Wettbewerbspolitik Ordnungshüterin der Marktwirtschaft IT-Kompaktkurs Grundlagen VWL Folge 6 Prof. Dr. Mammen FH Ansbach

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1 Wettbewerbspolitik Ordnungshüterin der Marktwirtschaft IT-Kompaktkurs Grundlagen VWL Folge 6 Prof. Dr. Mammen FH Ansbach Wettbewerbspolitik ist das Fundament unserer Wirtschaftsordnung. Er gewährt Handlungsfreiheit, steuert das Wirtschaftsgeschehen bedarfsgerecht und kostengünstig und verhindert das Entstehen von Marktmacht. Und wenn wir den volkswirtschaftlichen Lehrbüchern Glauben schenken, dann ist der Wettbewerb ein Mechanismus, der sich selbst reguliert. Das geschieht aber nur, wenn ganz bestimmte Voraussetzungen erfüllt sind. Aber meistens sind diese Voraussetzungen nicht gegeben. Deshalb brauchen wir Regeln und Rahmenbedingungen, damit der Wettbewerb die gewünschten gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Aufgaben, die wir ihm anvertrauen, auch erfüllen kann. Hier tritt der Staat als Vertreter gesellschaftlicher Belange in Erscheinung und nimmt mit seinen hoheitlichen Befugnissen Einfluss auf die Gestaltung der Marktwirtschaft. Das ist dann Sache der Wettbewerbspolitik. Folie 2 Sie soll die Funktionsstörungen des Wettbewerbs beseitigen. Erstens wissen wir, dass die individuellen Interessen der Produzenten und Konsumenten nicht immer mit den gesellschaftlichen Interessen übereinstimmen. Zweitens können wir nicht davon ausgehen, dass sich Produzenten und Konsumenten an die Regeln des Fairplay halten und das Streben nach gesellschaftlich anerkannter Leistung zum Maßstab ihres wirtschaftlichen Handeln machen. Und drittens verändern sich die Rahmenbedingungen für wirtschaftliches Handeln fortlaufend, so dass sich auch die Regeln, nach denen der Wettbewerb stattfinden muss, um seine gewünschten Ergebnisse hervorzubringen, ständig ändern müssen. Der Staat kontrolliert dabei nicht nur die Einhaltung von Regeln, er Seite 1 von 12

2 stellt sie auch selbst auf. Der Staat ordnet das Wirtschaftsgeschehen. Deshalb bezeichnen wir die Wettbewerbspolitik als Ordnungspolitik. Aber er greift auch direkt in das Wettbewerbsgeschehen ein. Er erläßt Gesetze, Verordnungen und Rechtsvorschriften. Oder er er verhängt Ordnungsstrafen. Daher unser Titel: Ordnungshüterin der Marktwirtschaft. Im Mittelpunkt der Wettbewerbspolitik stehen ohne Zweifel das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen und die einschlägigen Regelungen der Europäischen Union, insbesondere die Verordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen. Die Wettbewerbspolitik ist - wie im übrigen jeder andere Bereich staatlicher Wirtschaftspolitik - als zielgerichtetes Handeln zur Gestaltung des Wirtschaftsgeschehens zu verstehen. So gesehen ist es notwendig, darauf zu verweisen, dass der Wettbewerbspolitik von der Volkswirtschaftslehre mehrere, zum sehr verschiedenartige Zielorientierungen oder - wie es häufiger genannt wird - Leitbilder angeboten werden. Sie sind in der Abbildung aufgeführt und sollen deutlich machen, dass es für die Wettbewerbspolitik keine eindeutig gesicherte theoretische Grundlage gibt. Folie 3 Die Ziele und Konzepte der Wettbewerbspolitik sind umstritten oder so vage formuliert, dass sie für praktisches Handeln kaum tauglich sind. Das Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen zum Beispiel ist weniger das Ergebnis der Umsetzung theoretischer Erkenntnisse der Volkswirtschaftslehre in die Praxis. Es ist eher das Ergebnis gesammelter Erfahrungen im Umgang mit Wettbewerbsbeschränkungen aller Art. Wir können die verschiedenen Wettbewerbsbeschränkungen in drei Stichworten zusammenfassen: Kartelle Missbrauch marktbeherrschender Stellungen Unternehmenszusammenschlüsse Seite 2 von 12

