1 Feststellungen zur Haushaltsrechnung und zur Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2010

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1 Teil I Allgemeiner Teil 1 Feststellungen zur Haushaltsrechnung und zur Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr Der Bundesrechnungshof hat mit Unterstützung seiner Prüfungsämter die Haushaltsrechnung und die Vermögensrechnung des Bundes für das Haushaltsjahr 2010 geprüft. Er hat dabei keine für die Entlastung wesentlichen Abweichungen zwischen den in den Rechnungen und in den Büchern aufgeführten Beträgen festgestellt. Dies gilt auch für die Sondervermögen. Die stichprobenweise geprüften Einnahmen und Ausgaben waren im Allgemeinen ordnungsgemäß belegt. 8 % der geprüften Fälle wiesen überwiegend formale Fehler auf. Kleinere materielle Fehler hatten nur geringe finanzielle Auswirkungen. Die Nachwirkungen der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise bestimmten die Planungen für den Bundeshaushalt Die veranschlagte Nettokreditaufnahme lag bei einem Rekordwert von 80,2 Mrd. Euro und damit deutlich über den vorgesehenen Ausgaben für Investitionen von 28,3 Mrd. Euro. Um die Verfassungsmäßigkeit des Haushalts herzustellen, musste die Ausnahmevorschrift in der bis Ende des Jahres 2010 geltenden Fassung des Artikels 115 Absatz 1 Satz 2 Grundgesetz in Anspruch genommen werden. Danach durften neue Schulden die Ausgaben für Investitionen überschreiten, um eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren. Der Haushalt entwickelte sich im Verlauf des Jahres 2010 wesentlich günstiger als erwartet. Mit 303,7 Mrd. Euro lagen die Ist-Ausgaben 15,8 Mrd. Euro unter dem Soll von 319,5 Mrd. Euro. Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) waren 20,4 Mrd. Euro höher als im Haushaltsplan veranschlagt. Im Ergebnis blieb die Nettokreditaufnahme mit 44,0 Mrd. Euro um 36,2 Mrd. Euro unter dem Soll. Die Vermögensrechnung weist zum Ende des Jahres 2010 Kreditmarktverbindlichkeiten des Bundes einschließlich der Wertpapiere im Eigenbestand und der Sondervermögen von 1 145,3 Mrd. Euro aus. Andere Darstellungen und Publikationen des Bundes enthalten hiervon abweichende Zahlen. Wegen der zentralen Bedeutung der Finanzkennzahl Gesamtverschuldung des Bundes hält der Bundesrechnungshof diese unterschiedlichen Angaben für nicht hinnehmbar. Er empfiehlt, die Höhe der Gesamtverschuldung des Bundes nach einheitlichen Kriterien zu ermitteln und aus-

2 zuweisen. Die über- und außerplanmäßigen Ausgaben lagen mit 930 Mio. Euro erheblich über dem Vorjahresergebnis von 652 Mio. Euro. Die nicht genehmigten Ausgaben sanken auf 4,4 Mio. Euro. Im Haushaltsjahr 2010 flossen 12,9 Mrd. Euro an übertragbaren Ausgaben nicht ab. Dieser Betrag war um 4 Mrd. Euro niedriger als im Vorjahr, in dem ein Darlehen an den Gesundheitsfonds nicht in Anspruch genommen werden musste. Aus den im Haushaltsjahr 2010 im flexibilisierten Bereich nicht abgeflossenen übertragbaren Ausgaben (1,5 Mrd. Euro) bildeten die Ressorts 1,4 Mrd. Euro Ausgabereste. Über mehr als 94 % der nicht abgeflossenen flexibilisierten Mittel wollen die Ressorts demnach in künftigen Jahren weiter verfügen. Im Haushaltsplan 2010 waren Verpflichtungsermächtigungen von 48,5 Mrd. Euro vorgesehen. Die Inanspruchnahme dieser Verpflichtungsermächtigungen war durch das Haushaltsgesetz 2010 im Umfang begrenzt. Tatsächlich durch Verpflichtungen in Anspruch genommen wurden 25,2 Mrd. Euro. Der Ausnutzungsgrad von 57 % war niedriger als im Vorjahr. Zum 31. Dezember 2010 sind aus eingegangenen Verpflichtungen in den kommenden Haushaltsjahren noch Ausgaben von 126,5 Mrd. Euro zu leisten. Der künftige Handlungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers wird hierdurch begrenzt. Der Gewährleistungsrahmen des Bundes und seiner Sondervermögen betrug 1 023,8 Mrd. Euro. Hiervon wurden bis zum Ende des Jahres 2010 Gewährleistungen von 389,5 Mrd. Euro übernommen. Der Gesamtbestand der in Anspruch genommenen Selbstbewirtschaftungsmittel nahm gegenüber dem Vorjahr um 25 Mio. Euro zu. Er lag am Ende des Jahres 2010 bei Mio. Euro verteilt auf acht Einzelpläne. Ende des Jahres 2010 betrug das Vermögen nach der Vermögensrechnung des Bundes einschließlich seiner Sonder- und Treuhandvermögen 202 Mrd. Euro. Die Schulden (einschließlich der Versorgungs- und Beihilfeverpflichtungen) lagen danach bei Mrd. Euro. Das Bundesfinanzministerium will die eingeleitete Modernisierung der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung fortsetzen. 1.1 Stand der Entlastungsverfahren

3 1.1.1 Bundesregierung für das Haushaltsjahr 2009 entlastet Für das Haushaltsjahr 2009 haben der Deutsche Bundestag und der Bundesrat die Bundesregierung entlastet. 1 Grundlage für diese Entlastung bildeten die vom Bundesfinanzministerium vorgelegte Haushaltsrechnung 2009 und die Vermögensrechnung Der Bundesrechnungshof hat mit seinen Bemerkungen 2010 zur Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes und seinen im April 2011 ergänzend vorgelegten weiteren Prüfungsergebnissen dazu berichtet Getrennte Vorlage der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung 2010 Seit dem Haushaltsjahr 2009 legt das Bundesfinanzministerium die Haushaltsrechnung und die Vermögensrechnung nicht mehr in Form einer zusammengefassten Jahresrechnung, sondern getrennt und zu verschiedenen Zeitpunkten vor. 3 Die zeitlich gestaffelte Vorlage ermöglicht es dem Bundesfinanzministerium, in der nach der Haushaltsrechnung vorgelegten Vermögensrechnung aktuelle Jahresabschlüsse der privatrechtlichen Unternehmen zu berücksichtigen, an denen der Bund beteiligt ist. Die Haushaltsrechnung ist das Spiegelbild des Haushaltsplans. In ihr werden die im Haushaltsjahr gebuchten Einnahmen und Ausgaben den Ansätzen des Bundeshaushaltsplans unter Berücksichtigung der Haushaltsreste und der Vorgriffe gegenübergestellt. Sie weist nach, in welcher Höhe die Ermächtigungen des Haushaltsplans in Anspruch genommen wurden und welche Änderungen sich gegenüber dem vom Gesetzgeber beschlossenen Haushaltsplan ergeben haben. Die Haushaltsrechnung ist ein Kontrollinstrument für das Budgetrecht des Parlaments. Die Vermögensrechnung weist das Vermögen und die Schulden des Bundes zu Beginn, die Veränderungen während und den Bestand zum Ende des Haushaltsjahres aus. Sie wird jährlich fortgeschrieben. Ihre Aussagekraft ist bislang begrenzt. So werden wesentliche Vermögenspositionen, wie das gesamte Immobilienvermögen einschließlich Bundesfern- und Bundeswasserstraßen sowie das bewegliche Vermögen, nicht wertmäßig erfasst. Das Bundesfinanzministerium will die Vermögensrechnung in den kommenden Jahren fortentwickeln und modernisieren (vgl. Nummer 1 2 Vgl. Deutscher Bundestag: Plenarprotokoll 17/124 vom 8. September 2011 i. V. m. Bundestagsdrucksache 17/6423; Bundesrat: Plenarprotokoll 878 vom 17. Dezember 2010 i. V. m. Bundesratsdrucksache 736/10 und 198/11. Vgl. Bundestagsdrucksache 17/3650 und 17/ Haushaltsrechnung: Bundestagsdrucksache 17/5648, Bundesratsdrucksache 236/11; Vermögensrechnung: Bundestagsdrucksache 17/6009, zu Bundesratsdrucksache 236/11.

