademsko istraživanje, iako se na njemu zasnivao. Iz tog razloga, SP nije smatrao da je zadatak koji je trebalo obaviti u okviru ovog aranžmana takav da su obje strane u aranžmanu morale da ga obave. SP je razvio Doktrinu hamburškog otpada navodeći da je potrebno ispuniti tri dodatna uslova. Oni su kumulativni, odnosno sva tri moraju biti ispunjena da bi se Doktrina primijenila: 1) Ugovore sklapaju isključivo javni organi, bez učešća privatne strane. 2) Nijedan pružalac usluga nije stavljen u poziciju prednosti u odnosu na svoje konkurente. 3) Sprovođenje saradnje rukovodi se isključivo razmatranjima i zahtjevima koji se odnose na postizanje ciljeva u javnom interesu. C-386/11 Piepenbrock Piepenbrock Dienstleistungen GmbH & Co. KG protiv Kreis Düren Presuda od 13. juna 2013, nema mišljenja nezavisnog advokata Zahtjev za preliminarnu odluku. Ovaj predmet se odnosi na predloženi aranžman pružanja usluga čišćenja kancelarija, administrativnih zgrada i škola. Predloženi aranžman bio je između udruženja lokalnih vlasti i jednog od njegovih članova. Prema aranžmanu, udruženje je povjerilo odgovornost za usluge čišćenja jednom svom članujavnom organu na period od dvije godine putem pilot projekta. Aranžman je dozvoljavao tom organu da koristi usluge treće strane da bi ovaj zadatak ispunio. Organ je u tu svrhu planirao da uposli preduzeće koje je bilo u njegovom vlasništvu. Aranžman je predviđao samo naknadu troškova, ne element profita. Udruženje je zadržalo određenu moć nadzora nad povjerenim uslugama, jer je moglo jednostrano da raskine ugovor u slučaju neadekvatnog sprovođenja. SP je zaključio da Direktiva pokriva aranžman ovog tipa. Smatrao je da uslovi Doktrine hamburškog otpada koji se odnose na određene javno-javne angažmane u ovom predmetu nijesu ispunjeni. Prvo, SP je razmatrao svrhu aranžmana. SP je bio mišljenja da se ne čini da se aranžmanom uspostavlja saradnja između dva ugovorna javna tijela u svrhu obavljanja javnog zadatka koji su oba ta organa morala obaviti. Drugo, SP je razmatrao činjenicu da je prema ovom aranžmanu dozvoljeno angažovanje usluga treće strane. Prema mišljenju SP-a, ova mogućnost znači da 68

69 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE se treća strana može naći u poziciji prednosti. Drugi uslov utvrđen u C159/11Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi stoga nije ispunjen. SP je zaključio da ugovor poput ovoga u trenutnom predmetu potpada pod područje primjene Direktive. C-295/05 Asemfo Asociación Nacional de Empresas Forestales (Asemfo) protiv Transformación Agraria SA (Tragsa), Administración del Estado Presuda od 19. aprila 2007, mišljenje nezavisnog advokata od 28. septembra Zahtjev za preliminarnu odluku Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu: Interne nabavke analiza uslova Teckal Ključni dijelovi presude za ovu temu su: Pravni okvir pravo Evropske Unije Stavovi Pravni okvir zakonodavstvo Španije Stavovi Činjenice Stavovi Pitanja upućena SPEU Stav 24. Analiza i presuda Stavovi Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude. Sažetak činjenica (Stavovi ) Tragsa je javno preduzeće u kojem vlasništvo nad 99% dionica ima država Španija, bilo direktno ili putem holding kompanije i garancijskog fonda. Autonomne zajednice imaju 1% dionica. Prema nacionalnim pravilima, neki naručioci posla, uključujući državu Španiju i Autonomne zajednice, mogu da povjeravaju poslove preduzeću Tragsa direktno, bez primjene postupaka nabavke EU iz direktiva. Javnom preduzeću Tragsa povjereni su poslovi koji se odnose na šumarstvo, ruralni razvoj i životnu sredinu. Jedno drugo preduzeće, Asemfo, je godine uložilo prigovor protiv Tragse. Asemfo je optužio Tragsu da zloupotrebljava svoj dominantni položaj na španskom tržištu šumarskih radova, usluga i projekata i tražio je odluku kojom se potvrđuje da ovaj položaj nije u skladu sa postupcima dodjele ugovora o javnim nabavkama prema španskim zakonima. Prema preduzeću Asemfo, poseban status Tragse joj omogućava da obavlja veliki broj poslova na direktni zahtjev španske administracije. Tvrdio je da je ovaj poseban status protivan principima koji se odnose na javne nabavke i slobodnu konkurenciju i da rezultira eliminacijom svake konkurencije na španskom 69

70 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA tržištu. Nadalje je tvrdio da Tragsa, kao javno preduzeće, ne može, prema pravu EU, imati pravo, pod izgovorom da je tehnička služba administracije, na privilegovani tretman u smislu pravila koja regulišu javne nabavke. Španski sud je odbio prigovor Asemfa po osnovu da je Tragsa služba administracije. To je služba koja nema ovlašćenja da nezavisno odlučuje i od koje se zahtjeva da obavlja poslove koji se od nje traže. Tragsa djeluje van tržišta i stoga se pravila konkurencije ne odnose na njene djelatnosti. Španski sud je, odlučujući po žalbi koju je pokrenuo Asemfo, odlučio da obustavi žalbeni postupak i da uputi SP-u tri pitanja koja se odnose na tumačenje prava EU. Komisija za zaštitu prava ponuđača je pitala da li direktive o nabavkama EU i odredbe Ugovora o konkurenciji dozvoljavaju da se dodjeli ugovor, bez održanog nadmetanja, javnom preduzeću poput Tragse. Pravo EU: Član 1. Direktiva 92/50, 93/36 i 93/37 (prethodnice Direktive 2004/18/EZ); Direktiva 2014/24/EU definicija naručioca posla ; Članovi 43, 49. i 86. Ugovora o EZ (sadašnji Članovi 49, 56. i 106. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije sloboda poslovnog nastanjivanja, sloboda pružanja usluga i pravila konkurencije) Zakonodavstvo Španije: Ley 13/1995 de Contratos de las Administraciones Públicas (zakon o ugovorima javnih uprava) Presuda (Stavovi ) Primjena direktiva na ugovore koji se dodjeljuju drugom javnom tijelu U svojoj ranijoj presudi u predmetu C-107/98Teckal, SP je odlučio da se, u principu, direktive o nabavkama primjenjuju na ugovore koje jedno javno tijelo dodjeljuje drugom javnom tijelu. Međutim, u ovom predmetu, SP je takođe utvrdio da se direktive ne primjenjuju ukoliko su ispunjena dva uslova: Naručilac posla vrši nad stranom kojoj je ugovor dodjeljen kontrolu koja je slična onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima (uslov kontrole ). Strana kojoj je dodijeljen ugovor obavlja glavni dio svojih djelatnosti za organ koji je kontroliše (uslov glavne djelatnosti ). Kada su ovi uslovi ispunjeni, ugovor između te dvije strane smatra se internim administrativnim aranžmanom. Nije to ugovor sa spoljašnjim pružateljem usluga na koji se primjenjuju direktive. U ovom predmetu, SP je morao da analizira da li su ta dva uslova ispunjena. Uslov kontrole : SP je potvrdo princip koji je prihvaćen u predmetu C-340/04 Carbotermo da je test kontrole ispunjen ukoliko više organa dijeli kontrolu nad dotičnim subjektom (Stav 57.). SP je naveo da činjenica da naručilac posla ima sam ili zajedno sa drugim naručiocima posla - 100% dioničkog kapitala govori da, generalno taj organ vrši dovoljnu kontrolu (Stav 57.). SP je izričito odbio taj argument tvrdeći da je činjenica da Autonomne zajednice zajedno imaju samo 1% dionica nedovoljna (Stav 59.). Uslov osnovne djelatnosti : SP je potvrdio da je potrebno ispitati djelatnosti koje taj subjekt preduzima sa organima koji vrše kontrolu. Nije bilo neophodno ograničavati ispitivanje samo na djelatnost koju subjekt obavlja za organ koji vrši kontrolu i koji je predmetni ugovor dodijelio (Stav 62.). SP je nakon toga naveo da je činjenica da Tragsa obavlja više od 55% svojih delatnosti sa Autonomnim zajednicama i skoro 35% sa državom Španijom dovoljna (Stav 63.). 70

71 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Ova ocjena ukazuje na to da je više nego dovoljno za ispunjenje uslova ako se oko 90% djelatnosti obavlja za organ koji vrši kontrolu. Direktiva javnog sektora 2014/24/EU Član 12. Direktive javnog sektora iz godine uključuje uslov kojim se zahtjeva da se 80% aktivnosti obavlja za organ ili organe koji vrše kontrolu. Značenje pojma ugovor prema Direktivama Direktive se primjenjuju samo kada se radi o postupku za dodjelu ugovora. SP je naveo da ukoliko Tragsa nije imala izbor da prihvati posao ili utvrdi cijenu za ovaj posao, Direktive se ne primjenjuju jer u tom slučaju ugovor ne postoji (Stav 54.). Odluka (parafrazirana): SP je zaključio da nacionalne odredbe koje regulišu poslovanje Tragse, a koje inkorporiraju uslove Teckal, nijesu suprotne Direktivama o javnim nabavkama EU. Druga pitanja Primjena člana 86. Ugovora na učešće internih tijela na tržištima javnih nabavki Jedna od tvrdnji bila je da je režim u ovom predmetu suprotan Članu 86.(1) Ugovora (sadašnji Član 106. TFEU). Ovaj Član zabranjuje državama članicama da donose ili imaju na snazi bilo kakvu mjeru koja je suprotna Ugovoru, a odnosi se na javna preduzeća i preduzeća sa specijalnim ili ekskluzivnim pravima. Ovaj predmet je pokrenuo važno pitanje da li se dodjelom ugovora internim subjektima bez nadmetanja krši ta odredba. Međutim, SP nije razmatrao ovo pitanje jer je utvrdio da je neprihvatljivo iz tehničkih razloga. C-324/07 Coditel Brabant Coditel Brabant protiv Commune d Uccle and Région de Bruxelles Capitale Presuda od 13. novembra 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 4. juna Zahtjev za preliminarnu odluku. Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu: Interne nabavke Ključni djelovi presude za ovu temu su: Pravni okvir zakonodavstvo Belgije Stavovi Činjenice Stavovi Pitanja upućena SPEU Stav

72 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Analiza i presuda Stavovi Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude. Sažetak činjenica (Stavovi ) Opština Uccle (dalje u tekstu Uccle ) u Belgiji ovlastila je bila društvo Coditel da vrši instalacije i upravlja kablovskom televizijskom mrežom na teritoriji opštine Uccle u periodu od 30 godina prije godine. Godine 1999, Uccle je odlučila da kupi mrežu koja je trebalo da počne da funkcioniše 1. januara godine. Uccle je raspisala poziv za dostavljanje ponuda, sa namjerom da dodijeli pravo upravljanja mrežom koncesionaru. Četiri kompanije, uključujući i Coditel, dostavile su ponude. Međutim, Uccle se predomislila i odlučila da neće dodjeljivati koncesiju za kablovsku televizijsku mrežu. Odlučila je da mrežu proda. Obavještenje o prodaji objavljeno je u Belgijskom Službenom listu. Pet kompanija, uključujući i Coditel, dostavilo je ponude. Pored toga, Brutélé, međuopštinsko zadružno društvo, dostavilo je ponudu o učlanjenju u svojstvu pridruženog člana, umesto ponude za kupovinu. Uccle je zaključila da su četiri od pet ponuda neprihvatljive. Jedina prihvatljiva ponuda, koju je dostavio Coditel, bila je preniska. Uccle je odlučila da ne prodaje opštinsku kablovsku televizijsku mrežu već da stupi u članstvo u Brutélé i ovom zadružnom društvu povjeri upravljanje kablovskom televizijskom mrežom. Coditel je ovu odluku osporio. Coditel je tvrdio da je Uccle trebalo da uporedi prednosti pridruživanja Brutélé-u sa prednostima dodjele koncesije. Coditel je takođe tvrdio da povjeravanje upravljanja mrežom društvu Brutélé bez obavljanja takvog uporednog istraživanja krši principe nediskriminacije i transparentnosti prema Ugovoru o EZ. Uccle je tvrdila da se Ugovor ovde ne primijenjuje, jer je dodjela bila interni aranžman tipa Teckal, koji ne podliježe Ugovoru. Nacionalna komisija za zaštitu prava ponuđača koja je razmatrala žalbu Coditela odlučila je da obustavi postupak i uputiti tri pitanja SP-u. Pitanja su se odnosila na tumačenje pravila EU o primjeni interne doktrine. Zakonodavstvo Belgije (Stavovi 3.-7.): Zakon od 22. decembra o međuopštinskim zadrugama (Loi relative aux intercommunales) Presuda (Stavovi ) Primjena Direktiva i Ugovora na ugovore koji se dodeljuju drugom javnom tijelu Dva uslova Teckal U svojoj ranijoj presudi u predmetu C-107/98Teckal, SP je odlučio da se, u principu, Direktive o nabavkama primjenjuju na ugovore koje javno tijelo dodjeljuje zasebnom pravnom licu. Međutim, prema mišljenju SP-a, ovo pravilo se ne primjenjuje ukoliko su ispunjena dva uslova: Naručilac posla vrši nad stranom kojoj je ugovor dodjeljen kontrolu koja je slična onoj koju vrši nad vlastitim odjeljenjima. Ta kontrola 72