3 Folie 4 Kartelle zählen zu den ältesten und bekanntesten Formen von Wettbewerbsbeschränkungen. Unter einem Kartell verstehen wir vertraglich oder informelle getroffenen Vereinbarungen zwischen Unternehmen mit dem Ziel, den Wettbewerb zu beschränken. Die beteiligten Unternehmen behalten dabei allerdings ihre rechtliche Selbständigkeit. Die Unternehmen treffen Absprachen über Verkaufspreise, Absatzmengen, Rabatte, Konditionen oder die Aufteilung von Vertriebsgebieten. Entsprechend dem Gegenstand der Vereinbarung handelt es sich dann um ein Preis., Quoten-, Rabatt-, Konditionenoder Gebietskartell. Kartelle sind verboten wegen der von ihnen ausgehenden Wettbewerbsbeschränkungen. Aber sie können auch erlaubt sein. Die Wettbewerbspolitik sieht hier Ausnahmeregelungen vor. Es gibt ja internationale Kartelle, die großen Einfluss haben wie die OPEC zum Beispiel. Die Vertreter dieses Kartells genießen doch hohes Ansehen auf dem politischen und wirtschaftlichen Parkett. MAZ1 Ausnahmen vom Kartellverbot können zum Beispiel sein Aus- und Einfuhrkartelle, Einkaufskartelle, Spezialisierungskartelle, Rationalisierungskartelle und für besonders schwierige Wirtschaftslagen Strukturkrisenkartelle. Sie müssen beim Bundeskartellamt beantragt oder angemeldet werden. Das Bundeskartellamt ist die zuständige Behörde, der die Einhaltung der einschlägigen Bestimmungen des Wettbewerbsrechts obliegt. Wenn die Unternehmen gegen das Kartellverbot verstoßen und dabei erwischt werden, dann werden sie bestraft. Wenn es sich um Ordnungswidrigkeiten handelt, dann hagelt es satte Bußgelder, und es kommt zu Untersagungen. Hier hat das Bundeskartellamt eigene Befugnisse. Bei Straftatbeständen geht die Sache dann sowieso vor Gericht. Bei verbotenen Absprachen kommt es immer wieder vor, dass es undichte Stellen gibt, weil sich die Kartellmitglieder untereinander Seite 3 von 12

4 nicht grün sind oder übervorteilt fühlen. Daraus ergeben sich Verdachtsmomente und Indizien. Und zu gegebener Zeit schlägt das Bundeskartellamt dann allein oder mit Amtshilfe der Gerichte und Polizei zu. Es kommt zu überraschenden Hausdurchsuchungen, zur Beschlagnahmung von Akten und sogar zu Festnahmen. Ein weiterer wichtiger Bereich der Wettbewerbspolitik ist die Mißbrauchsaufsicht. Eigentlich sollte der Wettbewerb selbst das Entstehen wirtschaftlicher Macht verhindert. Aber das ist eben der Unterschied zwischen Theorie und Praxis. Wenn wir genau hinschauen, dann gibt es große und kleine Unternehmen, starke und schwache Unternehmen. Und wenn wir dann noch feststellen, dass die großen größer und die kleinen kleiner, die starken stärker und die schwachen schwächer werden, dann liegt doch der Verdacht nahe, dass der Wettbewerb selbst die Kontrolle wirtschaftlicher Macht nicht in der gewünschten Weise ausübt. Nur wenn die großen und starken Unternehmen eben besser oder leistungsfähiger sind als die kleinen und schwachen Betriebe, dann ist eigentlich alles in Ordnung. Und das herauszufinden ist Sache der Wettbewerbspolitik im Rahmen der Mißbrauchsaufsicht. Das geht grundsätzlich in zwei Schritten. Wenn der Verdacht des Missbrauchs einer marktbeherrschenden Stellung hinreichend gegeben ist, dann muss das Bundeskartellamt zunächst nachweisen, dass eine marktbeherrschende Stellung vorliegt. Das steht im Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen unter 22. Danach wird vermutet, dass ein Unternehmen marktbeherrschend ist, wenn sein Marktanteil mindestens 33,3 % beträgt und der Umsatz mehr als 125 Mio. beträgt. Außerdem sind noch weitere Punkte zu berücksichtigen wie zum Beispiel die Finanzkraft, die Verflechtung mit anderen Unternehmen und das Vorhandensein von Marktzutrittsschranken. Wenn nun das Bundeskartellamt einem Unternehmen nachweist, dass es eine marktbeherrschende Stellung innehat, dann muss es ihm den Missbrauch seiner marktbeherrschenden Stellung nachweisen. Seite 4 von 12

