Grundsteuer im Umbruch

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1 Grundsteuer im Umbruch Verfassungswidrigkeit der bisherigen Vorschriften zur Einheitsbewertung für die Bemessung der Grundsteuer Was kommt auf den Steuerzahler zu? Executive Summary > Mit Urteil vom hat der erste Senat des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) die Vorschriften zur Einheitsbewertung für die Bemessung der Grundsteuer für verfassungswidrig erklärt (1 BvL 11/14 u.a.). > Das Update setzt sich mit dem Urteil des Ersten Senats auseinander und zeigt auf, welche Folgen sich hieraus für den Steuerzahler ergeben können: > Wie lange bleiben die bisherigen Bestimmungen maßgeblich? > Welche Modelle zur künftigen Ermittlung der Bemessungsgrundlage für die Grundsteuer sind möglich? > Welche Auswirkungen ergeben sich aufgrund des jeweiligen Modells voraussichtlich beim Steuerzahler? I. Einleitung Die Bemessungsgrundlage der Grundsteuer basiert auf den sog. Einheitswerten, die im Ersten Abschnitt des Zweiten Teils ( ) des Bewertungsgesetzes (BewG) geregelt sind. Das BVerfG hat nunmehr klargestellt, dass die Regelungen des BewG zur Einheitsbewertung des Grundvermögens mit dem allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) unvereinbar sind. Nach bisheriger Praxis ist für Zwecke der Grundsteuer der Hauptfeststellungszeitpunkt 1964 bzw relevant. Hieraus ergeben sich bei der Bewertung des Grundvermögens gravierende Ungleichbehandlungen. Für solche Ungleichbehandlungen hat das BVerfG keine verfassungsrechtlich haltbare Rechtfertigung gesehen und das Gesetz daher insoweit für verfassungswidrig erklärt. Der Gesetzgeber muss bis spätestens eine Neuregelung schaffen. Bis zum genannten Zeitpunkt sind die verfassungswidrigen Regelungen weiterhin anwendbar. Auch nach Verkündung einer Neuregelung dürfen diese jedoch noch weiter angewandt werden, und zwar für weitere fünf Jahre ab Verkündung des Urteils, längstens aber bis zum Wie eine Neuregelung aussehen soll, ist derzeit noch unklar. Diskutiert werden mehrere Modelle: Darunter das Kostenwertmodell, welches bereits vom Bundesrat 2016 in den Bundestag eingebracht wurde. Bei diesem Modell müssten allerdings ca. 35 Millionen Grundstücke neu bewertet werden und es würde zu einer deutlichen Erhöhung der Grundsteuerbemessungsgrundlage kommen. Als Alternativen hierzu werden das Südländermodell und das Bodenwertmodell diskutiert. Der wesentliche Vorteil dieser beiden Modelle gegenüber dem Kostenwertmodell ist, dass die komplizierte Neuberechnung der Grundstückswerte und eine aufwendige Bewertung des Gebäudewerts entfallen würde. Ziel aller diskutierten Modelle soll aber sein, eine aufkommensneutrale Grundsteuerreform zu erreichen. Daneben ist allerdings zu berücksichtigen, dass die Bundesregierung laut Koalitionsvertrag die Einführung einer Grundsteuer C beabsichtigt, um die Verfügbarmachung von bebaubaren Grundstücken für Wohnbauzwecke zu verbessern. Eine solche Grundsteuer C ist bereits 1961 eingeführt, aber bereits zwei Jahre später wieder abgeschafft worden, nachdem die beabsichtigte Wirkung nicht eingetreten war. Es bleibt daher abzuwarten, ob eine Grundsteuer C angesichts dieser Historie (erneut) eingeführt wird. II. Derzeitige gesetzliche Konzeption Das Gesetz in seiner gegenwärtigen Gestalt verfolgt zwar im Grunde ein Konzept der zeitgerecht mitschreitenden Einheitsbewertung. Insbesondere ist 1