4 1.11). 1.2 Haushaltsrechnung und Vermögensrechnung 2010 ordnungsgemäß (Mitteilung nach 97 Absatz 2 Nummer 1 BHO) Der Bundesrechnungshof prüfte mit Unterstützung seiner Prüfungsämter die Ordnungsmäßigkeit der Haushaltsrechnung und der Vermögensrechnung Er stellte keine für die Entlastung wesentlichen Abweichungen zwischen den in den Rechnungen aufgeführten und den in den Büchern nachgewiesenen Beträgen fest. Dies gilt auch für die Sondervermögen. Insgesamt prüfte der Bundesrechnungshof stichprobenweise Einnahme- und Ausgabebuchungen. Die in der Stichprobe enthaltenen Buchungen waren im Allgemeinen ordnungsgemäß belegt. Rund 8 % der geprüften Fälle waren fehlerhaft (2009: 10 %). Dies betraf vor allem formale, nicht finanzwirksame Verstöße. Fehlende oder unvollständige begründende Unterlagen machten über die Hälfte der Fehler aus. Weitere Fehler traten vor allem bei Form und Inhalt der Kassenanordnung auf. In den geprüften Fällen hatten Fehler, die zu finanziellen Verlusten führten, z. B. Zahlungen vor Fälligkeit, nur geringe finanzielle Bedeutung. Im Interesse einer ordnungsgemäßen Bewirtschaftung von Haushaltsmitteln muss der Fehleranteil weiter verringert werden. Sorgfalt beim Umgang mit Haushaltsmitteln ist unerlässlich. Ansonsten sind Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung gefährdet und auch größere finanzielle Nachteile für den Bundeshaushalt nicht auszuschließen. Das Bundesministerium hat zugesagt, seine Bemühungen, den Anteil formaler Fehler zu reduzieren, fortzusetzen. Hierzu würden die Leiter der Bundeskassen und die Beauftragten für den Haushalt der Ressorts in regelmäßigen Besprechungen zur Beachtung der entsprechenden Vorschriften aufgefordert. 1.3 Haushaltsplanung und -verlauf Nachwirkungen der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise Die Nachwirkungen der weltweiten Wirtschafts- und Finanzkrise bestimmten die Planungen für den Bundeshaushalt Nachdem die deutsche Wirtschaftsleistung (Bruttoinlandsprodukt) im Jahresdurchschnitt 2009 um real 5 % gegenüber dem Vorjahr zurückgegangen war, erwartete der Haushaltsgesetzgeber für das Jahr 2010 ein

5 Wachstum von 1,2 %. Dabei ging er davon aus, dass die Produktionskapazitäten weiter unterausgelastet bleiben und die Arbeitslosenzahl auf jahresdurchschnittlich 4,1 Mio. Personen steigt. Zur Stützung der Konjunktur beschloss der Gesetzgeber mit dem Wachstumsbeschleunigungsgesetz, Bürger und Unternehmen im Jahr 2010 in einer Größenordnung von 6,1 Mrd. Euro steuerlich zu entlasten. Der Bundesagentur für Arbeit wurde zur Beitragsstabilisierung ein Zuschuss von 12,8 Mrd. Euro gewährt. Außerdem erhielt die Gesetzliche Krankenversicherung einen zusätzlichen Bundeszuschuss von 3,9 Mrd. Euro zur Kompensation krisenbedingter Mindereinnahmen. Bei den Steuereinnahmen rechnete der Haushaltsgesetzgeber mit einem Rückgang von 12,2 Mrd. Euro gegenüber dem Vorjahr, während die Ausgaben um 16,2 Mrd. Euro steigen sollten. Als Folge stieg die geplante Nettokreditaufnahme auf den Rekordwert von 80,2 Mrd. Euro. Sie lag damit deutlich über den vorgesehenen Ausgaben für Investitionen von 28,3 Mrd. Euro. Um die Verfassungsmäßigkeit des Haushalts herzustellen, nahm der Gesetzgeber die letztmalig 4 in dieser Form geltende Ausnahmevorschrift des Artikels 115 Absatz 1 Satz 2 Grundgesetz in Anspruch. Danach durften neue Schulden die Ausgaben für Investitionen überschreiten, um eine Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts abzuwehren Konjunkturelle Erholung schneller als erwartet Schon früh zeichnete sich im Haushaltsjahr 2010 ab, dass die konjunkturelle Erholung schneller und stärker ausfallen würde, als bei der Aufstellung des Haushalts erwartet worden war. So rechnete das Bundesfinanzministerium im Juni 2010 nur noch mit einer Nettokreditaufnahme von 65,2 Mrd. Euro. Diesen Wert legte es als Ausgangsbasis für die neue verfassungsrechtliche Schuldenregel nach Artikel 115 Absatz 2 Grundgesetz zugrunde, die erstmals für den Bundeshaushalt 2011 gilt 5 (vgl. Nummer 2.2). 4 5 Mit dem Bundeshaushalt 2011 gilt die neue verfassungsrechtliche Schuldenregel nach Artikel 115 Absatz 2 Grundgesetz. Vgl. Artikel 143d Grundgesetz.

6 1.4 Haushaltsabschluss Ausgaben erheblich unter dem Soll Die Ausgaben entwickelten sich im Haushaltsvollzug günstiger als erwartet. Mit 303,7 Mrd. Euro lagen sie um 15,8 Mrd. Euro unter dem Soll von 319,5 Mrd. Euro. Wesentliche Minderausgaben gegenüber dem Haushaltsplan gab es vor allem in folgenden Bereichen: Der notwendige Zuschuss an die Bundesagentur für Arbeit war geringer als erwartet (-7,6 Mrd. Euro). Die Zinsausgaben verringerten sich aufgrund des gesunkenen Zinsniveaus (- 3,7 Mrd. Euro) Für die Grundsicherung für Arbeitsuchende musste weniger als geplant ausgegeben werden, da die Krise den Arbeitsmarkt nicht so stark belastete wie angenommen (-1,7 Mrd. Euro). Der Bund wurde in geringerem Umfang für übernommene Gewährleistungen in Anspruch genommen (-1,2 Mrd. Euro) Einnahmen höher als erwartet Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) lagen um 20,4 Mrd. Euro höher als im Haushaltsplan veranschlagt. Dies ist vor allem auf Steuermehreinnahmen von 14,3 Mrd. Euro zurückzuführen. Dabei stiegen vor allem die Einnahmen bei der veranlagten Einkommensteuer (+3,1 Mrd. Euro), der Körperschaftsteuer (+2,4 Mrd. Euro) und der Lohnsteuer (+1,7 Mrd. Euro). Außerdem mussten weniger EU-Eigenmittel (-4,0 Mrd. Euro) abgeführt werden. Die sonstigen Einnahmen betrugen 6,1 Mrd. Euro mehr als geplant. Hierzu haben vor allem Mehreinnahmen von 4,0 Mrd. Euro aus der Versteigerung von Mobilfunkfrequenzen beigetragen. Ein Teil des Bundesbankgewinns von 3,5 Mrd. Euro wurde zur Deckung der Ausgaben im Bundeshaushalt verwendet (vgl. Nummer 1.5.1) Nettokreditaufnahme auf Höchststand Mit 44,0 Mrd. Euro lag die Nettokreditaufnahme beim Haushaltsabschluss um 36,2 Mrd. Euro unter dem veranschlagten Wert. Dennoch war dies die bisher höchste jährliche Neuverschuldung des Bundes. Die Nettokreditaufnahme überschritt die Investitionsausgaben im Jahr 2010 erheblich (vgl. Abbildung 1.1).

