Medien im Systemvergleich - Eine ordnungsökonomische Analyse des deutschen und amerikanischen Fernsehmarktes

Medien im Systemvergleich - Eine ordnungsökonomische Analyse des deutschen und amerikanischen Fernsehmarktes von Dirk Wentzel Inhaltsverzeichnis: Abbildungsverzeichnis:... VI 1. Ordnungsprobleme elektronischer Medien in systemvergleichender Perspektive...1 1.1. Zur Bedeutung des Mediums Fernsehen...1 1.2. Ordnungsfragen des Fernsehens...3 1.2.1. Erstes Ordnungsproblem: Arbeits- und Wissensteilung...3 1.2.2. Zweites Ordnungsproblem: Die Suggestivkraft des Fernsehens...5 1.2.3. Drittes Ordnungsproblem: Die Interdependenz von wirtschaftlichem und publizistischem Wettbewerb...6 1.2.4. Viertes Ordnungsproblem: Inhaltliche und qualitative Präferenzen...8 1.2.5. Fünftes Ordnungsproblem: Steuerungs- und Wirkungspotentiale moderner Ordnungspolitik...11 1.3. Fragestellungen und Gang der Untersuchung...13 2. Methodologische Grundfragen der Rundfunk- und Medienökonomik...16 2.1. Das Spannungsverhältnis zwischen dem ökonomischen Ansatz und der Rundfunk- und Medienökonomik...16 2.2. Normativität, Wertfreiheitspostulat und Rundfunkökonomik...21 2.3. Zur Interdependenz von Medienordnung und Wirtschaftsordnung...26 2.3.1. Die Begriffe Ordnung und Gemeinwohl in Rundfunk und Wirtschaft...26 2.3.2. Interdependenzen zwischen Medien, Wirtschaft und Politik...29 2.4. Wirtschaftlicher Vergleich der Rundfunkordnungen...34 2.5. Eine Morphologie möglicher Rundfunkordnungen...40

2.6. Pfadabhängigkeiten als Erklärungsmuster für den Wandel und das Beharren von Ordnungen...45 2.6.1. Das Konzept der Pfadabhängigkeit als Gegenstand ordnungsökonomischer Forschung...45 2.6.2. Möglichkeiten zur Operationalisierung des Konzepts der Pfadabhängigkeit...48 3. Theoretische Argumente für die Ordnung der elektronischen Medien...51 3.1. Zur Marktversagensthese im Rundfunk...51 3.1.1. Rundfunk als öffentliches Gut...53 3.1.2. Rundfunk als meritorisches Gut...57 3.1.3. Die These von der Zwangsläufigkeit der Anbieterkonzentration im Rundfunk...62 3.1.3.1. Der Wettbewerb als wirtschaftliches Koordinationsinstrument...63 3.1.3.2. Der Wettbewerb auf den Rundfunkmärkten...70 3.1.3.3. Ordnungspolitische Einschätzung der Konzentrationen im Rundfunk: Ein Zwischenergebnis...76 3.1.4. Der Erklärungsbeitrag der Program Choice-Modelle...79 3.1.4.1. Entwicklungsmuster und Strukturen von Programmen...79 3.1.4.2. Program Choice und Marktform: Die Steinerschen Überlegungen...83 3.1.4.3. Program Choice und werbefinanzierte Programme: Das Modell von Beebe...88 3.1.4.4. Programm Choice und Entgeltfinanzierung: Das Modell von Spence und Owen...94 3.1.4.5. Program Choice und marktunabhängige Programmfinanzierung: Das Modell von Noam...99 3.1.5. Zur Hypothese des Marktversagens im Rundfunk: Ein Zwischenergebnis...104 3.2. Zur These vom Politikversagen im Rundfunk...107 3.2.1. Der Erklärungsbeitrag der Public Choice-Theorie...110 3.2.2. Der Erklärungsbeitrag der Ökonomischen Theorie der Bürokratie...114 3.2.3. Zur Hypothese des Politikversagens im Rundfunk: Ein Zwischenergebnis...117 3.3. Zur These von der abnehmenden politischen Gestaltungsmacht in internationalen Rundfunkmärkten...119 3.3.1. Allgemeine Ordnungsfragen der Globalisierung...120 3.3.2. Verschiedene Ebenen der Ordnung...121 3.3.3. Das Konzept der Kontextsteuerung...124 3.3.3.1. Gründzüge der Kontextsteuerung...124 II