2 eine turnusmäßige Neubewertung des Grundbesitzes (Hauptfeststellung) vorgesehen: 21 Abs. 1 BewG bestimmt einen Turnus von sechs Jahren. Diesen Turnus hat jedoch Art. 2 Abs. 1 S. 3 des Gesetzes zur Änderung des Bewertungs-gesetzes (BewÄndG 1965) in der Fassung von Art. 2 des Gesetzes zur Änderung und Ergänzung bewertungsrechtlicher Vorschriften vom (BGBl. I 1970, S. 1118) dauerhaft ausgesetzt. Seitdem gibt es keine Rechtsgrundlage für eine neue Hauptfeststellung der Einheitswerte. In den alten Ländern basieren die Einheitswerte daher auf den Wertverhältnissen des letzten Hauptfeststellungszeitpunkts ( ). In den neuen Ländern sind die Einheitswerte maßgebend, die nach den Wertverhältnissen am festgestellt sind oder noch festgestellt werden. Fortschreibungen und Nachfeststellungen im laufenden Hauptfeststellungszeitraum bauen daher auch heute noch auf den Wertverhältnissen der vorgenannten Hauptfeststellungszeitpunkte auf. III. Die Argumentation des Ersten Senats Der in Art. 3 Abs. 1 GG verankerte Grundsatz der Lastengleichheit verlangt, dass die Steuerpflichtigen rechtlich und tatsächlich gleichmäßig belastet werden. Der Gleichheitssatz belässt dem Gesetzgeber einen weiten Entscheidungsspielraum, wenn er Steuergegenstand und Steuersatz bestimmt. Will der Gesetzgeber jedoch von der Belastungsentscheidung abweichen, die er mit der Wahl des Besteuerungsgegenstandes getroffen hat, muss sich diese Abweichung ihrerseits am Gleichheitssatz messen lassen (Grundsatz der Folgerichtigkeit). Dabei ist ein besonderer sachlicher Grund erforderlich, der die Ungleichbehandlung rechtfertigen kann. Dass nach 1935 bzw keine erneute Hauptfeststellung stattfinden konnte, bewirkt erhebliche Ungleichbehandlungen. Denn der überlange Hauptfeststellungszeitraum führt zu Wertverzerrungen. Diese Wertverzerrungen sind insbesondere bedingt durch: tiefgreifende Veränderungen im Gebäudebestand Anknüpfung an die Wert- und Ausstattungsverhältnisse zum bzw rasante städtebauliche Entwicklungen Nichtberücksichtigung von Alterswertminderung ab dem Hauptfeststellungzeitpunkt (Sachwertverfahren). Die periodische Wiederholung der Hauptfeststellung ist daher essentiell für das vom Gesetzgeber konzipierte Bewertungssystem. Ziel der Einheitsbewertung ist schließlich, die Verhältnisse, die den gemeinen Wert (d.h. den Verkehrswert) des Grundstücks bestimmen, zum Zeitpunkt der Hauptfeststellung möglichst realitätsgerecht abzubilden. Weil sich diese Verhältnisse verändern, ist regelmäßig eine neue Hauptfeststellung erforderlich. Je länger ein Hauptfeststellungszeitraum dauert, umso gravierender werden die Abweichungen des Einheitswerts und des Verkehrswerts. Problematisch erscheint dem BVerfG insbesondere, dass die Einheitswerte nicht gleichmäßig hinter den Verkehrswerten zurückbleiben. Denn auf diese Weise verändert sich das Niveau der Einheitswerte untereinander in Relation zum Verkehrswert. Diese Wertverzerrungen bei der Einheitsbewertung des Grundvermögens führen zu Ungleichbehandlungen, die mit Art. 3 Abs. 1 GG unvereinbar sind, weil sich keine ausreichende Rechtfertigung findet. Zwar vermeidet der Verzicht auf eine