5 Es gibt im wesentlichen vier Kategorien von Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung: Abgestimmtes Verhalten Behinderung Verdrängung Ausbeutung Ausbeutungsmissbrauch liegt vor, wenn ein marktbeherrschendes Unternehmen überhöhte Preise fordert. Hierzu werden in der einschlägigen Literatur häufig Musterfälle aus den Bereichen Mineralöl und Medikamente zitiert. Das Bundeskartellamt hat die Möglichkeit, einen nachgewiesenen Missbrauch abzustellen, wenn der Sachverhalt eindeutig geklärt ist. Aber das ist in der Wettbewerbspolitik nur ganz selten der Fall. Und dann wird aus dem ökonomischen Problem ein juristisches Verfahren. Wenn das Kartellamt einem Unternehmen den angeblichen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung untersagt, dann kann nämlich das betroffene Unternehmen den Rechtsweg beschreiten, der über das Kammergericht Berlin, das zuständige Oberlandesgericht bis zum Bundesgerichtshof führen kann. Das Prinzip der Missbrauchsaufsicht soll nun an einem schon etwas länger zurückliegenden Fall erläutern. Es geht um den Markt für Heimtiernahrung: Hundefutter, Katzenfutter und Vogelfutter aus der Dose oder Tüte. Der Marktführer hatte seinerzeit seinen Kunden einen Rabatt gewährt, der um so höher war je mehr die Abnehmer von ihm kauften. Dadurch fühlten sich die Konkurrenten behindert. Denn die Abnehmer konzentrierten den Bezug ihrer Waren auf den Marktführer, um in den Genuss eines möglichst hohen Rabatts zu kommen. Der Marktführer begründete sein Verhalten mit betrieblichen Kosteneinsparungen aufgrund größerer Liefermengen. Über den stei- Seite 5 von 12

