Der deutsche Beitrag zur globalen Waldpolitik Analyse und Bewertung des Engagements zum Erhalt der Biodiversität und zur Eindämmung des Klimawandels

Der deutsche Beitrag zur globalen Waldpolitik Analyse und Bewertung des Engagements zum Erhalt der Biodiversität und zur Eindämmung des Klimawandels Anika Busch 1

2 Für Paul

Danksagung Die vorliegende Publikation wurde im Februar 2013 von der Agrarwissenschaftlichen Fakultät der Georg-August-Universität Göttingen als Dissertation angenommen. Ich danke meinem Doktorvater Herrn Prof. Dr. Rainer Marggraf für seine Betreuung und tatkräftige Unterstützung, Herrn Prof. Dr. Udo E. Simonis für die Erstellung des Zweitgutachtens und Herrn Prof. Dr. Wilhelm Brandes. Des Weiteren bedanke ich mich bei allen Interviewpartnern für Ihre Kooperation und Ihre für diese Studie unverzichtbaren Beiträge. Mein besonderer Dank gilt weiterhin Frau Christine Schwenkner für ihre organisatorische Hilfe. Zudem bedanke ich mich bei der Deutschen Bundesstiftung Umwelt insbesondere bei meinem Betreuer Herrn Dr. Hans- Christian Schaefer für die finanzielle Unterstützung und die anregenden Stipendiatenseminare. Nicht zuletzt danke ich allen, ohne die die Fertigstellung meiner Arbeit nicht möglich gewesen wäre und die mich immer wieder motiviert und mit wertvollen Anregungen unterstützt haben: meinem Ehemann Martin Busch, meinen Eltern, meiner Schwester und meiner gesamten Familie, Herrn Dr. Horst Freiberg, Frau Dr. Katrin Hassel, Herrn Dr. Gerold Kier, Herrn Dr. Till Pistorius, Verena Rossow, Daniel Mertens, Ragna John und weiteren Freunden und Bekannten. 3

Inhaltsverzeichnis Inhaltsverzeichnis... 4 Abkürzungsverzeichnis... 7 Abbildungsverzeichnis... 10 1 Einleitung... 11 1.1 Problemstellung... 12 1.2 Ziele und Vorgehen... 14 2 Die deutsche globale Waldpolitik: eine Bestandsaufnahme... 17 2.1 Einführung... 17 2.2 Bedeutung der Wälder für die biologische Vielfalt und das Klima... 18 2.3 Ergebnisse internationaler waldpolitischer Verhandlungen... 21 2.3.1 CBD: Mittelbare waldpolitische Verpflichtungen... 22 2.3.2 UNFCCC: mittelbare waldpolitische Verpflichtungen... 24 2.3.3 Synergien und Konfliktpotenziale zwischen den Rio-Konventionen... 26 2.3.4 Weitere internationale Prozesse mit Waldbezug... 28 2.4 Zwischenfazit: Komplexität der globalen Waldpolitik... 30 2.5 Deutsche Beteiligung an globalen waldpolitischen Prozessen... 31 2.5.1 Institutionelle Einbindung der deutschen globalen Waldpolitik... 31 2.5.2 Hintergründe des deutschen Engagements... 34 2.5.3 Ziele und Strategien der deutschen globalen Waldpolitik... 36 2.5.3.1 Beteiligung an multilateralen Prozessen... 36 2.5.3.2 Bilaterale Entwicklungspolitik... 38 2.5.4 Finanzierung der deutschen globalen Waldpolitik... 40 2.5.4.1 Beteiligung an internationaler Finanzierung... 40 2.5.4.2 Bilaterale Entwicklungsfinanzierung... 42 2.6 Fazit... 46 3 Methodik... 49 3.1 Leitfadengestützte Experteninterviews... 49 3.2 Auswahl der Interviewpartner... 50 3.3 Durchführung der Interviews... 51 3.4 Datenanalyse und Kodierverfahren... 52 4 Systemtheoretische Betrachtung der deutschen globalen Waldpolitik... 54 4.1 Einführung... 54 4

4.2 Das Gesellschaftsverständnis Niklas Luhmanns... 56 4.2.1 Soziale Systeme und ihre Eigenschaften... 58 4.2.2 Codes und Programme... 59 4.2.3 Funktionale Differenzierung der Gesellschaft... 59 4.2.4 Rolle von Personen... 61 4.2.5 Rolle von Organisationen... 61 4.2.6 Widersprüche und Konflikte... 62 4.3 Die gesellschaftlichen Teilsysteme... 62 4.3.1 Das politische Teilsystem... 63 4.3.2 Das wirtschaftliche Teilsystem... 65 4.3.3 Das zivilgesellschaftliche Teilsystem... 66 4.3.4 Weitere relevante Teilsysteme... 68 4.4 Zwischenfazit: zum Nutzen der Systemtheorie... 69 4.5 Ergebnisse der Experteninterviews... 70 4.5.1 Einfluss von Individuen... 70 4.5.1.1 Einfluss auf internationale Verhandlungen und Prozesse... 72 4.5.1.2 Einfluss auf nationale Politikprozesse... 72 4.5.1.3 Grenzenlose Macht der Individuen?... 73 4.5.2 Handlungsrationalitäten und Beschränkungen der Teilsysteme... 74 4.5.2.1 Politische Organisationen... 74 4.5.2.2 Wirtschaftliche Organisationen... 77 4.5.2.3 Zivilgesellschaftliche Organisationen... 78 4.5.3 Zusammenarbeit der Teilsysteme... 81 4.5.3.1 Politik und Wirtschaft... 81 4.5.3.2 Politik und Zivilgesellschaft... 82 4.5.3.3 Zivilgesellschaft und Wirtschaft... 83 4.6 Fazit... 84 5 Reformen für eine kohärente Bereitstellung globaler öffentlicher Güter... 89 5.1 Einführung... 89 5.2 Das Konzept der Globalen Öffentlichen Güter... 91 5.2.1 Problematik der Bereitstellung globaler öffentlicher Güter... 92 5.2.2 Lösungsansätze auf nationaler Ebene... 94 5.2.2.1 Verteilung der Zuständigkeiten... 95 5.2.2.2 Partizipation... 96 5.2.2.3 Finanzierung... 99 5

5.2.3 Zwischenfazit: Reformen auf drei Ebenen... 101 5.3 Ergebnisse der Experteninterviews... 102 5.3.1 Deutschland als Vorreiter... 102 5.3.2 Reformierung der strukturellen Einbindung... 104 5.3.2.1 Aufteilung der Politikbereiche... 104 5.3.2.2 Verbesserung der Kooperation politischer Institutionen... 107 5.3.3 Erhöhung der Chancen für Partizipation... 109 5.3.3.1 Stärkere Einbindung nichtstaatlicher Akteure... 109 5.3.3.2 Parlamentarische Beteiligung an internationalen Vorhaben... 112 5.3.3.3 Verbesserung der Bildungs- und Öffentlichkeitsarbeit... 113 5.3.4 Verbesserung der Finanzierung... 115 5.3.4.1 Mobilisierung von Ressourcen... 115 5.3.4.2 Beiträge nichtstaatlicher Akteure... 118 5.3.4.3 Förderung nichtstaatlicher Akteure... 121 5.3.4.4 Konsistenz der Finanzierung... 122 5.4 Fazit... 124 6 Untersuchungsergebnisse und Ausblick... 128 Literaturverzeichnis... 133 6