7 Abbildung 1.1 Entwicklung von Nettokreditaufnahme und Investitionsausgaben Mrd. Euro Nettokreditaufnahme 44,0 40 Investitionsausgaben 35 34, ,9 26,2 26, ,3 27,1 22, ,3 11, Jahr Soll-Ist-Vergleich Der Soll-Ist-Vergleich zum Bundeshaushalt 2010 zeigt folgendes Ergebnis: Tabelle 1.1 Haushaltsabschluss 2010: Soll-Ist-Vergleich Soll Ist Abweichung ggü. Soll Mrd. Euro in % Ausgaben a 319,5 303,7-15,8-4,9 Personalausgaben 27,7 28,2 0,5 1,8 21,6 21,5-0,1-0,5 laufender Sachaufwand (einschl. militärische Beschaffung) Zinsausgaben Zuweisungen und Zuschüsse b Sonstiges c Investitionsausgaben Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) Steuereinnahmen Sonstige Einnahmen 36,8 205,3-0,1 28,3 33,1 194,4 0,4 26,1-3,7-10,9 0,5-2,2-10,1-5,3 - -7,8 238,9 259,3 20,4 8,5 211,9 27,0 226,2 33,1 14,3 6,1 6,7 22,6

8 Münzeinnahmen 0,4 0,3-0,1-17,2 Nettokreditaufnahme 80,2 44,0-36,2-45,1 Nachrichtlich: Finanzierungssaldo -80,6-44,3 36,3-45,0 a Ohne haushaltstechnische Verrechnungen (einschl. durchlaufende Posten). b Darunter fallen insbesondere nicht investive Leistungen an die Sozialversicherung und andere Einrichtungen außerhalb der Bundesverwaltung. c Vermögensübertragungen, soweit nicht für Investitionen, globale Mehr- und Minderausgaben Vergleich mit dem Vorjahr 2009 Die Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme und Münzeinnahmen) stiegen gegenüber dem Ist des Vorjahres um 1,6 Mrd. Euro bzw. 0,6 %. Während die Steuereinnahmen um 1,6 Mrd. Euro sanken, stiegen die Sonstigen Einnahmen vor allem wegen einmaliger Einnahmen aus der Versteigerung von Mobilfunklizenzen um 3,2 Mrd. Euro. Die Gesamtausgaben lagen im Jahr 2010 um 11,4 Mrd. Euro bzw. 3,9 % höher als im Vorjahr. Hauptursache waren höhere Zuweisungen und Zuschüsse vor allem in den Bereichen: Gesetzliche Krankenversicherung (+8,5 Mrd. Euro), Bundesagentur für Arbeit (+5,2 Mrd. Euro), gesetzliche Rentenversicherung (+1,8 Mrd. Euro). Die Zinsausgaben verringerten sich gegenüber dem Vorjahr (-5,0 Mrd. Euro). Die Wirtschaftsleistung entwickelte sich mit einem Anstieg von 3,6 % gegenüber dem Vorjahr unerwartet gut. Gleichwohl stieg das Finanzierungsdefizit gegenüber dem Haushaltsabschluss 2009 nochmals um 9,9 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.2). Tabelle 1.2 Vergleich der Abschlussergebnisse der Jahre 2010 und 2009 Ist 2010 Ist 2009 Veränderung ggü Mrd. Euro in % Ausgaben a 303,7 292,3 11,4 3,9 Personalausgaben 28,2 27,9 0,3 0,9 laufender Sachaufwand (einschl. mili- 21,5 21,4 0,1 0,5

9 tärische Beschaffung) Zinsausgaben Zuweisungen und Zuschüsse b Sonstiges c Investitionsausgaben 33,1 194,4 0,4 26,1 38,1 177,3 0,4 27,1-5,0 17,1-0,0-1,0-13,1 9,6-5,4-3,8 Einnahmen (ohne Nettokreditaufnahme 259,3 257,7 1,6 0,6 und Münzeinnahmen) Steuereinnahmen Sonstige Einnahmen 226,2 33,1 227,8 29,9-1,6 3,2-0,7 10,7 Münzeinnahmen 0,3 0,3-0,0-0,5 Nettokreditaufnahme 44,0 34,1 9,9 28,9 Nachrichtlich: Finanzierungssaldo -44,3-34,5-9,9 28,6 a Ohne haushaltstechnische Verrechnungen (einschl. durchlaufende Posten). b Darunter fallen insbesondere nicht investive Leistungen an die Sozialversicherung und andere Einrichtungen außerhalb der Bundesverwaltung. c Vermögensübertragungen, soweit nicht für Investitionen. 1.5 Einzelheiten zu den Einnahmen und zur Verschuldung Verwendung des Bundesbankgewinns Nach dem Gesetz über die Deutsche Bundesbank (Bundesbankgesetz) hat diese ihren Jahresüberschuss an den Bund abzuführen, soweit er nicht der gesetzlichen Bundesbankrücklage zuzuführen ist ( 27 Bundesbankgesetz). Abzuführen ist jeweils der Gewinn aus dem Vorjahr. Ab dem Jahr 2010 fließt der Teil des Bundesbankgewinns, der den im Bundeshaushalt veranschlagten Anteil von 3,5 Mrd. Euro überschreitet und nicht zur Tilgung der Schulden des Erblastentilgungsfonds (ELF) benötigt wird, an das Sondervermögen Investitions- und Tilgungsfonds (ITF). Damit werden dessen Verbindlichkeiten getilgt ( 6 Absatz 1 des Gesetzes zur Errichtung eines Sondervermögens ITF). Die Einnahmen aus dem Bundesbankgewinn betrugen 4,1 Mrd. Euro. Da der ELF keine nennenswerten Verbindlichkeiten mehr aufweist (vgl. Nummer ), konnte ein Betrag von 0,6 Mrd. Euro zur Tilgung von Schulden des ITF genutzt werden (vgl. Abbildung 1.2).

10 Abbildung 1.2 Gewinnablieferung der Deutschen Bundesbank und ihre Verwendung Mrd. Euro Zuführung an den Investitions- und Tilgungsfonds Zuführung an den Erblastentilgungsfonds Verwendung zur Ausgabenfinanzierung 0,7 0,8 0,6 6, ,9 3,5 3,5 3, Jahr Inanspruchnahme von Kreditermächtigungen Das Haushaltsgesetz 2010 enthielt eine Kreditermächtigung zur Deckung von Ausgaben von 80,2 Mrd. Euro. Hinzu kam eine Restkreditermächtigung 6 aus dem Vorjahr von 14,9 Mrd. Euro (vgl. Tabelle 1.3). Seit dem Haushaltsjahr 2008 muss das Bundesfinanzministerium zuerst die Kreditermächtigungen des laufenden Jahres in Anspruch nehmen. Erst danach darf es auf die Restkreditermächtigungen des Vorjahres zurückgreifen (Last-in-first-out- Methode). 7 Da die Kreditermächtigung aus dem Haushaltsgesetz 2010 nicht ausgeschöpft wurde, musste die Restkreditermächtigung aus dem Jahr 2009 nicht in Anspruch genommen werden. Sie verfiel mit Ablauf des Haushaltsjahres Für den Haushalt 2011 stehen als Restkreditermächtigung aus dem Jahr 2010 insgesamt 36,2 Mrd. Euro zur Verfügung (vgl. Tabelle 1.3). 6 7 Kreditermächtigungen zur Deckung von Ausgaben gelten bis zum Ende des nächsten Haushaltsjahres ( 18 BHO Absatz 3). Bis zur haushaltsgesetzlichen Neuregelung wurden zuerst die nicht ausgeschöpften Kreditermächtigungen des Vorjahres in Anspruch genommen (FiFo-Methode) vgl. im Einzelnen: Bemerkungen 2009, Bundestagsdrucksache 17/77 Nummer