6 genden Rabatt sollten die Kosteneinsparungen an die Abnehmer weitergegeben werden. Die Argumentation mit den Kosteneinsparungen war jedoch nicht so ganz überzeugend. Das Bundeskartellamt hat dem Marktführer deshalb die Anwendung der Rabattstaffel untersagt. Im ersten Schritt hat das Kartellamt dem Unternehmen Marktbeherrschung unterstellt. Der Marktführer hatte einen Umsatz von 350 Mio.. Der Markt für Heimtiernahrung hatte ein Volumen von 500 Mio.. Mithin betrug der Marktanteil des betroffenen Unternehmens 70 Prozent und damit deutlich mehr als 33,3 Prozent. Zweitens hat Kartellamt die Rabattstaffel als Behinderungstatbestand gewertet, also als Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung. Aber der Marktführer hat sehr überzeugend dargelegt, dass das Kartellamt den relevanten Markt zu eng abgegrenzt hatte. Beim relevanten Markt geht es um die Frage, mit welchen Produkten die Erzeugnisse des hier betrachteten Unternehmens in einer Konkurrenzbeziehung stehen. Das sind die anderen Hersteller von Fertigfutter für Heimtiere und die Metzger, die Anbieter von Frischfutter für Haustiere. Denn das Unternehmen konnte überzeugend nachweisen, dass immer dann, wenn der Preis für Frischfleisch gestiegen ist, der Absatz für Fertigfutter auch gestiegen ist und umgekehrt. Offensichtlich haben die Tierhalter das relativ teuere Frischfleisch durch mehr Nachfrage nach dem relativ billigeren Fertigfutter ersetzt. Es besteht zwischen diesen Produkten eine Abhängigkeit, die statistisch als Kreuzpreiselastizität gemessen werden kann. Der relevante Markt ist also der Markt für Heimtiernahrung, dessen Volumen seinerzeit aber rund Mio. betrug. Und so ist der Marktanteil unseres Unternehmens von 70 Prozent auf 20 Prozent geschrumpft. 20 Prozent ist aber weniger als 33,3 Prozent... Seite 6 von 12

7 Damit war das Vorliegen einer marktbeherrschenden Stellung wieder in Frage gestellt. Und das ganze Verfahren war wieder offen. Wer keine marktbeherrschende Stellung besitzt, der kann sie auch nicht missbrauchen. Beide Parteien haben erkannt, dass eine Durchsetzung ihrer Positionen auf dem Rechtsweg - also vor Gericht - mit Risiken behaftet gewesen wäre. Deshalb hat man durch Verhandlungen im Vorfeld einer Entscheidung mit ungewissem Ausgang nach einer Lösung gesucht, die sowohl die Interessen des Unternehmens als auch die des Bundeskartellamtes hinreichend berücksichtigt. Schließlich gab es einen Kompromiss. Die Rabattstaffel ist modifiziert worden. Das Entscheidende jedoch ist, dass die Wettbewerbspolitik in der Praxis nicht den geraden, theoretischen fundierten Weg gehen kann, sondern sich auf einem Pfad von Einzelfällen voran bewegen muss, der aus einer Vielzahl pragmatischer, aber ordnungspolitisch vertretbarer Lösungen besteht. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage: Kann sich die Wettbewerbspolitik oder besser: das Bundeskartellamt auf diese Weise gegen die Interessen der Unternehmen durchsetzen? Die Frage ist schwierig zu beantworten. Ich tendiere dazu, sie zu bejahen, obwohl gerade in letzter Zeit doch eine steigende Zahl von sogenannten Megafusionen zu beobachten ist. Da hat man den Eindruck, als werde das von Seiten der Wettbewerbspolitik tatenlos hingenommen. Die Fusionskontrolle ist ja ein zentrales Handlungsfeld der Wettbewerbspolitik. Durch den Zusammenschluss von Unternehmen wird die Zahl der Anbieter immer kleiner bis am Ende nur ein Unternehmen übrigbleibt. Und dann haben wir ein Monopol. Das kann nicht gewollt sein. So kann man sich das mit den Fusionen stark vereinfacht vorstellen. Ein marktstarkes Unternehmen entledigt sich seiner Konkur- Seite 7 von 12