3.3.3.2. Kontextsteuerung und Medienökonomik...132 3.3.3.3. Das Drei-Ebenen-Modell von Jarren und Donges...133 3.3.3.4. Kritik und offene Fragen des Konzepts der Kontextsteuerung...135 3.3.4. Medien als selbstreferentielles System: Zur kontrollierenden Funktion des Wettbewerbs und der Selbstbeschränkung...137 3.3.5. Zur Hypothese der Steuerungsohnmacht: Ein Zwischenergebnis...139 4. Die duale Rundfunkordnung in Deutschland...142 4.1. Historischer Hintergrund...147 4.1.1. Die Anfänge des Rundfunks in Deutschland...147 4.1.2. Rundfunk in der Zeit des Nationalsozialismus...149 4.1.3. Die Entstehung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks...151 4.1.4. Die Entstehung des dualen Systems...155 4.1.5. Pfadabhängigkeiten in der deutschen Rundfunkentwicklung: Ein Zwischenergebnis...159 4.2. Rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen...162 4.2.1. Das Deutsche Grundgesetz und der Rundfunk...163 4.2.1.1. Die institutionelle Ausgestaltung der Meinungs- und Rundfunkfreiheit...163 4.2.1.2. Grundgesetz und Rundfunkurteile...164 4.2.2. Zur Ordnungsökonomik der Rundfunkstaatsverträge...167 4.2.3. Die Bedeutung der Rechtsprechung der Europäischen Union...171 4.3. Binnenpluralistische öffentlich-rechtliche Anstalten...173 4.3.1. Zum Verhältnis von Institutionen und Personen...173 4.3.2. Die Zusammensetzung der Rundfunkräte...175 4.3.3. Finanzierung...177 4.4. Außenpluralistische private Anbieter...179 4.4.1. Lizenzierungsverfahren und unternehmerische Zielsetzung...179 4.4.2. Inhalts- und Konzentrationskontrolle...181 4.4.2.1. Die Notwendigkeit zur inhaltlichen und wettbewerbspolitischen Rahmensetzung...181 4.4.2.2. Die Organisationen zur Inhalts- und Konzentrationskontrolle...182 4.4.2.3. Verflechtungserscheinungen im deutschen Fernsehmarkt...183 4.5. Marktteilnehmer und inhaltliche Angebotsvielfalt...184 4.5.1. Marktverhalten der öffentlich-rechtlichen Programmanbieter...185 4.5.1.1. Das Programmangebot...185 4.5.1.2. Die Vollprogramme und die Marginalisierungshypothese...187 4.5.1.3. Die Spartenprogramme...189 III

4.5.2. Marktverhalten der privaten Programmanbieter...190 4.5.2.1. Die Marktteilnehmer und das Programmangebot...190 4.5.2.2. Die Hypothese von der Qualitätsverschlechterung privater Fernsehprogramme...191 4.6. Elemente der dauerhaften Qualitätssicherung...194 4.6.1. Steuerungswirkungen freiwilliger und organisierter Selbstkontrolle...194 4.6.2. Organisatorische Regelung: Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehen...197 5. Die marktwirtschaftliche Rundfunkordnung der Vereinigten Staaten...200 5.1. Strukturen des amerikanischen Fernsehmarktes: Ein Überblick...200 5.1.1. Die Philosophie des Free Trade in Ideas...200 5.1.2. Marktstrukturen und Lokalprinzip...203 5.2. Historischer Hintergrund...205 5.2.1. Die Entstehung des Hörfunks in den Vereinigten Staaten...206 5.2.1.1. Der Gründungsboom...206 5.2.1.2. Erste Ansätze zur Selbstregulierung...209 5.2.2. Das Aufkommen des Fernsehens in den Vereinigten Staaten...210 5.2.2.1. Die Nachkriegsphase...212 5.2.2.2. Der Gründungsstopp (Freeze)...213 5.2.2.3. Der Sixth Report and Order...215 5.2.2.4. Bemühungen um Qualitätsstandards und Selbstkontrolle...216 5.2.3. Die endgültige Etablierung des Fernsehens...217 5.2.4. Historische Pfadabhängigkeiten: Ein Zwischenergebnis...218 5.3. Rechtliche und organisatorische Rahmenbedingungen...219 5.3.1. Medienordnung als Teil der Rechtsordnung...219 5.3.2. Die Federal Communications Commission...220 5.3.2.1. Die Organisationsstruktur der FCC...220 5.3.2.2. Die Aufgaben der FCC...223 5.3.2.3. Zugang zum Fernsehmarkt...226 5.3.2.4. Lizenzierung und Qualitätskontrolle...227 5.3.2.5. Die FCC-Regeln zur politischen Berichterstattung...229 5.3.2.6. Die ordnungspolitische Wirkung der FCC: Ein Zwischenergebnis...231 5.4. Private Fernsehsender und Networks...232 5.4.1. Private lokale Fernsehsender als Übertragungsmedium...232 5.4.2. Networks als Programmlieferanten...233 5.4.3. Konkurrierende Programmlieferanten...235 IV