73 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE podrazumijeva moć odlučujućeg uticaja na strateške ciljeve i na značajne odluke tijela kojem je ugovor dodjeljen (uslov kontrole ). Strana kojoj je dodjeljen ugovor obavlja osnovni dio svojih djelatnosti za organ koji je kontroliše (uslov osnovne djelatnosti ). Kada su oba ova uslova ispunjena, ugovor između te dvije strane smatra se internim administrativnim aranžmanom. Nije to ugovor sa spoljašnjim pružaocem usluge na koji se primjenjuju Direktive. Sud koji je uputio zahtjev smatrao je da je u ovom slučaju ispunjen drugi uslov Teckal, uslov osnovnog dijela djelatnosti. Tražio je mišljenje SP-a o prvom uslovu Teckal, uslovu kontrole. Uslov kontrole Teckal: SP je zaključio da je, uz utvrđivanje činjenica od strane nacionalnog suda, uslov kontrole Teckal ispunjen. SP je smatrao da činjenica da je naručilac posla, sam ili zajedno sa drugim javnim organima, vlasnik cijelokupnog dioničkog kapitala subjekta, upućuje generalno, ali ne i definitivno na to da je uslov kontrole ispunjen (Stav 31.). SP je nakon toga utvrdio da je relevantno da se ispita i; i) ii) sastav tijela Brutélé-a koji donosi odluke, i stepen moći njegovog upravnog vijeća. Što se tiče prvog elementa, SP je uočio da se upravno vijeće sastoji od predstavnika povezanih opština koje je imenovala generalna skupština Brutéléa. Predstavnike same generalne skupštine imenovala su opštinska vijeća iz reda opštinskih vijećnika, načelnika i odbornika. SP je smatrao da činjenica da su tijela Brutélé-a koja donose odluke sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa pokazuje da su navedena tijela pod kontrolom tih javnih organa. Stoga, ti javni organi mogu da vrše odlučujući uticaj na strateške ciljeve i bitne odluke Brutélé-a (Stav 34.), kako to zahtjeva uslov kontrole Teckal. SP je nakon toga razmatrao da li su vrlo široka ovlašćenja koja ima veće ipak takve da je Brutélé postao tržišno orijentisan. Ta ovlašćenja uključuju i ono da utvrđuje naknade za pružene usluge. SP je razmatrao da li su ova široka ovašćenja dovoljna da se kontrola smatra slabom te da se zaključi da uslov kontrole nije ispunjen. SP je zaključio da to nije slučaj. U tom smislu je naveo da Brutélé ima poseban pravni oblik prema Belgijskom zakonodavstvu. Taj pravni oblik, međuopštinsko zadružno društvo, ne može imati komercijalni karakter. U kombinaciji sa njegovim specifičnim statutima, oblik zahtjeva od Brutélé-a da djeluje isključivo u interesima organa koji su s njima povezani (Stavovi ). Različiti odbori sektora i podsektora Brutélé-a bave se aktivnostima ograničenog broja opština. Vijeće svoja ovlašćenja koje se na ove aktivnosti odnose može da prenese na te odbore. SP je naveo da aspekti koji se odnose na usklađenost sa uslovom kontrole su utoliko više primjenjivi kada se odluke na ovaj način delegiraju. To je bio slučaj jer je vršena kontrola čak strožija nego kada kontrolu vrše generalna tijela koja donose odluke (Stav 40.). Međutim, SP nije smatrao da je postojanje takvih aranžmana delegiranja suštinsko da bi se uslov kontrole ispunio. Kontrola koju zajednički vrši broj javnih tijela: SP je takođe potvrdio da se test kontrole može ispuniti kada više tijela zajednički vrši kontrolu nad 73

74 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA pružaocem usluge (Stav 50.). SP je prepoznao da i ako kontrola koju vrši organ koji dodjeljuje ugovor mora biti slična onoj koju taj organ vrši nad vlastitim odjeljenjima, ne mora da bude identična njoj u svakom pogledu. Moguće je kontrolu vršiti kolektivno, a ne individualno (Stav 46.). SP je takođe naveo da procedura za donošenje odluka u vršenju kontrole nema nikakvog značaja (Stav 51.). Naveo je posebno da činjenica da se odluke organa koji vrši kontrolu donose većinom glasova ne isključuje mogućnost ispunjenja uslova kontrole (Stavovi 51. i 54.). SP je naveo da na njegov zaključak nije uticala presuda u C-231/03 Coname u kojoj je dionički udio od 0,97% smatrao premalim da bi organ vršio kontrolu nad subjektom. SP je naveo da u tom predmetu nije razmatrao mogućnost zajedničke kontrole. U predmetu C-295/05 Asemfo, manji udio od 0,25% prepoznat je kao dovoljan u nekim slučajevima (Stav 53.). Odluka (parafrazirana) 1. Javni organ može, bez poziva na nadmetanje, da dodijeli koncesiju za javne usluge međuopštinskom zadružnom društvu čiji su svi članovi javni organi. Takva dodjela je dozvoljena kada su ispunjena oba uslova Teckal i kada se njome ne krše pravila EU. 2. Uslov kontrole Teckal može biti ispunjen ako odluke donose tijela formirana u skladu sa statutima društva i sastavljena od predstavnika povezanih javnih organa. 3. Javni organi učlanjeni u međuopštinsko zadružno društvo mogu zajednički da ispune uslov kontrole Teckal, donoseći odluke većinom glasova. C-196/08 Acoset Acoset Conferenza Sindaci e Presidenza Prov. Reg. ATO Indrico Ragusa Presuda od 15. oktobra 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 2. juna Zahtjev za preliminarnu odluku. Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu: Interne nabavke Teckal, izbor privatnog partnera i dodjela ugovora javnoprivatnom društvu Napomena: Aranžmani u kojima se uspostavlja javno-privatno društvo da pruža usluge, a koji uključuju privatnog partnera koji će i investirati u to društvo i pružati uslugu, često se nazivaju institucionalizovana javno-privatna partnerstva (IJPP). (Vidi Interpretativno saopštenje Komisije o primjeni prava Zajednice na javne nabavke i koncesije koje se dodjeljuju institucionalizovanim javno-privatnim partnerstvima). Ključni djelovi presude za ovu temu su: Pravni okvir pravo Evropske Unije Stavovi Pravni okvir zakonodavstvo Italije Stav 15. Činjenice Stavovi

75 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Pitanja upućena SPEU Stav 28. Analiza i presuda Stavovi Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude. Sažetak činjenica (Stavovi ) Postupak u Italiji se odnosi na aranžman za pružanje usluga koji je napravio ATO, tijelo koje su osnovali različiti javni organi u italijanskoj pokrajini Ragusa. Bilo je zaduženo za usluge vodosnabdijevanja pokrajine. ATO je objavio obavještenje u Službenom listu Evropske unije (SLEU) o izboru partnera koji bi postao manjinski dioničar u novom preduzeću većinski u javnom vlasništvu. Novo preduzeće je u periodu od tri godine trebalo da preuzme; i) ii) upravljanje uslugom integrisanog vodosnabdijevanja i radove koji se odnose na to ekskluzivno upravljanje uslugom. Italijansko žalbeno tijelo je uputilo pitanje SP-u koje se odnosi na primjenu prava EU u slučaju takvih aranžmana. Pravo EU (Stavovi ) Članovi 43, Ugovora o EZ (sadašnji Članovi 49, 56. i 106. Ugovora o funkcionisanju Evropske unije): pravo poslovnog nastanjivanja, pravo pružanja usluga, pravila koja se primjenjuju na preduzeća; Članovi 1, 3, 7. i 21. Direktive 2004/18/EZ i Članovi 1, 4, 9. i 18. Direktive 2004/17/EZ: područje primjene, definicija ugovora o uslugama, definicija koncesije za usluge, izuzimanje koncesije za usluge Zakonodavstvo Italije (Stav 15.) Član 113.(5) Zakonodavne uredbe br. 267 daje konsolidovani tekst zakona o organizaciji lokalnih vlasti: Ugovor o nabavci usluga [za pružanje lokalnih javnih usluga od strane lokalnog organa vlasti dodjeljuje se u skladu sa pravilima sektora i zakonodavstvom Evropske Unije, a pravo na pružanje usluga se daje: (a) kompanijama sa dioničkim kapitalom, koje se odaberu putem javnog i otvorenog tenderskog postupka; (b) kompanijama sa dioničkim kapitalom sa mješovitim javnim i privatnim vlasništvom, u kojima je privatni partner odabran putem javnog i otvorenog tenderskog postupka, kojim je osigurano poštovanje domaćeg i zakonodavstva Zajednice o konkurenciji, u skladu sa smjernicama koje su izdali nadležni organi u okviru konkretnih mjera ili instrukcija za široku upotrebu; (c) kompanijama sa dioničkim kapitalom koje su potpuno u vlasništvu javnog sektora, pod uslovom da javni organ ili organi vlasti u čijem je vlasništvu navedeni dionički kapital vrše kontrolu nad kompanijom koja je slična kontroli 75

76 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA koju vrše nad vlastitim odjeljenjima i da kompanija ključni dio svojih djelatnosti obavlja sa javnim organom ili organima koji je kontrolišu. Presuda (Stavovi ) SP je predmet razmatrao pod pretpostavkom da aranžman predstavlja koncesiju za usluge. Stoga podliježe samo načelima Ugovora. Opšte načelo Ugovora SP je ponovio da je opšte načelo Ugovora da se ugovor ne može dodijeliti tijelu u kojem privatni subjekt ima dionice bez transparentnog postupka. Pozivajući se na predmet C-26/03 Stadt Halle, SP je potvrdio da, u principu, dodjela ugovora zasebnom pravnom licu podliježe pravu EU. Doktrina Teckal se ne primjenjuje kada privatno lice ima udio u preduzeću kojem je ugovor dodijeljen (Stav 56. presude). Jedinstveni nasuprot dvostrukog postupka Međutim, SP je zaključio da je dodjela ugovora javno-privatnom društvu dozvoljena kada je sam privatni partner u tom društvu odabran adekvatnim tenderskim postupkom. Ukoliko je to slučaj, ne zahtijeva se sprovođenje dva odvojena postupka nadmetanja: i) jedan za izbor učesnika privrednog društva kojem organ želi da povjeri usluge i ii) drugi za dodjelu upravljanja tim uslugama. Naručilac posla može da održi jedan, transparentan postupak nadmetanja za izbor privatnog partnera koji će biti učesnik u javno-privatnom društvu i koji će za to društvo da obavlja poslove (Stav 59.). Prema mišljenju SP-a, bilo bi nepraktično i previše formalistički da se zahtijeva primjena dvostrukog postupka, odnosno dva odvojena postupka javnog nadmetanja (Stav 58.). Koji su kriterijumi za izbor privatnog partnera? SP je takođe naveo da kriterijumi koji se koriste za izbor privatnog partnera ne treba da budu ograničeni samo na njegov kapitalni udio. Kriterijumi prvenstveno treba da se odnose na tehnički kapacitet partnera da pruži uslugu te na ekonomske i druge prednosti koje njegova ponuda donosi u aranžman (Stav 59.). Kako je izbor javno-privatnog društva za koncesiju indirektni rezultat prvog postupka kojim se bira privatni partner u društvu, drugi postupak nije potreban (Stav 60.). SP je takođe naveo da kompanija mora da zadrži istu poslovnu namjeru tokom trajanja koncesije. Ako dođe do bilo kakve materijalne izmjene ugovora, biće potrebno da se pokrene novi tenderski postupak (Stav 62.). Uticaj presude na ugovore na koje se primjenjuju Direktive o nabavkama Ovaj predmet se odnosi na dodjelu ugovora na koji se primjenjuje samo Ugovor, a ne Direktive. Međutim, čini se da je načelo prema kojem je moguće koristiti jedinstven tenderski postupak za izbor privatnog partnera koji će učestvovati u društvu i obavljati poslove za to društvo jednako primjenjivo i na ugovore koji podliježu Direktivi ili Komunalnoj direktivi. 76