8 renten durch Übernahme auch gegen deren Willen wie vor geraumer Zeit bei dem Versuch einer zunächst feindlichen Übernahme von Mannesmann durch vodaphone. Ein spektakulärer Fall. Aber häufig gibt es auch gute Gründe für einen Unternehmenszusammenschluss. Deshalb sollten wir vielleicht einige grundsätzliche Überlegungen voranstellen. Aus marktwirtschaftlicher Sicht kann es nicht erwünscht sein, dass dauerhaft die Zahl der Unternehmen durch Zusammenschlüsse sinkt. Nicht erwünscht ist auch, dass große marktstarke Unternehmen immer größer und stärker werden während kleine und mittlere Unternehmen an Bedeutung einbüßen. Über die Fusionskontrolle gilt es, erst einmal herauszufinden, welche Zusammenschlüsse denn aus volkswirtschaftlicher Sicht wirklich unerwünscht sind. Dazu müssen Unternehmen, die insgesamt einen Umsatz von insgesamt mehr als 250 Mio. aufweisen, ihren Zusammenschluss beim Bundeskartellamt anzeigen. Und dann geht es um die Frage: Entsteht durch den Zusammenschluss eine marktbeherrschende Stellung oder wird eine solche noch verstärkt. Ein Tatbestand, der das Vorhandensein einer marktbeherrschenden Stellung vermuten läßt, liegt vor, wenn eines der am Zusammenschluss beteiligten Unternehmen einen Jahresumsatz von mehr als einer Milliarde aufweist. Und was kann das Kartellamt dann machen? Dann kann der Zusammenschluss untersagt werden. Wenn die beteiligten Unternehmen allerdings nachweisen können, dass durch den Zusammenschluss Verbesserungen der Wettbewerbsbedingungen eintreten, die die Nachteile der Marktbeherrschung überwiegen, dann wird das Kartellamt den Zusammenschluss genehmigen. Das Kartellamt hat bislang verhältnismäßig wenige Fusionsvorhaben untersagt. Seite 8 von 12

9 P Wir werden aber der Wettbewerbspolitik nicht gerecht, wenn wir ihren Erfolg allein an der Zahl der Untersagungen messen. Wir müssen dabei noch zwei Aspekte bedenken. Der erste betrifft den starken politischen Einfluss, dem das Kartellamt bei der Fusionskontrolle unterliegt. Denn der Bundeswirtschaftsminister kann die Erlaubnis für einen vom Kartellamt untersagten Zusammenschluss erteilen, wenn die Wettbewerbsbeschränkungen von gesamtwirtschaftlichen Vorteilen aufgewogen werden oder ein überragendes Interesse der Allgemeinheit den Zusammenschluss rechtfertigt. Das ist wachsweich formuliert. Diese Voraussetzungen können praktisch immer gegeben sein. Zumeist gewinnen diese Kriterien an Bedeutung, wenn durch eine Fusion eine große Zahl von Arbeitsplätzen gefährdet wird oder die internationale Wettbewerbsfähigkeit durch einen Zusammenschluss gestärkt werden soll. Dennoch, dem Minister verbleibt ein erheblicher Ermessensspielraum für seine Entscheidungen und das schwächt generell die Stellung des Kartellamtes. Dadurch entsteht für das Kartellamt und die an einem Zusammenschluss beteiligten Unternehmen ein erhöhter Druck, einvernehmliche Lösungen herbeizuführen, bevor es zu hoheitlichen Entscheidungen kommt. Und das stärkt eigentlich die Position des Kartellamtes. Denn durch sein Bestreben, mit den Unternehmen einvernehmliche Lösungen zu entwickeln, hat das Kartellamt maßgeblichen Einfluss auf die Gestaltung und Weiterentwicklung des Wettbewerbsgeschehens. Das Kartellamt vermeidet damit auch das Negativ-Image eines ständigen Nein-Sagers und Aufpassers. Es wird zum Partner der Wirtschaft, unbequem aber kooperativ. Inzwischen ist ja ein Teil der nationalen Wettbewerbspolitik auf die EU-Kommission übergegangen. Grundlage dafür sind die Artikel 85 und 86 des EG-Vertrages. Sie bilden die Grundlage einer gemeinsamen Wettbewerbspolitik in der Europäischen Union. Der Artikel 85 beinhaltet ein generelles Kartellverbot und untersagt ein formlos abgestimmtes Verhalten von Unternehmen. Seite 9 von 12