Abkürzungsverzeichnis AfDB African Development Bank BFH Bundesforschungsanstalt für Forst- und Holzwirtschaft BfN Bundesamt für Naturschutz BMBF Bundesministerium für Bildung und Forschung BMELV Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz BMF Bundesministerium der Finanzen BMU Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit BMVEL Bundesministerium für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft BMWi Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie BMZ Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung CATIE Central American Tropical Agriculture Research Institute CBD Convention on Biological Diversity CCB Climate, Community and Biodiversity Project Design Standards CDM Clean Development Mechanism CGIAR Consultative Group on International Agricultural Research CIFOR Center for International Forestry Research CIFs Climate Investment Funds CO2 Kohlenstoffdioxid COP Conference of the Parties CPF Collaborative Partnership on Forests CSD Commission on Sustainable Development DFWR Deutscher Forstwirtschaftrat DHWR Deutscher Holzwirtschaftsrat DIE Deutsches Institut für Entwicklungspolitik EU Europäische Union EZ Entwicklungszusammenarbeit FAO Food and Agriculture Organization FCPF Forest Carbon Partnership Facility FIP Forest Investment Program 7

FLEGT Forest Law Enforcement, Governance and Trade FSC Forest Stewardship Council GEF Global Environment Facility GIZ Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit GPG Global Public Goods GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit und Entwicklung IAF International Arrangement on Forests ICRAF International Centre for Research in Agroforestry IFF Intergovernmental Forum on Forests IKI Internationale Klimaschutzinitiative IPCC Intergovernmental Panel on Climate Change IPF Intergovernmental Panel on Forests IUCN International Union for Conservation of Nature IUFRO International Union of Forest Research Organizations JI Joint Implementation JLG Joint Liaison Group KSI Klimaschutz-Index LULUCF Land Use, Land-Use Change and Forestry MDGs Millennium Development Goals MPI Max-Planck-Institut NFP National Forest Programmes NLBI Non-Legally Binding Instrument on All Types of Forests NRO Nichtregierungsorganisation ODA Official Development Assistance PEFC Pan-Europäische Forstzertifizierung PIK Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung PPG7 Pilotprogramm der G7 zur Erhaltung der brasilianischen Regenwälder REDD Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation in Developing Countries SDGs Sustainable Development Goals SPDC Support Programme for Developing Countries UBA Umweltbundesamt UN United Nations UNCCD Convention to Combat Desertification UNCED United Nations Conference on Environment and Development 8

UNDP United Nations Development Programme UNFCCC Framework Convention on Climate Change UNFF United Nations Forum on Forests WBGU Wissenschaftlicher Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen WSSD World Summit on Sustainable Development WWF World Wildlife Fund WZB Wissenschaftszentrum Berlin für Sozialforschung 9

Abbildungsverzeichnis Abbildung 1: Vegetationsrückgang durch Klimaerwärmung... 19 Abbildung 2: Zusagen pro Jahr in Millionen Euro für Vorhaben der Kennung Tropenwald-Aktionsprogramm... 43 Abbildung 3: Rationalitäten und Beschränkungen der Teilsysteme Politik, Wirtschaft, Zivilgesellschaft... 63 10

Einleitung 11 1 Einleitung 1 Der Erhalt der Biodiversität und die Eindämmung des Klimawandels zählen zu den dringendsten politischen Herausforderungen des 21. Jahrhunderts. Zwischen den beiden Zielsetzungen bestehen starke Interdependenzen. So überlappen häufig Biodiversitäts-Hotspots und Regionen mit großem Potenzial zur CO 2 -Speicherung. Ökosysteme, die über eine große biologische Vielfalt verfügen, sind widerstandsfähiger gegenüber Klimaveränderungen, und Maßnahmen zum Klimaschutz können auch zu einem Erhalt der Biodiversität beitragen. Eine nachhaltige Waldpolitik ist in diesem Zusammenhang von enormer Bedeutung, da Wälder vor allem Tropenwälder gleichzeitig eine hohe Biodiversitätsrate aufweisen und große Mengen Kohlenstoff speichern. Der Schutz der Wälder ist deshalb Bestandteil sowohl der Konvention über die biologische Vielfalt (Convention on Biological Diversity CBD) als auch der Klimarahmenkonvention (Framework Convention on Climate Change UNFCCC) der Vereinten Nationen (United Nations UN), die 1992 bei der Konferenz für Umwelt und Entwicklung in Rio de Janeiro verabschiedet wurden. Die Konferenz galt als das bis dato bedeutendste Ereignis globaler Umweltpolitik und verknüpfte erstmals umwelt- und entwicklungspolitische Themen systematisch. Waldschutz wurde nicht mehr nur in einem handelspolitischen Kontext, sondern als Bestandteil einer nachhaltigen Entwicklung diskutiert. Das Bewusstsein für die Notwendigkeit einer globalen Lösung zum Erhalt der Wälder war weitgehend an den Schutz des Klimas und der biologischen Vielfalt geknüpft. Sowohl in der Biodiversitäts- als auch in der Klimapolitik stehen entscheidende Weichenstellungen an, die Auswirkungen auf die globale Waldpolitik haben werden: So wird unter der CBD nach Lösungen gesucht, den Artenverlust in Wäldern aufzuhalten und Waldökosysteme wieder aufzubauen. Unter der UNFCCC soll ein neues globales Klimaschutzabkommen beschlossen werden, das auch einen Mechanismus für das Verringern von Emissionen aus der Entwaldung und Walddegradierung in Entwicklungsländern (Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation 1 Die vorliegende Studie wurde durch das Stipendienprogramm der Deutschen Bundesstiftung Umwelt gefördert (www.dbu.de). 11

12 Anika Busch in Developing Countries REDD) umfassen soll. Es werden auch Möglichkeiten diskutiert, ökologische Standards in REDD-Maßnahmen zu integrieren. 1.1 Problemstellung Der Erhalt der Biodiversität und die Eindämmung des Klimawandels sind globale öffentliche Güter (global public goods GPG). Prinzipiell haben alle Staaten ein Interesse daran, sie zu erhalten, und ihre Bereitstellung ist nur durch weltweite Anstrengungen möglich. Die Regierungen befinden sich aber in einem Dilemma, denn es ist für sie rational, untätig zu sein: Entweder werden die Güter ohne eigenes Zutun von anderen Staaten bereitgestellt, so dass sie selbst nicht investieren müssen, oder der eigene Beitrag ist wenig zielführend, da sich nicht genügend andere Länder engagieren. Aus diesem Grund leiden GPG unter einer mangelnden Bereitstellung. Die Handlungsbereitschaft der Staaten kann durch internationale Vereinbarungen wie im Rahmen der CBD und die UNFCCC gesteigert werden, wenn diese mit verbindlichen Regelungen, Sanktionen und ökonomischen Anreizen einhergehen. Aus dem Gesagten ergibt sich allerdings auch ein erhebliches Konfliktpotenzial zwischen den Konventionen, mit denen die Vertragsstaaten trotz der oben erwähnten Synergien unterschiedliche Ziele und Interessen verbinden. So ist die Eindämmung des weltweit fortschreitenden Artenverlustes im Rahmen der CBD für die Vertragsstaaten bislang lediglich mit indirekten ökonomischen Vorteilen verbunden. Dahingegen kann der Erhalt von Kohlenstoffsenken im Rahmen der UNFCCC durch die Einbindung des Klimaschutzes in verschiedene Finanzierungsmechanismen zu direkten finanziellen Gewinnen führen. Daraus erwächst auf der einen Seite ein enormes Potenzial für Investitionen in den globalen Waldschutz: Von vielen Experten wird der Klimaschutz gar als größte und vielleicht letzte Chance für die Bekämpfung der weltweiten Entwaldung angesehen. Auf der anderen Seite besteht aber die Gefahr, dass Biodiversitätsziele in den Hintergrund rücken, wenn die Regierungen mit Maßnahmen zum Walderhalt vorrangig Klimaschutzinteressen verfolgen, da die Ziele nicht zwangsläufig gemeinsam erreichbar sind. Ein weiteres Problem besteht darin, dass die globale Waldpolitik von einer enormen Komplexität gekennzeichnet ist. Konventionen wie die CBD und die UNFCCC ent- 12