77 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Odluka (parafrazirana) Direktna dodjela javne usluge polujavnoj kompaniji koja je specijalno formirana kako bi pružala navedenu uslugu i koja ima samo jednu korporativnu namjenu dozvoljena je prema Ugovoru (sadašnji Članovi 49, 56. i 106. TFEU) ukoliko su ispunjeni sljedeći uslovi: Privatni učesnik se bira putem javnog i otvorenog postupka, nakon provjere finansijskih i tehničkih zahtjeva kao i operativnih i rukovodnih zahtjeva koji su specifični za datu uslugu. Tenderski postupak je dosljedan principima transparentnosti, jednakog postupanja i konkurencije. Direktiva o koncesijama 2014/23/EU Nova Direktiva o koncesijama reguliše dodjelu koncesija za usluge i radove koji prelaze vrijednosni razred od EUR C-159/11 Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce i drugi Azienda Sanitaria Locale di Lecce, Università del Salento protiv Ordine degli Ingegneri della Provincia di Lecce Presuda od 19. decembra 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 23. maja Zahtjev za preliminarnu odluku Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu: Interne nabavke saradnja između javnih organa Ključni djelovi presude za ovu temu su: Pravni okvir pravo Evropske Unije Stavovi Pravni okvir zakonodavstvo Italije Stavovi Činjenice Stavovi Pitanja upućena SPEU Stav 21. Analiza i presuda Stavovi Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude. Sažetak činjenica (Stavovi ) Postupak u Italiji se odnosio na konsultantski aranžman između Azienda Sanitaria Locale di Lecce, lokalnog zdravstvenog organa, i Univerziteta u Salentu ( Univerzitet ). Prema konsultantskom aranžmanu, Univerzitet je trebalo da 77

78 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA sprovede studiju da procijeni seizmičku ugroženost bolničkih zgrada u području nadležnosti zdravstvenog organa. Izvršena plaćanja trebalo je da pokriju troškove Univerziteta. Konsultantski aranžman je stupio na snagu u skladu sa nacionalnim zakonodavstvom koje dozvoljava dodjelu bez nadmetanja. Aranžman je osporen u italijanskim sudovima kao povreda pravila nabavki EU. Sud koji je uputio zahtjev pitao je SP da li Direktiva isključuje nacionalno zakonodavstvo kojim se dozvoljava aranžman ovog tipa između ugovornih organa, bez nadmetanja koji Direktiva zahtjeva. Pravo EU (Stavovi 3.-9.) Direktiva 2004/18/EZ: stav 2. preambule; Član 1. Stav 2a) i d), Stavovi definicija ugovora o javnoj nabavci i ugovora o javnoj nabavci usluga ; Član 2. načela dodjele ugovora o javnim nabavkama; Član 7. vrijednosni razredi za primjenu Direktive Zakonodavstvo Italije (Stavovi ) Član 15.(1) Zakona br. 241, koji uvodi nova pravila upravnog postupka i pristupa administrativnim dokumentima, predviđa da javni upravni organi mogu u svakom trenutku da sklapaju međusobne sporazume u cilju utvrđivanja pravila kojima se reguliše saradnja u aktivnostima od zajedničkog interesa. Presuda (Stavovi ) Značenje finansijskog interesa u kontekstu definicije ugovora o javnoj nabavci: Aranžman između dva tijela samo je obezbijedio naknadu troškova Univerzitetu za obavljeni posao. SP je ukratko naveo da određeni aranžman nije isključen iz koncepta ugovora o javnoj nabavci samo zbog toga što se plaćena naknada svodi na nadoknadu troškova nastalih iz pružanja dogovorene usluge (Stav 29. presude). Obaveza proširenja poziva na tender za aranžmane između javnih tijela: SP je potvrdio da dvije vrste ugovora koje zaključuje javno tijelo ne potpadaju u područje primjene Direktive. Prva vrsta su ugovori koji podliježu Doktrini Teckal. SP je naveo dva uslova Teckal. SP je zaključio da, u ovom predmetu, nije ispunjen uslov kontrole (Stav 33.). Druga vrsta ugovora, koja je isključena iz područja primjene direktiva o nabavkama EU, podliježe Doktrini hamburškog otpada. Ta vrsta ugovora odnosi se na aranžmane kojima se uspostavlja saradnja između javnih tijela sa ciljem da se osigura obavljanje javnog zadatka koji oni svi moraju da ispune (Stav 34.). Uslovi saradnje između javnih tijela: SP je naveo da ovakva vrsta saradnje zahtijeva ispunjenje tri dodatna uslova (Stav 35.). Uslovi su kumulativni, odnosno sva tri moraju biti ispunjena: Ugovore isključivo sklapaju javni organi, bez učešća privatnog lica. Nijedan privatni pružalac usluga se ne stavlja u povlašćen položaj u odnosu na konkurente. Sprovođenje saradnje se isključivo rukovodi razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja ciljeva od javnog interesa. 78

79 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE U ovom predmetu, SP je naveo da aranžman dozvoljava angažovanje spoljašnjih saradnika. SP je smatrao da ova mogućnost uključivanja privatnih pružaoca usluga može te pružatelje usluga staviti u povlašćeni položaj u odnosu na njihove konkurente. Međutim, nacionalna komisija za zaštitu prava ponuđača mora da utvrdi da li ovakvo uključivanje predstavlja prednost (Stav 38.). SP je naveo da zadatak koji je povjeren Univerzitetu odgovara značajno ili u najvećem dijelu aktivnostima koje uobičajeno vrše arhitekte ili inženjeri. Taj zadatak nije podrazumijevao akademsko istraživanje, iako je na njemu zasnovan. Iz tog razloga, SP nije smatrao da zadatak koji je trebalo obaviti prema aranžmanu predstavlja zadatak koji obje strane u aranžmanu moraju da sprovedu (Stav 37.). Primjena Ugovora o funkcionisanju Evropske unije (TFEU) SP je pojasnio da je njegov stav o javno-javnoj saradnji relevantan samo za ugovore koji podliježu direktivama o nabavkama, ali i za ugovore malih vrijednosti koji su ispod vrijednosnog razreda EU i koji podliježu samo TFEU. U ovom predmetu, vrijednost ugovora bila je blizu vrijednosnog razreda za primjenu Direktive, ali nije bilo jasno da li je ugovor malo ispod ili malo iznad tog razreda. SP je smatrao da pojašnjenje ove dileme ne bi uticalo na utvrđivanje da li je bilo potrebno da se objavi poziv na tender (Stav 24. presude). Odluka (parafrazirana) Propisi Evropske Unije o javnim nabavkama dozvoljavaju sklapanje ugovora o međusobnoj saradnji između javnih tijela bez objavljivanja tendera. Takav ugovor je dozvoljen ukoliko su kumulativno ispunjena sledeća tri uslova: Svrha takvog ugovora je da se osigura izvršenje javnog zadatka koji sva ta tijela moraju ispuniti. Ugovor se rukovodi isključivo razmatranjima i zahtjevima u okviru ispunjavanja ciljeva od javnog interesa. Ugovor ne stavlja privatnog pružaoca usluga u povlašćeni položaj u odnosu na konkurente. Druga pokrenuta pitanja u ovom predmetu: Još dva pitanja su postavljena, ali ih SP nije razmatrao: Vrijeme u koje se određuje vrijednost ugovora zbog vrijednosnih razreda, u slučaju kada nije bilo nadmetanja. Vrijeme u koje se određuje koja direktiva, odnosno verzija direktive, se primjenjuje kada se ne održava nadmetanje. 79

80 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Poglavlje 5 Izbor privrednih subjekata osnovi za isključenje Kontekst Svrha izbora privrednih subjekata je da se identifikuju oni privredni subjekti koji su u stanju da izvedu ugovor. Izbor privrednih subjekata se uglavnom sastoji od dvije odvojene faze: 1. Naručilac posla utvrđuje da li postoje osnovi za isključenje privrednog subjekta iz učešća u postupku javne nabavke. 2. Naručilac posla razmatra da li privredni subjekti koji nijesu isključeni ispunjavaju minimalne uslove za izbor. Ključni predmeti koji se odnose na drugu fazu izbora predstavljeni su u poglavlju 6 Izbor privrednih subjekata kvalifikacija. U dvofaznim postupcima 16, privredni subjekti koji su odabrani pozivaju se da dostave ponude, pregovaraju ili učestvuju u dijalogu. U slučaju otvorenog postupka, ocjenjuju se samo ponude koje su dostavili odabrani privredni subjekti. Obavezne osnove za isključenje: Naručilac posla mora da isključi određene privredne subjekte iz učešća u postupku dodjele ugovora. Isključuju se privredni subjekti koji su pravosnažno osuđeni za jednu ili više krivičnih aktivnosti navedenih u Članu 45.(1) Direktive. Aktivnosti koje su navedene uključuju učešće u kriminalnoj organizaciji, korupciju, prevari i pranju novca. Nacionalno zakonodavstvo ne smije da sužava ovu listu iz Direktive. Opcione osnove za isključenje: Naručiocu posla je dozvoljeno, ali mu to nije obaveza, da isključi iz učešća u postupku javne nabavke one privredne subjekte na koje se odnose situacije iz Člana 45.(2) Direktive. Te situacije se odnose na pitanja kao što su stečaj, prekršaji povezani sa profesionalnim ponašanjem, ozbiljni profesionalni prekršaj, neplaćanje poreza i obaveza socijalnog osiguranja, i ozbiljno netačno iznošenje podataka. Nacionalno zakonodavstvo može da odluči da neke ili svaku od ovih osnova stavi pod obavezne osnove za isključenje. Države članice EU moraju da odluče i na koji će način da uvrste ove osnove u svoje nacionalno zakonodavstvo. Takođe imaju mogućnost da utvrde dodatne osnove za isključenje, osim onih koje se odnose na profesionalne kvalitete. Kada države članice utvrde dodatne osnove za isključenje, te mjere moraju biti proporcionalne predmetu i prirodi ugovora. Nacionalni zakoni o isključenjima bili su predmet sudske prakse SP-a, o kojoj ćemo detaljnije govoriti u nastavku teksta. Dokazi da privredni subjekt ne potpada pod obavezne ili opcione osnove za isključenje: Naručilac posla mora u obavještenju o nabavci da navede osnove za obavezno i/ili opciono isključenje koje će da primijeni. Takođe mora da navede Dvofazni postupci su ograničeni postupak, pregovarački postupak sa prethodnom objavom obaveštenja o nabavci i postupak konkurentnog dijaloga

81 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE informacije koje se zahtijevaju od privrednih subjekata da dokažu da ne potpadaju pod osnove kojima se opravdava isključenje. Naručilac posla je dužan da prihvati kao dovoljne dokaze dokumente koji su navedeni u Članu 45.(3) Direktive. U nekim slučajevima koji se odnose na opcione osnove za isključenje, naručilac posla može da utvrdi prihvatljive vrste dokaza. Šta je važno znati 1. Važno je da nacionalno zakonodavstvo napravi jasnu razliku između osnova za isključenje i kriterijuma za izbor: Osnove za isključenje primjenjuju se na privredne subjekte, bez obzira na njihovu prirodu, veličinu ili predmet ugovora. Kriterijumi za izbor treba da se odnose na sposobnost privrednog subjekta da izvrši ugovor i treba da su povezani sa predmetom ugovora i njemu proporcionalni. 2. Ukoliko se primjenjuju obavezne osnove za isključenje, isključenje dotičnog subjekta je automatsko, npr. ako je privredni subjekt pravosnažno osuđen za pranje novca. 3. Ozbiljni profesionalni prekršaj kao razlog za isključenje naručioci posla moraju da dokazuju i mora se utvrđivati od slučaja do slučaja. Liste za automatsko isključenje Opšti principi prava EU i sudske prakse generalno ukazuju na to da primjena zvaničnih, automatskih lista za isključenje nije dozvoljena prema EU pravu. Vidi, na primjer, C-213/07 Michaniki, C-538/07 Assitur, C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili i C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact. Sažetak pristupa i odluka SPEU Isključenje na osnovu zahtjeva podobnosti koji se odnose na strukturu pravnog oblika privrednog subjekta SP je razmatrao specifičnu formulaciju nacionalnog zakonodavstva koje isključuje određene vrste privrednih subjekata iz nadmetanja za ugovore o nabavkama. Odluka o isključenju u ovim slučajevima nije bila zasnovana na obaveznim ili opcionim osnovama za isključenje iz Direktive. Razlog za isključenje bila je struktura ili pravni oblik privrednog subjekta. U C-357/06 Frigerio Luigi & C, SP je odlučio da Direktiva o uslugama ne dozvoljava nacionalno zakonodavstvo koje ograničava učešće na određenu vrstu kompanije sa dioničkim kapitalom. Takođe je potvrdio da se od grupa pružaoca usluga ne može zahtjevati da stvore određeni pravni oblik da bi mogli da dostave ponudu. U C-305/08 CoNISMa, SP je potvrdio princip da svako lice ili tijelo koje smatra da je u stanju da izvrši ugovor može da dostavi ponudu. Stanovište SP-a 81

