Die kommunale Selbstverwaltung

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1 Teil 2 Die kommunale Selbstverwaltung 1. Einführung Die kommunale Selbstverwaltung ist der Wesenskern, um den sich das gesamte Handeln und Entscheiden auf kommunaler Ebene drängt. Was dürfen, was müssen wir im Gemeinderat, im Kreistag oder Bezirkstag entscheiden? Wie weit sind wir in unseren Beschlüssen frei oder gebunden? Wo darf sich der Staat einmischen? Wo werden wir bei unserer Aufgabe die Kommune zu verwalten von Europa beeinflusst oder sogar bestimmt? Das sind die Fragen, mit denen sich Gemeinderäte, Bürgermeister, Kreisräte, Landräte, Bezirksräte, insgesamt kommunale Mandatsträger täglich auseinander setzen müssen. Besonders für neu Gewählte, aber auch für alte Hasen ist es hilfreich, ja notwendig, sich das nötige Rüstzeug für die verantwortungsvolle Position Entscheider zu sein anzueignen. Das von Beamtendeutsch und Juristenbegriffen wimmelnde Kommunalrecht erleichtert den Zugang zur Materie nicht. Dennoch man kommt, wenn man in den Gremien kompetent auftreten möchte, nicht umhin, sich mit Begriffen, Zuständigkeiten, Gesetzen, Verordnungen und Satzungen auseinander zu setzen. Keine Angst, lieber Anwender: Wir haben nicht vor, Sie mit juristischen Details zu langweilen. Wir werden Ihnen prägnant und griffig das vermitteln, was für Ihr Amt als Mandatsträger wichtig ist. Noch mehr! Wir werden Ihnen Arbeitstechniken aufzeigen, die Ihnen die eigenständige Erarbeitung noch unbekannter Themen erleichtern. Egal ob Schreiner, Hausfrau, Kfz- Mechaniker, Architekt, Gärtner oder welchen Berufszweig Sie auch immer repräsentieren: Nach der Lektüre unseres Handbuchs wird Ihnen vieles, auch die kommunale Selbstverwaltung, vertraut sein. Wenn im Folgenden von Kommunen die Rede ist, so betrifft dies zunächst die kreisangehörigen Gemeinden. Für kreisfreie Gemeinden, Landkreise und Bezirke gilt mit Ausnahme bestimmter Sonderregelungen allerdings Ähnliches. Verwendete Personen- oder Städtenamen sind rein willkürlich ohne jeden Bezug gewählt. Brandl Praxiswissen für Kommunalpolitiker 49

2 2 2. Selbstverwaltung 2. Selbstverwaltung und die verfassungsmäßige Verankerung im Grundgesetz und in der Bayer. Verfassung Wenn man sich neuen Begriffen, die unsere Rechtsordnung prägen, nähert, greift man zunächst zur Bundesverfassung, also dem Grundgesetz und den Länderverfassungen, in Bayern also der Bayer. Verfassung. Als Mandatsträger sollten Sie sich unbedingt ein paar wichtige Gesetze besorgen, die Sie immer wieder benötigen. Dazu gehören: Grundgesetz, Bayer. Verfassung, Bayer. Gemeindeordnung, Bayer. Landkreisordnung, Bayer. Bezirksordnung (Abkürzungen: GG, BV, GO, LKrO, BezO), die Satzung zur Regelung des örtlichen Gemeindeverfassungsrechts, die Geschäftsordnung der jeweiligen Gebietskörperschaft sowie den Geschäftsverteilungsplan. TIPP! Die Satzung betreffend das Gemeindeverfassungsrecht, die Geschäftsordnung und den Geschäftsverteilungsplan erhalten Sie bei Ihrer Gemeinde auf Anfrage. Textausgaben, z. T. sogar Kommentare zu GG, BV, GO erhalten Sie als Mandatsträger kostenfrei bei der Landeszentrale für politische Bildungsarbeit, Brienner Str. 40, München, Internet: Daneben hält der Buchhandel umfangreiche Literatur vor. Immer mehr Kommunen sind dazu übergegangen ihre Satzungen und Verordnungen auf ihrer Homepage zu veröffentlichen. Im Internet existieren auch viele kostenfreie Portale, die die Gesetzestexte in ihrer aktuellen Fassung zur Verfügung stellen. 2.1 Selbstverwaltung was ist das? Beispiel: Wir wollen aber die Tempo-30-Regelung in unserer Ortsstraße! Das ist unsere Sache und geht das Landratsamt nichts an!, ruft Gemeinderat Berger erzürnt, als der Bürgermeister ein Schreiben des Landratsamts verliest. Darin wird beanstandet, dass die Gemeinde für die Uferstraße keine Tempo-30-Regelung anordnen darf, weil die Voraussetzungen dafür nicht gegeben seien. Die Ratsmitglieder sehen durch das Schreiben des Landratsamts ihr, d. h. das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde verletzt. Das ist unsere eigene Sache, hier entscheiden wir alleine, das betrifft unsere Hoheit oder Autonomie, sind die Schlagworte. 50 Praxiswissen für Kommunalpolitiker Brandl

