Auszug aus dem Jahresbericht 2014 Nr. 22 Förderung der Studierendenwerke - Verteilungskriterien einfacher und transparenter gestalten - Impressum: Rechnungshof Rheinland-Pfalz Gerhart-Hauptmann-Straße 4 67346 Speyer Telefon: 06232 617-0 Telefax: 06232 617-100 E-Mail: Poststelle@rechnungshof.rlp.de Internet: https://rechnungshof.rlp.de
- 186 - Nr. 22 Förderung der Studierendenwerke - Verteilungskriterien einfacher und transparenter gestalten - Der Verteilungsmaßstab für die Landeszuschüsse zur Verbilligung der Studierendenessen kann sachgerechter gestaltet werden. Nichtstudierende zahlten für das Verpflegungsangebot der Mensen zu geringe Entgelte. Die anteiligen Kosten für die Betreuung der Kinder von Bediensteten einer Hochschule waren nicht vollständig erfasst und demgemäß auch nicht erstattet worden. Ein Bedarf für die Gewährung von Examensabschlussdarlehen aus Landesmitteln war nicht ersichtlich. 1 Allgemeines Die Studierendenwerke haben die Aufgabe, die Studierenden sozial zu betreuen sowie wirtschaftlich und kulturell zu fördern. Sie beraten und unterstützen ausländische Studierende, Studierende mit Kindern und Studierende mit Behinderungen. Sie fördern die Vereinbarkeit von Studium und Familie 1. In Rheinland-Pfalz bestehen fünf Studierendenwerke. Sie werden als rechtsfähige Anstalten des öffentlichen Rechts geführt und unterstehen der Rechtsaufsicht - in Teilbereichen auch der Fachaufsicht - des Ministeriums für Bildung, Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur. Nach der Prüfung des Studierendenwerks Mainz 2 hat der Rechnungshof die Haushalts- und Wirtschaftsführung der Jahre 2010 bis 2012 des Studierendenwerks Vorderpfalz untersucht. Bei den zuletzt 2005 geprüften Studierendenwerken Kaiserslautern, Koblenz und Trier wurden Nachprüfungen durchgeführt 3. Ein Schwerpunkt der aktuellen Erhebungen war die Förderung der Studierendenwerke. 2 Wesentliche Prüfungsergebnisse 2.1 Zuschüsse des Landes - Verteilungsmaßstab kann vereinfacht werden Das Land gewährte den Studierendenwerken 2011 und 2012 Zuschüsse von über 6,1 Mio. jährlich 4. In dem Haushaltsplan für die Haushaltsjahre 2014/2015 sind Ansatzreduzierungen auf jeweils weniger als 5,8 Mio. vorgesehen 5. Nach den 1 2 3 4 5 112 a Abs. 1 Hochschulgesetz (HochSchG) in der Fassung vom 19. November 2010 (GVBl. S. 464), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Juni 2013 (GVBl. S. 157), BS 223-41. Jahresbericht 2013, Nr. 20 - Studierendenwerk Mainz - (Drucksache 16/2050), Stellungnahme der Landesregierung zum Jahresbericht 2013 des Rechnungshofs (Drucksache 16/2303 S. 48), Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses (Drucksache 16/2701 S. 12), Beschluss des Landtags vom 18. September 2013 (Plenarprotokoll 16/54 S. 3470). Jahresbericht 2005, Nr. 27 - Haushalts- und Wirtschaftsführung der Studierendenwerke Kaiserslautern, Koblenz und Trier - (Drucksache 14/4810), Stellungnahme der Landesregierung zum Jahresbericht 2005 des Rechnungshofs (Drucksache 14/5114 S. 16), Beschlussempfehlung und Bericht des Haushalts- und Finanzausschusses (Drucksache 15/265 S. 19), Beschluss des Landtags vom 21. September 2006 (Plenarprotokoll 15/7 S. 329), Schlussbericht der Landesregierung im Entlastungsverfahren für das Haushaltsjahr 2004 (Drucksache 15/749 S. 12). Einzelplan 9 Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur, Kapitel 09 02 Allgemeine Bewilligungen, Titel 684 03 Zuschüsse an die Studierendenwerke. Für 2013 weist das vorläufige Rechnungsergebnis Ist-Ausgaben von nahezu 5,9 Mio. aus. Die Reduzierung erfolgte zur Kompensation des Ausbaus der Förderung der Kinderbetreuung an Hochschulen.