5.5. Kabelsender...236 5.5.1. Der Markterfolg des Kabelfernsehens...236 5.5.2. Die Struktur des Kabelfernsehens...237 5.6. Public Broadcasting in den Vereinigten Staaten...239 5.6.1. Tradition und Wertschätzung von Public Broadcasting...239 5.6.2. Die Organisationsstruktur von Public Broadcasting...240 5.6.3. Der Umfang des Public Broadcasting...241 5.6.4. Ziele und Aufgaben von Public Broadcasting...242 5.7. Institutionen der freiwilligen Selbstkontrolle: Die Rolle der National Association of Broadcasters (NAB)...246 5.8. Inhaltliche Vielfalt des amerikanischen Rundfunkmarktes...248 5.8.1. Kiosk-Modell und lokale Bezüge...248 5.8.2. Das Problem von Gewalt im Fernsehen...248 5.8.3. Begrenzung der Werbezeiten...250 5.8.4. Ausdifferenzierung des Programmangebots...250 6. Vergleich der deutschen und amerikanischen Rundfunkordnung: Die Ergebnisse...252 6.1. Die Ergebnisse der theoretischen Analyse des Rundfunks...252 6.2. Die Ergebnisse der empirischen Analyse des Rundfunks...259 Literatur...265 V

VI Abbildungsverzeichnis: Abbildung 1: Mediensektor in einem Drei-Sektoren-Modell... 30 Abbildung 2: Ebenen des allgemeinen Systemvergleichs... 38 Abbildung 3: Ebenen des speziellen Systemvergleichs im Rundfunk... 39 Abbildung 4: Morphologie verschiedener Rundfunkordnungen (Reine Typen)... 44 Abbildung 5: Muster von Verlaufsabhängigkeiten... 50 Abbildung 6: Systematik öffentlicher Güter... 54 Abbildung 7: Allgemeine Ursachen und Komponenten der Konzentration... 65 Abbildung 8: Interdependenzen an den TV-Märkten... 68 Abbildung 9: Allgemeine Ursachen der Konzentration im privaten Rundfunk... 76 Abbildung 10: Allgemeine angebotsseitige Einflußfaktoren von Programmen... 82 Abbildung 11: Allgemeine nachfrageseitige Einflußfaktoren... 82 Abbildung 12: Wohlfahrtwirkungen beim Ausschlußprinzip... 96 Abbildung 13: Entgeltfinanzierung und Minderheitenprogramme... 97 Abbildung 14: Einfaches Noam-Modell... 100 Abbildung 15: Noam-Modell mit zwei Anbietern... 103 Abbildung 16: Noam-Modell eines ausdifferenzierten Angebots... 103 Abbildung 17: Triviale und nicht-triviale Systeme... 129 Abbildung 18: Entwicklung der Marktanteile (Zuschauer < 50 Jahre)... 159 Abbildung 19: Zusammensetzung des Rundfunkrates bei ARD und ZDF... 176 Abbildung 20: Zuschauer und Marktanteil der Nachrichtensendungen... 192 Abbildung 21: Vereinfachte Übersicht des amerikanischen Fernsehmarktes... 204 Abbildung 22: Das Organigramm der FCC... 223 Abbildung 23: Kabelfernsehen in den USA im Überblick... 238 Abbildung 24: Public Broadcasting Stationen (März 1999)... 242

VII Abkürzungsverzeichnis: ABC American Broadcasting Company AER American Economic Review AfP Archiv für Presserecht AG Aktiengesellschaft AGF Arbeitsgemeinschaft Fernsehforschung ALM Arbeitsgemeinschaft der Landesmedienanstalten AM Radio Amplitude modulation ANGA Verband privater Kabelnetzbetreiber AOL American Online (Internet) ARD Arbeitsgemeinschaft der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten der Bundesrepublik Deutschland ASCAP American Society of Composers, Authors, and Publishers BBC British Broadcasting Company BfP Büro für Publizistik BLM Bayerische Landeszentrale für neue Medien BR Bayerischer Rundfunk BskyB British Sky Broadcasting Group plc. BVerfG Bundesverfassungsgericht CARU Children Advertising Review Unit CATV Community Antenna Television CBS Columbia Broadcasting System CDU Christlich Demokratische Union CFR Code of Federal Regulations CLT-UFA Compagnie Luxembougoise de Telediffusion Universum Film AG CNN Cable News Network CPB Corporation for Public Broadcasting CSU Christlich Soziale Union DBS Direct Broadcast Satellite DDR Deutsche Demokratische Republik DF 1 Digitales Fernsehen 1 DFB Deutscher Fußball Bund DFF Deutscher Fernsehfunk DLM Direktorenkonferenz der Landesmedienanstalten DM Deutsche Mark DSF Deutsches Sportfernsehen