Einleitung 13 halten mittelbare waldpolitische Verpflichtungen, die mit einer Vielzahl von Initiativen zur Bereitstellung und Finanzierung der GPG einhergehen. Hinzukommen zahlreiche Prozesse, in deren Rahmen unmittelbare waldpolitische Verpflichtungen erarbeitet werden sollen. Die globale Waldpolitik hat aber bis heute nicht zu allseits verbindlichen Regeln für die Waldwirtschaft geführt. Dementsprechend sind der Schutz der Wälder und damit verbunden der Erhalt der Biodiversität und die Eindämmung des Klimawandels von einer Selbstkoordination und freiwilligen Handlungsbereitschaft der Nationalstaaten abhängig. Dies ist angesichts des oben beschriebenen mangelnden politischen Willens der Regierungen, sich an der Bereitstellung von GPG zu beteiligen, problematisch und ein Grund dafür, dass die weltweite Zerstörung der Wälder bisher nicht gestoppt werden konnte. Gemeinsame Strategien für einen verbesserten globalen Waldschutz hängen vor diesem Hintergrund entscheidend von der Analyse und vor allem von einem Ausgleich der Interessen der Nationalstaaten ab. Das globale waldpolitische Agieren einzelner Staaten ist aber bisher kaum untersucht und verglichen worden. Hier setzt die vorliegende Studie an, indem sie den deutschen Beitrag zur globalen Waldpolitik untersucht. Die Bundesrepublik Deutschland spielt als Mitglied in Entscheidungsgremien und als wichtiger Geber von Wald-Entwicklungshilfe eine zentrale Rolle in internationalen Verhandlungen: So wird ihr häufig eine Vorreiterrolle nicht nur in der globalen Umweltpolitik, sondern auch in der globalen Waldpolitik zugeschrieben. Erkenntnisse über die deutsche Politik können auch Hinweise darauf liefern, welche Herausforderungen andere Länder bei der Bereitstellung von GPG zu bewältigen haben und wo internationale Lösungen ansetzen müssen. Verschiedene Studien befassen sich mit einzelnen Aspekten der deutschen Waldpolitik, beispielsweise die ausführliche Untersuchung von Hofmann (2002) über die Wirkung internationaler Regime in föderalen Strukturen. Daneben wurden Artikel zur Umsetzung der CBD und der UNFCCC in Deutschland veröffentlicht, in denen auch der Zusammenhang zwischen Biodversitäts- und Klimapolitik untersucht wurde, beispielsweise die Studie von Brühl (2002) zu den bisherigen Erfolgen und Misserfolgen der CBD. Eine kritische Betrachtung der deutschen globalen Waldpolitik speziell eine Analyse ihres Beitrags zum Erhalt der globalen Waldbiodiversität und 13

14 Anika Busch von Kohlenstoffsenken zur Stabilisierung des Klimas fehlt allerdings bislang. Die vorliegende Studie soll dazu beitragen, diese Forschungslücke zu schließen. 1.2 Ziele und Vorgehen Die Studie befasst sich mit der Frage, welchen Beitrag die deutsche globale Waldpolitik 2 zur Bereitstellung der GPG Erhalt der Biodiversität und Eindämmung des Klimawandels leisten kann. Die Untersuchung basiert auf einer Literaturanalyse, auf verschiedenen theoretischen Konzepten sowie auf Interviews mit Experten aus Politik, Wirtschaft, Zivilgesellschaft und Wissenschaft. Die Literaturanalyse wurde in den Jahren 2008 bis 2010 durchgeführt. Darauf aufbauend wurden im Jahr 2010 die Experteninterviews geführt. Die vorgestellten Ergebnisse spiegeln somit den Status Quo bzw. die Meinungen der Interviewpartner zu diesem Zeitpunkt wider. Es wurde eine interdisziplinäre Vorgehensweise zur Erarbeitung des Forschungsgegenstands gewählt, um die Vorzüge verschiedener Theorieansätze nutzen und die Prozesse aus unterschiedlichen Perspektiven beleuchten zu können. Dies ist angesichts des Querschnittscharakters der globalen Waldpolitik sinnvoll. Die einzelnen Teile der Studie stehen jeweils für sich, verbunden mit einer je spezifischen theoretischen Verortung. Gleichzeitig ergänzen sich die Teile in ihrer Zusammenschau erkenntnisgewinnend, wobei es immer wieder Querverweise zwischen den einzelnen Teilen gibt. Die Interviews ermöglichen es, einen großen Praxisbezug der theoretischen Annahmen herzustellen. In der Anwendung der komplexen Theorien auf das konkrete Fallbeispiel der deutschen globalen Waldpolitik liegt allerdings auch die größte Herausforderung der Untersuchung. So müssen die Interviewfragen so formuliert sein, dass auch Experten, denen die jeweils zugrunde liegenden Theorien unbekannt sind, für die Analyse relevante Aussagen treffen können. Inwiefern die theoretischen Annahmen für die Analyse der deutschen globalen Waldpolitik nützlich sein können, wird sich im Rahmen der vorliegenden Studie zeigen. 2 Die Analyse der deutschen nationalen Waldpolitik stellt keinen Schwerpunkt dieser Arbeit dar. 14