neue Hauptfeststellung einen besonderen Verwaltungsaufwand. Das rechtfertigt aber kein dysfunktionales Bewertungssystem. Auch das Bedürfnis nach Typisierung und Pauschalierung erweist sich nicht als taugliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung. IV. Welche Modelle werden derzeit diskutiert? Noch ist nicht klar, wie eine Neuregelung aussehen soll. Es werden derzeit verschiedene Modelle diskutiert. Darüber hinaus liegt seit 2016 ein Gesetzesentwurf des Bundesrates zur Reform der Grundsteuer vor, der eine Änderung des Bewertungs- und des Grundgesetzes vorsieht (BT-Drs. 18/10753 und 18/10751 vom ). Ziel aller Modelle soll es aber sein, eine aufkommensneutrale Grundsteuerreform zu erreichen. In seinem Gesetzesentwurf regt der Bundesrat das sogenannte Kostenwertmodell" an. Hiernach soll ein unbebautes Grundstück nach den Bodenrichtwerten der Gutachterausschüsse bewertet werden. Für die Bewertung eines bebauten Grund- 2

3 stücks soll zusätzlich der Gebäudewert berücksichtigt werden, der mit den Baukosten angesetzt wird und mit dem Alter des Gebäudes sinken soll. Folge dieses Kostenwertmodells ist, dass ca. 35 Millionen Grundstücke sowie land- und forstwirtschaftliche Betriebe neu bewertet werden müssten, was viel Zeit und eine entsprechende Mitwirkung der Grundstückeigentümer erfordern würde. Anschließend sollen die so ermittelten Werte alle sechs Jahre aktualisiert werden. Sollten, was teilweise befürchtet wird, die kommunalen Hebesätze und die Grundsteuermesszahl nicht ebenfalls angepasst werden, würde die Grundsteuerbelastung durch das Kostenwertmodell massiv steigen. Daher wollen die Länder im Anschluss an die Neubewertung die Grundsteuermesszahlen neu festlegen und das Grundsteuergesetz entsprechend anpassen, um eine aufkommensneutrale Grundsteuerreform sicherzustellen. Das Kostenwertmodell wird allerdings von den Immobilienverbänden stark kritisiert. Es würde die Bewertung der Grundstücke unnötig verkomplizieren und sei auch viel zu aufwendig, da es Jahre dauern wird bis die neuen Einheitswerte flächendeckend festgestellt wurden. Des Weiteren könnte das Kostenwertmodell Fehlanreize fördern. Denn durch die Kombination aus Bodenrichtwert und Gebäudewert würden bebaute Grundstücke deutlich höher besteuert als unbebaute Grundstücke, was dazu führen kann, dass die Flächen nicht optimal genutzt werden. Außerdem werden durch das Kostenwertmodell Neubauten benachteiligt, da diese gegenüber älteren Gebäuden, in welche schon länger nicht mehr investiert wurde, einen deutlich höheren Gebäudewert haben. Die Bundesländer Bayern, Baden-Württemberg und Hessen entwickelten ein deutlich einfacheres Modell, das sogenannte "Südländermodell". Danach soll sich die Grundsteuer nach den Flächen des Grundstücks und der Nutzflächen des Gebäudes bemessen. Der Wert des Gebäudes soll bei der Berechnung aber unberücksichtigt bleiben. Ein wesentlicher Vorteil im Vergleich zum Kostenwertmodell ist, dass die komplizierte Neuberechnung der Grundstückwerte entfallen würde. Des Weiteren würden beim Südländermodell die steigenden Grundstücks-preise und Baukosten nicht zu einem automatischen Anstieg der Grundsteuer führen. Als weiteres Modell wird das sogenannte Bodenwertmodell diskutiert. Nach diesem Modell soll lediglich