VIII DVB-T DW EBS EBU EEO EG EGV EPG EU EWG EWR FAZ FCC FDP FM Radio FRC FSK FUEG FSF FTC GATS GATT GEZ GfK GG GWB HBO HDTV HR ICC IuKDG ITU IW KDLM KEF Terrestrisches Digital Video Broadcasting Deutsche Welle Emergency Broadcasting Station European Broadcasting Union Equal Employment Opportunity Europäische Gemeinschaft Vertrag über die Europäische Gemeinschaft Electronic Program Guide Europäische Union Europäische Wirtschaftsgemeinschaft Europäischer Wirtschaftsrat Frankfurter Allgemeine Zeitung Federal Communications Commission Freie Demokratische Partei frequency modulation Federal Radio Commission Freiwillige Selbstkontrolle Fernsehsignalübertragungsgesetz Freiwillige Selbskontrolle Fernsehen Federal Trade Commission General Agreement on Trade in Services General Agreement on Tariffs and Trade Gebühreneinzugszentrale der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten in der Bundesrepublik Deutschland Gesellschaft für Konsumforschung Grundgesetz Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen Home Box Office High Definition Television Hessischer Rundfunk Interstate Commerce Commission Informations- und Kommunikationsdienste-Gesetz International Telecommunications Union Institut der deutschen Wirtschaft Konferenz der Direktoren der Landesmedienanstalten Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der öffentlichrechtlichen Rundfunkanstalten

IX KEK KiKa KW LfR LPR Hessen LW MDR MDStV MHz MMBG MSG MSO MTV MW n-tv NBC NDR NGO NPR NTIA NWDR NZZ OET ORF PBS PC PPV PTV RIAS RB RCA RStV RTL SDR SES SMS SPD Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich Kinderkanal der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten Kurzwelle Landesanstalt für Rundfunk Hessische Landesanstalt für privaten Rundfunk Langwelle Mitteldeutscher Rundfunk Mediendienste-Staatsvertrag Megahertz Multimedia-Betriebsgesellschaft Media Service GmbH Multiple Systems Operators Musik TV Mittelwelle Nachrichten TV (deutsche CNN-Tochter) National Broadcastion Company Norddeutscher Rundfunk Non Government Organization National Public Radio National Telecommunications and Information Administration Nordwestdeutscher Rundfunk Neue Zürcher Zeitung Office for Engeneering and Technology der FCC Österreichischer Rundfunk Public Broadcasting System Personal Computer Pay Per View (Bezahlfernsehen mit Einzelsendungsabrechnung) Pay-TV (Bezahlfernsehen allgemein) Rundfunk im amerikanischen Sektor (von Berlin) Radio Bremen Radio Corporation of America Rundfunkstaatsvertrag Radio Television Luxembourg Süddeutscher Rundfunk Société Europeéne des Satellites Subscriber Management Service Sozialdemokratische Partei Deutschlands

X STV SWF SWR TBS TCI TONI TNT TV UHF UKW UNO UPN USA UWG VHF VPRT WARC WBN WDR WIPO WRC WTO ZDF ZUM Subscription TV Südwestfunk Südwest Rundfunk (Zusammenschluß von SDR und SWF) Turner Broadcasting System Tele-Communications Incorporation Tele-Online-Navigations-Instrument Turner Network Television Television Ultra High Frequency Ultrakurzwelle United Nations Organization United Paramount Pictures United States of America Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb Very High Frequency Verband Privater Rundfunk und Telekommunikation World Administrative Radio Council Warner Brothers Pictures Westdeutscher Rundfunk World Intellectual Property Organization World Radiocommunications Conference World Trade Organization Zweites Deutsches Fernsehen Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht

1 1. Ordnungsprobleme elektronischer Medien in systemvergleichender Perspektive 1.1. Zur Bedeutung des Mediums Fernsehen Es gibt keine objektiven Kriterien, verschiedenartige Werteordnungen zu vergleichen. Die Wertgrundlagen einer Rundfunkordnung bzw. die allgemeinen Ziele, denen sie dienen soll, können deshalb auch nicht einer Wissenschaft entnommen werden, die sich als Erfahrungswissenschaft versteht, sondern sind ihr vorgegeben. Erich Hoppmann (1988, S. 164) Das Fernsehen ist in den Augen der meisten Deutschen die wichtigste Erfindung des zwanzigsten Jahrhunderts (IWD-Medienspiegel Nr. 13, 17.03.2000, S. 4). In einer repräsentativen Umfrage der Forsa-Mediengruppe nannten 25,5 Prozent aller Befragten das Fernsehen an erster Stelle, und zwar mit großem Abstand vor anderen technischen Innovationen, etwa dem Computer oder dem Telefon, aber auch deutlich vor der Erfindung von Elektrizität und Strom oder dem Fortschritt in den medizinischen Behandlungsmethoden. Die besondere Wertschätzung des Fernsehens durch die Bevölkerung wird auch an den Fernsehnutzungszeiten ersichtlich. Im Durchschnitt verbrachten die Deutschen 1999 ca. drei Stunden täglich vor dem Fernsehapparat. In den Vereinigten Staaten oder in Japan liegt diese Zeit sogar noch wesentlich höher. Für einen Großteil der Bevölkerung ist das Fernsehen als wichtigstes Kommunikationsmedium in der Tat das Fenster zur Welt. Das Fernsehen ist auch quantitativ ein Wirtschaftsfaktor von besonderer Bedeutung. Der größte Medienkonzern der Welt, das amerikanische Unternehmen Time Warner, hatte 1999 einen Jahresumsatz von etwa 50 Mrd. DM und beschäftigte ca. 96.900 Menschen in den verschiedenen Wertschöpfungsstufen, die dem Fernsehen vor- oder nachgelagert sind. Der größte deutsche Medienkonzern, die Bertelsmann AG, brachte es 1999 auf ca. 29 Mrd. DM Umsatz bei etwa 65.000 Beschäftigten 1. In der jüngeren Vergangenheit, aber auch aktuell hat es zudem zahlreiche internationale Großfusionen zwischen Medienunternehmen gegeben, die wegen ihres Ausmaßes die wettbewerbspolitische Aufmerksamkeit der Kartellbehörden hervorgerufen haben so etwa jüngst die Fusion zwischen Time Warner und dem weltweit größten Internet- Anbieter AOL. Die Börsennotierungen und Kursgewinne der international operierenden Medienkonzerne haben in den vergangenen Jahren jeden anderen Wirtschaftsbereich klar in den Schatten gestellt. Aus diesen Daten und Fakten wird bereits unschwer 1 Einen gründlichen aktuellen Überblick über die größten Medienkonzerne der Welt bieten Hachmeister und Rager (2000). Angesichts der ständig neuen Fusionen und Unternehmensneuordnungen in diesem Sektor können solche empirischen Übersichten aber immer nur eine Momentaufnahme sein.

ersichtlich, warum das Fernsehen und die angrenzenden Medien als Wirtschaftsfaktor zum Gegenstand eines ordnungspolitischen Interesses werden. Das Fernsehen ist ein Teil, vielleicht sogar das Kernstück einer zunehmend ausdifferenzierten Medienordnung. Diese scheint in besonderer Weise Einfluß auf die wirtschaftliche Entwicklung und die politische Stabilität und Kultur eines Landes zu haben. In den Medien wird neben der Legislative, der Judikative und der Exekutive eine vierte Gewalt gesehen, die als eine eigenständige Ordnungskraft wirkt. Über die Medien 2 werden die Kommunikation und die Verständigung sowohl zwischen den Teilnehmern am Produkt- und Faktormarktgeschehen als auch zwischen den Bürgern im politischen Prozeß demokratischer Willensbildung prinzipiell ermöglicht. Vor allem von den Massenmedien 3 können politische, kulturelle, gesellschaftliche und ökonomische Anstöße, aber auch Denk- und Handlungsblockaden ausgehen (ausführlich Baran und Davis 2000); die Marktteilnehmer, die politischen Entscheidungsträger und die Bevölkerung beziehen einen Großteil ihrer Informationen und Kenntnisse zu allen denkbaren Themen aus diesen Quellen und bereiten damit ihre Entscheidungen vor. Dabei ist grundsätzlich hervorzuheben, daß die Medien einerseits Medium, also Träger der Informations- und Wissensübermittlung sind, andererseits aber auch ein Faktor der öffentlichen Meinungsbildung (hierzu Noelle-Neumann 1996); über die Medien werden Stimmungen und kollektive Gefühle vermittelt, Erklärungsmuster für bestimmte Entwicklungen angeboten und letztlich auch Erwartungen prädisponiert. Diese Dualität der Medienwirkung spiegelt sich in der bekannten Medium-Faktor- Hypothese wider, die in der Kommunikationsforschung, aber auch in der Rechtsprechung des Deutschen Bundesverfassungsgerichts in den acht sog. Fernsehurteilen eine Rolle spielt. Dabei ist mit dem Bundesverfassungsgericht (BVerfGE 12, 205, 260) hervorzuheben, daß öffentliche Meinungsbildung keineswegs ausschließlich nur in den Nachrichtensendungen und den politischen Magazinen und Dokumentationen vermittelt wird. Auch in Unterhaltungssendungen, populären Serien oder Spielfilmen wird nachweislich Einfluß auf die öffentliche Meinung ausgeübt. Die Ordnung der Massenmedien hat somit Auswirkungen auf zwei verschiedene Dimensionen: Einerseits geht es um eine informative Dienstleistung für die Bürger, die über die Medien transportiert wird. Andererseits geht es aber auch um den Prozeß 2 2 3 Der Medienbegriff ist vielschichtig. Es können einerseits Medien der Individual- und der Massenkommunikation, andererseits Medien der synchronen (zeitgleichen) und der asynchronen (zeitlich versetzten) Kommunikation unterschieden werden. Nach dem Medienträger können Druck- und Funkeinrichtungen unterschieden werden. Für eine ausführliche Darstellung der Vielfalt des Medienbegriffs sei auf von Altmeppen (1996) und Heinrich (1994 und 1999) verwiesen. Unter Massenmedien werden die Einrichtungen verstanden, die sich zu verschiedenen Inhalten an ein anonymes, größeres Publikum wenden. Hörfunk und Fernsehen, aber auch die Printmedien wirken massenmedial. Hiervon abzugrenzen sind die Medien der Individualkommunikation wie die Telefonie.