Einleitung 15 Zunächst wird die bisherige Umsetzung internationaler waldpolitischer Vereinbarungen durch die Bundesrepublik Deutschland erörtert. Die beschriebene Komplexität der globalen Waldpolitik kann nur im Rahmen einer kohärenten politischen Strategie ausreichende Berücksichtigung finden, da ein gemeinsames Erreichen der Ziele Erhalt der Biodiversität und Eindämmung des Klimawandels nur durch integrierte Maßnahmen möglich ist. Durch die vorliegende Studie soll überprüft werden, ob die deutsche globale Waldpolitik dieser Anforderung bereits ausreichend nachkommt. Dazu wird eine Literaturanalyse durchgeführt, die Zielsetzungen und Maßnahmen der deutschen globalen Waldpolitik seit Verabschiedung der Rio-Konventionen offenbaren soll (Kapitel 2). Es ist davon auszugehen, dass die deutsche globale Waldpolitik zwar Erfolge vorweisen kann, jedoch nicht von einem durchweg kohärenten Vorgehen gekennzeichnet ist. Die Analyse soll deshalb auch dazu beitragen, Schwächen zu identifizieren. Im Anschluss an diese Untersuchung wird die Methodik der Studie also die Durchführung der Experteninterviews, die eine Grundlage für die weiteren Analysen bilden erläutert (Kapitel 3). Die Annahme, dass die deutsche globale Waldpolitik nicht als kohärent angesehen werden kann, wirft die Frage nach den genauen Gründen hierfür auf. Diese sind Gegenstand des 4. Kapitels der vorliegenden Studie. Eine Vermutung ist, dass Schwierigkeiten bei der Kooperation verschiedener Akteure maßgebend sind. So kann die Lösung ökologischer Probleme heutzutage nicht mehr alleine von politischen Institutionen erwartet werden. Vielmehr sind Gesellschaften wie die deutsche polyzentrisch und durch ein Zusammenwirken verschiedener Akteure geprägt. Der Soziologe Niklas Luhmann hat dafür den Begriff der funktionalen Differenzierung geprägt. Seine Systemtheorie dient der vorliegenden Studie als Grundlage für die Analyse der ökologischen Kommunikation verschiedener Systeme in erster Linie von Politik, Wirtschaft und Zivilgesellschaft, die an der deutschen globalen Waldpolitik beteiligt sind. Luhmann geht davon aus, dass die Systeme Informationen nach je eigenen Interessen selektieren und zur Erreichung ihrer Ziele auf spezifische Strategien zurückgreifen. Daraus entstehen Kommunikationsprobleme und Konflikte zwischen den Systemen, die ein gemeinsames Agieren erschweren. Ob diese Annahmen auf die deutsche globale Waldpolitik zutreffen und was dies impliziert, soll mit Hilfe der Experteninterviews analysiert werden. 15

16 Anika Busch Die spezifischen Fähigkeiten, die die verschiedenen Akteure vor dem Hintergrund der funktionalen Differenzierung der Gesellschaft in die Kooperation zu GPG einbringen, können aber auch sinnvoll genutzt werden, um den Beitrag Deutschlands zur globalen Waldpolitik zu steigern. Dazu gilt es, entsprechende Lösungen zu finden, die die Kommunikationsflüsse verbessern helfen und es ermöglichen, dass die Funktionssysteme gemeinsame Programme erarbeiten. Hierzu will die vorliegende Studie in Kapitel 5 einen Beitrag leisten. Theoretische Grundlage ist das Konzept der Globalen Öffentlichen Güter des Entwicklungsprogramms der UN (United Nations Development Programme UNDP) (vgl. Kaul et al., 1999; 2003). Mit diesem formulierten die Autoren konkrete Vorschläge für Reformen der politischen Strukturen, mit Hilfe derer die Bereitstellung von GPG auf nationaler Ebene sichergestellt werden soll. Wiederum anhand der Aussagen aus den Experteninterviews sollen diese Vorschläge auf ihre Eignung für die deutsche globale Waldpolitik hin untersucht werden. Dabei liegt der Fokus auf Maßnahmen zur Verbesserung der Verteilung von Zuständigkeiten, der Partizipation und der Mobilisierung von Ressourcen für GPG. Die nachfolgenden Forschungsfragen sollen im Rahmen der Studie vertiefend behandelt werden: 1. In welcher Weise haben deutsche Regierungen die Entwicklung globaler waldpolitischer Vereinbarungen bisher beeinflusst und umgesetzt? 2. Wie verknüpft die deutsche globale Waldpolitik die Zielsetzungen des Erhalts der Biodiversität und der Eindämmung des Klimawandels? 3. Worin bestehen die Gründe für eine mangelnde Kohärenz der deutschen globalen Waldpolitik? 4. Welche Akteure nehmen Einfluss auf die deutsche globale Waldpolitik, wie gestaltet sich deren Zusammenarbeit, und welche Konflikte bestehen? 5. Wie kann die deutsche globale Waldpolitik in Zukunft kohärenter gestaltet werden, so dass sie besser zum Erhalt der Biodiversität und zur Eindämmung des Klimawandels beitragen kann? 16

2 Die deutsche globale Waldpolitik: eine Bestandsaufnahme 3 Die deutsche globale Waldpolitik: eine Bestandsaufnahme 17 2.1 Einführung Im Folgenden werden zunächst die Interdependenzen zwischen dem Erhalt der biologischen Vielfalt und der Eindämmung des Klimawandels sowie die Bedeutung der Wälder für das Erreichen beider Ziele dargestellt. Da internationale Vereinbarungen den Bezugsrahmen für die deutsche globale Waldpolitik bilden, werden darauf folgend waldpolitische Verpflichtungen der CBD und der UNFCCC referiert. Anschließend werden die Zielsetzungen und finanziellen Beiträge der deutschen Bundesregierung im Rahmen der globalen Waldpolitik untersucht. Drei Forschungsfragen wird bei der Analyse nachgegangen: Welche Interessen verfolgt die deutsche Bundesregierung im Rahmen der globalen Waldpolitik, und aus welchen Gründen engagiert sie sich? Welchen Beitrag hat die Bundesrepublik Deutschland bis heute zur Schaffung und Umsetzung internationaler waldpolitischer Vereinbarungen geleistet? Kann die deutsche globale Waldpolitik als kohärent bezeichnet werden? Um diese Fragen beantworten zu können, werden die institutionelle Einbindung, Hintergründe des deutschen Engagements, Ziele und Strategien sowie die Finanzierung betrachtet. Die Analyse fokussiert auf Maßnahmen der Regierung, denn auch wenn verschiedene Akteure maßgeblich an der deutschen globalen Waldpolitik beteiligt sind, nimmt die Politik nach wie vor eine Rahmen- und Zielsetzungskompetenz ein: [T]he primary responsibility remains with governments, both to take the necessary steps to ensure effective international cooperation, and to recognize the national interest [...] to do so (International Task Force on Global Public Goods, 2006b: 6). Die Untersuchung 3 Dieser Teil der Studie erschien im Jahr 2009 als Artikel in der Zeitschrift für Umweltpolitik & Umweltrecht: Busch, Anika/Marggraf, Rainer (2009): Analyse der deutschen globalen Waldpolitik im Kontext der Klimarahmenkonvention und des Übereinkommens über die biologische Vielfalt. Zeitschrift für Umweltpolitik & Umweltrecht 3(32), 351-377. Der Text wurde an einigen Stellen angepasst und ergänzt, um ihn in den Gesamttext der Studie einzufügen. Ansonsten wurde er unverändert übernommen, nicht zuletzt da die dargestellten Ergebnisse auch als Grundlage für die Interviews, die im Anschluss an die Veröffentlichung geführt wurden, dienten. Die getroffenen Aussagen beziehen sich dementsprechend auf den Zeitraum vor der Veröffentlichung im Jahr 2009. 17