der Grundstückswert besteuert werden unabhängig davon, ob es sich um ein bebautes oder unbebautes Grundstück handelt. Der wesentliche Vorteil gegenüber dem Kostenwertmodell ist, dass eine aufwendige Bewertung der Gebäude entfällt. Des Weiteren würde das Bodenwertmodell auch die richtigen Anreize schaffen. Denn der Grundstückeigentümer wäre bei einer Bebauung nicht mit einer höheren Grundsteuer belastet. Dies könnte zusätzliche Anreize schaffen, derzeit noch unbebaute Grundstücke zu bebauen. Allerdings würde dieses Modell auch Eigentümer von unbebauten Grundstücken verhältnismäßig stärker treffen, die derzeit noch von einer niedrigeren Grundsteuer profitieren. Im Übrigen beabsichtigt die Bundesregierung laut dem Koalitionsvertrag die Einführung einer Grundsteuer C, die zu einer höheren Besteuerung unbebauter Grundstücke führen würde. Dies basiert auf der Überlegung, die Spekulation mit unbebauten Grundstücken einzudämmen und die Verfügbarmachung von bebaubaren Grundstücken für Wohnbauzwecke zu verbessern. Die Einführung einer Grundsteuer C wird allerdings stark kritisiert. Denn die Grundsteuer C wurde bereits im Jahr 1961 eingeführt, um Eigentümer zum Bau dringend benötigter Wohnungen zu bewegen. Allerdings hat sich hierdurch das Grundstücksangebot entgegen den Erwartungen nicht vergrößert, sondern führte zu einem unerwünschten Boom am Spekulantenmarkt. Denn kleine Eigentümer, die sich weder die Bebauung des Grundstücks noch die zusätzliche Belastung mit der Grundsteuer C leisten konnten, mussten ihre Grundstücke notgedrungen veräußern. Dementsprechend wurde die Grundsteuer C bereits nach zwei Jahren vom Gesetzgeber wieder abgeschafft. Des Weiteren wurde die Grundsteuer C von den Bürgern als unsozial und ungerecht empfunden, weshalb die Finanzämter mit einer Vielzahl eingelegter Rechtsmittel beschäftigt waren. Die Einführung einer Grundsteuer C würde zudem auch zu Abgrenzungsproblemen hinsichtlich der Frage führen, ab wann ein Grundstück als bebaubar oder bereits bebaut gilt. Angesichts dieser Abgrenzungsproblematik sowie der Historie, erscheint uns die Grundsteuer C als wenig geeignet, die Verfügbarmachung von bebaubaren Grundstücken zu verbessern. 3

4 V. Wie geht es weiter? Zunächst sollen die für verfassungswidrig erklärten Regelungen bis zum weiter gelten. Der Gesetzgeber hat bis zu diesem Zeitpunkt eine adäquate Neuregelung zu treffen. Auch nach der Verkündung einer Neuregelung sollen die alten Bewertungsreglungen jedoch noch weitere fünf Jahre fortgelten, längstens aber bis zum Als Grund für diese ungewöhnliche Fortgeltung gibt das BVerfG den außergewöhnlichen Umsetzungsaufwand für die bundesweite Neubewertung aller Grundstücke an. Die Fortgeltung der alten Rechtslage für weitere fünf Jahre sei nach Ansicht des BVerfG erforderlich und ausreichend, um die neugeschaffenen Bewertungsregelungen umzusetzen. Darüber hinaus sollen hierdurch auch gravierende Haushaltsprobleme der Kommunen vermieden werden, die ohne eine Übergangsfrist drohen würden. Aufgrund der dargestellten unterschiedlichen Modelle, die derzeit diskutiert werden, ist noch unklar, wie eine Neuregelung aussehen wird. Es wird zwar eine aufkommensneutrale Reform der Grundsteuer beabsichtigt. Allerdings kann insbesondere im Hinblick auf den