11 Tabelle 1.3 Kreditermächtigungen und Inanspruchnahme a Restliche Kreditermächtigung aus dem Vorjahr ( 18 Absatz 3 BHO) (davon gesperrt gem. 2 Absatz 8 Haushaltsgesetz 2010) Kreditermächtigung zur Deckung von Ausgaben ( 2 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2010) Gesamtkreditermächtigungsrahmen (einschl. des gesperrten Betrags) Für die Nettokreditaufnahme zur Verfügung stehend Weitere Kreditermächtigungen a) zur Tilgung ( 2 Absatz 2 Haushaltsgesetz 2010) b) zur Marktpflege ( 2 Absatz 5 Haushaltsgesetz 2010) c Gesamtinanspruchnahme, zugleich Bruttokreditaufnahme in haushaltsmäßiger Abgrenzung d Tilgungen aus Kreditmarktmitteln und Marktpflege s. a) und b) Nettokreditaufnahme in haushaltsmäßiger Abgrenzung Ermächtigungsbetrag 2010 Mrd. Euro 14,9 (13,3) Inanspruchnahme ,0-14,9 0,0 80,2 44,0-36,2 b 34,1 95,1 81,8 252,5 52,6 239,2 0,8-13,3-51,8 Abweichung Inanspruchnahme ,5 1,4 284,0 264,0 240,0 229,9 80,2 44,0-36,2 34,1 Nachrichtlich: Summe der Ausgaben für Investitionen 28,3 26,1-2,2 27,1 a b c d Differenzen durch Rundung. In Höhe des Absolutwertes wird dieser Betrag als Restkreditermächtigung in das Jahr 2011 übertragen. Bis 5 % des Betrages der umlaufenden Bundesanleihen, -obligationen und -schatzanweisungen. In der Bruttokreditaufnahme sind Umbuchungen zum Haushaltsausgleich gemäß dem Haushaltsvermerk zu Kapitel 3201 von -5,0 Mrd. Euro enthalten.

12 1.5.3 Einsatz derivativer Finanzinstrumente Das Schuldenmanagement des Bundes nimmt die Bundesrepublik Deutschland Finanzagentur GmbH wahr. 2 Absatz 6 Haushaltsgesetz 2010 ermächtigt die Finanzagentur, im Rahmen der Kreditfinanzierung und der Kassenverstärkungskredite ergänzende Verträge zu folgenden Zwecken abzuschließen: Optimierung der Zinsstruktur und Begrenzung von Zinsänderungsrisiken bis zu einem Vertragsvolumen von 80,0 Mrd. Euro. Davon sind im Jahr ,9 Mrd. Euro in Anspruch genommen worden. 8 Begrenzung des Zins- und Währungsrisikos von Fremdwährungsanleihen bis zu einem Vertragsvolumen von 30 Mrd. Euro. Diese Ermächtigung wurde im Jahr 2010 nicht genutzt. Art und Umfang dieser Geschäfte erörtert das geheim tagende Bundesfinanzierungsgremium des Deutschen Bundestages Unterschiedliche Angaben zur Gesamtverschuldung des Bundes Die Kreditmarktverbindlichkeiten des Bundes 10 betrugen ausweislich der Vermögensrechnung zum Ende des Haushaltsjahres 2010 insgesamt 1 078,3 Mrd. Euro. Hinzu kamen Schulden der Sondervermögen ( Extrahaushalte ) des Bundes von 66,9 Mrd. Euro. Insgesamt betrug die Gesamtverschuldung des Bundes danach 1 145,3 Mrd. Euro. Wie bereits in den Vorjahren 11 enthalten andere Darstellungen und Publikationen des Bundes hiervon abweichende Zahlen. In seinen für die Öffentlichkeit bestimmten Monatsberichten nennt das Bundesfinanzministerium 1 312,5 Mrd. Euro als Gesamtverschuldung des Bundes (einschließlich Extrahaushalte) zum Ende des Jahres In seiner Übersicht über den Stand der Schuld der Bundesrepublik Deutschland weist es gegenüber dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages (Haushaltsausschuss) eine Gesamtverschuldung einschließlich Sondervermögen von 1 065,3 Mrd. Euro aus. 13 Angesichts der zentralen Bedeutung der Finanzkennzahl Gesamtverschuldung des Bundes hält der Bundesrechnungshof die unterschiedlichen Angaben für nicht hin- 8 Vgl. Bericht des Bundesministerium der Finanzen über die Kreditaufnahme des Bundes im Jahr 2010, S Vgl. 3 Gesetz zur Regelung des Schuldenwesens des Bundes Bundesschuldenwesengesetz. 10 Die in der Vermögensrechnung ausgewiesenen Kreditmarktverbindlichkeiten umfasse n auch die Kassenverstärkungskredite. 11 Vgl. Bemerkungen des Bundesrechnungshofes 2010, Bundestagsdrucksache 17/3650 Nr Vgl. Monatsbericht des Bundesfinanzministeriums August 2011, Tabelle 11: Schulden der öffentlichen Haushalte. 13 Vgl. Drucksache des Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages 17/2930.

13 nehmbar. Er hält es weiterhin für erforderlich, dass das Bundesfinanzministerium seine unterschiedlichen Darstellungsmethoden harmonisiert und die Höhe der Gesamtverschuldung des Bundes in der Vermögensrechnung und in seinen anderen Darstellungen einheitlich ausweist. Das Bundesfinanzministerium hat erwidert, dass die Publikationen unterschiedliche Angaben auswiesen, da die jeweilige Berechnung der Schuldenstände auf voneinander abweichenden Zielrichtungen, Sachzusammenhängen und Rechtsgrundlagen basiere. Jede dieser Berechnungen gehe allerdings zunächst von der tatsächlich am Markt durchgeführten Kreditaufnahme des Bundes aus. Aufgrund der Bedeutung der Größe Schuldenstand habe das Bundesfinanzministerium das Thema aber aufgegriffen und erstmals eine Gegenüberstellung der unterschiedlichen Darstellungen mit Überführungsrechnungen und Erläuterungen in den Finanzbericht aufgenommen. Der Bundesrechnungshof sieht die vom Bundesfinanzministerium ergriffenen Maßnahmen als einen ersten, wichtigen Schritt. Er schlägt vor, die Überführungsrechnungen und Erläuterungen künftig auch in der Vermögensrechnung darzustellen. Außerdem bittet er zu prüfen, ob die Verschuldung des Bundes trotz der voneinander abweichenden Zielrichtungen, Sachzusammenhänge und Rechtsgrundlagen einheitlich ausgewiesen werden kann. 1.6 Haushaltsüberschreitungen Haushaltsüberschreitungen liegen vor, wenn ein Ressort im Haushaltsvollzug den Haushaltsansatz einer im Haushaltsplan vorhandenen Zweckbestimmung überschreitet und dies durch haushaltswirtschaftliche Instrumente 15 nicht ausgeglichen werden kann (überplanmäßige Ausgabe) oder eine Ausgabe leistet, für die keine Zweckbestimmung im Haushaltsplan und auch keine Ausgabereste vorhanden sind (außerplanmäßige Ausgabe). Haushaltsüberschreitungen müssen durch das Bundesfinanzministerium bewilligt werden. Dieses Notbewilligungsrecht steht ihm nur im Falle eines unvorhergesehenen und unabweisbaren Bedarfs zu. Unabweisbar ist ein Bedarf insbesondere dann nicht, wenn nach Lage des Einzelfalles ein Nachtragshaushaltsgesetz rechtzeitig herbeigeführt werden kann (Artikel 112 Grundgesetz, 37 BHO, 4 Absatz 1 Haus- 14 Vgl. Finanzbericht 2012, S. 129f. 15 Inanspruchnahme von Ausgaberesten, Deckungsmöglichkeiten, Verstärkungen, Haushaltsvorgriffen oder von zweckgebundenen Einnahmen.