18 Anika Busch erfolgt im Rahmen einer Literaturanalyse, die auf wissenschaftlichen Studien sowie Veröffentlichungen verschiedener Bundesministerien und weiterer politischer Institutionen seit 1992 beruht. Darüber hinaus wurden Anträge von Bundestagsabgeordneten sowie Antworten auf Anfragen aus dem Bundestag, die Aufschluss über waldpolitische Strategien der Bundesregierung geben, herangezogen. 2.2 Bedeutung der Wälder für die biologische Vielfalt und das Klima Biologische Vielfalt oder Biodiversität definiert die CBD als Vielfalt lebender Organismen und der ökologischen Systeme, deren Teil sie sind. Dies beinhaltet sowohl die Vielfalt innerhalb einer Spezies als auch zwischen unterschiedlichen Tier- und Pflanzenarten bzw. Mikroorganismen und von Ökosystemen (vgl. SCBD, 2003: 1). Biodiversität ist damit mehr als nur Artenvielfalt, da sie verschiedene Ebenen (Gene, Arten, Biotope) und Aspekte (Komposition, Struktur, Vielfalt) umfasst. Etwa 70 Prozent aller Tier- und Pflanzenarten finden sich in den 17 sogenannten Megadiversitätsländern, zu denen beispielsweise Brasilien zählt (vgl. Zebisch, 2004: 24). Ökosysteme erfüllen eine Vielzahl von für den Menschen essentiellen Funktionen, z.b. stellen sie Nahrungsmittel und Energie bereit und haben großen Einfluss auf die biogeochemischen Prozesse der Erde (vgl. IPCC, 2002: 3). Den wirtschaftlichen Wert der weltweiten Ökosystemdienstleistungen schätzt die Internationale Naturschutzunion (International Union for Conservation of Nature IUCN) auf 16 bis 64 Billionen US-Dollar jährlich. Die Wertverluste, die sich aus dem Wegfall der Dienstleistungen ergeben, werden auf mehrere 100 Milliarden Euro jährlich beziffert (vgl. BMU, ohne Datum b: 2-3). In den vergangenen Jahrzehnten hat der Großteil der Ökosysteme und der damit verbundenen Ökosystemdienstleistungen durch menschliches Handeln große Schäden genommen. Die derzeitige Aussterberate von Arten liegt um das 100- bis 1000-fache über der natürlichen Rate, und auch die genetische Vielfalt innerhalb der Arten nimmt weltweit stark ab (vgl. BMU, 2007: 14). Veränderungen im globalen Klimasystem einschließlich der Zunahme plötzlicher dramatischer Klimaereignisse erhöhen den Druck auf die Biodiversität. Durch menschliche Aktivitäten sind die atmosphärischen Konzentrationen von Treibhausga- 18

Die deutsche globale Waldpolitik: eine Bestandsaufnahme 19 sen seit 1750 enorm gestiegen. Der damit einhergehende Klimawandel beeinflusst direkt und indirekt die Funktionen einzelner Organismen sowie die Strukturen, Funktionen und Verteilung von Ökosystemen und modifiziert Populationen (vgl. IPCC, 2002: 3f.). Die Produktivität einzelner Arten könnte sich zwar durch den Klimawandel steigern, aber insgesamt ist ein Verlust einer hohen Anzahl an Arten sowie der genetischen Vielfalt und von Ökosystemen wahrscheinlich (s. Abbildung 1). Gleichzeitig bringen Veränderungen der Ökosysteme Rückwirkungen auf das Klima mit sich, da die Biosphäre Teil des Klimasystems ist (vgl. Brühl, 2002: 4f.). Laut Herold et al. (2001: ii) beeinflussen terrestrische Ökosysteme das Klima vor allem über die Kohlenstoffaufnahme und -freisetzung, Albedo 4 und Strahlungsbilanz, den Wasserkreislauf und Emissionen weiterer Treibhausgase wie Methan und Lachgas. Abbildung 1: Vegetationsrückgang durch Klimaerwärmung (Quelle: Knauf, 2001: 15) Wälder verfügen innerhalb der terrestrischen Ökosysteme über die umfassendste biologische Vielfalt (vgl. Herold et al., 2001: vii). Sie speichern derzeit weltweit mehr CO 2 als in der Atmosphäre vorhanden ist und stellen somit das wichtigste Landöko- 4 Die Albedo bezeichnet in der Astronomie und Meteorologie ein Maß für das Rückstrahlvermögen von diffus reflektierenden Oberflächen (z.b. der Sonnenstrahlung durch die Erdoberfläche) (vgl. Meyers, 2008). 19

20 Anika Busch system im Hinblick auf den Klimawandel dar (vgl. Dutschke/Wolf, 2007: 4; Freibauer/Schulze, 2004: 1). Durch den Wiederaufbau von bereits zerstörten Wäldern und durch eine nachhaltige Waldwirtschaft können zusätzlich große Mengen an Treibhausgasemissionen aus der Atmosphäre herausgefiltert werden (vgl. Bemmann/Hasenkamp, 2003: 481ff.). Der globalen Waldpolitik kommt dementsprechend eine entscheidende Rolle sowohl für den Erhalt der biologischen Vielfalt als auch für die Eindämmung des Klimawandels zu, vor allem in (sub-)tropischen Regionen. Verschiedene Studien etwa der Stern-Report (2006) belegen, dass die Reduzierung der weltweiten Entwaldung und der Wiederaufbau von Waldökosystemen kostengünstige Beiträge zum Klimaschutz darstellen (vgl. auch Deutscher Bundestag, 2008b: 1). Der Wissenschaftliche Beirat der Bundesregierung Globale Umweltveränderungen (WBGU) (2011: 3, 14f.) benennt die Land- und Forstwirtschaft vor diesem Hintergrund als eines von drei zentralen Transformationsfeldern mit Blick auf den Übergang der heutigen Weltgesellschaft zu Klimaverträglichkeit. Trotz der großen Bedeutung der Wälder für den Erhalt der Biodiversität und die Eindämmung des Klimawandels stehen derzeit nur etwa zehn Prozent der weltweiten Waldökosysteme unter Schutz. Vor allem in Entwicklungsländern ist der effektive und andauernde Erhalt der Gebiete nicht gesichert. Jährlich gehen etwa 13 Millionen Hektar Waldfläche verloren, mit einer Steigerungsrate von 0,2 Prozent pro Jahr (vgl. BMU, 2007: 101; FAO, 2007: ix). Die weltweite Entwaldung ist derzeit für etwa 20 Prozent der menschlichen Treibhausgasemissionen verantwortlich und stellt somit hinter der Energieproduktion die zweitgrößte Quelle für solche Emissionen dar. Die großflächige Abholzung tropischer Wälder führt auch zu einer verminderten Evaporation und damit zur Störung der atmosphärischen Zirkulation, was den Klimawandel verschärft (vgl. Dutschke/Wolf, 2007: 7f.; Mahrenholz/Georgie, 2004: 15). Zudem beeinflusst die mit der Entwaldung einhergehende Veränderung biologischer Einheiten und biogeochemischer Prozesse die natürlichen klimastabilisierenden Fähigkeiten der Ökosysteme nachhaltig. So verändern Artenreichtum und -zusammensetzung und die Einwanderung nicht-heimischer Arten Funktionen wie die Kohlenstoffspeicherung (vgl. BMU, ohne Datum b: 1; FAO, 2007: ix; Herold et al., 2001: iif.). Freibauer und Schulze (2004: 1) verweisen vor diesem Hintergrund auf Modelle, die zeigen, dass die Senkenfunktion der Wälder in den nächsten Jahrzehnten abnehmen 20