der demokratischen Willensbildung im politischen Geschehen und die Vermittlung von wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Leitbildern. 1.2. Ordnungsfragen des Fernsehens 1.2.1. Erstes Ordnungsproblem: Arbeits- und Wissensteilung Die Mittel der Kommunikation und die Formen des Zusammenlebens haben etwas miteinander zu tun. Gesellschaft war also immer schon Kommunikationsgesellschaft. Gesellschaften durch die jeweils vorherrschende Kommunikationstechnik zu charakterisieren ist deshalb ebenso plausibel wie der Versuch, die Verwandschafts- oder Besitzverhältnisse als Unterscheidungskriterium zu nutzen. Michael Zöller (2000, S. 301) Gemäß der sog. Widerspiegelungsthese ist jede Medienordnung indirekt ein Abbild der jeweiligen Gesellschafts- und Wirtschaftsordnung mit allen dazugehörigen Teilordnungen. In den Medien spiegeln sich die Wertvorstellungen, historische und kulturelle Besonderheiten sowie die politischen Bedingtheiten einer Gesellschaft wider. Die bekannte These von Walter Eucken (1952/90, S. 304 ff.) über die Zusammengehörigkeit, die Interdependenz der Ordnungen findet ihre institutionelle Ausgestaltung gleichsam in den Massenmedien, die als Bindeglied zwischen den einzelnen Teilordnungen die Kommunikation und Wissensteilung überhaupt erst ermöglichen. Die Medien dienen den verschiedenen Subsystemen in modernen, funktional ausdifferenzierten Gesellschaften im Luhmannschen Verständnis (1996) als Mittel der Selbstreflexion sowie der Verständigung mit anderen wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Teilordnungen. Vor diesem Hintergrund kann die These vertreten werden, daß auch die Erklärung wirtschaftlicher Prozesse in modernen arbeits- und wissensteiligen Gesellschaften notwendig an ein Verständnis der Wirkungen der Massenmedien gebunden ist 4. Die Bedeutung der Medien für die Arbeits- und Wissensteilung in einer Wirtschaftsordnung stellt also ein erstes Ordnungsproblem dar. Erkenntnistheoretisch wäre es wünschenswert, präzise Hypothesen zu formulieren über die Wirkungen von Medien auf das wirtschaftliche Ordnungsgefüge. Die Wirkungskette zwischen den Medien, der Bevölkerung und den verschiedenen Faktoren der Meinungsbildung und ordnenden Potenzen (Eucken) ist allerdings nur schwer in einen eindeutig überprüfbaren Ursache-Wirkungs-Zusammenhang zu stellen (hierzu Wentzel 1998a). Vor allem die empirische Medienwirkungsforschung und die Demoskopie sind bemüht, die allgemein plausible Hypothese, daß Medien wirken 3 4 Zu einer soziologischen Sichtweise dieser Hypothese siehe Luhmann (1996) und Marcinkowski (1993); einen demoskopischen Blickwinkel präsentiert Noelle-Neumann (1996). Eine ökonomische Interpretation dieser These liefert Müller (1998) oder Gundlach (1998). Es sei auch auf die medienökonomischen Lehrbücher von Altmeppen (1996) und Heinrich (1994) verwiesen.