14 haltsgesetz 2010) Über- und außerplanmäßige Ausgaben gegenüber Vorjahr angestiegen Im Haushaltsjahr 2010 leistete die Bundesregierung überplanmäßige Ausgaben von 925 Mio. Euro und außerplanmäßige Ausgaben von 5 Mio. Euro (vgl. Abbildung 1.3). Der Gesamtbetrag entspricht 0,3 % des Haushalts-Solls. Er liegt mit 930 Mio. Euro über dem Vorjahresergebnis von 652 Mio. Euro. Abbildung 1.3 Entwicklung der Über- und außerplanmäßigen Ausgaben 4 3,7 3 Mrd. Euro 2 1 0,5 0,6 0,7 0, Jahr Die größten Haushaltsüberschreitungen fielen in folgenden Bereichen an: 301 Mio. Euro für Maßnahmen der Bundeswehr im Zusammenhang mit internationalen Einsätzen (überplanmäßig; Bundesverteidigungsministerium) 104 Mio. Euro für den Beitrag an die Vereinten Nationen (überplanmäßig; Auswärtiges Amt) 102 Mio. Euro für Elterngeld (überplanmäßig; Bundesfamilienministerium) 91 Mio. Euro für Übergangsbeihilfen, Übergangsgebührnisse und Ausgleichsbezüge von ausgeschiedenen Zeitsoldaten (überplanmäßig; Bundesverteidigungsministerium) 90 Mio. Euro für Wohngeld nach dem Wohngeldgesetz (überplanmäßig; Bundesbauministerium)

15 Sämtliche Haushaltsüberschreitungen wurden durch Minderausgaben an anderer Stelle des Bundeshaushalts ausgeglichen Haushaltsüberschreitungen ohne Einwilligung bei 4,4 Mio. Euro In elf Fällen haben Ressorts ohne Einwilligung des Bundesfinanzministeriums die bewilligten Haushaltsansätze überschritten (vgl. Abbildung 1.4). Dies betrifft Ausgaben von insgesamt 4,4 Mio. Euro. Im Vorjahr waren es zehn Fälle mit Ausgaben von 25 Mio. Euro. Das Bundesfinanzministerium erklärte in sechs Fällen, dass es bei rechtzeitiger Vorlage des Antrags seine Einwilligung erteilt hätte. Einer der übrigen fünf Fälle betraf eine äußerst geringe Ansatzüberschreitung von 7 Euro. In den vier anderen Fällen leisteten ohne Einwilligung des Bundesfinanzministeriums das Auswärtige Amt eine überplanmäßige Ausgabe von 1,8 Mio. Euro für Aufwendungen für Auslandsdienstlehrkräfte und Programmlehrkräfte, das Bundesverkehrsministerium eine überplanmäßige Ausgabe von Euro für Aus- und Fortbildung und eine überplanmäßige Ausgabe von Euro für Baumaßnahmen und das Bundesforschungsministerium eine überplanmäßige Ausgabe von Euro für Leistungen für sonstige europäische und internationale Wissenschaftseinrichtungen.

16 Abbildung 1.4 Über- und außerplanmäßige Ausgaben ohne Einwilligung des Bundesfinanzministeriums Mio. Euro Fälle Jahr Gesamtsumme davon hätte das BMF bei rechtzeitiger Antragstellung bewilligt Fallzahl 0 Im Hinblick auf die Budgethoheit des Parlaments erwartet der Bundesrechnungshof von allen Beauftragten für den Haushalt in den Ressorts, künftig keine Haushaltsüberschreitungen ohne Einwilligung mehr zuzulassen. Beabsichtigte über- und außerplanmäßige Ausgaben oberhalb gesetzlich festgelegter Beträge 16 muss das Bundesfinanzministerium dem Haushaltsausschuss des Deutschen Bundestages vorlegen. Wenn zwingende Gründe vorliegen, kann das Bundesfinanzministerium den Haushaltsausschuss ausnahmsweise nachträglich über seine Einwilligung unterrichten. Seiner Unterrichtungspflicht ist das Bundesfinanzministerium in allen betroffenen acht Fällen nachgekommen. In einem Fall davon unterrichtete es den Haushaltsausschuss nachträglich. 1.7 Ausgabereste Ausgaben aus dem laufenden Haushaltsplan dürfen grundsätzlich nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet werden (Jährlichkeitsprinzip). Bei übertragbaren Ausgaben dürfen die Ressorts jedoch Ausgabereste bilden, wenn nicht alle Haushaltsmittel im Haushaltsjahr abgeflossen sind. Ausgabereste stehen grundsätzlich bis zum Ende des auf die Bewilligung folgenden zweitnächsten Haushaltsjahres weiter als Ausgabeermächtigung zur Verfügung ( 45 Absatz 2 BHO) Mio. Euro, wenn durch die Haushaltsüberschreitung eine Rechtsverpflichtung erfüllt wird; 5 Mio. Euro, wenn der Haushaltsüberschreitung keine Rechtsverpflichtung zugrunde liegt ( 37 Absatz 1 Satz 4 BHO, 4 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2010).

17 Ausgabereste dürfen nur gebildet werden, wenn der Zweck der Ausgaben fortdauert und ein wirtschaftliches oder sonstiges sachliches Bedürfnis für die Restebildung besteht. Die Ressorts sind aufgefordert, bei der Restebildung einen strengen Maßstab anzulegen. Bei der späteren Inanspruchnahme der Ausgabereste müssen sie grundsätzlich eine kassenmäßige Einsparung in gleicher Höhe an anderer Stelle leisten. Die Gesamtausgaben des jeweiligen Einzelplans erhöhen sich somit kassenmäßig nicht. Ausgabereste beeinträchtigen allerdings die Transparenz des Haushalts, weil sie nicht im Haushaltsplan ausgewiesen werden. Die Inanspruchnahme von Ausgaberesten und die kassenmäßige Einsparung werden nur in der Haushaltsrechnung ausgewiesen. Auf Anregung des Bundesrechnungshofes erhalten die Berichterstatterinnen und Berichterstatter des Haushaltsausschusses daher von den Ressorts bei den Haushaltsberatungen Übersichten zu den wesentlichen Ausgaberesten. Das Parlament kann so diese Ausgabereste bei der Beratung des nächsten Haushalts berücksichtigen. In welcher Höhe die Ressorts Ausgabereste aus dem abgelaufenen Haushaltsjahr bilden, steht bei der Erstellung der Haushaltsrechnung regelmäßig noch nicht fest. Der Bundesrechnungshof kann daher nur einen Überblick über die übertragbaren Ausgaben des abgelaufenen Haushaltsjahres geben und über die Restebildung des Vorjahres berichten Ausgabereste gegenüber dem Vorjahr gesunken Am Ende des Haushaltsjahres 2009 waren 16,9 Mrd. Euro übertragbar. Hiervon bildeten die Ressorts 6,4 Mrd. Euro Ausgabereste (vgl. Abbildung 1.5). Dies waren 0,6 Mrd. Euro weniger als im Jahr 2008.

18 Abbildung 1.5 Ausgabereste Mrd. Euro ,7 7,0 6,3 6, Jahr Übertragbare Ausgaben im Haushaltsjahr 2010 niedriger als im Vorjahr Im Haushaltsjahr 2010 flossen 12,9 Mrd. Euro an übertragbaren Ausgaben nicht ab. Dieser Betrag steht grundsätzlich für die Bildung von Ausgaberesten zur Verfügung. Er ist um 4 Mrd. Euro niedriger als im Vorjahr. Im Jahr 2009 waren Minderausgaben für ein nicht in Anspruch genommenes Darlehen von 4,0 Mrd. Euro an den Gesundheitsfonds entstanden. Die übertragbaren Mittel ab einem Betrag von 100 Mio. Euro enthält die folgende Übersicht.