- 187 - Erläuterungen in den Haushaltsplänen werden die Mittel insbesondere zur Verbilligung der Studierendenessen zugewiesen. Die Fördermittel des Landes wurden wie folgt aufgeteilt: - Zunächst erhielten die Studierendenwerke pauschal 50.000 je Mensastandort und 10 je Studierenden. - Der danach verbleibende Betrag 6 wurde nach dem Durchschnitt der Studierendenessen der vorangegangenen drei Jahre anteilmäßig verteilt. Aufgrund des unterschiedlichen Verpflegungsangebots der Studierendenwerke wurden die ausgegebenen Essen in "Zählessen" umgerechnet. Dabei wurde ein Stammessen mit dem Faktor 1,429 gewichtet; bei "Komponentenessen" wurde die Summe aller Komponenten in der Regel durch 3,5 dividiert. Sonstige Gerichte zählten als ein Essen. Der auf dieser Basis ermittelte Landeszuschuss betrug von 0,86 bis zu 1,21 je Zählessen oder von 46 bis zu 67 je Studierenden. Das Mittelverteilungsmodell trug zwar den unterschiedlichen Strukturen der Studierendenwerke im Verpflegungsbereich Rechnung, es wies aber auch Schwächen auf. Beispielsweise erscheint fraglich, ob die in einheitliche Essen umgerechneten Angebote hinsichtlich des Wareneinsatzes und der Herstellungskosten gleichwertig sind. Zudem wird die Essensbeteiligung auch durch unterschiedliche, von den Studierendenwerken nur begrenzt gestaltbare Standortstrukturen beeinflusst. Außerdem verursacht die Betreuung mehrerer, zum Teil kleinerer Hochschulstandorte durch ein Studierendenwerk regelmäßig einen höheren Aufwand, wirkt sich aber nicht auf die Mittelverteilung aus. Vor diesem Hintergrund hat der Rechnungshof angeregt, den Verteilungsmaßstab für den Landeszuschuss einfacher, sachgerechter und transparenter zu gestalten. Dies könnte durch eine nach Umsätzen gestaffelte Pauschale je Mensa zusammen mit einem Pauschalbetrag je Studierenden realisiert werden. Das Ministerium hat erklärt, diese Anregung werde ausdrücklich begrüßt. Die Umstellung der Verteilung solle jedoch grundsätzlich einvernehmlich mit den Studierendenwerken vorgenommen werden und werde derzeit eingehend erörtert. 2.2 Essenspreise für Nichtstudierende angemessen erhöht? 2.2.1 Kalkulation der Essenspreise Nach den Erläuterungen in den Haushaltsplänen zahlen die Bediensteten der Hochschulen und der Studierendenwerke sowie Gäste, die am Essen der Verpflegungsbetriebe teilnehmen, ein angemessenes, erhöhtes Entgelt 4. Die Studierendenwerke hatten vereinbart 7, die Essenspreise für Nichtstudierende auf der Basis des Essenspreises für Studierende - erhöht um die prozentuale Kennzahl der anteiligen Zuführung aus Sozialbeiträgen des Vorvorjahres - zu kalkulieren. Daraus ergebe sich für jedes Studierendenwerk ein eigener Preis, der einen Mindestpreis darstelle und immer über dem Sachbezugswert liegen solle. Auf dieser Grundlage errechnete sich 2012 bei einem Studierendenwerk ein Mindestpreis für das Stammessen von 3,00. Daneben kalkulierte das Studierendenwerk auf Basis des Wareneinsatzes und der "produktiven Personalkosten" 8 ein Entgelt von 3,80. Das höhere Entgelt - zwischenzeitlich auf 4,20 angehoben - wurde letztlich als Essenspreis für Nichtstudierende festgesetzt. 6 7 8 2011 waren dies 66,5 % der gesamten Förderung. Nr. 3 der Vereinbarung der rheinland-pfälzischen Studierendenwerke über die Wirtschaftsführung und das Rechnungswesen sowie die Aufstellung von Wirtschaftsplänen vom 18. Januar 2012. Die "produktiven Personalkosten" für die Herstellung der Essen betrugen 50,4 % der gesamten Personalkosten.