(media matters), genauer zu prüfen (vgl. Baran und Davis 2000). Zwar ist aus einem ordnungsökonomischen Blickwinkel grundsätzlich zu vermuten, daß eine möglichst freie und wettbewerbliche Fernsehordnung schon allein dadurch positiv wirkt, daß der Bestand an verfügbaren Alternativen vergrößert wird: Meinungsfreiheit und Medienwettbewerb lassen sich nach Hoppmann (1988, S. 176) auch gar nicht voneinander trennen. Es bleibt aber nach wie vor klärungsbedürftig, wie die Nachrichten und Informationen, die in den Medien verbreitet werden, von den Nachfragern aufgenommen werden und damit zu einer intensiveren und produktiveren Arbeits- und Wissensteilung beitragen. Die Wirkungen der Massenmedien auf die Arbeits- und Wissensteilung sind mit ihrer Verbreitungsform verbunden. In diesem Zusammenhang ist festzuhalten, daß bei der Massenkommunikation die Informationen indirekt, einseitig und öffentlich vermittelt werden (vgl. Noelle-Neumann 1996). Dies bedeutet, daß der Empfängerkreis der Informationen im Gegensatz zur Individualkommunikation nicht genau bestimmt ist. Der Sender und die Empfänger sind räumlich voneinander getrennt und die Informationen gehen immer von der gleichen Seite aus wenngleich die Digitalisierung der Übertragungswege mit der Möglichkeit eines Rückkanals (sog. interaktives Fernsehen ) diese Charakterisierung zu verändern beginnt. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß die Massenkommunikation der natürlichen menschlichen Kommunikation von Angesicht zu Angesicht in mancher Hinsicht widerspricht. Der Fernsehzuschauer kann nur abschalten, er kann aber in der Regel zumindst beim traditionellen analogen Fernsehen nicht direkt widersprechen und einen Sachverhalt richtigstellen. Dies ist einerseits eine relevante verfassungs- und staatsrechtliche Fragestellung, denn es gilt bei der Ordnung des Rundfunks 5, die Meinungs- und Pressefreiheit des Art. 5 GG zu sichern und die Bürger vor der einseitigen und unausgewogenen Übermittlung von Informationen und Propaganda zu schützen. Dies ist andererseits aber auch eine relevante ökonomische Fragestellung, denn es ist zu vermuten, daß eine einseitige und verkürzte Berichterstattung auch den Prozeß der Wissensverbreitung empfindlich stören würde. Die Bedeutung der Medien und vor allem des Fernsehens für die Verbreitung von Informationen und Wissen könnte in dem Maße zunehmen, wie die ordnenden Potenzen im Euckenschen Verständnis sich schwer tun, auf herkömmlichen Wegen beachtet zu werden. Hierin liegt die besondere Brisanz dieses ersten Ordnungsproblems. Empirisch läßt sich nachweisen, daß alle gesellschaftlichen Gruppierungen, die als klassische Diskussionsforen und Ideenbörsen galten, also etwa politische Parteien und Bürgerinitiativen, Gewerkschaften, aber auch die großen Kirchen, unter Mitgliederschwund leiden. Hierdurch wird deren Einfluß im wirtschaftlichen Geschehen und bei der Formulierung öffentlicher Meinung zunächst 4 5 Rundfunk ist der Oberbegriff zu Hörfunk (Radio) und Fernsehen.

einmal reduziert 6. In mancherlei Hinsicht tritt das Fernsehen nun in zunehmendem Maße an die Stelle der traditionellen gesellschaftlichen Diskussionsforen. Die Konzentration der werbetreibenden Industrie und der politischen Parteien auf den Fernsehzuschauer als Adressat für Produktwerbung und politische Botschaften ist demzufolge leicht nachvollziehbar und offensichtlich. Hierin liegt quasi die dynamische Dimension des ersten Ordnungsproblems, daß nämlich die Bedeutung der Medien für die Arbeits- und Wissensteilung im Zeitablauf tendenziell weiter zunehmen wird. 5 1.2.2. Zweites Ordnungsproblem: Die Suggestivkraft des Fernsehens Aus dem ersten Ordnungsproblem leitet sich das zweite Ordnungsproblem ab, welches in dem besonderen manipulativen Potential des Fernsehens zu sehen ist. Die hervorgehobene Bedeutung der Medien für den Wissenstransfer innerhalb einer Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung birgt die Gefahr in sich der mißbräuchlichen Nutzung durch einzelne (politische) Parteien oder durch Unternehmen mit einer marktbeherrschenden Stellung. Bei den Massenmedien ist zwischen den Printmedien und dem Rundfunk (Hörfunk und Fernsehen) zu differenzieren. Es bestehen zahlreiche Unterschiede zwischen den Medien, etwa in bezug auf die Verbreitungsformen, die Zielgruppenansprache, die Konsumgewohnheiten der Nachfrager oder auch die Finanzierungsmöglichkeiten der Anbieter. Bei den Printmedien existiert in den meisten Ländern ein rein privatwirtschaftliches sog. Kioskmodell. Über die wettbewerblichen Marktkräfte und die Nachfragepräferenzen ergibt sich eine mehr oder minder ausgewogene Mischung zwischen journalistischen Qualitätserzeugnissen und weniger anspruchsvollen Boulevardblättern. Der deutsche Pressemarkt gilt jedenfalls im internationalen Vergleich als qualitativ besonders hochwertig. Zwar besteht auch im Pressemarkt die Gefahr, daß wirtschaftliche Konzentrationstendenzen zu einer Monopolisierung von Meinungsmacht führen können, weshalb auch bei der Presse eine effektive Fusionskontrolle notwendig bleibt. Gleichwohl ist das manipulative Potential der Presse insgesamt geringer als im Massenmedium Fernsehen. Insofern ist der Pressemarkt auch nur indirekt als Vergleichs- und Referenzmaßstab für den Fernsehmarkt geeignet. Die Presse erfüllt wie Sobotta (1994, S. 118) betont einen spezifischen Informationsauftrag mit einer wichtigen gesellschaftspolitischen Bedeutung. Bei Regional- oder Lokalzeitungen erhält der Leser beispielsweise Informationen über aktuelle weltpolitische Ereignisse ebenso wie die Wahlergebnisse des örtlichen Pfarrgemeinderates, über die Ergebnisse der Fußballbundesliga ebenso wie den Spielverlauf des ortsansäßigen Kreisligisten, Hochzeits-, Geburts- und Sterbeanzeigen usw. Zwar können ein lokaler Hörfunk oder ein lokales Fernsehen ein ähnliches Informationsportfolio bereitstellen wie dies beispielsweise in den Vereinigten Staaten zu beobachten ist. Jedoch ist aufgrund der großen Unterschiede bei der Darbietung der 6 Dies ist auch die vielbeachtete These von Putnam (2000), der eine stark rückläufige Bereitschaft zum öffentlichen Engagement in den USA feststellt und hierfür ursächlich die Medien für verantwortlich hält.