19 Tabelle 1.4 In das Jahr 2011 übertragbare Mittel (über 100 Mio. Euro) Haushaltsstelle im Haushaltsplan 2010 Zweckbestimmung Kap Verzinsung Kap Tit Leistungen zur Eingliederung in Arbeit Kap Tit Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen Kap Wohnungswesen und Städtebau 772 Kap Tgr. 05 Maßnahmen des Bundes unter Beteiligung des 548 Europäischen Sozialfonds (ESF) und Kofinanzierung der Kosten für technische Hilfe Kap Tgr. 02 Kosten für den Aufbau eines bundesweiten digitalen 421 Sprech- und Datenfunksystems für Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS) Kap Bundesvermögens- und -bauangelegenheiten 268 Kap Hochbau- und Förderungsmaßnahmen in Berlin 261 und Bonn Kap Tgr. 12 Regionalförderung 240 Kap Tit Investitionszuschüsse für Vorhaben des öffentlichen 192 Personennahverkehrs an die Deutsche Bahn AG Kap Tit Energieeinsparprogramm Bundesliegenschaften 135 Kap Tgr. 05 Verwendung der streckenbezogenen LKW-Maut 118 Kap Tgr. 07 Aufbauhilfe für die Verkehrsinfrastruktur des Bundes 106 Kap Tit Lärmsanierung an bestehenden Schienenwegen 100 Kap Tit Baukostenzuschüsse Schienenwege Eisenbahn 100 Gesamt Übertragbare Mittel Mio. Euro Ausgabereste im flexibilisierten Bereich Im flexibilisierten Bereich müssen in Anspruch genommene Ausgabereste von den Ressorts grundsätzlich nicht kassenmäßig im eigenen Einzelplan eingespart werden. Sie werden aus dem Gesamthaushalt finanziert. Die hierfür im Einzelplan Allgemeine Finanzverwaltung (Kapitel 6002 Titel ) vorgehaltenen Haushaltsmittel von 250 Mio. Euro wurden wie in den Vorjahren nicht benötigt. Die in Anspruch genommenen Ausgabereste wurden kassenmäßig durch Minderausgaben in den jeweiligen Einzelplänen gedeckt (sog. Bodensatz).

20 Im Unterschied zu den übrigen Ausgaberesten stehen flexibilisierte Ausgabereste zeitlich unbeschränkt zur Verfügung. Deshalb besteht für die Ressorts ein Anreiz, bei der Restebildung im flexibilisierten Bereich großzügig zu verfahren. Aber auch hier gilt, dass für die Bildung von Ausgaberesten ein konkreter sachlicher Bedarf vorliegen muss. Von den in das Haushaltsjahr 2010 übertragbaren Ausgaben im flexibilisierten Bereich von 1,5 Mrd. Euro bildeten die Ressorts 1,4 Mrd. Euro Ausgabereste (vgl. Tabelle 1.5). Über mehr als 94 % der nicht abgeflossenen Mittel wollen die Ressorts demnach in künftigen Jahren weiter verfügen. Tabelle 1.5 In das Jahr 2010 übertragene Ausgabereste im flexibilisierten Bereich Einzelplan Ressort übertragbare Ausgabereste gebildete Ausgabereste Tausend Euro in % 01 BPrA ,5 02 BT ,1 03 BR ,2 04 BK > 99,9 05 AA > 99,9 06 BMI ,8 07 BMJ > 99,9 08 BMF ,1 09 BMWi > 99,9 10 BMELV > 99,9 11 BMAS > 99,9 12 BMVBS ,9 14 BMVg > 99,9 15 BMG ,5 16 BMU ,5 17 BMFSFJ > 99,9 19 BVerfG > 99,9 20 BRH ,7 23 BMZ ,6 30 BMBF ,6 Gesamt ,6

21 Mit dem Ziel, Ausgabereste im flexibilisierten Bereich nach einheitlichen Maßstäben zu bilden, hat das Bundesfinanzministerium den Ressorts Vorgaben gemacht. 17 Danach fehlt insbesondere dann ein sachlicher Bedarf für Ausgabereste, wenn Aufgaben dauerhaft wegfallen, Sondertatbestände nicht mehr vorliegen, Baumaßnahmen und Beschaffungen langfristig verschoben oder nicht durchgeführt werden. Im Hinblick auf die Budgethoheit des Parlaments erwartet der Bundesrechnungshof von allen Ressorts, dass sie die Vorgaben bei ihrer Bedarfsprüfung beachten. Sie haben einen strengen Maßstab bei der Restebildung anzulegen. Von den in das Haushaltsjahr 2011 übertragbaren Ausgaben entfallen 1,6 Mrd. Euro auf den flexibilisierten Bereich. Sie sind damit gegenüber dem Vorjahr leicht (um 0,1 Mrd. Euro) angestiegen. 1.8 Verpflichtungsermächtigungen Gesunkener Ausnutzungsgrad bei Verpflichtungsermächtigungen Im Haushaltsplan 2010 waren Verpflichtungsermächtigungen von 48,5 Mrd. Euro veranschlagt. Dies waren 9,8 Mrd. Euro weniger als im Vorjahr. Tatsächlich durch Verpflichtungen in Anspruch genommen wurden davon 25,2 Mrd. Euro (vgl. Abbildung 1.6). Der Ausnutzungsgrad betrug 52 %. Er war damit deutlich niedriger als im Vorjahr. Daneben gingen die Ressorts sonstige Verpflichtungen von 1,4 Mrd. Euro aufgrund anderer gesetzlicher Regelungen oder für laufende Geschäfte ein ( 38 Absatz 4 BHO). Der Haushaltsgesetzgeber hat für das Haushaltsjahr 2010 die Inanspruchnahme von Verpflichtungsermächtigungen ab einem Betrag von 10 Mio. Euro prozentual begrenzt. 18 Hiermit sollten übermäßige Vorbindungen verhindert und im Hinblick auf die neue verfassungsrechtliche Schuldenbremse haushaltswirtschaftliche Spielräume für Konsolidierungsschritte gesichert werden. Unter Berücksichtigung dieser Begrenzung lag der Ausnutzungsgrad bei 57 %. 17 Vgl. Schreiben des Bundesfinanzministeriums zur Bildung von Ausgaberesten im flexibilisierten Bereich vom 10. Juli 2006 II A 2 H / Nach 6 Absatz 9 Haushaltsgesetz 2010 durften die Verpflichtungsermächtigungen ab einer Gesamtsumme von 10 Mio. Euro pro Titel grundsätzlich nur bis zu 90 % in Anspruch genommen werden.

22 Dieser geringe Ausnutzungsgrad der Verpflichtungsermächtigungen ist ein Indiz dafür, dass auch nicht etatreife Verpflichtungsermächtigungen veranschlagt worden waren. Der Bundesrechnungshof hat bereits in den vergangenen Jahren gefordert, Verpflichtungsermächtigungen nur in der erforderlichen Höhe zu veranschlagen. Dies verlangen die Grundsätze der Haushaltsklarheit und Haushaltswahrheit sowie der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit. Das Bundesfinanzministerium hat hierzu angemerkt, dass ein Ausnutzungsgrad von etwas mehr als der Hälfte kein ausreichendes Indiz dafür sei, dass auch nicht etatreife Verpflichtungsermächtigungen veranschlagt wurden. Verschiebe sich der Vertragsabschluss bei großen Bau- und Beschaffungsprojekten, verfalle die entsprechende Verpflichtungsermächtigung. Dies könne sich im Einzelfall in einer Größenordnung von einer Milliarde Euro und mehr auswirken. Außerdem habe die erfreuliche Entwicklung am Arbeitsmarkt zu einem geringeren Ausnutzungsgrad bei den Leistungen zur Eingliederung in Arbeit geführt. Der Bundesrechnungshof verkennt nicht, dass ein Teil des geringen Ausnutzungsgrads auf die vom Bundesfinanzministerium angeführten Ursachen zurückzuführen ist. Gleichwohl bleiben alle Ressorts und das Bundesfinanzministerium aufgefordert, die Etatreife der übrigen Verpflichtungsermächtigungen sorgfältig zu prüfen.