82 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA je da Direktiva ne dozvoljava da nacionalno zakonodavstvo sprečava grupama univerziteta ili ministarstava da organizuju tenderska nadmetanja. Isključenje po osnovama navedenim u Direktivama SP je tokom niza godina razmatrao da li opcione osnove za isključenje navedene u Direktivi predstavljaju iscrpnu listu ili se ona može proširiti. Takođe je razmatrao način na koji države članice sprovode osnove za isključenje u praksi. SP je zaključio da se primjenjuju principi proporcionalnosti, transparentnosti i jednakog tretmana. SP je odlučio da su osnove navedene u direktivama (sada u članu 45.(2) Direktive vidi gore navedeni kontekst) iscrpne i ne uključuju osnove za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete. Države članice ili naručioci posla ne smiju da dodaju bilo kakve osnove koje se odnose na profesionalne kvalitete na listu osnova za isključenje. Na primjer, u C-31/87 Beentjes, SP je odbio mogućnost isključenja kandidata za kojeg je naručilac posla smatrao da nije u stanju da ispuni uslov u vezi sa radnom snagom. Vidi ispod C-213/07 Michaniki za više detalja. Dodatne osnove za isključenje SP je pojasnio da su osnove za isključenje navedene u Direktivama iscrpne samo u odnosu na osnove za isključene u vezi sa profesionalnim kvalitetima. Države članice ili naručioci posla imaju stoga pravo da koriste dodatne mjere isključivanja koje su uvedene da se osigura poštovanje principa jednakog tretmana i transparentnosti. Princip proporcionalnosti znači da takve mjere ne mogu ići dalje od onoga što je neophodno i opravdano predmetom i prirodom ugovora. Na primjer, u C-213/07 Michaniki, SP je dao komentar da pravo Zajednice ne isključuju usvajanje nacionalnih mjera koje imaju cilj izbjegavanje praksi koje bi mogle da ugroze transparentnost ili da naruše konkurenciju. Mjera u C-213/07Michaniki odnosila se na isključenje ponuđača koji su takođe bili uključeni u medijski sektor. Isključenje po tim osnovama bilo je zasnovano na zabrinutosti da postoji rizik uplitanja moćnih medija u postupke dodjele ugovora. Takođe je bilo zabrinutosti oko prevare i korupcije. Kao mjere koje su donesene da osiguraju poštovanje principa jednakog tretmana i transparentnosti, ove vrste mjera mogu biti dopustive osnove za isključenje. Međutim, dodatne mjere podliježu veoma važnom uslovu da moraju biti proporcionalne i ne smiju da prevazilaze ono što je neophodno da se postigne taj cilj. U C-213/07 Michaniki, te mjere su smatrane neproporcionalnim te stoga i nezakonitim. SP je u brojnim drugim predmetima odlučivao da su dodatne osnove za isključenje države članice neproporcionalne i da prevazilaze ono što je neophodno za postizanje cilja (vidi ispod, C-538/07 Assitur i C-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili). U C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact, SP je zaključio da se nacionalnim zakonom koji zahtijeva automatsko isključenje ugovarača zbog prethodnog lošeg izvršenja ugovora krši princip 82

83 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE proporcionalnosti. Osnov za isključenje bio je ozbiljan profesionalni prekršaj. Načela transparentnosti i jednakog tretmana potvrđena su u odnosu na isključenje na osnovu neplaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Ove osnove su među opcionim osnovana navedene u Direktivi (vidi ispod, C-226/04 La Cascina i drugi). U C-74/09 Bâtiments i Ponts Construction i WISAG Produktionsservice, SP je razmatrao dokaze koji su se zahtjevali u svrhu dokazivanja plaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Posebno je razmatrao da li je dopušteno obavezati strane ponuđače da budu registrovani u državi članici u kojoj je sjedište naručioca. SP je zaključio da je ovaj zahtjev dopustiv, ali pod specifičnim uslovima povezanim sa jednakim tretmanom. U sažetku predmeta će biti predstavljeni ti uslovi. Sudska praksa Grupe privrednih subjekata podobnost za učešće C-357/06 Frigerio Luigi & C. Frigerio Luigi & C. Snc protiv Comune di Triuggio Presuda od 18. decembra 2007, nema mišljenja nezavisnog advokata Zahtjev za preliminarnu odluku. Ovaj predmet se odnosi na Italijanska nacionalna pravila kojima su se ograničavale vrste privrednih subjekata koji mogu da učestvuju u postupcima za dodjelu određenih vrsta ugovora. Efekat nacionalnih pravila bilo je automatsko isključenje određenih vrsta privrednih subjekata iz učešća u nekim tenderskim postupcima. Comune di Triuggio (naručilac posla) predložio je dodjelu petogodišnjeg ugovora za usluge higijene životne sredine preduzeću u kojem je namjeravao da preuzme kontrolni interes. Predložena dodjela izvedena je bez konkurentnog tenderskog postupka. Druga kompanija, Frigerio Luigi (FL), ranije je pružala tu uslugu u trajanju od šest mjeseci putem privremenog partnerskog aranžmana joint venture. FL je osporio predloženu dodjelu ugovora. Naručilac posla je tvrdio da je pritužba FL-a neprihvatljiva jer, prema italijanskom zakonu, naručilac posla može da dodjeli taj ugovor samo određenim vrstama privrednih društava sa dioničkim kapitalom. FL nije ispunjavao te zahtjeve podobnosti. Zakonitost Italijanskih nacionalnih pravila razmatrana je u svijetlu Članova 26.(1) i 26.(2) Direktive o uslugama. Te odredbe su sada uključene u Direktivu u Članovima 4.(1) i 4.(2). U presudi se SP pozvao na osnovne namjere Direktive o uslugama, a to je promovisanje unutrašnjeg tržišta i, u tom kontekstu, osiguravanje slobodnog kretanja robe, osoba, usluga i kapitala te eliminisanje praksi koje ograničavaju konkurenciju. Član 26.(1) Direktive o uslugama dozvoljava da ponude podnosi grupa pružaoca usluga. Taj Član predviđa da od tih grupa ne smije da se zahtjeva da se organizuju u specifični pravni oblik da bi mogle da dostave ponudu. Član 83

84 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA 26.(2) nadalje navodi da kandidati ili ponuđači koji imaju pravo da se bave relevantnom uslužnom djelatnošću u državi članici u kojoj su osnovani ne smiju da budu odbijeni iz razloga što bi, u skladu sa zakonom države članice u kojoj se ugovor sklapa, morali da budu ili fizičke ili pravne osobe. SP je presudio da Član 26.(2) isključuje nacionalno zakonodavstvo tipa onog koje je razmatrano u ovom predmetu. Takvo zakonodavstvo isključuje privredne subjekte iz tenderskog procesa na osnovu toga da nijesu imali određeni pravni oblik. Takođe je potvrdio da je značenje Člana 26.(1) Direktive o uslugama da se ne može zahtijevati od pružaoca usluga da se organizuju u specifični pravni oblik da bi dostavili ponudu. Direktiva javnog sektora 2014/24/EU Član 19. Direktive javnog sektora iz godine sadrži odredbe slične onim iz Člana 26. Direktive o uslugama i člana 4. Direktive: Član 19.(1): Privredni subjekti koji, u skladu sa pravom države članice u kojoj su poslovno nastanjeni, imaju pravo da pružaju odgovarajuće usluge, ne smiju se odbijati iz razloga što bi, u skladu sa zakonom države članice u kojoj se ugovor dodjeljuje, morali biti ili fizičke ili pravne osobe. C-305/08 CoNISMa Consorzio Nazionale Interuniversitario per le Scienze del Mare (CoNISMa) protiv Regione Marche Presuda od 23. decembra 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 3. septembra Zahtjev za preliminarnu odluku. Do ovog predmeta je došlo zbog odluke italijanskog naručioca posla da isključi grupu neprofitnih tijela iz postupka dodjele ugovora. Predmet se odnosio na poziv na nadmetanje koji je objavio Regione Marche za ugovor o pružanju usluga pomorskih i seizmičkih podataka i tome srodnih aktivnosti. CoNISMa je bila grupa od 14 univerziteta i vladinih ministarstava koja je željela da dostavi ponudu. Regione Marche je smatrao da italijansko zakonodavstvo isključuje ovu vrstu tijela iz onih koja se mogu prijaviti na nadmetanje. Stoga je isključio CoNISMu iz procesa nabavke. CoNISMa se žalila na ovu odluku. SP je smatrao da Čan 45. Direktive ne sprečava grupu (konzorcijum) ove vrste da učestvuje u postupku nabavke. Naveo je da važi podobnost za učešće čak i kada je grupa (konzorcijum) pretežno neprofitna i nema organizovanu poslovnu strukturu niti redovno prisustvo na tržištu. SP je zaključio da je svako lice ili tijelo koje smatra da je sposobno da izvrši ugovor podobno da dostavi ponudu (Stav 42.). SP je prokomentarisao da zakonodavstvo Zajednice nema namjeru da ograničava koncept privrednog subjekta koji nudi svoje usluge na tržištu samo na subjekte koji su strukturirani kao kompanija niti da nameće posebne uslove koji mogu, od samog početka, da ograniče pristup tenderskim 84

85 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE postupcima na osnovu pravnog oblika i unutrašnje organizacije subjekta (Stav 35.). SP je takođe smatrao da Direktiva isključuje tumačenje nacionalnog zakonodavstva poput onog koje se razmatra u ovom predmetu. Nacionalno zakonodavstvo je tumačeno kao ono koje zabranjuje tijelima poput univerziteta i istraživačkih instituta, koji primarno djeluju neprofitno, da učestvuju u tenderskim postupcima Direktiva javnog sektora 2014/24/EU Član 19. Direktive javnog sektora iz godine potvrđuje ovaj princip: Član 19.(2) Grupe privrednih subjekata, uključujući i privremena udruženja, mogu da učestvuju u postupcima nabavki. Naručioci posla od njih ne smiju da zahtijevaju da imaju određeni pravni oblik za podnošenje ponude ili zahtjeva za učešće. Komentar Dalje u tekstu će biti predstavljeno pet predmeta. U prva tri predmeta (C-213/07 Michaniki, C-538/07 Assitur ic-376/08 Serrantoni i Consorzio stabile edili), SP je razmatrao pitanje isključenja kada ne postoje detaljne odredbe EU koje su relevantne. U takvim predmetima je od ključne važnosti razmatranje opštih principa. U poslednja dva predmeta (C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact i C74/09 Bâtiments i Ponts i WISAG Produktionsservice), opšti principi su primijenjeni u situacijama u kojima je postojalo relevantno zakonodavstvo EU o osnovama za isključenje, ali su države članice imale diskreciju u načinu na koji su detaljno primjenjivale Direktivu. Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete i dodatne osnove za isključenje koje podliježu principu proporcionalnosti C-213/ 07 Michaniki Michaniki protiv Ethniko Simvoulio Raiditileorasis Presuda od 16. decembra 2008, mišljenje nezavisnog advokata od 8. oktobra Zahtjev za preliminarnu odluku. Ovaj predmet se odnosio na grčki zakon koji zabranjuje dodjelu ugovora o javnim nabavkama medijskim preduzećima ili određenim društvima i pojedincima koji su povezani za medijskim preduzećima ili za njih rade. Efekat nacionalnog zakona bilo je automatsko isključenje određenih vrsta privrednih subjekata iz učešće u postupcima javnih nabavki. Michaniki je bio neuspješan ponuđač u konkurentnom procesu nabavke kojim se dodjeljivao ugovor o javnoj nabavci radova za izgradnju nasipa i tehničke infrastrukture za novu liniju brze željeznice. Direktiva o radovima se primjenjivala na postupak dodjele. Naručilac posla je donio odluku da dodijeli 85

86 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA ugovor Kompaniji S. Da bi sklopio ugovor sa Kompanijom S, naručilac posla je zahtijevao formalno uvjerenje koje izdaje zvanično tijelo. Uvjerenje je potvrđivalo da je Kompanija S prihvatljiva u skladu sa zakonom koji se odnosi na medijska preduzeća. Michaniki, neuspješan ponuđač, zahtijevao je poništenje uvjerenja koje se odnosilo na Kompaniju S. Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete: Član 24.(1) Direktive o radovima navodi sedam opcionih osnova za isključenje privrednih subjekata iz učešća, a koje se odnose na profesionalne kvalitete. Ti kvaliteti obuhvataju aspekte poput profesionalne časti, solventnosti kao i ekonomskog i finansijskog kapaciteta. Osnove za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete Direktiva o radovima Član 24.(1) Svaki ugovarač može biti isključen iz učešća u ugovoru ako: (a) je u stečaju ili postupku likvidacije, ako njegovom imovinom upravlja sud, ako je u nagodbi sa povjeriocima, ako je obustavio poslovne aktivnosti ili je u bilo kakvoj analognoj situaciji koja proizlazi iz sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i propisima; (b) je predmet postupaka za otvaranje stečajnog postupka, za likvidaciju po službenoj dužnosti ili upravljanja od strane suda ili nagodbe sa povjeriocima ili bilo kakvog sličnog postupka prema nacionalnim zakonima i odredbama; (c) je pravosnažnom presudom osuđen za djelo koje se tiče njegovog profesionalnog postupanja; (d) je bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj što naručilac posla može da dokaže na bilo koji način; (e) nije ispunio obaveze u vezi sa plaćanjem doprinosa za socijalno osiguranje u skladu sa zakonskim odredbama zemlje u kojoj je poslovno nastanjen ili onima koje su na snazi u državi naručioca posla; (f) nije ispunio obaveze koje se tiču plaćanja poreza u skladu sa zakonskim obavezama zemlje u kojoj je poslovno nastanjen ili onima koje su na snazi u državi naručioca posla; (g) je kriv za ozbiljno lažno prikazivanje činjenica pri dostavljanju podataka u skladu sa odredbama ovog odjeljka ili nije dostavio takve podatke. Direktiva javnog sektora 2014/24/EU Osnove za isključenje propisane su u Članu 57. Direktive javnog sektora iz Vidi napomenu na kraju ovog odjeljka za više detalja. U vezi sa Članom 24. Direktive o radovima, SP je naglasio da je pristup zakonodavca bio da usvoji samo one osnove za isključenje koje se zasnivaju na objektivnim nalazima činjenica ili ponašanju koje se vezuje za dotičnog ugovarača, a koji diskredituju njegov profesionalni ugled ili dovode u pitanje njegovu ekonomsku ili finansijsku sposobnost da završi radove predviđene ugovorom za koji se nadmeće (Stav 42.). 86