- 188 - Die Gesamtkosten je Stammessen betrugen demgegenüber 8,09. Sie wurden bei einem Essensverkauf an Studierende überwiegend durch deren Sozialbeiträge und die Landeszuschüsse gedeckt: Das Schaubild zeigt, dass der Studierendenpreis von 1,80 je Essen (Stand: 2011) 9 die Wareneinsatzkosten und zu einem geringen Anteil die Herstellungskosten deckte. Letztere wurden nahezu vollständig durch die Sozialbeiträge und die Landeszuschüsse finanziert. Nach Auffassung der Studierendenwerke sind kostendeckende Entgelte für die an Nichtstudierende abgegebenen Essen nicht marktgerecht. Da für deren Herstellung zusätzliche Kapazitäten nicht notwendig seien, sollten die Entgelte nur die variablen Kosten decken und einen Deckungsbeitrag zu den Fixkosten leisten. Der Rechnungshof hat angeregt, ähnlich wie bei anderen Verpflegungseinrichtungen des Landes 10 konkreter festzulegen, was unter einem angemessenen, erhöhten Entgelt zu verstehen ist. Eine entsprechende Regelung könnte beispielsweise vorsehen, dass die Entgelte grundsätzlich mindestens die durchschnittlichen variablen Kosten (insbesondere Wareneinsatzkosten) und - orientiert an den Finanzierungsbeiträgen der Studierenden - die Hälfte der durchschnittlichen fixen Kosten (insbesondere Herstellungskosten) decken sollen. Das Ministerium hat erklärt, dem Vorschlag des Rechnungshofs folgend würde mit den Studierendenwerken eine einheitliche Kalkulationsgrundlage für die Essenspreise für Nichtstudierende vereinbart. 2.2.2 Bezuschussung von Essen Bediensteter Mehrere Hochschulen leisteten Zuschüsse an die Studierendenwerke von bis zu 90.000 jährlich. Aufgrund dessen boten drei Studierendenwerke für die Bediensteten dieser Hochschulen das Essen zu einem günstigeren Preis an. Im Vergleich zu den Gästen wurde ein um bis zu 1,50 geringeres Entgelt verlangt. Zuschüsse der Hochschulen zur Verminderung der Essenspreise für ihre Beschäftigten sind mit den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit nicht vereinbar. 9 Zwischenzeitlich beträgt der Studierendenpreis 2,20 je Stammessen. 10 Vgl. Erläuterungen zu Einzelplan 03 Ministerium des Innern, für Sport und Infrastruktur, Kapitel 03 11 Bereitschaftspolizei Rheinland-Pfalz, Titel 119 07 Beköstigungsentgelte und Titel 119 69 Vermischte Verwaltungseinnahmen.
- 189 - Das Ministerium hat mitgeteilt, die Studierendenwerke würden gebeten, die Essenspreise für die Bediensteten der Hochschulen nicht mehr in Abhängigkeit von den geleisteten Zuschüssen zu kalkulieren. 2.3 Betreuung der Kinder von Nichtstudierenden nur bei voller Kostenerstattung Mit Ausnahme des Studierendenwerks Trier 11 betrieben alle Studierendenwerke eigene Kindertagesstätten. Diese waren in den von den zuständigen Jugendämtern festgelegten Bedarfsplan 12 aufgenommen und überwiegend durch Zuwendungen der Kommunen und des Landes finanziert 13 worden. Ein Studierendenwerk hatte mit der Universität vereinbart, dass von insgesamt 57 Plätzen 15 für Kinder von Hochschulbediensteten zur Verfügung gestellt werden. Allerdings hatte das Studierendenwerk nicht alle Kosten des Kindergartens verursachungsgerecht der entsprechenden Kostenstelle zugeordnet. Erst aufgrund einer entsprechenden Forderung des Rechnungshofs erstattete die Universität die anteiligen Kosten. Das Studierendenwerk unterstützte mit der Bereitstellung von Plätzen für Kinder von Studierenden - finanziert aus Sozialbeiträgen - die Stadt bei der Erfüllung des Kita-Bedarfsplans, weil 48 der betreuten Kinder im Stadtgebiet wohnten. Der Rechnungshof hat darauf hingewiesen, dass nach den hochschulgesetzlichen Regelungen 14 bei der Aufnahme von Kindern Nichtstudierender Sozialbeiträge der Studierenden nicht zur Deckung der anteiligen Kosten herangezogen werden dürfen. Das Ministerium hat mitgeteilt, es erscheine nicht sachgerecht, von vornherein auf die Möglichkeit einer Kinderbetreuung