Die deutsche globale Waldpolitik: eine Bestandsaufnahme 21 oder sich sogar zu einer Quelle für Kohlenstoff umkehren könnte. Die Versteppung der Regenwälder wird als ein Kippelement (tipping point) im Klimasystem angesehen: Sobald ein bestimmter Schwellenwert überschritten wird, könnte das System begünstigt z.b. durch Landnutzungswandel kippen und ein Prozess angestoßen werden, der nicht mehr gestoppt oder rückgängig gemacht werden kann. Die oben beschriebenen Rückkopplungseffekte machen eine Savannisierung der Regenwaldregionen wahrscheinlich (vgl. Bals et al., 2008: 37f.). Die Übernutzung von Waldressourcen kann politische, institutionelle und marktbedingte Ursachen haben. Die Gründe liegen oftmals außerhalb des Forstsektors, weshalb Lösungen auf verschiedenen Ebenen erzielt werden müssen, um dem Problem begegnen zu können. Der Schutz der Wälder und damit verbunden der Erhalt der biologischen Vielfalt und die Eindämmung des Klimawandels können aber nur bei entsprechendem politischen Willen und einer großen Handlungsbereitschaft aller relevanten Akteure gelingen (s. hierzu vertiefend Kapitel 5). Der Wille und die Handlungsbereitschaft hängen wiederum von der Ökonomie des Problems, insbesondere von der Verteilung der Kosten und des Nutzens, sowie dem Design der Verträge ab. Im Folgenden wird dargestellt, welche Schritte die Staatengemeinschaft in den vergangenen Jahrzehnten unternommen hat, um den Schutz und die nachhaltige Nutzung der Wälder über internationale Vereinbarungen sicherzustellen. 2.3 Ergebnisse internationaler waldpolitischer Verhandlungen Die Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung (United Nations Conference on Environment and Development UNCED), die 1992 in Rio de Janeiro stattfand, galt als beispielloses und bis dato bedeutendstes Ereignis globaler Umweltpolitik und stellte aufgrund der erstmals systematisch propagierten Verknüpfung von umwelt- und entwicklungspolitischen Themen einen Einschnitt dar (Rechkemmer/Schmidt, 2006: 26). Den im Rahmen der Konferenz verabschiedeten Konventionen liegt das Prinzip der gemeinsamen, aber differenzierten Verantwortung von Entwicklungs- und Industrieländern zugrunde (vgl. Wolf, 2004: 18). Das Thema Wald stellte einen eigenständigen Punkt auf der Agenda der UNCED dar und wurde erstmals nicht nur im Kontext von Handelsbeziehungen und Weltwirtschaft, sondern als Bestandteil einer nachhaltigen Entwicklung diskutiert (vgl. Hofmann, 2002: 16). Das 21

22 Anika Busch Bewusstsein für die Notwendigkeit einer globalen Lösung zum Erhalt der Wälder war weitgehend an den Schutz des Klimas und der biologischen Vielfalt geknüpft (vgl. Rechkemmer/Schmidt, 2006: 26, 113). Es wurde ein Paradigmenwechsel eingeleitet, da erstmals alle Wälder in den Mittelpunkt gestellt, holistische Ansätze eingefordert und pluralistische Strukturen sowie partizipative Ansätze entwickelt wurden (vgl. BMZ, 2005: 23). Eine angestrebte völkerrechtlich verbindliche Waldkonvention kam aufgrund des Nord-Süd-Konflikts über die nationale Souveränität nicht zustande (vgl. Hofmann, 2002: 16). Es wurden nichtsdestotrotz einige Vereinbarungen mit Bezug zum Thema Wald getroffen, allen voran die CBD und die UNFCCC 5 (vgl. Rechkemmer/Schmidt, 2006: 113). Die Konventionen formulieren zwar keine unmittelbaren waldpolitischen Verpflichtungen, haben aber mittelbare Konsequenzen für den Schutz und die nachhaltige Nutzung der Wälder, die nun dargestellt werden. 2.3.1 CBD: Mittelbare waldpolitische Verpflichtungen Die Verhandlungen zur CBD waren, so meint Brühl (2002: 14), von einer Polarisierung zwischen Industrie- und Entwicklungsländern geprägt. Die ressourcenreichen, aber technologiearmen Entwicklungsländer stimmten der Konvention nur unter der Bedingung zu, dass die Industrieländer ihnen weitere Finanzmittel sowie Technologien zur Verfügung stellen. Die Entwicklungsländer räumen der CBD die Rolle einer Schlüsselkonvention im Nord-Süd-Kontext ein (vgl. ebd.: 13f., 30). Sie ist das erste internationale Abkommen, das den Schutz aller Elemente der belebten Umwelt umfasst und die verantwortungsvolle Nutzung an soziale und wirtschaftliche Komponenten koppelt (vgl. WWF, 2008). Die CBD hat drei Ziele: den Erhalt der biologischen Vielfalt (conservation), die nachhaltige Nutzung ihrer Bestandteile (sustainable use) sowie die gerechte Beteiligung an den Vorteilen aus der Nutzung genetischer Ressourcen für diejenigen, die diese bereitstellen (benefit sharing). Dazu wurde der Ökosystemansatz als eine Strategie für die integrierte Bewirtschaftung von Land, Wasser 5 Weitere waldpolitisch relevante Vereinbarungen sind die Forstprinzipien in der Waldgrundsatzerklärung, Kapitel 11 der Agenda 21 zur Bekämpfung der Entwaldung und das Übereinkommen der Vereinten Nationen zur Bekämpfung der Wüstenbildung (Convention to Combat Desertification UNCCD). 22

Die deutsche globale Waldpolitik: eine Bestandsaufnahme 23 und lebenden Ressourcen, die deren Schutz und die nachhaltige Nutzung in sozial gerechter Form fördert, entwickelt (Scholz, 2004: 2). Die Globale Umweltfazilität (Global Environment Facility GEF) ist seit der zweiten Vertragsstaatenkonferenz (Conference of the Parties COP) der reguläre Finanzierungsmechanismus der CBD. Zusätzlich sollen die Entwicklungsländer durch bilaterale, regionale und andere multilaterale Gelder unterstützt werden. Im Jahr 1998 einigten sich die Vertragsstaaten auf ein CBD-Arbeitsprogramm zu Wäldern. Dieses umfasst unter anderem sektorale Ökosystemansätze, die Analyse der Wirkung menschlicher Aktivitäten auf die Waldbiodiversität und geeignete Gegenmaßnahmen sowie die Entwicklung von Kriterien und Indikatoren bezüglich des Biodiversitätsverlusts (vgl. Thies, 2001: 28). Der Schutz der Wälder stellte auch einen Schwerpunkt auf der Tagesordnung der 9. COP im Mai 2008 in Bonn dar. Laut Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (BMU) (2008d: 2f.) erfolgte ein Durchbruch. So wurde die LifeWeb Initiative 6 ins Leben gerufen, über die Gelder in bisher nicht bekanntem Ausmaß für die Finanzierung bestehender und neuer Waldschutzgebiete bereitgestellt werden. Allerdings reichen die versprochenen Mittel kaum aus: Schätzungen zufolge werden für die Schutzgebiete mit jährlich 30 Milliarden Euro deutlich höhere Summen benötigt, als durch die Initiative voraussichtlich erzielt werden können (vgl. Forum Umwelt und Entwicklung, 2008a). Umweltschutzverbände kritisieren außerdem, dass bei den bisherigen Verhandlungen keine konkreten Beschlüsse zur Entwaldung gefasst wurden. Auch die angestrebte Verknüpfung des Erhalts der Biodiversität mit dem Klimaschutz ist bisher nur unzureichend gelungen (s. auch Kapitel 2.3.3) (vgl. ebd.; Rat für nachhaltige Entwicklung, 2008). Die bisherigen Ergebnisse der Konferenzen genügen deshalb nicht, um den weltweiten Verlust an Biodiversität im Waldsektor aufzuhalten. 6 Im Rahmen der LifeWeb Initiative können Länder andere Staaten je nach deren Bedarf finanziell dabei unterstützen, Schutzgebiete auszuweisen und besser zu managen (vgl. Deutscher Bundestag, 2008b: 5). 23