Informationen nicht mit einer Verdrängung des einen durch das andere Medium zu rechnen (ausführlich Pfeifer 1997). Der Rundfunk und die Presse sind keine vollkommenen Substitute, sie stehen vielmehr in einem komplementären Verhältnis zueinander. Das Fernsehen spricht immer mehrere Sinne des Menschen gleichzeitig an. Durch die Kombination von Audio und Video werden besonders nachhaltige Eindrücke vermittelt; dies bestätigen zahlreiche empirische Untersuchungen aus der Medienwirkungsforschung (vgl. Baran und Davis 2000). Die Authentizität von Fernsehbildern kann durch ästhetische Hilfsmittel etwa musikalische Untermalung sowie durch erläuternde Kommentare zusätzlich gesteigert werden und ein besonders hohes Ausmaß an Emotionalisierung und Erregung beim Zuschauer hervorrufen. Hierin liegt zweifelsohne ein wesentlich höheres manipulatives Potential als im Markt für Printerzeugnisse. Die in verhaltenswissenschaftlichen Untersuchungen empirisch vielfach nachgewiesene Suggestivkraft des Fernsehens erfordert deshalb weitergehende Vorsichtsmaßnahmen, um das Medium vor dem Mißbrauch zu schützen und die Meinungsfreiheit als eines der höchsten Verfassungsgüter zu sichern. Vor dem Hintergrund des zweiten Ordnungsproblems ist verständlich, warum die Gesetzgeber in Deutschland, in den Vereinigten Staaten und in anderen Ländern für den Rundfunk als Leitmedium andere, zumeist schärfere Maßstäbe anlegen als für die Presse. Auch der Oberste Gerichtshof (Supreme Court) der USA hat diese differenzierte Behandlung in mehrerer Verlautbarungen und Gerichtsentscheidungen gerechtfertigt: Each new medium requires its own First Amendment analysis (siehe Barnett 1988, S. 83). 1.2.3. Drittes Ordnungsproblem: Die Interdependenz von wirtschaftlichem und publizistischem Wettbewerb Die Ordnung des Rundfunks umfaßt ganz allgemein eine technologische sowie eine inhaltliche Komponente. Die erste Dimension ergibt sich für den Gesetzgeber aus der Notwendigkeit, die Infrastruktur der Datenübertragung zu gestalten. Hier sind die technische Erschließung und die wirtschaftlichen Handlungs- und Verfügungsrechte an den verschiedenen Telekommunikationsnetzen zu klären. Bekanntlich kann Rundfunk über terrestrische Frequenzen (Funkwellen), über Breitbandkabelnetze oder über Satelliten übertragen werden. Die öffentliche oder private Bereitstellung dieser Infrastruktur sowie die finanziellen und inhaltlichen Restriktionen beim Zugang zu diesen Netzen sind Sachverhalte, die unmittelbare Auswirkungen auf die wettbewerbliche Struktur des Rundfunkmarktes sowie auf die qualitative Ausgestaltung verschiedener Programme der dort handelnden Marktteilnehmer haben. Eine offene Rundfunkordnung als ordnungspolitisches Leitbild (Mestmäcker 1988) muß sozusagen in einem ersten Schritt den freien Zugang für alle Interessierten zu den technischen Übertragungsmöglichkeiten gewährleisten. Die inhaltliche Dimension der Massenkommunikation setzt an der Vielfalt unterschiedlicher Meinungen an, die dort Verbreitung finden sollen: Schutzobjekt innerhalb einer Rundfunkordnung ist die Meinungs- und Rundfunkfreiheit. Rechtsgrundlage hierfür ist in Deutschland das Grundgesetz, Art. 5 Abs. 1, Satz 2, in 6