87 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE SP je presudio da je lista osnova za isključenje iz razloga koji se odnose na profesionalne kvalitete privrednog subjekta iscrpna. Državama članicama ili naručiocima posla nije dozvoljeno da dodaju na tu listu osnove za isključenje zasnovane na profesionalnim kvalitetima. Prema SP-u, iscrpnost liste osnova ne isključuje opciju da države članice imaju ili usvajaju materijalna pravila koja su tako smišljena da naročito osiguravaju... poštovanje principa jednakog tretmana... i transparentnosti... u svakom postupku dodjele ugovora o javnoj nabavci (Stav 43.). SP je nakon toga pojasnio da ti principi znače da privredni subjekti moraju biti u poziciji ravnopravnosti, i kada pripremaju ponude i kada se te ponude ocjenjuju. Ti principi čine temelj direktive o nabavkama i naručioci posla ih moraju poštovati. Naručioci posla takođe moraju da osiguraju da nema diskriminacije između privrednih subjekata (Stavovi 45. i 46.). Dodatne osnove za isključenje koje podliježu principu proporcionalnosti: SP je zaključio da država članica ima pravo da propiše dodatne mjere za isključenje kojima se osigurava poštovanje principa jednakog tretmana i transparentnosti. Te dodatne mjere su dozvoljene kada se ne odnose na profesionalne kvalitete. SP je potvrdio da je državama članicama dozvoljeno da imaju određeni stepen diskrecije kada te mjere usvajaju. Međutim, u skladu sa principom proporcionalnosti, takve mjere ne mogu da prevazilaze ono što je neophodno za postizanje cilja (Stavovi 47, 48. i ). U C-213/07 Michaniki, Grčka je smatrala da je postojao rizik da medijska preduzeća nezakonito utiču na odluku o dodjeli ugovora o javnoj nabavci, na primjer koristeći kampanje masovnog informisanja. SP je potvrdio da pravo Zajednice nije isključivalo primjenu nacionalnog prava koje ima namjeru da izbjegne prakse koje bi mogle da ugroze transparentnost i da naruše konkurenciju. Međutim, dotično grčko pravo imalo je za posljedicu automatsko isključenje privrednih subjekata zbog njihovih medijskih veza. Ti privredni subjekti nisu imali način da pokažu da nije postojao stvarni rizik da će doći do opasnosti koju ta mjera nastoji da izbjegne. SP je presudio da je automatska i apsolutna karakteristika zabrane neproporcionalna i da nije dozvoljena prema pravu EU (Stavovi ). C-538/07 Assitur Assitur protiv Camera di Commercio, Industria, Artigianato e Agricoltura di Milano Presuda od 19. maja 2009, mišljenje nezavisnog advokata od 10. februara Zahtjev za preliminarnu odluku SP je ponovo razmatrao pitanje dodatnih osnova za isključenje u odnosu na italijanski zakon. Ovim zakonom su isključeni iz učešća u postupku ponuđači kada postoje posebni odnosi kontrole i povezanosti među njima. Efekat nacionalnog zakona je automatsko isključenje određenih povezanih privrednih subjekata iz učešća u postupcima javnih nabavki. Ovaj predmet se odnosio na dodjelu ugovora za kurirske usluge. Direktiva o uslugama se primjenjivala u vrijeme kada je postupak vođen. Naručilac posla je 87

88 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA pozvao tri ponuđača da učestvuju u tenderskom procesu: SDA, Poste Italiane i Assitur. Assitur je tražio od naručioca da izuzme SDA i Poste Italiane iz tenderskog procesa jer su ta dva društva međusobno povezana. Naručilac posla je istražio navodne veze. Odbio je zahtjev Assitura i odlučio da ugovor dodjeli SDA, koja je dostavila najnižu ponudu. Assitur je pokrenuo tužbu za poništenje odluke o dodjeli ugovora. SP je zauzeo pristup kao i u predmetu C-213/07 Michaniki. Potvrdio je da je lista od sedam osnova za isključenje koja se odnosi na profesionalne kvalitete iscrpna. Međutim, ova lista nije sprječavala države članice da donesu materijalna pravila koja su imala za cilj da osiguraju transparentnost i jednak tretman ponuđača. Prema SP-u, bilo je jasno da je sporni nacionalni zakon imao namjeru da i) spriječi bilo kakvo dogovaranje između učesnika u postupku dodjele ugovora i ii) zaštiti jednak tretman i transparentnost. Ipak, nacionalno zakonodavstvo se mora ispitati u odnosu na princip proporcionalnosti (Stavovi ). U razmatranju principa proporcionalnosti, SP se takođe osvrnuo na potrebu osiguranja najvećeg mogućeg učešća ponuđača. SP je presudio da je nacionalno zakonodavstvo otišlo dalje nego što je to bilo potrebno za postizanje cilja osiguranja jednakog tretmana i transparentnosti (Stav 30.). Nacionalno pravo je sistematski isključivalo povezane ponuđače. Isključivanje se vršilo bez mogućnosti da ponuđači dokažu da nije postojao stvari rizik ugrožavanja transparentnosti i narušavanja konkurencije. Nacionalno zakonodavstvo bilo je neusklađeno sa pravom EU. C-376/08 Serrantoni Serrantoni Srl, Consorzio stabile edili Scrl v Comune di Milano Presuda od 23. decembra 2009, nema mišljenja nezavisnog advokata Zahtjev za preliminarnu odluku. SP je ovo pitanje razmatrao dalje u vezi sa jednim drugim Italijanskim zakonom. Tim zakonom se zabranjivalo članovima stalnog konzorcijuma 17 i pojedinačnim članovima konzorcijuma učešće u istom tenderskom postupku. Efekat nacionalnog zakona bio je automatsko isključenje stalnih konzorcijuma i njihovih članova iz učešća u određenim postupcima dodjele. Do predmeta je došlo zbog poziva na dostavljanje ponuda za ugovor o radovima koji se odnosio na okružne matične kancelarije. Vrijednost ugovora bila je ispod vrijednosnog razreda EU za ugovore o radovima, što je značilo da se detaljne odredbe Direktive ne primjenjuju. SP je stoga svoje razmatranje ograničio na primjenu osnovnih principa. Sporni Italijanski zakon tretirao je konzorcijume drugačije od ostalih zajedničkih poslovnih aranžmana između privrednih subjekata. SP je zaključio da Prema italijanskom zakonu, stalni konzorcijum se stvara kada se privredni subjekti dogovore da zajednički učestvuju u ugovorima o javnim nabavkama. Ovim dogovorom se, koji važi najmanje pet godina, osniva zajednički poduhvat

89 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE automatsko isključenje koje se primjenjuje samo na jedan tip konzorcijuma ne predstavlja jednak tretman. SP je zaključio da čak i da je isključenje primjenjivo na sve bez razlike, odredba kojom se zahtijeva automatsko isključenje bila bi suprotna principu proporcionalnosti. SP je takođe smatrao da odredba ovog tipa vrlo vjerovatno ima odvraćajući efekat na privredne subjekte iz drugih država članica. Ta odredba bi mogla da odvrati privredne subjekte od namjere da se u određenoj državi članici poslovno nastane putem stalnih konzorcijuma sa nacionalnim privrednim subjektima. Ova odredba bi stoga mogla da narušava slobodu poslovnog nastanjivanja i slobodu pružanja usluga. Nacionalno zakonodavstvo je bilo neusklađeno s pravom EU. Opcione osnove za isključenje i njihova primjena u praksi U predmetu C-226/04 La Cascina i drugi 18, SP je razmatrao na koji se način opcione osnove za isključenje zbog neplaćanja poreza i doprinosa za socijalno osiguranje primjenjuju u praksi u Italiji. SP je potvrdio da država članica može odabrati da ne primijeni opcione osnove za isključenje. Kada odabere da te osnove primijeni, ima diskreciju da odabere način na koji će ih primijeniti. SP je priznao da prakse mogu varirati među državama članicama (Stav 23.). U ovom predmetu, u pitanju je bio datum do kojeg se moraju uplatiti porezi i doprinosi za socijalno osiguranje. SP je naveo niz opcija za utvrđivanje tog datuma. Potvrdio je da taj period može utvrditi nacionalno zakonodavstvo ili naručioci posla. Praktično govoreći, ključni nalaz SP-a bio je da principi transparentnosti i jednakog tretmana zahtijevaju da se [taj period] odredi sa apsolutnom sigurnošću i učini javnim. Ovom mjerom se osiguravalo da privredni subjekti znaju tačno koji su proceduralni zahtjevi te da se ti zahtjevi primjenjuju na sve podjednako (Stav 32.). U jednom skorijem predmetu, SP je razmatrao na koji se način druge osnove za isključenje primjenjuju u praksi, ovog puta u Poljskoj. Predmet C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact19 odnosio se na osnove za isključenje propisane Članom 45.(2)(d) Direktive, koje se odnose na ozbiljan profesionalni prekršaj. Član 45.(2)(d) Direktive Svaki privredni subjekt može biti isključen iz učešća u ugovoru ako je taj privredni subjekt: (d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj koji naručilac posla može dokazati na bilo koji način SP je razmatrao poljski zakon koji je obavezivao ugovorne organe da isključe privredne subjekte koji su loše izvršili ranije ugovore o javnim nabavkama Spojeni predmeti C-226/04 i C-228/04; Direktiva o uslugama se primjenjivala na ovaj postupak. C- 465/11 Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. protiv Poczta Polska 89

90 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Efekat ovog zakona bilo je automatsko isključenje određenih privrednih subjekata koji su loše izvodili ugovore iz postupaka javnih nabavki. U svojoj presudi, SP je iznio svoje stanovište o tome šta podrazumijevaju profesionalni prekršaj i ozbiljni prekršaj u kontekstu Člana 45.(2)(1) Direktive. Zaključio je da odredbe poljskog ZoJN prevazilaze diskreciju koja je dostupna državama članicama EU u primijeni osnova za isključenje propisanih u Članu 45.(2) Direktive. Takođe je smatrao da se automatskom prirodom isključenja krši Direktiva jer se njom naručiocu posla uskraćuje pravo da ocijeni, za svaki slučaj posebno, ozbiljnost navodnog nepravilnog postupanja. Cjelokupni tekst predmeta C-465/11Forposta i ABC Direct Contact i njegova detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Napomena: Opšti principi prava EU i sudske prakse SP-a navode da primjena lista zvaničnih automatskih isključenja generalno nije dozvoljena prema pravu EU. Za više detalja o ovom pitanju, potražite Sigma Public Procurement Brief 24, Automatic Exclusion Lists in Public Procurement [Kratki pregled javnih nabavki Sigme 24, Liste automatskih isključenja u javnim nabavkama ] (2013.) Direktiva javnog sektora 2014/24/EU Osnove za isključenje propisane su u Članu 57. Direktive javnog sektora iz Član 57.(4) navodi opcione osnove za isključenje, koje država članica može da propiše kao obavezne. Ta lista sada uključuje i osnov koji se odnosi na prethodno lošu izvršenje ugovora. Član 57.(4)(g) ako privredni subjekt pokaže značajne ili postojane nedostatke tokom izvršenja ključnih zahtjeva iz prethodnog ugovora o nabavci, ili prethodnog ugovora sa sektorskim ugovornim subjektom, ili prethodnog ugovora o koncesiji, čija je posljedica bila prijevremeni raskid tog prethodnog ugovora, naknada štete ili slične sankcije. Dokazi usklađenosti C-74/09 Bâtiments et Ponts i WISAG Produktionsservice Bâtiments et Ponts Construction and WISAG Produktionsservice GmbH protiv Berlaymont 2000 Presuda od 15. jula 2010, mišljenje nezavisnog advokata od 15. aprila Zahtjev za preliminarnu odluku. U ovom predmetu, SP je razmatrao da li su dokazi koje je naručilac posla zahtijevao od ponuđača da dokažu plaćanje poreza i doprinosa socijalnog osiguranja dozvoljeni prema pravu EU. 90