24 Anika Busch 2.3.2 UNFCCC: mittelbare waldpolitische Verpflichtungen Das Ziel der UNFCCC ist die Stabilisierung der Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem für Mensch und Natur ungefährlichen Niveau 7. Die Begrenzung der CO 2 -Emissionen aus der Entwaldung ist in diesem Zusammenhang von großer Bedeutung. Die Industrieländer einigten sich darauf, Entwicklungsländer durch zusätzliche Finanzressourcen sowie Technologietransfer dabei zu unterstützen, ihren Verpflichtungen im Forstsektor nachzukommen. 1997 wurde die UNFCCC durch das Kyoto-Protokoll, das erstmals verbindliche Ziele zur Reduktion von Treibhausgasen durch die Vertragsstaaten festlegt, ergänzt. Schwellen- und Industrieländer erklärten sich dazu bereit, ihre Treibhausgasemissionen in der ersten Verpflichtungsperiode von 2008 bis 2012 im Vergleich zum Basisjahr 1990 im Durchschnitt um mindestens fünf Prozent zu reduzieren (vgl. Brown, 1998: 2ff.). Der nationale und internationale Emissionshandel soll den Vertragsstaaten die Reduktion ihrer Emissionen erleichtern. Die bisherigen Erfolge des Kyoto-Protokolls können allerdings nicht überzeugen (vgl. Holtrup Mostert, 2007: 380f.). So fiel nach Ansicht von Fischer (2008: 24) das vereinbarte Reduktionsziel enttäuschend niedrig aus, und die Kostenverteilung erfolgte nicht nach einem gerechten Verteilungsschlüssel, sondern nach nationaler Interessendurchsetzung. Zudem wurden zahlreiche Schlupflöcher in den Vertragstext eingebaut. Die angekündigten und bisher erzielten Emissionsminderungen sind zu gering, um einen gefährlichen Klimawandel vermeiden zu können (vgl. Bemmann/Hasenkamp, 2003: 481; WBGU, 2011: 4). Das Kyoto-Protokoll sieht die Gemeinschaftsreduktion (Joint Implementation JI) und den Mechanismus für umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism CDM) als flexible, projektbasierte Mechanismen zur Reduktion von Schadstoffemissionen vor. Diese ermöglichen es den im Annex II 8 aufgelisteten Staaten, im Rahmen von Projekten in anderen Ländern Emissionsgutschriften zu erhalten 7 8 Die Erderwärmung muss unter zwei Grad Celsius gegenüber 1990 stabilisiert werden, um einen gefährlichen Klimawandel vermeiden zu können (vgl. Bals, 2009: 11). Das Kyoto-Protokoll unterscheidet die Vertragsstaaten in Annex-I-Länder (Schwellen- und Industrieländer), Annex-II-Länder (Industrieländer) sowie Entwicklungs- oder Nicht-Annex I- Länder (vgl. Brown, 1998: 5). 24

Die deutsche globale Waldpolitik: eine Bestandsaufnahme 25 (vgl. Brown, 1998: 5f.). Dies ist kritisch zu sehen, weil es den Industriestaaten erlaubt, in ihren eigenen Ländern auf drastische Reduktionsmaßnahmen zu verzichten. Dadurch könnten die weltweiten Treibhausgasemissionen insgesamt sogar ansteigen (vgl. Forum Umwelt und Entwicklung, 2008b: 1). Ein weiteres, nicht projektbasiertes Instrument, das sich speziell auf die Waldwirtschaft bezieht, ist der Mechanismus Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (Land Use, Land-Use Change and Forestry LULUCF). In dessen Rahmen können (bzw. müssen) Industrieländer Quellen und Senken im Bereich der Landnutzungsänderung sowie der Forstwirtschaft anrechnen, sofern sie sich aus Aufforstung, Wiederaufforstung und Entwaldung seit 1990 ergeben und als nachprüfbare Bestandsänderung der Kohlenstoffvorräte messbar sind (vgl. Lehmann, 2007: 14; Scholz, 2004: 2). Problematisch ist allerdings, dass Waldplantagen ebenfalls als Wälder definiert werden, weshalb sich die Vertragsstaaten das Umwandeln von Naturwäldern nicht anrechnen lassen müssen, sofern sie die abgeholzte Fläche wiederaufforsten. Die Entwaldung wird dadurch unter Umständen sogar belohnt (vgl. Bals, 2009: 12; Forum Umwelt und Entwicklung, 2008b: 1f.). Eine Revision der Anrechnungsregeln ist vor diesem Hintergrund notwendig die Entwicklungsländer sind nur bereits, strenge Regeln für die Waldbewirtschaftung zu akzeptieren, wenn diese auch für die Industrieländer gelten. In den kommenden Jahren soll ein neues globales Klimaschutzabkommen beschlossen werden. Die Diskussion über Instrumente, die den Wäldern einen ökonomischen Wert zuordnen und somit Anreize zu deren Erhalt setzen sollen, zählt zu den Hauptsträngen der Verhandlungen. So stellt ein wirkungsvoller REDD-Mechanismus eine der wichtigsten klimapolitischen Säulen dar. Über diesen könnten weit höhere Geldsummen für den Schutz der weltweiten Wälder sowie für den Wiederaufbau von Waldökosystemen bereitgestellt werden als je zuvor. Vielerorts werden REDD- Pilotprojekte bereits durchgeführt. Allerdings [...] liegt im REDD-Mechanismus auch das Potenzial, das gesamte angestrebte Klimaabkommen zu einem wirkungslosen Pseudo-Vertrag zu machen, argumentiert Bals (2009: 11) So könnte das Aufrechnen von Kohlenstoff aus dem Walderhalt gegen Kohlenstoff aus fossilen Quellen im Rahmen des Emissionshandels zu einem Anstieg der Treibhausgasemissionen in der Atmosphäre führen, weil die Kohlenstoffbindung in Wäldern reversibel ist und 25