23 Abbildung 1.6 Verpflichtungsermächtigungen und eingegangene Verpflichtungen ,8 Verpflichtungsermächtigungen lt. Haushaltsplan eingegangene Verpflichtungen (ohne sonstige Verpflichtungen) 70 Mrd. Euro ,6 33,9 47,9 21,8 29,3 58,3 45,7 48,5 25,2 46,2 39, Jahr Soweit Verpflichtungen über- und außerplanmäßig eingegangen wurden, hat das Bundesfinanzministerium dem zugestimmt. Der Haushaltsausschuss wurde bei Überschreiten von im Haushaltsgesetz festgelegten Betragsgrenzen in allen Fällen vorab unterrichtet Nach 4 Absatz 2 des Haushaltsgesetzes 2010 sind über- und außerplanmäßige Verpflichtungsermächtigungen ab einem Betrag von 5 Mio. Euro (bei nur in einem Haushaltsjahr fällig werdenden Ausgaben) bzw. von 10 Mio. Euro vor Einwilligung des Bundesfinanzministeriums dem Haushaltsausschuss zur Unterrichtung vorzulegen, soweit das Gesetz nicht Ausnahmen zulässt.

24 1.8.2 Verpflichtungen gegenüber Höchststand des Vorjahres gesunken Zum 31. Dezember 2010 waren aus eingegangenen Verpflichtungen noch 126,5 Mrd. Euro zu leisten. Der seit Jahren steigende Gesamtbestand eingegangener Verpflichtungen ging damit zurück (vgl. Abbildung 1.7). Dies könnte eine Folge der im Haushaltsgesetz 2010 festgesetzten pauschalen Reduzierung der Verpflichtungsermächtigungen um 10 % sein. Abbildung 1.7 Gesamtbestand eingegangener Verpflichtungen ,4 120,0 123,7 138,7 126,5 100 Mrd. Euro Jahr Von dem Gesamtbestand eingegangener Verpflichtungen entfallen 34,6 Mrd. Euro auf das Haushaltsjahr 2011 und 24,8 Mrd. Euro auf das Haushaltsjahr 2012 (vgl. Abbildung 1.8). Dabei sind die im Haushaltsjahr 2011 neu eingegangenen Verpflichtungen noch nicht berücksichtigt. Die eingegangenen Verpflichtungen schränken den Handlungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers ein, da die entsprechenden Haushaltsmittel für andere Zwecke oder für die Haushaltskonsolidierung nicht zur Verfügung stehen.

25 Abbildung 1.8 Fälligkeiten der bis Ende 2010 eingegangenen Verpflichtungen in den Folgejahren a ,6 Mrd. Euro ,8 18,6 10,4 10,0 28, HH-Jahre ab 2016 Jahr a Für die Jahre ab 2012 kommen jeweils die im Vorjahr oder in den Vorjahren eingegangenen Verpflichtungen hinzu. Das Bundesfinanzministerium hat darauf hingewiesen, dass es bei mehrjährigen Projekten notwendig sei, dass die Verwaltung Verpflichtungen eingehen kann, die erst die folgenden Haushaltsjahre belasten. Dieser Belastung trage es Rechnung, indem es bei der Haushaltsaufstellung die Veranschlagung von Verpflichtungsermächtigungen durch die Vorgabe numerischer Regeln steuere. 20 Im Übrigen ergebe sich keine Einschränkung des Handlungsspielraums des Haushaltsgesetzgebers durch die Vorbindung eingegangener Verpflichtungen. Zum einen, weil Verpflichtungsermächtigungen vom Parlament beschlossen werden. Zum anderen würden größere Projekte angeschoben bzw. Rechtsverbindlichkeiten eingegangen, die die angemessene Durchführung staatlicher Aufgaben auch in der Zukunft sichern. Außerdem seien bei der Bewertung des Handlungsspielraums neben der Höhe der Gesamtvorbindungen auch die Zahlungsfälligkeiten zu betrachten. Im ersten Folgejahr liege die Vorbindung bei lediglich 11 % des Gesamtausgabevolumens und sinke dann jährlich. Insoweit sei ausreichend ungebundene Gestaltungsmasse vorhanden. Der Bundesrechnungshof weist darauf hin, dass auch eine Vorbelastung aus eingegangenen Verpflichtungen von 34,6 Mrd. Euro den Handlungsspielraum des Haushaltsgesetzgebers einschränkt. Denn neben diesen Vorbelastungen sind weitere große Teile des Bundeshaushalts durch gesetzliche oder vertragliche Vorbindun- 20 Grundsätzlich %-Regel für die maximale Vorbelastung pro Titel in den drei folgenden Haushaltsjahren.

26 gen 21 festgelegt und stehen so dem Haushaltsgesetzgeber als Gestaltungsmasse nicht mehr zur Verfügung. 1.9 Höhere Gewährleistungsermächtigungen als im Vorjahr Mit Bürgschaften, Garantien oder sonstigen Gewährleistungen (Gewährleistungen) unterstützt der Bund förderungswürdige oder im staatlichen Interesse liegende Vorhaben im In- und Ausland und sichert finanzielle Verpflichtungen des Bundes gegenüber internationalen Finanzinstitutionen ab. Die Höhe der Gewährleistungsermächtigungen und die mit ihnen verfolgten Ziele werden entweder im Haushaltsgesetz 22 oder in spezialgesetzlichen Regelungen 23 ausgewiesen. Durch das Haushaltsgesetz 2010 war das Bundesfinanzministerium ermächtigt, Ge- währleistungen bis zu 477,3 Mrd. Euro zu übernehmen. Im Vorjahr betrug dieser Gewährleistungsrahmen 469,5 Mrd. Euro. Ende 2010 hatte der Bund hieraus Gewährleistungen von 302,4 Mrd. Euro übernommen (vgl. Tabelle 1.6). Gegenüber dem Vorjahr waren dies 28,8 Mrd. Euro weniger. Darüber hinaus durfte das Bundesfinanzministerium nach dem Währungsunion- Finanzstabilitätsgesetz Gewährleistungen von 22,4 Mrd. Euro eingehen. Es nutzte sie in voller Höhe für Garantien für Kredite an Griechenland. Nach dem Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines Europäischen Stabilisierungsmechanismus durfte das Bundesfinanzministerium Gewährleistungen von 123 Mrd. Euro eingehen. Hiervon hat es noch keinen Gebrauch gemacht (vgl. Tabelle 1.6). Zusätzlich konnte auch das Sondervermögen Finanzmarktstabilisierungsfonds (FMS) Garantien bis zu 300 Mrd. Euro übernehmen. Die Ausnutzung beim FMS betrug Ende des Jahres 2010 rund 64 Mrd. Euro. Das neu geschaffene Sondervermögen Restrukturierungsfonds musste noch keine Garantien übernehmen. 21 Vgl. Tabelle 2.4; im Bundeshaushalt 2011 sind z. B. Ausgaben für Soziales von 160 Mrd. Euro, Zinsen von 35 Mrd. Euro und Personal- und Versorgung von 39 Mrd. Euro vorgesehen, die sich der Gestaltung des Haushaltsgesetzgebers weitgehend entziehen. 22 Vgl. 3 Absatz 1 Haushaltsgesetz 2010 sowie Vorbemerkung zu Kapitel 3208 (Bürgschaften, Garantien und sonstige Gewährleistungen). 23 Vgl. z. B. Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen zum Erhalt der für die Finanzstabilität in der Währungsunion erforderlichen Zahlungsfähigkeit der Hellenischen Republik (Währungsunion-Finanzstabilitätsgesetz), Gesetz zur Übernahme von Gewährleistungen im Rahmen eines europäischen Stabilisierungsmechanismus.