3 Wie Sie erfahren werden, irrt unser Gemeinderat gewaltig! Zwar spricht zunächst, weil es um eine örtliche Geschwindigkeitsbegrenzung geht, der erste Anschein dafür, dass es die eigene, also die Selbstverwaltungsangelegenheit der Kommune ist. Bei genauerer Betrachtung geht es aber um die Umsetzung der bundesrechtlich geregelten Straßenverkehrsordnung. Die Umsetzung dieser Verordnung wird zwar kommunal gemanagt, ist aber auf die Gemeinden gesetzlich übertragen und damit nicht Teil der Selbstverwaltung! Was ist also diese Selbstverwaltung? 2. Selbstverwaltung 2 Erstmals taucht der Begriff im Rahmen der französischen Revolution als Pouvoir Municipal, also als kommunale Gewalt auf. Damit wird die Eigenständigkeit der Gemeinde gegenüber dem Staat betont. Im deutschsprachigen Raum prägte Freiherr vom Stein den Begriff und das Verständnis der Selbstverwaltung im Sinne einer bürgerschaftlich orientierten, staatsergänzenden Verwaltung. Erst die liberale Bewegung Mitte des 19. Jahrhunderts führt zum Selbstverwaltungsverständnis der Neuzeit, das auch heute noch Geltung hat. So verstanden ist das Selbstverwaltungsrecht der Kommunen das verfassungsrechtlich eingeräumte Recht auf eigenständige, d. h. staatsunabhängige Organisation und Regelung der eigenen Angelegenheiten. Wesentlich und zum Kern der Selbstverwaltung gehören die Gebietshoheit, verstanden als der räumliche Wirkungsbereich die Organisationshoheit, verstanden als das Recht, die Organisation der Kommune im Inneren zu regeln, z. B. welche Abteilungen und Sachgebiete gebildet werden, wer in der Kommune wofür zuständig ist die Satzungshoheit, verstanden als das Recht, durch das zuständige Gremium (in der Regel Gemeinderat etc.) Satzungen als Ortsrecht zu erlassen die Personalhoheit, verstanden als das Recht, eigenes Personal einzustellen und entsprechend einzusetzen sowie die dafür notwendigen Entscheidungen zu treffen die Finanz- und Abgabenhoheit, verstanden als das Recht, im Rahmen der Gesetze die Finanzen der Kommune eigenverantwortlich zu regeln und einen Haushalt zu bilden und Brandl Praxiswissen für Kommunalpolitiker 51

4 2 2. Selbstverwaltung Kommunale Selbstverwaltung Staat Organisationshoheit Gebietshoheit Satzungshoheit Personalhoheit Finanzhoheit Staat Abb. 1 Bereiche der Selbstverwaltung die Planungshoheit: Dies ist das Recht, die wesentlichen Entwicklungsleitlinien der Gemeinde durch verbindliche Planungen festzulegen, insbesondere durch Flächennutzungsplan und Bauleitplan Baurecht zu schaffen oder zu versagen. 2.2 Selbstverwaltung wo steht was? Wesentliche Regelungen für das Selbstverwaltungsrecht finden sich im Grundgesetz: Art. 28 Abs. 2 Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände (Anm.: gemeint sind Landkreise und Bezirke) haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle. 52 Praxiswissen für Kommunalpolitiker Brandl