10 Im Artikel 86 geht es um den Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung, soweit diese den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Außerdem gibt es noch eine EWG-Verordnung zur Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, deren Bedeutung über die Märkte einzelner Mitgliedstaaten hinausgeht. Die Befugnisse der europäischen Wettbewerbspolitik liegen bei der EU-Kommission. Und die entscheidet dann über Fusionsvorhaben. Und wenn es den betroffenen Unternehmen nicht gefällt, dann können die den Europäischen Gerichtshof anrufen. Der Ausgang solcher Verfahren ist ebenfalls unsicher und deshalb werden die Unternehmen und die EU-Kommission sich darum bemühen, eine Kompromisslösung für eine Fusion zu finden. Daher hat auch die EU-Kommission eine scheinbar schlechte Bilanz, was die Zahl der untersagten Fusionsvorhaben betrifft. Wir haben jetzt über Kartellverbot, Mißbrauchsaufsicht und Fusionskontrolle als die zentralen Handlungsfelder der Wettbewerbspolitik gesprochen. Sicher ist, dass die Deregulierung von Märkten zukünftig eine dominierende Rolle spielen wird. Hierbei handelt es sich - kurz gesagt - um eine auf Marktöffnung gerichtete Wettbewerbspolitik. Es gab mal eine vorherrschende Meinung, dass Bahn und Post unter Wettbewerbsbedingungen nicht bestehen können. Die Märkte wurden gesetzlich vor dem Zutritt neuer Anbieter geschützt. Nunmehr sind sie für potenzielle Konkurrenten grundsätzlich offen. Hier hat ja ein grundlegender Sinneswandel stattgefunden. Heute ist die entscheidende Frage, wie Bahn und Post auf einem wettbewerblich organisierten Markt bestehen können und wie der Übergang vom Monopol zum Markt mit Wettbewerb zu gestalten ist. P Aus Sicht der betroffenen Unternehmen führt das zu einschneidenden Anpassungsprozessen, also zum Abbau von Arbeitsplätzen. Andererseits werden durch die Deregulierung aber auch in großer Zahl neue Arbeitsplätze geschaffen. Seite 10 von 12

11 Außerdem zwingt eine am Wettbewerb ausgerichtete Politik die Anbieter dazu, sich stärker an den wünschen der Verbraucher zu orientieren. So geschehen durch die Liberalisierung des Energiemarktes. Das Kartellamtes muss nur dafür sorgen, dass auf den bislang regulierten Märkten der Wettbewerb funktioniert. Doch so einfach ist das nicht. Das ist eine gewaltige Aufgabe. Denn alle Beteiligten betreten dabei oftmals Neuland, und es gibt kein Patentrezept für einen funktionsfähigen Wettbewerb. So etwa mit dem Wettbewerb im Internet. Es ist davon auszugehen, dass wir hier erst am Anfang einer neuen Entwicklung stehen. Die bislang erkennbaren wettbewerbspolitischen Probleme vor allem durch den Netzcharakter des Internet. Die Frage ist, wie kann denn das Kartellamt solche neuartigen Aufgaben meistern, damit es auch in Zukunft seiner Rolle als Ordnungshüter der Marktwirtschaft gerecht wird? Abgesehen davon, dass die personelle und sächliche Ausstattung stimmen muss, kann das Bundeskartellamt auf die wissenschaftliche Unterstützung durch die Monopolkommission zurückgreifen. Das ist ein unabhängiges Sachverständigengremium, dass regelmäßig Gutachten zu ordnungspolitischen Grundsatzfragen und aktuellen Problemen der Wettbewerbspolitik erstellt. Nicht zuletzt ist die Rückendeckung der politischen Entscheidungsträger unverzichtbar, vor allem des Bundeswirtschaftsministeriums. Denn von hier geht der politische Wille zur Stärkung und Weiterentwicklung der Sozialen Marktwirtschaft aus. Seite 11 von 12

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