91 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Predmet je proistekao iz drugog spora oko ugovora koji je dodjeljen godine za renoviranje glavne poslovne zgrade Evropske komisije (Berlaymont) u Briselu. Izmijenjeno obavještenje u Službenom listu Evropske Unije (SLEU) za radove renoviranja zahtijevalo je dokaze o plaćanju poreza i doprinosa za socijalno osiguranje. Od belgijskih firmi se zahtijevalo da budu unesene u poslovni registar u Belgiji. Od stranih firmi se zahtijevalo da dostave kopiju uvjerenja o prijavi podnesenoj nadležnom belgijskom organu (komisiji za registraciju). Komisija za registraciju je imala zadatak da ocijeni usklađenost, na osnovu dokaza koje joj dostavi strana firma. Obavještenje u SGEU je navelo sljedeće: Što se tiče validnosti ponude (u vrijeme njenog podnošenja), dovoljno će biti da se kopija prijave za registraciju priloži uz ponudu. Odluka o dodjeli ugovora neće se donositi prije donošenja odluke nadležnog organa o prijavi. BPC, Belgijska kompanija, i WIG, njemačka kompanija, ušle su u konzorcijum, BPC-WIG, da bi zajedno podnijele ponudu. BPC je bio uvršten u taj belgijski poslovni registar. WIG je podnio dokumente koje su izdali njemački organi da dokaže da je platio poreze i doprinose za socijalno osiguranje. Ni WIG ni BPCWIG nijesu dostavili kopije prijave podnesene nadležnom belgijskom organu. Ustvari, nijesu ni podnijelii te prijave do isteka roka za podnošenje ponuda. Njihove registracije su tek potvrđene nakon dodjele ugovora. Konzorcijum BPC-WIG bio je neuspješan u tenderskom procesu. Žalio se na tu odluku i tražio odštetu. Belgijski sud je smatrao da konzorcijum BPC-WIG nije mogao da učestvuje u nadmetanju jer nije dostavio tražene dokumente. SP je potvrdio da je tekst Direktive o radovima 20 jasan: naručilac posla može da isključi ponuđača koji nije ispunio obaveze države članice u kojoj se nalazi naručilac posla. Dozvoljena je i posebna provjera (Stav 48.). Zakonito je zahtijevati od ponuđača da se registruje u državi članici u kojoj se nalazi naručilac, pod uslovom da zahtjevi registracije i) ne komplikuju i ne odgađaju učešće dotičnog ponuđača, ili ii) ne dovode do previsokih administrativnih taksi (Stavovi 42. i 49.). U ovom predmetu je tražen dokaz samo u vidu kopije uvjerenja o prijavi. Odluka o dodjeli ne bi bila donesena dok se ne okonča registracija. SP je zaključio da je presuda belgijskog suda bila zakonita. SP je potvrdio da je takođe dozvoljeno provjeriti da li su porezi i doprinosi za socijalno osiguranje plaćeni u državi članici ponuđača. Direktiva o radovima izričito navodi da naručioci posla moraju da prihvataju uvjerenja o usklađenosti od nadležnih organa u drugim državama članicama kao konačan dokaz. Provjera se stoga svodi na formalna pitanja. Formalna pitanja podrazumijevaju provjeru da li su uvjerenja iz države članice ponuđača autentična i da li imaju noviji datum (Stavovi ). Ovaj predmet se odnosi na osnove za isključenje zbog neplaćanja poreza i doprinosa socijalnog osiguranja. SP je jasno naveo da se njegova odluka široko primjenjuje i da se odnosi na svaku od osnova za isključenje navedenu u Direktivi o radovima 21. Ova odluka se primjenjuje pod uslovom da takva obaveza ne ograničava ili ne odlaže učešće ugovarača u ugovoru o javnoj nabavci Ovaj predmet se odnosi na član 24. Direktive o radovima, sadašnji Član 45.(2) Direktive 2004/18/EZ. Član 24. Direktive o radovima, sadašnji član 45.(2) Direktive. 91

92 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA i ne prouzrokuje previsoke administrativne takse, kao i pod uslovom da joj je jedini cilj provjera profesionalnih kvaliteta dotičnog ugovarača u svrhe te odredbe (Stav 53.). Direktiva javnog sektora 2014/24/EU Direktiva javnog sektora iz godine sadrži proširene i revidirane odredbe koje se odnose na osnove za isključenje. Te odredbe su date u Članu 57. Član 57.(1) propisuje nove obavezne osnove za isključenje, uključujući krivična djela dječijeg rada i trgovine ljudima i neplaćanje poreza i doprinosa socijalnog osiguranja. Član 57.(4) propisuje nove dodatne opcione osnove za isključenje, uključujući dogovore između privrednih subjekata, sukob interesa i značajne i postojane nedostatke u izvršenju ugovora o nabavci. Član 57.(6) propisuje da u nekim slučajevima naručiocu posla neće biti dozvoljeno da isključi neki privredni subjekt iz procesa nabavke iako su prepoznate osnove za isključenje. Ova odredba se primjenjuje kada privredni subjekt može da pokaže da je dovoljno pouzdan, usprkos postojanju relevantnih osnova za isključenje, i kada ispuni određene stroge uslove. C-465/11 Forposta i ABC Direct Contact Forposta SA, ABC Direct Contact sp. z o.o. protiv Poczta Polska Presuda od 13. decembra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata Zahtjev za preliminarnu odluku. Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu: Izbor privrednih subjekata opcione osnove za isključenje Ključni djelovi presude za ovu temu su: Pravni okvir pravo Evropske Unije Pravni Poljske okvir Stavovi zakonodavstvo Stav 6. Činjenice Stavovi Pitanja upućena SPEU Stav 15. Analiza i presuda Stavovi Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude. 92

93 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Sažetak činjenica (Stavovi ) U ovom predmetu, SP je razmatrao odredbu Zakona o javnim nabavkama Poljske (Poljski ZoJN) kojom se zahtijeva automatsko isključenje kandidata ili ponuđača iz tenderskog postupka. Odredba se odnosila na isključenje na osnovu ozbiljnog profesionalnog prekršaja u određenim okolnostima. Pošta Poljska (PP) je preduzeće koje je u vlasništvu Ministarstva finansija i koje djeluje u sektoru poštanskih usluga. Predstavlja naručioca posla u značenju Komunalne direktive. PP je sprovela otvoreni postupak za dodjelu ugovora o javnoj nabavci, u lotovima, za pružanje određenih poštanskih usluga. PP je odabrala ponude koje su dostavili Forposta SA i ABC Direct Contract sp. z o.o (ABC) kao najpovoljnije u poređenju sa ostalim. PP je nakon toga ponudila ugovore društvima Forposta i ABC. Na dan roka za zaključenje ugovora, PP je poništila postupak nabavke na osnovu toga što je trebalo da Forposta i ABC budu obavezno isključeni iz postupka prema Članu 24.(1)(1a) poljskog ZoJN. Pravo EU (Stavovi 3.-5.) Član 45.(2) Direktive 2004/18/EZ lična situacija kandidata ili ponuđača; Čan 53. Direktive 2004/17/EZ kvalifikacija i kvalitativni izbor; i Član 54. Direktive 2004/17/EZ kriterijumi za kvalitativni izbor Zakonodavstvo Poljske (Stav 6.) Član 24.(1)(1a) poljskog ZJN, koji se primjenjuje i na javni i na komunalni sektor, predviđa sljedeće: Iz postupaka dodjele ugovora o javnim nabavkama biće isključeni: (1a) privredni subjekti sa kojima je dotični naručilac posla poništio, raskinuo ili odustao od ugovora o javnoj nabavci zbog okolnosti za koje je odgovoran privredni subjekt, a kada se to poništenje, raskid ili odustajanje desilo u periodu od tri godine prije pokretanja postupka i kada vrijednost takvog neizvršenog dijela ugovora iznosi najmanje 5% ukupne vrijednosti ugovora. Forposta i ABC su se žalili na odluku da se postupak poništi. Tvrdili su da je sporna odredba ZJN-a protivna Članu 45.(2)(d) Direktive. Direktiva 2004/18/EZ Član 45.(2)(d) Svaki privredni subjekt može biti isključen iz učešća u ugovoru ako je taj privredni subjekt: (d) bio kriv za ozbiljan profesionalni prekršaj koji naručilac posla može da dokaže na bilo koji način Privredna društva su tvrdila da je opseg uslova koje propisuje poljski ZJN mnogo šire postavljen od uslova propisanih pravom EU. Tvrdili su da u ovom slučaju nije došlo do ozbiljnog profesionalnog prekršaja. 93

94 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Presuda (Stavovi ) SP je potvrdio da se koncepti profesionalni, ozbiljni i prekršaj iz Člana 45.(2)(d) Direktive mogu razraditi i objasniti nacionalnim propisima, pod uslovom da se ima u vidu pravo EU (Stav 26.). SP je nakon toga razmatrao ove koncepte i odredbe poljskog ZJN u svijetlu prava EU. Šta je profesionalni prekršaj? SP je potvrdio da profesionalni prekršaj obuhvata svaku vrstu pogrešnog postupanja koje ima učinak na profesionalni kredibilitet subjekta. Profesionalni prekršaj ne svodi se samo na kršenja etičkih standarda koje utvrđuje disciplinsko tijelo u toj struci. Ne svodi se ni na pravomoćnu presudu. SP se pozvao na zahtjev da naručilac posla mora da dokaže profesionalni prekršaj na bilo koji način. SP je smatrao da se propust privrednog subjekta da ispoštuje svoje ugovorne obaveze može, u principu, smatrati profesionalnim prekršajem (Stavovi ). Šta je ozbiljan prekršaj? SP je utvrdio da koncept ozbiljnog prekršaja treba uobičajeno shvatati kao ponašanje koje podrazumijeva nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar. Smatrao je da svako netačno, neprecizno ili neispravno izvršenje ugovora ili njegovog djela može potencijalno da ukaže na ograničenu profesionalnu sposobnost. Međutim, takvo izvršenje ne predstavlja automatski ozbiljni prekršaj (Stav 30.). Automatsko isključenje nije dozvoljeno: SP je naveo: Da bi se utvrdilo da postoji ozbiljan prekršaj, mora se, u principu, sprovesti posebna i pojedinačna ocjena postupanja datog privrednog subjekta (Stav 31.). Naveo je da Poljski ZoJN postavlja parametre koji zahtijevaju od naručioca posla da automatski isključi privredi subjekt zbog prethodnog postupanja. SP je naveo da poljski ZoJN oduzima naručiocu posla mogućnost da ocijeni, za svaki pojedinačni slučaj, kolika je bila ozbiljnost navodnog nepravilnog ponašanja (Stav 34.). Zakon o javnim nabavkama Poljske (poljski ZoJN): SP je smatrao da je u poljskom ZoJN koncept okolnosti za koje je privredni subjekt odgovoran veoma široko postavljen. Može da se odnosi i na situacije koje podrazumijevaju nezakonitu namjeru ili ozbiljan nemar. SP je zaključio da se koncept ozbiljnog prekršaja ne može zamijeniti konceptom okolnosti za koje je dati privredni subjekt odgovoran u poljskom ZJN (Stav 33.). SP je odlučio da Član 24.(1)(1a) poljskog ZoJN-a prevazilazi diskreciju koja je data državama članicama EU u implementaciji uslova za osnove isključenja propisane u Članu 45.(2) Direktive (Stav 40.). Osnove za isključivanje iz Člana 24.(1)(1a) poljskog ZoJN: prevazilaze one koje su date iscrpnom listom; ne mogu se opravdati na osnovu zaštite javnog interesa, legitimnih interesa ugovornih organa, ili zaštite fer konkurencije između privrednih subjekata; nijesu dozvoljene prema principima i drugim pravilima propisa o javnim nabavkama EU (Stav 37.). Iscrpna lista osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete: SP je razmatrao listu osnova za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete iz Člana 45.(2) Direktive. SP je potvrdio da je ova lista 94

95 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE koja se odnosi na profesionalne kvalitete iscrpna te da stoga države članice ne mogu da dodaju osnove na ovu listu (Stav 40.). Samo kada se osnove za isključenje ne odnose na profesionalne kvalitete privrednih subjekata moguće je razmatrati da li su te osnove dopustive (Stav 39.). Primjena na komunalni sektor: Tekst Komunalne direktive 2004/17/EZ u odnosu na osnove za isključenje nije isti kao onaj u Direktivi 2004/18/EZ. SP je ipak jasno naveo da osnove za isključenje koje se odnose na profesionalne kvalitete, uključujući i ozbiljni profesionalni prekršaj, mogu da se primjenjuju i na komunalni sektor (Stavovi ). Odluka (parafrazirana) 1. Član 45.(2) Direktive ne dozvoljava nacionalno zakonodavstvo, poput poljskog ZoJN, koje definiše slučajeve ozbiljnog profesionalnog prekršaja koji vode automatskom isključenju privrednog subjekta iz postupka javne nabavke. 2. Principi i pravila nabavki EU ne dozvoljavaju da nacionalno zakonodavstvo automatski isključuje privrednog subjekta na osnovu: (i) (ii) (iii) zaštite javnog interesa, zaštite legitimnih interesa naručilaca, ili zaštite fer konkurencije među privrednim subjektima. Ostala pitanja razmatrana u ovoj presudi Nadležnost poljskog donosioca odluka Stavovi Dopustivost zahtjeva za preliminarnu odluku Stavovi Vremenski učinak presude Stavovi