bei anderen Trägern zu verweisen oder die Betreuung durch die Studierendenwerke auf die Kinder der Studierenden einzuschränken. Die Studierendenwerke hätten seit 2009 die Betreuungsangebote um 27 neue Kita-Gruppen erweitert. Dies sei einerseits notwendig gewesen, um den in Rheinland-Pfalz bestehenden Rechtsanspruch auf Kinderbetreuung erfüllen zu können. Andererseits sei es erforderlich gewesen, die Angebote für eine Kinderbetreuung auf die spezifischen Bedürfnisse der Eltern in einem Hochschulbetrieb auszurichten. Die Kinderbetreuung würde bei den Studierendenwerken durch Zuweisungen der Jugendämter im Umfang von etwa 90 % der Personalkosten aus Mitteln des Landes und der jeweiligen Kommune finanziert. Das Ministerium gewähre zur Finanzierung der verbleibenden Kosten einen laufenden Zuschuss je Gruppe. Im Übrigen müsse das Studierendenwerk seine sonstigen Einnahmen für diese Zwecke verwenden. Soweit auch Kinder von Nichthochschulangehörigen betreut würden, sei die Beteiligung der Kommune auch an den Sachkosten sachgerecht, da die Kita des Studierendenwerks in den Bedarfsplan aufgenommen sei und den kommunalen Träger von der Vorhaltung eigener Einrichtungen entlaste. Darüber hinaus hat das Ministerium mitgeteilt, Verhandlungen zwischen den Studierendenwerken und den jeweiligen Kommunen hätten zu unterschiedlichen Ergebnissen geführt. Jedoch seien die Anmerkungen des Rechnungshofs für künftig abzuschließende Vereinbarungen hilfreich. 11 Dieses deckte den Bedarf über Belegungsrechte in Einrichtungen von Dritten. 12 9 Abs. 1 Kindertagesstättengesetz vom 15. März 1991 (GVBl. S. 79), zuletzt geändert durch Gesetz vom 18. Juni 2013 (GVBl. S. 256), BS 216-10. 13 Einzelplan 9 Ministerium für Bildung, Wissenschaft, Weiterbildung und Kultur, Kapitel 09 02 Allgemeine Bewilligungen, Titel 684 04 Förderung der Kinderbetreuung an Hochschulen. 14 112 a Abs. 2 und 115 a Abs. 2 HochSchG.
- 190-2.4 Examensabschlussdarlehen nicht nachgefragt Neben den eigenen Mitteln standen den Studierendenwerken für die Vergabe von Examensabschlussdarlehen Landesmittel zur Verfügung. Diese Mittel wurden in der 1980 eingerichteten Darlehenskasse bei der Landeshochschulkasse vorgehalten. Von den verfügbaren Mitteln von insgesamt 431.000 waren Ende 2011 lediglich 103.000 als Darlehen vergeben worden. Das Studierendenwerk Trier hatte für diesen Zweck seit mehr als 20 Jahren keine Mittel mehr in Anspruch genommen. Vor dem Hintergrund der wirtschaftlichen Situation der Studierendenwerke, der auch von diesen angebotenen oder vermittelten Studierendendarlehen und in Anbetracht der verhältnismäßig geringen Inanspruchnahme der Darlehen aus Landesmitteln sollte geprüft werden, ob die Darlehenskasse noch erforderlich ist. Das Ministerium hat mitgeteilt, der Vorschlag des Rechnungshofs werde mit den Studierendenwerken erörtert. 3 Folgerungen 3.1 Zu den nachstehenden Forderungen wurden die gebotenen Folgerungen bereits gezogen oder eingeleitet: Der Rechnungshof hatte gefordert, a) den Verteilungsmaßstab für den Landeszuschuss einfacher, sachgerechter und transparenter zu gestalten, b) einheitliche Kriterien für die Ermittlung eines angemessenen, erhöhten Entgelts für die Abgabe von Essen an Nichtstudierende festzulegen, c) die Zuschüsse der Hochschulen zur Verringerung der Essenspreise ihrer Bediensteten einzustellen, d) künftig sicherzustellen, dass Sozialbeiträge nicht für die Betreuung von Kindern Nichtstudierender eingesetzt und in den Kindertagesstätten der Studierendenwerke vorrangig Plätze für die Kinder Studierender vorgehalten werden, e) die Notwendigkeit der Darlehenskasse bei der Landeshochschulkasse für die Gewährung von Examensabschlussdarlehen zu prüfen. 3.2 Folgende Forderung ist nicht erledigt: Der Rechnungshof hat gefordert, über die Ergebnisse der eingeleiteten Maßnahmen zu Nr. 3.1 Buchstaben a bis c und e zu berichten.