vorliegenden Gesetzesentwurf des Bundesrates zum Kostenwertmodell das Risiko einer Erhöhung der Grundsteuer nicht ausgeschlossen werden. Durch die Verknüpfung von Bodenwert und Gebäudewert kann es vor allem für bebaute Grundstücke zu einer erheblichen Erhöhung der Grundsteuer kommen, sofern die Steuermesszahl und die Hebesätze nicht angepasst werden. Auch würden Neubauten benachteiligt, die aufgrund der hohen Baukosten mit einem höheren Gebäudewert und somit einer höheren Grundsteuer belastet wären, als Altbauten. Des Weiteren bleibt abzuwarten, ob die von der Bundesregierung im Koalitionsvertrag angeregte Grundsteuer C eingeführt wird. Dies würde zu einer erhöhten Belastung der Eigentümer von unbebauten Grundstücken führen und könnte finanzschwache Eigentümer zur Veräußerung zwingen, was wie bereits 1961 zu einem unerwünschten Boom am Spekulantenmarkt führen würde. Es bleibt somit spannend, für welches Modell sich der Gesetzgeber bei der Schaffung der neuen Bewertungsregeln entscheidet. Für Grundstückseigentümer gilt es daher, die Lage aufmerksam zu beobachten und bereits beim Erwerb von Immobilien eine Erhöhung der Grundsteuer entsprechend einzukalkulieren. Dr. Dirk Koch Fachanwalt für Steuerrecht dirk.koch@gsk.de Dr. Gregor Höng Wirtschaftsmediator (LMU München) gregor.hoeng@gsk.de Esther Seibt-Pfitzner Rechtsanwältin esther.seibt-pfiztner@gsk.de Dr. Petra Eckl Rechtsanwältin, Steuerberaterin Fachanwältin für Steuerrecht petra.eckl@gsk.de Dominik Berka Diplom-Finanzwirt dominik.berka@gsk.de Andreas Ebert Rechtsanwalt andreas.ebert@gsk.de Christian Roth Fachanwalt für Steuerrecht, LL.M. (Wirtschafts- und Steuerrecht) christian.roth@gsk.de 4

5 Urheberrecht GSK Stockmann Alle Rechte vorbehalten. Die Wiedergabe, Vervielfältigung, Verbreitung und/oder Bearbeitung sämtlicher Inhalte und Darstellungen des Beitrages sowie jegliche sonstige Nutzung ist nur mit vorheriger schriftlicher Zustimmung von GSK Stockmann gestattet. Haftungsausschluss Diese Mandanteninformation enthält ausschließlich allgemeine Informationen, die nicht geeignet sind, den besonderen Umständen eines Einzelfalles gerecht zu werden. Sie hat nicht den Sinn, Grundlage für wirtschaftliche oder sonstige Entscheidungen jedweder Art zu sein. Sie stellt keine Beratung, Auskunft oder ein rechtsverbindliches Angebot auf Beratung oder Auskunft dar und ist auch nicht geeignet, eine persönliche Beratung zu ersetzen. Sollte jemand Entscheidungen jedweder Art auf Inhalte dieser Mandanteninformation oder Teile davon stützen, handelt dieser ausschließlich auf eigenes Risiko. GSK Stockmann und auch die in dieser Mandanteninformation namentlich genannten Partner oder Mitarbeiter übernehmen keinerlei Garantie oder Gewährleistung, noch haftet GSK Stockmann und einzelne Partner oder Mitarbeiter in irgendeiner anderen Weise für den Inhalt dieser Mandanteninformation. Aus diesem Grund empfehlen wir, in jedem Fall eine persönliche Beratung einzuholen. GSK STOCKMANN BERLIN Mohrenstraße Berlin Tel Fax FRANKFURT/M. Taunusanlage Frankfurt Tel Fax HAMBURG Neuer Wall Hamburg Tel Fax LUXEMBURG GSK Luxembourg SA 44, Avenue John F. Kennedy L-1855 Luxemburg Tel Fax HEIDELBERG Mittermaierstraße Heidelberg Tel Fax MÜNCHEN Karl-Scharnagl-Ring München Tel Fax muenchen@gsk.de