96 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA Poglavlje 6 Izbor privrednih subjekata - kvalifikacija Kontekst Svrha izbora privrednih subjekata je da se identifikuju oni koji su podobni da izvrše ugovor. Izbor privrednih subjekata generalno se sastoji od dvije odvojene faze. 1. Prvo, naručilac posla utvrđuje da li postoje osnove za isključenje privrednog subjekta iz učešća u postupku javne nabavke. 2. Drugo, naručilac posla razmatra da li privredni subjekti koji nijesu isključeni ispunjavaju minimalne uslove za izbor. Najvažniji predmeti koji se odnose na prvu fazu izbora predstavljeni su u poglavlju 5 Izbor privrednih subjekata osnove za isključenje. U dvofaznim postupcima 22, privredni subjekti koji su odabrani pozivaju se da dostave ponude, pregovaraju ili učestvuju u dijalogu. U slučaju otvorenog postupka, ocjenjuju se samo ponude koje su dostavili odabrani privredni subjekti. Članovi 47. do 51. Direktive propisuju informacije i dokaze koje naručioci mogu da traže od privrednih subjekata kada biraju ponuđače da bi ocijenili da li oni zadovoljavaju minimalne zahtjeve za izbor. Postoje dvije faze ocjenjivanja, koje se odnose na: ekonomsko i finansijsko stanje (Član 47.) tehničku i/ili profesionalnu sposobnost (Član 48.) Vidi napomenu na kraju ovog poglavlja o Članovima nove Direktive javnog sektora 2014/24/EU, koji se odnose na izbor privrednih subjekata. Naručiocima posla je dozvoljeno, ali im to nije obaveza, da razmatraju ekonomsko i finansijsko stanje i tehničku i/ili profesionalnu sposobnost. Šta je važno znati 1. Kriterijumi za izbor odnose se na kapacitet privrednog subjekta da izvrši dati ugovor. 2. Kriterijumi za izbor moraju biti povezani sa predmetom ugovora i njemu proporcionalni. 3. Kada privredni subjekt dokaže da ispunjava minimalne zahtjeve koje definiše naručilac posla, može da se oslanja na kapacitete drugih subjekata kada je to adekvatno i za specifični ugovor. Ovo je slučaj bez obzira na pravnu prirodu veza koje taj privredni subjekt ima sa drugim subjektima. Privredni subjekt se može osloniti na resurse drugih subjekata pod uslovom da može da dokaže da će mu neophodni resursi zaista biti na raspolaganju. Nacionalno zakonodavstvo mora da sadrži odredbe koje se na ovo odnose. Dvofazni postupci su ograničeni postupak, pregovarački postupak sa prethodnom objavom obavještenja o nabavci i postupak konkurentnog dijaloga

97 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Direktiva javnog sektora 2014/24/EU Član 63.(1) propisuje da se, u vezi sa kriterijumima koji se odnose na obrazovne i profesionalne kvalifikacije ili na relevantno profesionalno iskustvo, privredni subjekti mogu, međutim, osloniti samo na kapacitete drugih subjekata ako će oni da obavljaju radove ili da pružaju usluge kod kojih se traže te sposobnosti. Sažetak pristupa i odluka SPEU Ekonomsko i finansijsko stanje: Član 47.(1) Direktive propisuje listu informacija i dokaza koji se mogu tražiti od privrednih subjekata da bi dokazali adekvatno ekonomsko i finansijsko stanje. SP je potvrdio da ova lista nije iscrpna. SP je takođe naveo da nije svrha pravila o ekonomskom i finansijskom stanju da ograničavaju države članice u smislu nivoa ili načina na koji one utvrđuju zahtjeve (C-76/81 Transporouteprotiv Ministère des travaux publics, C-29/86 Bellini, C-31/87 Beentjes protiv Države Holandije). U predmetu C-218/11Édukövízig i Hochtief Construction, SP je potvrdo da je lista informacija ili dokaza kojim se dokazuje ekonomsko i finansijsko stanje neiscrpna. Takođe je potvrdio da države članice imaju diskreciju da postave dodatne zahtjeve u tom smislu. Tehnička i/ili profesionalna sposobnost: Član 48.(2) Direktive propisuje listu informacija ili dokaza koji se mogu tražiti od privrednog subjekta da dokažu tehničku i/ili profesionalnu sposobnost. SP je potvrdio u ranijoj sudskoj praksi da je ova lista iscrpna. Ta odluka je potvrđena na SP-u u predmetu C218/11Édukövízig i Hochtief Construction ic-368/10 Komisija protiv Holandije. SP je potvrdio da nije svrha propisa koji se odnose na tehničku i profesionalnu sposobnost da ograničavaju države članice u smislu nivoa ili načina na koji one utvrđuju zahtjeve u ovom smislu (C-31/87 Beentjes protiv Države Holandije). Oslanjanje na kapacitete drugih subjekata: Članovi 47.(2) i 47.(3) dozvoljavaju privrednom subjektu, kada je to adekvatno i za specifični ugovor, da se oslanja na kapacitete drugih subjekata pri dokazivanju da ispunjava zahtjeve u vezi sa ekonomskim i finansijskim stanjem koje utvrđuje naručilac posla. Ova dozvola se privrednom subjektu daje pod uslovom da će zaista imati na raspolaganju te neophodne resurse. Članovi 48.(3) i 48.(4) propisuju iste odredbe koje se odnose na tehničku i/ili profesionalnu sposobnost. SP je potvrdio mogućnost oslanjanja na kapacitete drugih subjekata u C218Édukövízig i Hochtief Construction. U C-94/12 Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino,SP je smatrao da nije dozvoljeno utvrđivanje opšteg pravila kojim se ograničava broj drugih subjekata na koji privredni subjekt može da se osloni. U C-95/10 Strong Segurança, međutim, SP je zaključio da se te odredbe ne podrazumijevaju u procesu dodjele ugovora za usluge iz Aneksa II B (neprioritetne). Proceduralna pitanja koja se odnose na dostavljanje dokaza u fazi kvalifikacije: Predmet C-336/12 Manova odnosio se na fazu prijave u procesu dodjele ugovora za usluge iz Aneksa II B. SP je potvrdio da je dopušteno da naručilac posla zahtjeva i dobija informacije ili dokumente koji nedostaju u prvobitnoj prijavi. Međutim potrebno je objektivno pokazati da su ti dokumenti 97

98 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA iz perioda prije roka za prijavu. Pored toga, zahtjev ne smije nepravedno da favorizuje relevantnog kandidata ili da ga stavi u nepovoljan položaj. Sudska praksa Dokazi ekonomskog i finansijskog stanja i oslanjanje na kapacitete drugih subjekata C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig), Hochtief Construction protiv Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions protiv Magyarországi Fióktelepe Presuda od 18. oktobra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata Zahtjev za preliminarnu odluku. Cjelokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. U ovom predmetu SP je razmatrao zakonitost nacionalnih zahtjeva po pitanju dokaza o ekonomskom i finansijskom stanju. Predmet se odnosio na ograničeni postupak za dodjelu infrastrukturnih radova u Mađarskoj. Postupak je vođen prema Direktivi. SP je razmatrao zakonitost minimalnih zahtjeva koji su se odnosili na dokaze o ekonomskom i finansijskom stanju. Dokazi koje je zahtjevao naručilac posla zasnivali su se na mađarskim računovodstvenim pravilima. Hochtief Hungary (HH) bila je podružnica koja je bila u potpunom vlasništvu jedne njemačke kompanije. HH nije mogao da ispuni minimalne zahtjeve kako ih je postavio naručilac posla zbog razlika između mađarskih i njemačkih računovodstvenih pravila. Prema SP-u, Direktiva daje značajan stepen slobode naručiocima posla da odluče o minimalnim nivoima ekonomskog i finansijskog stanja. SP je naglasio da ova diskrecija nije neograničena te da minimalni nivo kapaciteta mora da bude povezan sa predmetom ugovora i njemu proporcionalan (Stav 29.). SP je smatrao da je u ovom slučaju jedina opcija za HH bila da se osloni na kapacitete drugog subjekta, svog matičnog društva Hochtief AG. Ova opcija je dozvoljena prema Direktivi. Oslanjanje na kapacitete više od jednog subjekta C-94/12 Swm Costruzioni 2 i Mannocchi Luigino Swm Costruzioni 2 SpA, Mannocchi Luigino DI protiv Provincia di Fermo Presuda od 10. oktobra 2013, mišljenje nezavisnog advokata od 28. februara Zahtjev za preliminarnu odluku. 98

99 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Do ovog predmeta je došlo zbog odluke naručioca posla da isključi jedan konzorcijum iz postupka nabavke radova za modernizaciju i proširenje puta. Postupak je vođen prema Direktivi. Konzorcijum je isključen na osnovu italijanskog zakona koji je ograničavao mjeru do koje privredni subjekt može da se osloni na druge subjekte u dokazivanju da ispunjava kvalifikacijske zahtjeve. U slučaju ugovora o radovima, privredni subjekt je mogao da se osloni na resurse samo jednog subjekta. Samo u izuzetnim slučajevima bilo je dozvoljeno privrednom subjektu da se osloni na resurse više od jednog subjekta. SP je smatrao da se Direktiva mora tumačiti na način da isključuje takvo ograničenje. SP se pozvao na tekst iz Članova 47.(2) i 48.(3), koji izričito navodi da se privredni subjekt može osloniti na kapacitete drugih subjekata u množini (Stavovi ). SP je zaključio da Direktiva dozvoljava privrednom subjektu da se osloni na kombinaciju kapaciteta više od jednog subjekta u svrhe ispunjavanja minimalnih zahteva. Ova opcija je dozvoljena pod uslovom da privredni subjekt može da dokaže da će zaista imati te resurse na raspolaganju za izvršenje ugovora (Stav 33.). SP je prepoznao mogućnost specifičnih slučajeva u kojima više privrednih subjekata nije odgovarajuće. To može biti neodgovarajuće u kontekstu specifičnih zahtjeva ugovora. Međutim, takvi slučajevi su izuzetak i ograničenje ne treba postavljati kao opšte pravilo (Stavovi 35. i 36.). C-95/10 Strong Segurança Strong Segurança SA protiv Município de Sintra Presuda od 17. marta 2011, nema mišljenja nezavisnog Zahtjev za preliminarnu odluku. U ovom predmetu, SP je razmatrao odredbe koje se odnose na oslanjanje na kapacitete drugih subjekata u kontekstu dodjele ugovora za neprioritetne usluge (iz Aneksa II B). U Direktivi su neprioritetne usluge vrlo malo regulišene. Članovi 47. i 48. nijesu specifično namjenjeni za primjenu na dodjelu ugovora za neprioritetne usluge 23. Pitanje koje je razmatrao SP bilo je da li privredni subjekt može da se osloni na kapacitete drugih subjekata da bi ispunio minimalne kvalifikacijske zahtjeve za dodjelu ugovora za neprioritetne usluge. Ugovor se u ovom slučaju odnosio na sigurnosne i nadzorne usluge opštinskog vijeća u Portugalu. Naručilac posla je objavio obavještenje u Službenom listu Evropske Unije (SLEU) i sproveo otvoreni postupak za dodjelu ugovora. Ugovor je prvobitno dodijeljen društvu Strong Segurança, ali je kasnije promijenjena odluka o dodjeli. Do promjene je došlo kada se jedan od neuspešnih ponuđača žalio tvrdeći da naručiocu posla nije bilo dozvoljeno da dodijeli ugovor društvu Strong Segurança. Pritužba se bazirala na tome da se Strong Segurança oslonio Vidi SIGMA (januar 2011.), Which Contracts are Covered by the Directives?, Public Procurement Policy Brief br. 4, i SIGMA (2010.) Public Procurement Training Manual, modul D3, za objašnjenja u vezi primjene pravila nabavki na (neprioritetne) usluge iz Aneksa II B