27 Tabelle 1.6 Gewährleistungsrahmen und Ausnutzung im Jahr 2010 Gewährleistungsrahmen für Ermächtigungsrahmen Mrd. Euro Ausnutzung zum Jahresende Ausnutzung zu Jahresbeginn Veränderung im Jahresverlauf ge- Gewährleistungen mäß Haushaltsgesetz Ausfuhren (Exportkreditgarantien) 120,0 107,8 107,5-0,3 Ungebundene Finanzkredite, 40,0 29,7 34,3 4,6 Direktinvestitionen im Ausland Binnenwirtschaft und 240,0 129,2 98,0-31,2 sonstige Zwecke im Inland Internationale Finanzinvestitionen 58,0 50,6 53,3 2,7 Sonstiges 19,3 13,8 9,3-4,5 Summe Haushaltsgesetz 477,3 331,2 302,4-28,8 Gewährleistungen gemäß weiterer Gesetze Garantien für Kredite an Griechenland (Währungs-union- Finanzstabilitätsgesetz) Europäischer Stabilisierungsmechanismus 22,4 0 22,4 22,4 123, Summe weitere Gesetze 145,4 0 22,4 22,4 Gewährleistungen der Sondervermögen Garantien des FMS 300,0 147,7 63,6-84,1 Garantien des Restrukturierungsfonds 100, Sonstiges 1,1 0,6 1,0 0,4 Summe Sondervermögen 401,1 148,3 64,6-83,7 Gesamtsumme 1 023,8 479,5 389,5-90,0 Die in der Zukunft aus der Übernahme von Gewährleistungen möglicherweise anfallenden finanziellen Belastungen wurden bisher nicht in der Vermögensrechnung ausgewiesen. Für den Teilbereich der Exportkreditgarantien des Bundes (sog. Hermes-Deckungen) nahm das Bundesfinanzministerium in der Vermögensrechnung

28 2010 erstmals Rückstellungen vor. Diese lagen am Ende des Jahres 2010 bei 4,2 Mrd. Euro (vgl. Nummer 1.11). Das Bundesfinanzministerium prüft, ob bei der weiteren Vervollständigung der Vermögensrechnung auch Rückstellungen für weitere Gewährleistungen gebildet werden sollen. Die Einnahmen aus Gewährleistungsentgelten sowie Einnahmen im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme von Gewährleistungen betrugen im Jahr 2010 insgesamt 1,5 Mrd. Euro. Dem standen Ausgaben für Entschädigungsleistungen, Umschuldungen und sonstige Kosten im Zusammenhang mit der Inanspruchnahme aus Gewährleistungen von 0,8 Mrd. Euro gegenüber (vgl. Nummer 2.8) Gesamtbestand an Selbstbewirtschaftungsmitteln angestiegen Ausgaben können zur Selbstbewirtschaftung veranschlagt werden, wenn hierdurch eine sparsame Bewirtschaftung gefördert wird ( 15 Absatz 2 BHO). Die Selbstbewirtschaftung setzt zentrale Haushaltsgrundsätze außer Kraft, die das Budgetrecht des Parlaments sichern und die Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten im Haushaltsvollzug unterstützen. Selbstbewirtschaftungsmittel stehen zeitlich unbegrenzt für den jeweiligen Ausgabenzweck über das laufende Haushaltsjahr hinaus zur Verfügung. Sie können den Charakter von Dauerfonds neben den für das laufende Haushaltsjahr parlamentarisch bewilligten Haushaltsmitteln annehmen. Werden Haushaltsmittel in die Selbstbewirtschaftung überführt, sind die entsprechenden Beträge haushaltsmäßig zu buchen und erscheinen als Ausgabe in der Haushaltsrechnung. Tatsächlich sind sie jedoch noch nicht an Dritte gezahlt worden. Dies beeinträchtigt nach Auffassung des Bundesrechnungshofes die Aussagekraft der grundgesetzlich vorgeschriebenen Rechnungslegung und damit die Kontrollmöglichkeit des Parlaments. Das Bundesfinanzministerium nahm erstmals in die Haushaltsrechnung 2009 eine Gesamtübersicht über den Bestand an Selbstbewirtschaftungsmitteln auf. Deren Volumen lag Ende 2010 bei Mio. Euro verteilt auf acht Einzelpläne. Der Beauftragte der Bundesregierung für Kultur und Medien Kapitel 0405 verfügt dabei mit 596 Mio. Euro über den größten Bestand. Das Bundesministerium für Bildung und Forschung Einzelplan 30 sammelte auf diese Weise 344 Mio. Euro an (vgl. Abbildung 1.9).

29 Abbildung 1.9 Entwicklung der Selbstbewirtschaftungsmittel Jahr 2009 Jahr Kapitel 0405 Epl. 30 Epl. 09 Sonstige Gegenüber dem Vorjahr (996 Mio. Euro) nahm der Gesamtbestand um 25 Mio. Euro oder 2,5 % zu. Das Bundesfinanzministerium teilt die Einschätzung des Bundesrechnungshofes. Es hat ergänzend darauf hingewiesen, dass die Veranschlagung von Selbstbewirtschaftungsmitteln in den Einzelplänen 30 und 09 Bundeswirtschaftsministerium auf der Wissenschaftsfreiheitsinitiative fuße. Außerdem würde der Bestand an Selbstbewirtschaftungsmitteln im Kulturbereich in den kommenden Jahren zurückgehen. Für den Bundeshaushalt 2012 sei vorgesehen, das im Kulturbereich in die Selbstbewirtschaftung einbezogene Volumen um 240 Mio. Euro abzusenken. Im Übrigen lehne die Bundesregierung eine Ausweitung von Selbstbewirtschaftungsvermerken ab Weitere Vervollständigung der Vermögensrechnung Seit dem Haushaltsjahr 2009 leitet das Bundesfinanzministerium die Vermögensrechnung getrennt von der Haushaltsrechnung zu. Die Vermögensrechnung wurde neu gegliedert und ihre Darstellung überarbeitet. Sie enthält wieder 24 eine Gesamtübersicht der nachgewiesenen Vermögensbestände und Schulden. Diese Übersicht weicht vom Entwurf der Buchführungs- und Rechnungslegung für das Vermögen des Bundes (VBRO) ab. 25 Sie orientiert sich an dem für Bund und Länder gültigen Ver- 24 In den Jahren 2001 bis 2008 wurde auf eine Gesamtübersicht verzichtet. 25 Der Entwurf der VBRO aus dem Jahr 1953 wurde nicht in Kraft gesetzt, ist aber dennoch grundsätzlich anzuwenden.

30 waltungskontenrahmen (VKR). Gegenüber der Vermögensrechnung 2009 wurden folgende wesentliche Änderungen vorgenommen: Einführung ergänzender Vermögensgruppen, um Forderungen des Bundes gegenüber Unternehmen und internationalen Einrichtungen, an deren Kapital der Bund beteiligt ist, getrennt von den übrigen Geldforderungen auszuweisen Aufnahme von Verbindlichkeiten gegenüber Unternehmen und internationalen Einrichtungen, an deren Kapital der Bund beteiligt ist Aktualisierung der Rückstellungen für Pensionsleistungen Ergänzung der Informationen zu Gewährleistungen einschließlich des Ausweises von Rückstellungen für Exportkreditgarantien Ausweis von Rückstellungen für Schlusszahlungen für inflationsindexierte Bundeswertpapiere Aufgrund dieser Änderungen sind die Vermögensrechnungen der Jahre 2009 und 2010 nicht mehr unmittelbar vergleichbar. Das wertmäßig dargestellte Vermögen des Bundes einschließlich seiner Sonder- und Treuhandvermögen betrug Ende 2009 insgesamt 202 Mrd. Euro. Die Schulden lagen bei Mrd. Euro. Nicht enthalten sind darin Vermögen und Schulden rechtsfähiger Einrichtungen der mittelbaren Bundesverwaltung ( 2 VBRO). Außerdem sind wesentliche Vermögenspositionen, wie das Immobilienvermögen einschließlich Infrastrukturvermögen sowie das bewegliche Vermögen, noch nicht erfasst. Auch die Schulden und Verbindlichkeiten sind nicht vollständig ausgewiesen. So fehlen z. B. teilweise die Verpflichtungen aus übernommenen Gewährleistungen und zur Sanierung ökologischer Altlasten (vgl. Tabelle 1.7).