5 2. Selbstverwaltung 2 In der Bayerischen Verfassung: Art. 11 Abs. 2 Satz 2 Die Gemeinden haben das Recht, ihre eigenen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten, insbesondere ihre Bürgermeister und Vertretungskörper zu wählen. Art. 10 (1) Für das Gebiet jedes Kreises und jedes Bezirks besteht ein Gemeindeverband als Selbstverwaltungskörper. (2) Der eigene Wirkungskreis der Gemeindeverbände wird durch die Gesetzgebung bestimmt. (3) Den Gemeindeverbänden können durch Gesetz weitere Aufgaben übertragen werden, die sie namens des Staates zu erfüllen haben. Sie besorgen diese Aufgaben entweder nach den Weisungen der Staatsbehörden oder kraft besonderer Bestimmung selbständig. (4) Das wirtschaftliche und kulturelle Eigenleben im Bereich der Gemeindeverbände ist vor Verödung zu schützen. Art. 83 (1) In den eigenen Wirkungskreis der Gemeinden (Art. 11 Abs. 2) fallen insbesondere die Verwaltung des Gemeindevermögens und der Gemeindebetriebe; der örtliche Verkehr nebst Straßen- und Wegebau; die Versorgung der Bevölkerung mit Wasser, Licht, Gas und elektrischer Kraft; Einrichtungen zur Sicherung der Ernährung; Ortsplanung, Wohnungsbau und Wohnungsaufsicht; örtliche Polizei, Feuerschutz; örtliche Kulturpflege; Volks- und Berufsschulwesen und Erwachsenenbildung; Vormundschaftswesen und Wohlfahrtspflege; örtliches Gesundheitswesen; Ehe- und Mütterberatung sowie Säuglingspflege; Schulhygiene und körperliche Ertüchtigung der Jugend; öffentliche Bäder; Totenbestattung; Erhaltung ortsgeschichtlicher Denkmäler und Bauten. (2) Die Gemeinden sind verpflichtet, einen Haushaltsplan aufzustellen. Sie haben das Recht, ihren Bedarf durch öffentliche Abgaben zu decken. (3) Überträgt der Staat den Gemeinden Aufgaben, verpflichtet er sie zur Erfüllung von Aufgaben im eigenen Wirkungskreis oder stellt er besondere Anforderungen an die Erfüllung bestehender oder neuer Aufgaben, hat er gleichzeitig Bestimmungen über die Deckung der Kosten zu treffen. Führt die Wahrnehmung dieser Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden, ist ein entsprechender finanzieller Ausgleich zu schaffen. (4) Die Gemeinden unterstehen der Aufsicht der Staatsbehörden. In den Angelegenheiten des eigenen Wirkungskreises der Gemeinden wacht der Staat nur über die Erfüllung der gesetzlichen Pflichten und die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften durch die Gemeinden. In den Angelegenheiten des übertragenen Wirkungskreises sind die Gemeinden überdies an die Weisung der übergeordneten Staatsbehörden gebunden. Der Staat schützt die Gemeinden bei Durchführung ihrer Aufgaben. Brandl Praxiswissen für Kommunalpolitiker 53

6 2 2. Selbstverwaltung (5) Verwaltungsstreitigkeiten zwischen den Gemeinden und dem Staate werden von den Verwaltungsgerichten entschieden. (6) Die Bestimmungen der Abs. 2 mit 5 gelten auch für die Gemeindeverbände. (7) Die kommunalen Spitzenverbände sollen rechtzeitig gehört werden, bevor durch Gesetz oder Rechtsverordnung Angelegenheiten geregelt werden, welche die Gemeinden oder die Gemeindeverbände berühren. Die Staatsregierung vereinbart zur Umsetzung des Konnexitätsprinzips (Abs. 3) ein Konsultationsverfahren mit den kommunalen Spitzenverbänden. In der Gemeindeordnung, Landkreisordnung und Bezirksordnung: Art. 1 GO Die Gemeinden sind ursprüngliche Gebietskörperschaften mit dem Recht, die örtlichen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze zu ordnen und zu verwalten. Sie bilden die Grundlagen des Staates und des demokratischen Lebens. Art. 1 LKrO Die Landkreise sind Gebietskörperschaften mit dem Recht, überörtliche Angelegenheiten deren Bedeutung über das Kreisgebiet nicht hinausgeht, im Rahmen der Gesetze zu ordnen und zu verwalten. Ihr Gebiet bildet zugleich den Bereich der unteren staatlichen Verwaltungsbehörde. Art. 1 BezO Die Bezirke sind Gebietskörperschaften mit dem Recht, überörtliche Angelegenheiten, die über die Zuständigkeit oder das Leistungsvermögen der Landkreise und kreisfreien Gemeinden hinausgehen und deren Bedeutung über das Gebiet des Bezirks nicht hinausreicht, im Rahmen der Gesetze selbst zu ordnen und zu verwalten. Wesentlich sind auch Art. 3 Abs. 1 der Europäischen Charta der Kommunalen Selbstverwaltung aus dem Jahr 1985/87 und die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts zu Fragen des Selbstverwaltungsrechts. Exkurs: Europa und Daseinsvorsorge Das Kommunalrecht und auch das traditionell deutsch-österreichische Verständnis von Selbstverwaltung und Subsidiarität gelangt mit Blick auf vorranginge europäische Normen immer häufiger unter Druck. Der europäische Binnenmarkt (Art. 14 EG) unterliegt einer offenen Marktwirtschaft mit freiem Wettbewerb (Art. 4 Absatz 6 EG). Daraus folgt eine Unterwerfung unter die 4 Marktregeln und die Wettbewerbsregeln (Art. 28 ff. EG; 81 ff. EG). Das gilt grundsätzlich auch, wenn Leistungen von Hoheitsträgern erbracht werden (Art. 86 Absatz 1 EG). Erst durch die von der Sorge um 54 Praxiswissen für Kommunalpolitiker Brandl