100 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA na kapacitete drugog subjekta da dokaže svoju sposobnost izvršenja ugovora. Društvo Strong Segurança je osporilo odluku naručioca posla da mu ne dodijeli ugovor. SP je smatrao da se odredbe Direktive kojima se dozvoljava privrednim subjektima da se oslanjaju na kapacitete drugih organa u ispunjavanju minimalnih kvalifikacijskih zahtjeva ne primjenjuju na dodjelu ugovora za neprioritetne usluge (Stav 34.). Takođe je smatrao da ni princip transparentnosti ni princip jednakog tretmana ne nameću obavezu naručiocu posla da dozvoljava privrednim subjektima da se oslanjaju na kapacitete drugih subjekata da bi oni ispunili minimalne kvalifikacijske zahtjeve pri dodjeli ugovora za neprioritetne usluge (Stav 39.). Tehnička i/ili profesionalna sposobnost C-368/10 Komisija protiv Holandije Evropska komisija protiv Holandije Presuda od 10. maja 2012, mišljenje nezavisnog advokata od 15. decembra Tužba koju je podnijela Komisija Cjelokupni tekst ove presude i njena detaljnija analiza dati su u ovoj publikaciji. Vidi poglavlje 7 Dodjela ugovora. Ovaj predmet se odnosio na dodjelu ugovora pokrajine Severna Holandija za nabavku i upravljanje automatskim aparatima za čaj i kafu. Postupak je vođen prema Direktivi. Naručilac posla je naveo u ugovornim dokumentima da privredni subjekti treba da ispunjavaju kriterijume koji se odnose na održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje. Ovaj zahtev je uključen pod opštim naslovom Uslovi podobnosti/minimalni uslovi, i podnaslovom Zahtjevi kvaliteta. Naručilac posla je od privrednih subjekata tražio da objasne na koji način ispunjavaju ove kriterijume. Naručilac posla je takođe tražio da ukažu na koji način doprinose unaprijeđenju održivosti tržišta kafe i ekološki, socijalno i ekonomski odgovornoj proizvodnji kafe (Stavovi 24. to 26.). SP je bio mišljenja da se ovim zahtjevima postavlja minimalni nivo profesionalnog kapaciteta te da bi stoga trebalo da budu razmatrani u svijetlu Člana 48. Direktive (Stavovi 102. do 104.). SP je potvrdio da Član 48. daje iscrpnu listu informacija ili dokaza koje naručilac posla može da koristi za ocjenu tehničkih i profesionalnih sposobnosti ponuđača (Stav 105.). Zahtjevi koje je naručilac posla postavio u odnosu na održive nabavke i društveno odgovorno poslovanje nijesu uključeni u tu iscrpnu listu, te stoga ovi zahtjevi nijesu dozvoljeni kao kriterijumi za izbor. SP je takođe potvrdio u ranijoj sudskoj praksi (C-496/99 Komisija protiv CAS Succhi di Frutta) da princip transparentnosti implicira da sva pravila postupka dodjele moraju biti jasna, precizna i nedvosmislena. Ovaj zahtjev treba osigurati da; (i) svi adekvatno informisani ponuđači razumiju precizno značenje pravila i da ih tumače na isti način, i 100

101 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE (ii) da su naručioci u stanju da utvrde da li dostavljene ponude ispunjavaju kriterijume za izbor. SP se složio s mišljenjem nezavisnog advokata da u ovom slučaju kriterijumi za izbor nijesu ispunjavali zahtjev transparentnosti (Stavovi 109. do 111.). U predmetu C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction, SP je takođe naveo da, u odnosu na tehničke i profesionalne kapacitete, Direktiva uspostavlja zatvoren sistem koji ograničava metode procjene i provjere koje su dostupne tim organima, a time i njihove mogućnosti da nameću zahtjeve (Stav 28.). Proceduralna pitanja C-336/12 Manova Ministeriet for Forskning, Innovation og Videregående Uddannelser protiv Manova A/S Presuda od 10. oktobra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata Zahtjev za preliminarnu odluku. Ovaj predmet se odnosio na poziv za dostavljanje ponuda za dodjelu okvirnog sporazuma za vođenje sedam centara za profesionalnu orijentaciju i savjetovanje. Usluge su bile neprioritetne (Aneks II B) 24. Direktiva je u vrijeme sprovođenja tog postupka bila na snazi. Naručilac posla je od kandidata zahtijevao da dostave specifične informacije uz svoje preliminarne prijave. Među tim informacijama bio je i bilans stanja kandidata. Dva od devet kandidata nijesu dostavili kopije bilansa stanja do utvrđenog roka. Naručilac posla je naknadno tražio od ta dva kandidata da dostave dokumente koji su nedostajali. Oba kandidata su to učinila, završili su proces aplikacije, bili su imenovani u okvirni sporazum i dodjeljeni su im ugovori. Jedan od neuspješnih privrednih subjekata koji je učestvovao u procesu osporio je odluke o dodjeli. Sud koji je uputio zahtjev pitao je SP da li princip jednakog tretmana označava da naručilac posla, nakon roka za prijave za učešće u tenderskom postupku, ne može da traži od kandidata da dostavi kopiju svog najsvježijeg bilansa stanja... ukoliko kandidat te dokumente nije dostavio sa prijavom. SP je pitanje razmatrao u svijetlu principa jednakog tretmana i transparentnosti. Pozvao se na opšte principe i pravila koja je utvrdio u predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi 25 (detaljnije predstavljeni u poglavlju 7, Dodjela ugovora ). Ovi principi i pravila uključuju i opšte pravilo da se ponuda ne može mijenjati nakon što je podnesena (Stav 31.). Direktiva, međutim, ne isključuje ispravke ili razjašnjenja (odnosno pružanje dodatnih informacija) u ponudi, u ograničenim i specifičnim okolnostima. Ovo je posebno slučaj kada je jasno da Vidi gore komentar o primjeni pravila nabavki na neprioritetne usluge (iz Aneksa II B), u predmetu C-95/10 Strong Segurança

102 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA izmjena predstavlja puko pojašnjenje ili ispravku očigledne materijalne greške (Stav 32.). U predmetu C-599/10 SAG ELV Slovensko i drugi, SP je dao detaljne smjernice po pitanju dozvoljenih pojašnjenja u kontekstu kriterijuma dodjele. U C-336/12 Manova, SP je razmatrao ove smjernice i primijenio ih na fazu prijave (izbora) (Stav 38.). SP je zaključio da naručilac posla može da zahtijeva ispravku ili razjašnjenje detalja prijave, u ograničenim i specifičnim okolnostima. Ova izmjena je dozvoljena sve dok se zahtjev odnosi na detalje ili informacije za koje se objektivno vidi da su izrađene prije roka za podnošenje prijava (Stav 39.). SP je takođe naglasio jedan vrlo važan uslov: zahtjev za informacije koje nedostaju ne smije nepravedno da favorizuje ili da stavlja dotičnog kandidata u nepovoljan položaj (Stav 42.). SP je primijenio ove uslove na činjenice u C-336/12 Manova. Potvrdio je da je bilans stanja već postojao i bio objavljen prije roka za prijave. Zaključio je da naručilac posla, time što je prihvatio kopije bilansa stanja nakon isteka roka za prijavu, nije prekršio princip jednakog tretmana. SP je objasnio da ovo ne bi bio slučaj, međutim, da su ugovorni dokumenti naveli da bi prijave bile odbijene ukoliko se specifični dokumenti ne dostave sa prijavom. Direktiva javnog sektora 2014/24/EU Članovi 58. do 64. Direktive javnog sektora iz godine odnose se na fazu izbora. Član 58. uključuje niz novih odredbi koje nijesu predviđene Direktivom. One se odnose na: minimalni nivo finansijskog prometa koji se može zahtijevati od privrednog subjekta; informacije o godišnjim finansijskim izvještajima; Primjena ekonomskih i finansijskih kriterijuma za izbor u kontekstu lotova i okvirnih sporazuma; neophodne profesionalne kvalifikacije u situaciji u kojoj postoji sukob interesa koji može negativno da utiče na izvršenje ugovora. Član 59. uvodi novi koncept i dokument: Evropska jedinstvena dokumentacija o nabavki (ESPD). ESPD je standardni elektronski dokument koji će da izradi Evropska komisija. Sadržaće formalnu izjavu koju privredni subjekt daje naručiocu posla. Privredni subjekt će moći da koristi ESPD da bi potvrdio da ispunjava sljedeće uslove: da nije u jednoj od situacija na koje se primjenjuju osnove za isključenje. da ispunjava relevantne kriterijume za izbor. da ispunjava, kada je to primjenjivo, pravila i kriterijume koji su postavljeni za smanjenje broja inače kvalifikovanih kandidata koji će biti pozvani da učestvuju. Naručioci posla imaju obavezu da prihvate ESPD kao preliminarni dokaz umjesto uvjerenja koja izdaju javni organi ili treće strane. ESPD se može koristiti više puta. 102

103 UPRAVA ZA JAVNE NABAVKE Naručilac posla može naknadno da traži od ponuđača ili kandidata da dostavi sve ili određeni broj popratnih dokumenata. Prije dodjele ugovora, naručilac posla mora da traži od uspješnog ponuđača da dostavi ažurirane propratne dokumente. U slučaju da naručilac posla može da dobije uvjerenja besplatno putem nacionalne baze podataka u bilo kojoj državi članici, ne može da traži te dokumente od privrednog subjekta. Član 63.(1) odnosi se na oslanjanje na kapacitete drugih subjekata. Član propisuje da se, u vezi kriterijuma u odnosu na obrazovne i profesionalne kvalifikacije ili na relevantno profesionalno iskustvo, privredni subjekti mogu, međutim, osloniti samo na kapacitete drugih subjekata ako će oni obaviti radove ili pružiti usluge kod kojih se traže te sposobnosti. Pogledaj cjelokupni tekst Direktive javnog sektora iz godine i druge članove koji se odnose na proces izbora. C-218/11 Édukövízig i Hochtief Construction Észak-dunántúli Környezetvédelmi és Vízügyi Igazgatóság (Édukövízig), Hochtief Construction protiv Magyarországi Fióktelepe, sada Hochtief Solutions AG protiv Magyarországi Fióktelepe Presuda od 18. oktobra 2012, nema mišljenja nezavisnog advokata Zahtjev za preliminarnu odluku Ovaj predmet je posebno relevantan za sljedeću temu: Izbor privrednih subjekata kvalifikacija: ekonomsko i finansijsko stanje Ključni djelovi presude za ovu temu su: Pravni okvir pravo Evropske Unije Stavovi Pravni okvir zakonodavstvo Nemačke; zakonodavstvo Mađarske Stav 9. Činjenice Stavovi Pitanja upućena SPEU Stav 19. Analiza i presuda Stavovi Stavovi koji su navedeni dalje u tekstu (u zagradama) odnose se na Stavove iz presude. Sažetak činjenica (Stavovi ) U julu 2006, naručilac posla Édukövízig pokrenuo je ograničeni postupak za dodjelu radova na transportnoj infrastrukturi u Mađarskoj. Procijenjena vrijednost radova je bila između EUR i EUR Direktiva se primijenjivala na sprovođenje postupka. U okviru kvalifikacijskih zahtjeva, Édukövízig je obavezao privredne subjekte da dostave jedinstven finansijski dokument u skladu sa mađarskim računovodstvenim pravilima. Edukövízig je utvrdio minimalni zahtjev koji se 103

104 ODABRANE PRESUDE SUDA PRAVDE EVROPSKE UNIJE O JAVNIM NABAVKAMA odnosio na ekonomsko i finansijsko stanje. Taj minimalni zahtjev bio je da bilans uspijeha ne smije biti negativan više od jedne godine u protekle tri godine. Ova informacija je morala da bude dokazana jedinstvenim finansijskim dokumentom. Društvo Hochtief Hungary (HH) željelo je učestvovati u tenderskom procesu. HH bilo je podružnica društva Hochtief Construction (HC), koje je bilo u potpunom vlasništvu podružnice Hochtief AG. Oba privredna društva su konstituirana u Njemačkoj. Hochtief AG Transfer profita matično društvo Hochtief Construction HH se oslanja na HC Hochtief Hungary Njemačka računovodstvena pravila koja se primijenjuju na grupacije konstituirane u Njemačkoj dozvoljavaju da određeno društvo prenosi profit na drugo društvo u grupaciji. Ovo pravilo znači da je moguće da privredno društvo ima pozitivan bilans uspjeha nakon poreza, iako u bilansu stanja pokazuje negativan odnos računa dobitaka i gubitaka. Mađarska računovodstvena pravila ne dozvoljavaju ovu mogućnost. Društvo HC je imalo sporazum o transferu profita prema kojem je svoje dobitke prenosio na Hochtief AG. Stoga je imalo nulti ili negativni račun dobitaka i gubitaka u bilansu stanja. Društvo HH je željelo da se osloni na finansijsko stanje kompanije HC da bi zadovoljilo minimalne zahtjeve koje je postavio Édukövízig. Zbog tretmana računa kompanije HC, kompanija HH nije bila u mogućnosti da ispuni zahtjeve Édukövízig-a koji se odnose na dobitke i gubitke. Društvo HH je osporilo zakonitost zahtjeva Édukövízig-a pred mađarskim sudovima. Ti sudovi su uputili niz pitanja SP-u i tražili preliminarnu odluku. Pravo EU (Stavovi 3.-8.) Direktiva 2004/18/EZ: Stavovi 2, 39. i 40 preambule i Članovi 2, 44, 47. i 48.; Četvrta direktiva Saveta EU 78/660/EEZ od 25. jula na osnovu Člana 54.(3)(g) Ugovora o završnim godišnjim računima određenih vrsta društava. Presuda (Stavovi ) 104