26 Anika Busch beispielsweise durch Waldbrände große Mengen Kohlenstoff freigesetzt werden können. Zudem könnte ein Überschwemmen des Marktes mit Waldzertifikaten den Emissionshandel schwächen. Eine weitere Unsicherheit ist wiederum, ebenso wie bei LULUCF, die Walddefinition. Viele Experten und Regierungen lehnen aus diesen Gründen eine Einbindung des Walderhalts in den Marktmechanismus ab oder würden dieser nur unter strengen Bedingungen zustimmen. Eine Alternative könnten Fondslösungen sein, deren Ausgestaltung aber noch offen ist (vgl. Bals et al., 2008: 27; Bals, 2009: 11ff.; Forum Umwelt und Entwicklung, 2008b: 1f.). 2.3.3 Synergien und Konfliktpotenziale zwischen den Rio-Konventionen Da Biodiversitäts-Hotspots und Regionen mit großem Potential zur CO 2 -Speicherung häufig überlappen und Wälder mit hoher Diversität widerstandsfähiger gegenüber dem Klimawandel sind, bestehen potenziell große Synergien zwischen der CBD und der UNFCCC (vgl. Brown, 1998: 7). Diese werden allerdings bislang nicht ausreichend genutzt, auch weil auf verschiedenen Ebenen Konfliktpotenzial zwischen den Konventionen besteht: auf der 1. Zielebene, 2. Interessensebene, 3. Ebene der Zielerreichungsmechanismen und 4. Maßnahmenebene. 1. Beide Konventionen umfassen waldpolitische Zielsetzungen: Die CBD soll helfen, die Waldbiodiversität zu erhalten und nachhaltig zu nutzen sowie ein angemessenes benefit sharing zu garantieren; das Ziel der UNFCCC besteht in der Nutzung der Wälder als Kohlenstoffspeicher. Diese Ziele können sich widersprechen und sind nicht zwangsläufig gemeinsam erreichbar. 2. Die Vertragsstaaten verfolgen im Rahmen der UNFCCC vor allem finanzielle Interessen, während bei der CBD die Sicherung natürlicher Ressourcen im Mittelpunkt steht. Zwar sind diese auch von hoher ökonomischer Bedeutung, jedoch ist der politische Wille zum Naturschutz begrenzt, so lange dieser für die einzelnen Staaten nicht mit direkten und kurzfristigen ökonomischen Vorteilen verbunden ist. 3. Im Rahmen der UNFCCC-Verhandlungen werden Mechanismen entwickelt, die den globalen Wäldern über den Kohlenstoff einen Preis zuordnen sollen, beispielsweise über den REDD-Mechanismus. Der Erhalt der Biodiversität wird derzeit noch nicht im Rahmen ähnlicher Mechanismen geregelt, sondern soll fast ausschließlich durch multi- und bilaterale Projekte sichergestellt 26

Die deutsche globale Waldpolitik: eine Bestandsaufnahme 27 werden. Damit hängt er stärker von der freiwilligen Handlungsbereitschaft der Staaten ab. 4. Maßnahmen zum Schutz und zur nachhaltigen Nutzung von Wäldern können sowohl dem Erhalt der Biodiversität als auch dem Klimaschutz dienen. Dies hängt allerdings von der Ausgestaltung der Programme ab. So ist das Einbeziehen von Aufforstungsprojekten in die Finanzierungsmechanismen der UNFCCC problematisch, wenn es zum Verlust artenreicher Wälder führt oder sich anderweitig nachteilig auf die Umwelt und die Gesellschaft auswirkt. Die Diskrepanzen zwischen der CBD und der UNFCCC können auf der einen Seite in den beteiligten Ländern zu mangelnder Politikkohärenz sowie zu Schwierigkeiten bei der Prioritätensetzung führen genau wie Fortschritte bei der Nutzung von Synergien auf globaler Ebene die Basis für diesbezügliche Entwicklungen auf Ebene der Vertragsstaaten darstellen. Auf der anderen Seite sind es, wie eingangs dargestellt, gerade die politischen Interessen der Vertragsstaaten, die die Konflikte bei internationalen Verhandlungen verursachen. Ähnliches gilt für waldpolitische Prozesse, die im Anschluss an die Rio-Konferenz stattfanden (vgl. Kapitel 2.3.4). Um die Koordination zwischen den Rio-Konventionen zu verbessern, wurde 2001 eine gemeinsame Arbeitsgruppe (Joint Liaison Group JLG) ins Leben gerufen, in der die Sekretariate der drei Konventionen und weitere relevante Institutionen gemeinsame Strategien erarbeiten sollen. Es finden regelmäßige Treffen statt, die dem Erfahrungsaustausch dienen sollen (vgl. BMU, 2008d: 3; BMZ, 2006: 41). Dies zeigt, dass die Länder bemüht sind, die inhaltlichen Synergien der CBD und der UNFCCC besser zu nutzen. Die Vertragsstaaten der CBD verpflichteten sich aus dieser Motivation heraus auch zur Analyse von Waldökosystemen in ihren jeweiligen Schutzgebieten, die nicht nur von besonderer Bedeutung für den Erhalt der Biodiversität sind, sondern auch große Mengen Kohlenstoff speichern. Die Analysen stellen, neben weiteren Standards 9, eine Basis für die Auswahl von Standorten für REDD-Pilotprojekte dar (vgl. SCBD, 2008a; SCBD, 2008b). Auf der COP 7 der CBD wurde darüber hinaus eine Expertengruppe damit beauftragt, Empfehlungen für eine verbesserte Integration 9 Hier sind beispielsweise die Climate, Community and Biodiversity Project Design Standards (CCB) zu nennen. 27

28 Anika Busch von ökologischen Standards in den REDD-Mechanismus abzugeben (vgl. BMU, 2008d: 3). Das Sekretariat für die CBD veröffentlicht zu diesem Thema regelmäßig einen E-Newsletter (vgl. SCBD, 2008a; ebd., 2008b). Eine noch engere Zusammenarbeit der Sekretariate der CBD und der UNFCCC ist nichtsdestotrotz dringend notwendig, um Anforderungen an die biologische Vielfalt für alle klimabezogenen Anreizprogramme festlegen zu können. Es muss gelingen, den Erhalt der Biodiversität weiter oben auf der Agenda der Nationalstaaten und der internationalen Gremien zu platzieren. Dies ist gerade angesichts der schnellen Entwicklungen in der Klimapolitik ebenso fraglich wie entscheidend: Verbinden die Vertragsstaaten mit dem Erhalt der Wälder vor allem klimapolitische und finanzielle Ziele, beispielsweise durch die Teilnahme am REDD-Mechanismus, können Biodiversitätsziele in den Hintergrund rücken. Dies ist trotz des großen Potenzials, das der Klimaschutz für den Erhalt der Wälder bietet, problematisch, weil das eine Ziel wie bereits gezeigt nicht ohne das andere erreicht werden kann. Im folgenden Abschnitt werden weitere internationale Prozesse mit waldpolitischem Bezug dargestellt, welche ebenfalls Auswirkungen auf die Bereitstellung und Verknüpfung globaler öffentlicher Güter haben. 2.3.4 Weitere internationale Prozesse mit Waldbezug Im Nachgang der Rio-Konferenz sollten verschiedene Prozesse zur Schaffung eines internationalen Waldregimes beitragen. Diese brachten einige Institutionen hervor, die die Wirksamkeit der in Rio vereinbarten Waldschutzabkommen überprüfen, ergänzende Maßnahmen erarbeiten und weitergehende Abkommen in die Wege leiten sollten. Seit dem Jahr 2000 koordiniert das International Arrangement on Forests (IAF), das die Collaborative Partnership on Forests (CPF) sowie das Waldforum der UN (United Nations Forum on Forests UNFF) umfasst, die internationalen Verhandlungen sowie die regionalen Prozesse im Waldsektor. Das UNFF verabschiedete im Jahr 2007 ein nicht rechtsverbindliches Instrument für alle Waldtypen (Non- Legally Binding Instrument on All Types of Forests NLBI) sowie ein Arbeitsprogramm, das bis 2015 läuft. Das NLBI legt erstmals eine weltweit gültige Definition nachhaltiger Waldbewirtschaftung fest, die allerdings weniger Aspekte des Natur- 28